Pacto educativo y
Ley de Educación Nacional
Conferencia de Juati Carlos Te de se o
Licenciado en Ciencias de la Educación
Docente de la Universidad de San Andrés
Secretario de Educación de la República Argentina
En esta conferencia, pronunciada en el marco de la presentación del noveno
número de la revista el día 6 de junio de 2007, * el Lic. Juan
Carlos Tedesco centró su reflexión no en el contenido de la ley sino en la ley como
una modalidad de un fenómeno más general de pacto educativo.
Su presentación se organizó en dos partes. En la primera hizo referencia a las
características particulares de las sociedades contemporáneas, mientras que en la
segunda parte centró su atención en el caso argentino señalando algunos ejes cen
trales de la nueva ley de Educación Nacional.
Muchas gracias por invitarme a la presentación de este noveno
número de la revista. Creo que el número décimo va a ser también
muy importante, desde el punto de vista del pronóstico que Daniel
Filmus hizo cuando presentó el primero. Tengo un amigo especialista
en estadística que dice dos casualidades ya son una tendencia. Nue
ve son mucho más que eso. Así que felicitaciones por el esfuerzo,
por la contribución que la revista hace y que refleja de alguna mane
ra la contribución que la comunidad académica de Córdoba y del
resto del país está realizando en estos temas que son de fundamen
tal importancia. Hoy en día no hay ninguna posibilidad de que mejo-
* Cabe aclarar que este texto fue revisado y modificado por el autor a ios fines
de su publicación (nota de la editora).
Pedayóyccoó. Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 9 3-106
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remos nuestros proyectos educativos sin una articulación con el co
nocimiento científico y técnico, con la investigación y con la experi
mentación.
En ese sentido, la educación es un área muy particular. Creo
que todos estamos comprometidos para que el esfuerzo del mundo
académico tenga repercusiones políticas, que impacte en la solución
de los problemas educativos. La contribución de la investigación con
siste fundamentalmente en introducir mucha más racionalidad técni
ca en las decisiones políticas. Pero a la inversa, también es muy
importante que el trabajo técnico y científico se nutra de densidad
política, en el sentido de que asuma el compromiso de estudiar los
problemas que necesitamos resolver. En ese aspecto, creo que la
revista, como todo trabajo que hacen las facultades, como todo tra
bajo que hacen los centros de investigaciones, en este sentido, es un
aporte fundamental.
bre del año pasado. Me parece que todos
ustedes conocen el contenido y eventualmente si hay después pre
guntas sobre eso las podemos aclarar. Teniendo en cuenta el interés
de ustedes por el estudio de los problemas educativos, me parece
más importante que reflexionemos sobre la ley como una modalidad
de un fenómeno más general de pacto educativo. ¿Por qué hablar de
un pacto educativo? ¿Por qué poner este tema en la agenda de nues
tras discusiones? ¿Qué es lo que está pasando que hoy en día nece
sitamos hacer explícita esta discusión? En el pasado no sé si había
muchos pactos educativos, pero nadie sostenía explícitamente que
esto era así.
La discusión acerca de la necesidad y la posibilidad de pactos
educativos se ha convertido en un tema recurrente en las discusio
nes sobre estrategias de cambio en las últimas dos décadas, al me
nos en los países iberoamericanos. Esta contextualización temporal
y espacial no es banal. Durante buena parte del siglo XX no se habla
ba de "pactos educativos". En algunos países se diseñaron políticas
de largo plazo sin que se asumiera explícitamente ese compromiso.
En otros, la política de largo plazo fue la ausencia de políticas. Si
acotamos esta discusión al ámbito iberoamericano, sería posible iden
tificar países como Argentina, Uruguay, Costa Rica y Chile como ejem
plos del primer caso, mientras que situaciones como las de los paí
ses más pobres de la región serían ejemplos del segundo. Ahora, en
cambio, se considera necesario discutir explícitamente la posibilidad
y los contenidos de un acuerdo que garantice la continuidad de las
políticas educativas. ¿Cuáles son las razones de esta transforma
ción? La hipótesis que intentaremos postular en este texto consiste
El título de esta charla tiene que ver
con el tema del pacto educativo y la ley. No
voy a hablar del contenido de la ley de edu
cación nacional que se sancionó en diciem-
«La discusión acerca de la posibilidad
de pactos educativos se ha
convertido en un tema recurrente
en las discusiones
sobre estrategias de cambio.»
94
Ir
“Diafoyoj Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 93-106
en sostener que la necesidad de un pacto educativo explícito es una
respuesta política a los procesos de cambio social, económico y cul
tural asociados a lo que ha dado en llamarse el "nuevo capitalismo".
Para explicar este postulado, quisiera dividir mi presentación en
dos grandes partes. La primera de ellas se referirá a las caracterís
ticas particulares de las sociedades contemporáneas, en el marco de
las cuales la opción por el pacto constituye una alternativa a los
mecanismos de supresión o reducción de la política como dimensión
de la sociedad, mientras que la segunda se concentrará en el caso
argentino, donde la nueva ley de educación sancionada hace unos
pocos meses constituye una importante experiencia de concertación
de políticas educativas.
Someramente expuesto, es posible sostener que la necesidad
de los pactos educativos está asociada a tres fenómenos propios del
nuevo capitalismo: 1) la centralidad que han adquirido la informa
ción y el conocimiento tanto en los procesos productivos como en el
desempeño ciudadano, 2) la necesidad de fortalecer los procesos
políticos de negociación entre diferentes actores sociales, para en
frentar las tendencias a la fragmentación, la ruptura y la exclusión
tanto de los sectores más pobres de la población como de los secto
res que ocupan la cúpula de la estructura social y 3) la necesidad de
asumir perspectivas de largo plazo frente a la tendencia cultural do
minante de concentrar todo en el presente. En lo que sigue intenta
remos analizar someramente cada uno de
estos tres fenómenos,
Ya se ha convertido en un lugar común
afirmar que la información y el conocimien
to han reemplazado a los factores clásicos
que explicaban la riqueza y la productivi
dad de la economía. Pero a medida que di
chos factores se constituyen en las varia
bles claves de la distribución del poder, los
conflictos sociales más significativos giran
alrededor del control de su producción y de
su distribución.
En este marco debe ubicarse el debate
actual alrededor del carácter de bien públi
co o privado que se les otorga a la informa
ción y al conocimiento. La literatura en tor
no a este tema es bien conocida y no es casual que hoy los organis
mos responsables del comercio internacional decidan ocuparse de la
educación. Si bien este debate afecta fundamentalmente a la educa
ción superior y al sistema científico-tecnológico, no por ello deja de
impactar en el conjunto del sistema educativo y su papel en la distri
bución del poder y la riqueza. Al respecto, estamos lejos de los pro-
Lic. Juan Carlos Tedesco
Secretario de Educación de la República Argentina
i
/Pttüxq&ficoJ. A ñ o V/ N ° 10, o ctu b re 2 0 0 7. Pág . 9 3 -1 0 6
J
Q5
nósticos optimistas acerca de las potencialidades democratizadoras
de una economía y de una sociedad basada en la producción de
conocimientos, postuladas hace un par de décadas. El proceso de
globalización ha mostrado ser mucho más complejo de lo previsto y
las economías productoras de ideas parecen ser más inequitativas
que las que fabrican objetos. Tal como expresara David Cohén en un
libro escrito hace ya más de una década,1 la propensión a excluir a
los que no tienen calificaciones apropiadas para desempeñarse en
contextos intensivos en conocimientos es más fuerte que la propen
sión a excluir a los que no tienen riquezas. Las economías producto
ras de conocimientos operarían con la lógica de la calidad total o la
del «error 0». En este tipo de funcionamiento, el menor error pone
en crisis la cadena de producción, razón por la cual las calificaciones
de los trabajadores en todos los puestos de trabajo deben ser muy
altas. Las nuevas tecnologías exacerban estas tendencias al eliminar
puestos de trabajo vinculados a tareas rutinarias, ahora efectuadas
por las máquinas, favorecer la descentralización, la externalización
de actividades y el achatamiento de las pirámides de organización
jerárquica de las unidades de producción.
En este nuevo escenario, se modifican «La necesidad de un pacto educativo
las tradicionales formas de segmentación explícito es una respuesta política
propias del capitalismo industrial y del mo- a l°s procesos de cambio (...)
délo fordista de organización del trabajo. nuevo capitalismo .»
De acuerdo a los estudios sobre este tema,
la segmentación tiende ahora a establecerse entre bloques comple
tos de unidades productivas y no entre sectores al interior de una
determinada empresa o sector de producción. La miseria del capi
talismo contemporáneo consiste en crear, en el seno mismo de cada
grupo social, tensiones que hasta ahora estaban en el ámbito de las
rivalidades inter-grupos. Esta dinámica del proceso productivo ex
plica la aparente paradoja a la que se confronta la observación de
los procesos sociales contemporáneos, donde se advierte que el
nuevo modo de producción se caracteriza por producir más igual
dad y más desigualdad, más homogeneidad y más segmentación,
simultáneamente. Entre los que se incorporan al proceso producti
vo tecnológicamente más avanzado, existe mucha más homoge
neidad que en el pasado, pero entre ellos y el resto de las personas
que se desempeñan en unidades productivas tecnológicamente atra
sadas o que son excluidas del proceso productivo, se establecen
distancias mucho más significativas.
Este modelo de organización del trabajo tiene consecuencias
sobre la dinámica de la distribución del ingreso, la creación de em
pleos y los salarios. Al respecto, existe consenso en reconocer que
1 COHEN, David. Riqueza del mundo, pobreza de las naciones. Fondo de Cultura
Económ ica, Buenos Aires, 1998.
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PtditQ ó fiC ó á . A ñ o V, N ° 10, o c tu b re 2007. Pág . 9 3 - 1 0 6
uno de los resultados más visibles de estos procesos es la concen
tración del ingreso y el aumento de la desigualdad. Ambos son fenó
menos particularmente importantes en América Latina, que se ha
transformado en la región más inequitativa del mundo. El vínculo
entre modernización tecnológica, globalización y desigualdad es ob
jeto de análisis y discusiones muy relevantes en estos momentos,
pero más allá de las hipótesis que se puedan formular al respecto,
queremos poner de relieve la significativa importancia y complejidad
que asume el desarrollo de procesos de concertación sobre políticas
educativas en contextos de este tipo. Concertar en un contexto don
de existe una fuerte tendencia a excluir y a expulsar es muchos más
difícil pero también exige poner en juego dimensiones distintas a las
tradicionales. Desde este punto de vista, apelar a la concertación de
políticas educativas no se reduce sólo a postular una forma o una
metodología de enfrentar el conflicto. Concertar implica introducir un
contenido altamente significativo en términos políticos, ya que la for
ma como se toman decisiones educativas es hoy uno de los debates
de fondo que divide posiciones e intereses antagónicos.
Si se observa la experiencia reciente en América Latina, es po
sible apreciar que la concertación es o ha sido rechazada desde dos
perspectivas diferentes. La primera de ellas es la que proviene de
los enfoques económicos y políticos de inspiración "neo-liberal", se
gún los cuales la educación y el conocimiento no deben ser conside
rados como bienes públicos sino privados. En ese sentido, las deci
siones educativas no pueden someterse a procesos de concertación
ni de negociación política, sino que deben ser dejadas, como el resto
de las decisiones sobre distribución de bienes y servicios, en manos
de los mecanismos del mercado, donde la lógica del comportamiento
ciudadano es reemplazada por la del "cliente". La segunda es la que
proviene de los enfoques fundamentalistas autoritarios, según los
cuales las decisiones sobre los bienes públicos deben ser tomadas
únicamente por quienes poseen el control del aparato estatal, exclu
yendo de esta manera toda posibilidad de pluralismo y debate.
«La propensión a excluir a los que no
tienen calificaciones apropiadas (...)
es más fuerte que la propensión a
excluir a los que no tienen riquezas.»
esfera de la política, ya que oDiiga a caaa actor social a discutir y
negociar públicamente sus opciones educativas. El mercado, en cam
bio, suprime la política y deja la toma de decisiones librada al resul
tado de decisiones individuales en función de intereses y posibilida
des particulares y de corto plazo. El fundamentalismo autoritario, a
su vez, elimina la política porque deja todo el poder en manos de un
La diferencia fundam ental entre la
concertación de políticas educativas y las
alternativas del mercado por un lado o del
fundamentalismo autoritario por el otro,
radica en el papel que se asigne a la di
mensión política. Apelar a la concertación
implica colocar la toma de decisiones en la
'Día(oyo ¿ ‘P e a a q o tw o i. Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 93-106 9 7
La conferencia del Lic. Tedesco se realizó
ante un auditorium colmado de público
sólo actor social. El gran interrogante que abre esta discusión consis
te en saber si la concertación democrática tiene o tendrá la fuerza
suficiente para contrarrestar el peso de las tendencias a la concen
tración del poder ya sea por intereses económicos o por proyectos
autoritarios.
Destacar la relevancia de la dimensión
política frente a las alternativas fundamen-
talistas de mercado o autoritarias abre la dis
cusión sobre las características de la política
en el nuevo capitalismo en general y en
América Latina en particular. La paradoja de
la situación actual es que las mayores exi
gencias al comportamiento político democrá
tico están acompañadas por una significati
va erosión de las instituciones del Estado
para satisfacer las demandas sociales y de
los partidos políticos como organizaciones re
presentativas de la ciudadanía. Desde un pun
to de vista general, el proceso de globa-
lización ha puesto en crisis las instituciones
del Estado-Nación y ha provocado la pérdida de capacidad de control
democrático sobre un conjunto significativo de decisiones políticas.
Ulrich Beck ha analizado la dinámica del poder mundial y llamó la
atención sobre el déficit de institucionalidad política capaz de enfren
tar los fenómenos propios de la mundialización. Toda la institucionalidad
política está basada en la idea del Estado-Nación y sólo muy precaria
mente aparecen mecanismos institucionales capaces de articular discu
siones de carácter mundial. Esto implica que muchas decisiones se
adoptan sin discusión ni procesos de concertación real, porque no
existen dispositivos políticos capaces de garantizar procesos demo
cráticos en la toma de decisiones fuera del ámbito del Estado-Nación.
Los ámbitos donde se pone de manifiesto este déficit institucional de
manera más visible son los económico-financieros y los vinculados
con riesgos globales tales como el cuidado del medio ambiente, el
terrorismo internacional, el narco-tráfico, etc. Sin embargo, se
incrementa cada vez más el número de decisiones de fuerte impacto
educativo y cultural que no están sujetas a procesos de concertación
democrática. En la medida que la producción cultural se industrializa,
las decisiones en este campo se asimilan a la lógica que rige en el
conjunto de la vida económica. Es así como la creciente oferta educa
tiva virtual y las decisiones empresarias sobre software educativo,
por ejemplo, están cada vez más lejos de los procesos de concertación
de tipo nacional.
Pero en el caso particular de América Latina, es preciso recor
dar que la globalización fue concomitante con la superación del auto
ritarismo y el retorno al Estado de Derecho. Si bien la heterogenei-
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. Año V, N° 10, octubre 2007. Pag. 93-106
dad de situaciones nacionales es muy grande, es posible sostener
que -salvo casos especiales-, los procesos de retorno a la democra
cia estuvieron asociados con reformas dei Estado que provocaron su
creciente incapacidad para responder a las demandas sociales. Con
la pérdida de instrumentos por parte del Estado para responder tan
to a las nuevas como a las tradicionales demandas, se ha expandido
un sentimiento general de escepticismo acerca de la potencialidad
de la democracia para resolver los problemas sociales. Uno de los
indicadores más importantes de este clima es la desconfianza de la
ciudadanía con respecto a las instituciones del Estado, hacia los par
tidos políticos, los otros actores sociales y hacia el mismo sistema
democrático.
Diversas encuestas, estudios nacionales y regionales dan cuen
ta de este fenómeno. Recientemente se ha presentado el estudio
sobre la democracia en América Latina, realizado en 18 países de la
región, según el cual el 54.7% de los consultados preferiría un régi
men autoritario si garantizara una mejora económica. Esta expecta
tiva no tiene base empírica, ya que la experiencia de los gobiernos
autoritarios no indica que hayan sido más capaces de resolver los
problemas que los gobiernos democráticos. Sin embargo, es impor
tante tomar en cuenta este dato para asumir que el reto principal
que deben enfrentar los pactos educativos es superar la mera for
mulación retórica para traducirse en compromisos para la acción.
«Se incrementa cada vez más el
número de decisiones de fuerte
impacto educativo y cultural que no
están sujetas a procesos de
concertación democrática.»
eos son el grupo social sobre el cual los docentes tienen mayores
niveles de desconfianza (que alcanzan entre el 70 y el 80% en todos
los países estudiados). La politización es percibida como negativa en
la medida que está asociada a conductas de corrupción y de
clientelismo. Pero tampoco gozan de confianza otros actores socia
les importantes como los empresarios, los dirigentes sindicales, los
jueces, los miembros de las fuerzas armadas, etc. En contextos de
desconfianza y de fragmentación, los procesos de concertación son
aun más necesarios que en contextos de cohesión y fuerte capital
social. La confianza sólo puede recuperarse a través de compromi
sos mutuos cuyo cumplimiento esté asegurado por el control social.
Para decirlo en pocas palabras, la confianza en la democracia sólo
puede alcanzarse con más democracia y no con menos.
Además de la debilidad de las instituciones y de las formas de
participación política, las nuevas condiciones sociales generan un cli
ma cultural en el cual se pone de manifiesto una fuerte tendencia a
La desconfianza, además, ha alcanza
do a las instituciones y a los actores socia
les responsables de la transmisión del pa
trimonio cultural y de la cohesión social. En
encuestas a muestras representativas de
docentes de varios países latinoamericanos
se puede apreciar que los dirigentes políti-
I
D c ó é c Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 93-1 06 | 9 9
concentrar todo en el presente y en el corto plazo. Los análisis sobre
la dimensión temporal en la cultura contemporánea ponen de mani
fiesto este fenómeno, vinculado a la ruptura con el pasado y la incer-
tidumbre sobre el futuro. La ruptura con el pasado estaría provocada
por el profundo cambio tecnológico, político y cultural. La incertidum-
bre sobre el futuro provendría del déficit de sentido que caracteriza a
nuestra sociedad en estos momentos y los altos grados de riesgo y
vulnerabilidad con ios cuales percibimos el porvenir.
Tal como lo expresara Richard Sennet (2000; 2006) en su aná
lisis sobre las dimensiones subjetivas en los procesos económicos
actuales, el lema que parece orientar la economía actual es "nada a
largo plazo". Según sus estudios, las características especiales que
asume la dimensión temporal en este nuevo capitalismo han creado
un conflicto entre carácter y experiencia. La experiencia de un tiem 
po desarticulado amenaza la capacidad de la gente de consolidar su
carácter en narraciones duraderas. Así, por ejemplo, sabemos que
una persona medianamente educada cambiará frecuentemente de
trabajo y de calificaciones y que los fundadores de una empresa
nueva, que exigen ai comienzo un esfuerzo y una adhesión intensi
vas por parte del personal, están habilitados para vender, fusionar o
trasladar la empresa, dejando de lado a los empleados sin demasia
das consideraciones. En este contexto, el desapego y la cooperación
superficial son mucho más funcionales que la lealtad y el servicio.
Todas estas conductas generan una
idea de ausencia de futuro que erosiona «El reto principal que deben
las posibilidades de tomar decisiones so- enfrentar los pactos educativos es
bre cuestiones de importancia crucial tan- superar la mera formulación retorica
.... . ... para traducirse en compromisos
to para el destino personal como colectivo ,
K K , , , para la acción.»
y que exigen un grado muy alto de
reflexividad. Esta situación general adquiere
significados específicos en contextos de mucha desigualdad no sólo
social sino educativa. En un marco de alta reflexividad, los no-edu
cados ocupan un lugar diferente al que ocupaban en sociedades don
de el comportamiento ciudadano se regulaba por los factores tradi
cionales, tales como la tradición, la cosmología religiosa, el sistema
de parentesco o la comunidad local. En estos contextos, la erosión
de los factores tradicionales no está acompañada por el dominio de
la información y el conocimiento. Se destruyen los factores tradicio
nales pero no aparecen los nuevos, con lo cual se exacerban los
riesgos de clientelismo, manipulación o despotismo ¡lustrado. En este
sentido, sabemos que los actuales contextos de pobreza se diferen
cian de los tradicionales por la ruptura de los vínculos de cohesión y
confianza y por la pérdida de capacidad para definir proyectos y
para expresar demandas. Existe una fuerte tendencia a "vivir al día",
lo cual genera muy pocas posibilidades de participar activamente en
procesos de concertación de políticas públicas.
100
'D ió C o y o í- T 'c c U u jo q c e o J . Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 93-106
La relevancia de este nuevo contexto no puede ser subestimada
a la hora de explicar los problemas y de definir estrategias de trans
formación. En pocas palabras, lo que queremos decir es que en el
contexto actual de transformación profunda de la sociedad en todos
sus niveles, los países de América Latina deben enfrentar simultánea
mente las demandas educativas postergadas de los sectores de me
nores ingresos y las demandas para satisfacer las nuevas exigencias
por parte de los sectores integrados. No estamos, en consecuencia,
en una situación donde sólo se expresan las demandas insatisfechas
de los sectores que no han podido tener acceso a un servicio estable,
sino ante demandas que provienen también de los sectores que ya
han logrado el acceso y ahora exigen su transformación.
«Los países de América Latina deben contextos de este tipo, caracteriza-
enfrentar simultáneamente las d°s Por un exceso de demandas, parece
demandas educativas de los inevitable tomar decisiones donde para sa-
sectores de menos ingresos y tisfacer a algunos se postergan los reque-
(...) las nuevas exigencias de los rimientos de otros. Como todas las deman-
sectores integrados.» das son urgentes y legítimas, ningún sec
tor está dispuesto a postergar las suyas.
La pugna por obtener los escasos recursos disponibles asume, de
esta manera, características poco racionales desde el punto de vis
ta de los intereses generales y de largo plazo. Los riesgos de esta
situación son bien conocidos. El más obvio y visible es que las deci
siones acerca de prioridades y de asignación de recursos se tomen
en favor de aquellos que tienen mayor capacidad de expresar de
mandas y de ejercer presión para satisfacerlas. Otro riesgo, menos
visible pero real en varios países de la región, es la reacción nega
tiva de los sectores integrados hacia las políticas destinadas a pro
mover mayor acceso y participación de los excluidos. Esta reacción
negativa se pone frecuentemente de manifiesto a través de la sub
estimación de la importancia de estos esfuerzos y de la crítica por
su bajo impacto en mejorar la calidad o, desde un punto de vista
más estructural, a través del abandono de los circuitos de escolari
dad públicos y la expansión de la enseñanza privada, que concen
tra la utilización de las inversiones educativas de los sectores de
más altos recursos.
De esta forma, la distancia entre los objetivos planteados y las
decisiones adoptadas tiende a aumentar, dando lugar a un fenómeno
de disociación, percibido socialmente, donde los objetivos que se
expresan en los discursos no se corresponden con las prácticas rea
les. Desde este punto de vista, la concertación educativa es un pro
ceso con fuerte capacidad para promover la discusión tanto sobre el
pasado como sobre el futuro. Obliga a los actores sociales a definir
qué quieren transmitir a las futuras generaciones y constituye un
recurso importante para reducir el déficit de sentido que caracteriza
a la sociedad contemporánea.
Tk'atoqoj Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 93-106
101
En síntesis, los pactos educativos son necesarios para enfrentar
la dinámica neoliberal o fundamentalista pero, al mismo tiempo, son
mucho más exigentes desde el punto de vista de la articulación entre
saber experto y lego, de la superación de visiones particularistas y
de la significación social de las cuestiones sobre las cuales los ciuda
danos son convocados a pactar. Estas dificultades, sin embargo, tam 
bién incrementan significativamente la necesidad de los pactos. Para
superar dichas dificultades será preciso reconocer la importancia del
aspecto reflexivo, voluntario, conciente, claramente político, que asu
me la tarea de construir los pactos educativos. En esa línea se ubica
la experiencia reciente de la elaboración y sanción de una nueva Ley
Nacional de Educación en la República Argentina, que analizaremos
en los puntos siguientes de esta presentación.
Llevar adelante un proceso de concertación de políticas educati
vas implica, en primer lugar, asumir la posibilidad de superar el con
junto de dificultades mencionadas en los puntos anteriores. El "pacto
educativo", en consecuencia, va mucho más allá de una táctica políti
ca. Es un proceso que forma parte de un proyecto de sociedad. Con
cebido de esa manera, es importante recordar que los pactos son
una construcción social y, en ese sentido, deben ser considerados
como un proceso que puede pasar por momentos de ritmos más
intensos o más lentos, que pueden abarcar más o menos actores y
una mayor o menor amplitud desde el punto de vista de los compro
misos asumidos. Asimismo, los procesos de concertación política
pueden expresarse a través de modalidades muy diferentes. En el
caso de las políticas educativas, la modalidad más común en las
últimas décadas -aunque no la única- ha sido la ley.
Es bien sabido que muchos problemas educativos importantes
no son problemas legales. La ley tiene, por ello, limitaciones impor
tantes desde el punto de vista del contenido sustantivo de los acuer
dos que pueden expresarse en su texto. Pero la ley también está
asociada a la participación de determinados actores e instituciones -
Parlamento y Partidos Políticos- que, si bien son propios de un siste
ma democrático, están sufriendo en la actualidad un profundo proce
so de erosión desde el punto de vista de su representatividad y de la
confianza que generan en la sociedad, particularmente en los países
de América Latina.
A pesar de estas limitaciones, la ley tie
ne virtudes que no pueden ser subestima
das. En primer lugar, es importante recor
dar que, en la tradición político-educativa
argentina, la ley no sanciona prácticas exis
tentes sino que constituye un programa de acción y un importante
factor de legitimidad -o de ilegitimidad- de las políticas de transfor
mación. El ejemplo más claro de esta tradición puede encontrarse en
la comparación entre la Ley 1420 -sancionada en el año 1884- y la
«El 'pacto educativo' (...) va mucho
más allá de una táctica política.
Es un proceso que forma parte de
un proyecto de sociedad.»
1 0 2
Dúzfoñoú ‘Pedaqoqicoú. Año V, N° 10, octu bre 2007. Pág. 93-106
Ley Federal de Educación -sancionada en 1993. La Ley 1420 declaró
la obligatoriedad de la escuela primaria de siete grados, pero sólo en
1960 el país pudo alcanzar la universalización de la cobertura de ese
nivel. A fines del siglo XIX, la Ley 1420 era una "utopía", pero duran
te muchas décadas su texto operó como un factor legitimador de las
políticas y de las demandas sociales por educación popular. La Ley
Federal de Educación, en cambio, fue identificada como uno de los
factores del deterioro de la educación y, en ese sentido, percibida
como socialmente ilegítima por amplios sectores de la población. Si
bien esta ley declaró la obligatoriedad escolar desde los cinco años
de edad hasta el final de la enseñanza básica de nueve años, no fue
utilizada como fundamento de las demandas sociales y muy pocos
atribuyen a ella los progresos en términos de cobertura que experi
mentó el sistema educativo argentino en los últimos años.
Esta comparación ilustra la significati
va importancia que asume el proyecto polí
tico global en el cual se inscribe la sanción
de una ley de educación. Su texto obliga a
definir el sentido de la acción educativa o,
dicho en otros términos, el proyecto de so
ciedad que la educación se propone cons
truir. En el caso argentino, la discusión de la
ley de educación puso de manifiesto la ne
cesidad de superar el sentido definido por
la Ley 1420 a fines del siglo XIX y basado
en el proyecto de construir el Estado-Na
ción por un lado, y de romper con el sentido
dominante en la conciencia social, según el
cual la ley federal respondía al modelo neo
liberal de sociedad. Los contenidos de la
nueva ley declaran a la educación y al co
nocimiento como un bien público y asumen que la acción educativa
es una estrategia fundamental en el proceso de
construcción de una
sociedad más justa. El hecho que haya existido un amplio consenso
social acerca de estos objetivos no debería ser subestimado y da
lugar a un análisis sobre el cual ahora sólo es posible indicar algunos
puntos.
En primer lugar, este consenso indica que se ha producido un
cambio muy importante en el "clima ideológico" con respecto al exis
tente en la década de los años '90. La experiencia de la aplicación de
las recetas neo-liberales dejó en el país un saldo muy doloroso, que
se traduce -entre otras muchas consecuencias- en el agotamiento
del discurso basado en la privatización, la desregulación y el merca
do como solución a todos los problemas. Sin embargo, el acuerdo no
implica negar la existencia de algunos aspectos problemáticos. El
principal de ellos se refiere al interrogante acerca de cómo expresan
El Lic. Tedesco acom pañado de autoridades de la
Universidad Católica de Córdoba y d el Ministerio
de Educación de la provincia
“Dtáéoqod &uUtoóq¿C6á. Ano V, N° 10, octubre 2007. Pag. 93-106
1 0 3
ahora sus demandas e intereses los sectores sociales que concen
tran la acumulación de riqueza. ¿Estamos ante un verdadero acuer
do o esos sectores -siguiendo la hipótesis de Giddens- han roto sus
vínculos con la sociedad y dejan de participar o interesarse por los
debates públicos?
El segundo punto sobre el cual quere- «Los contenidos d e ja nueva ley
.. . . ,. . declaran a la educación y al
mos llamar la atención se refiere al proceso . . . .. ....
, , , , conocimiento como un bien publico.»
mismo de elaboración de la ley. El supuesto
sobre el cual se apoyan las estrategias de
concertación es que cuanto más diversas sean las formas de partici
pación, mayor será el grado de legitimidad del resultado que se lo
gre. Al respecto, nos parece importante señalar las posibilidades y
diferencias de las dos formas de participación más importantes que
su utilizaron en el caso argentino: la consulta y el debate.
En el caso argentino, gran parte del proceso de participación en
la elaboración de la nueva ley se efectuó a través de la consulta,
tanto a la ciudadanía como a los docentes, a través de jornadas de
discusión y encuestas de opinión. La consulta tiene limitaciones ob
vias, ya que sólo permite que la población elija entre opciones defi
nidas por los que la organizan. Sin embargo, la experiencia indica
que no deberíamos subestimar el valor de la consulta, cuya principal
virtud es evitar debates socialmente superados. Así, por ejemplo, la
consulta permitió comprobar el alto grado de consenso que existía
en la sociedad sobre una serie de propuestas tales como la necesi
dad de declarar la obligatoriedad de la escuela secundaria, la unifi
cación de la estructura del sistema, el fortalecimiento de los meca
nismos nacionales de gobierno, el acceso universal a las nuevas tec
nologías de la información, la asignación de recursos para progra
mas de equidad y de compensación de desigualdades, la obligatorie
dad de la enseñanza de un idioma extranjero y la creación del Insti
tuto Nacional de Formación Docente, entre otras.
Con respecto a otros temas, en cambio, la consulta resulta insu
ficiente y el debate es necesario. Tal es el caso, por ejemplo, de la
enseñanza religiosa, el financiamiento de la demanda, la evaluación
y el pago por desempeño docente. Pero, al contrario de la consulta,
el debate tiene menos fertilidad desde el punto de vista de promover
acuerdos. Los temas de debate suelen tener una fuerte carga ideoló
gica, en los cuales los diferentes sectores tienen poca voluntad o
posibilidad de modificar sus posiciones y los actores ponen el acento
en los principios y no en las formas concretas de acción a nivel de
políticas y de programas.
Frente a estos temas, las soluciones adoptadas fueron diversas.
En algunos casos predominó la orientación política de la mayoría; en
otros el tema quedó fuera de la norma legal para que la discusión
prosiga y se llegue eventualmente a algún acuerdo en el futuro; en
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“D ió C o^ oi. “P c d a c to acc o j. Año V, N° 10, octubre 2007. Pág. 9 3 -106
otros, por fin, se adoptaron soluciones intermedias y de compromi
so, aceptadas por los sectores en pugna. No es posible, en los límites
de este artículo, desarrollar cada una de estas alternativas. Sin em
bargo, es importante destacar que cuando la forma de negociación
se desarrolla a través del debate, tienden a participar casi exclusiva
mente los sectores organizados, a través de sus especialistas o re
presentantes. Asimismo, la negociación a través del debate modifica
el papel del Ministerio de Educación. En algunos casos el Ministerio
debe dirimir las diferencias en base a sus propias opciones políticas
mientras que en otros debe actuar como mediador, facilitando la bús
queda de alguna solución de compromiso.
Desde esta perspectiva, el carácter público de la educación le
otorga al Estado un rol central en la definición de objetivos y estrate
gias que no pueden ser el mero reflejo de las demandas de cada
sector particular. El Estado asume así su responsabilidad no sólo en
términos de convocar a construir los pactos educativos, sino también
en representar los intereses generales y los intereses de los secto
res excluidos. Sólo el Estado puede hablar por los que están afuera y
no están representados a través de organismos corporativos.
«La nueva ley (...) asume que la En tercer lu9ar' es ^Portante analizar el
acción educativa es una estrategia PaPel de los Partidos políticos. A diferencia
fundamental en el proceso de de otras modalidades de pacto, una ley tiene
construcción de una sociedad 9ue ser discutida por el Parlamento, en el cual
más justa.» se asienta la representación de la ciudadanía
a través de los partidos políticos. Más allá de
la crisis de representación y del bajo nivel de confianza que tiene hoy
los partidos, particularmente en los países de América latina, los pactos
educativos ponen de manifiesto la tensión que existe entre promover
acuerdos sociales y promover acuerdos entre partidos políticos. En el
caso de la Ley de Educación Argentina, se adoptó una estrategia de
consulta y debate en varias etapas, la última de las cuales fue la discu
sión en el Parlamente. Al respecto, es importante recordar que dicho
proceso pasó por tres grandes etapas: la primera, en la cual se discutió
un documento con propuestas sobre los principales ejes de las políticas
educativas, elaborado por el Ministerio de Educación; la segunda, don
de se discutió el texto de un borrador de proyecto de ley redactado a
partir de los aportes que brindó la consulta sobre el documento, y la
tercera, que tuvo lugar en el Congreso Nacional, donde el proyecto
elaborado con todos los aportes de la discusión, fue presentado, deba
tido y aprobado por ambas cámaras legislativas. En las dos primeras
etapas, los actores de la discusión fueron los docentes, los ciudadanos,
las organizaciones de distintos tipo (sindicatos, Iglesias, asociaciones
de padres, grupos empresarios, organizaciones sociales no guberna
mentales, etc.), mientras que sólo en la tercera, los actores fueron los
partidos políticos a través de sus diputados y senadores en las respec
tivas cámaras del Parlamento.
. A ñ o V, N° 10, octubre 2007. Pag. 93-106
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Esta metodología permitió que el proyecto de ley que el Poder
Ejecutivo presentara al Congreso Nacional estuviera dotado de un
consenso social muy amplio, ya que era el resultado de las consul
tas, debates y negociaciones entre los diferentes actores. Si bien
varios diputados y senadores involucrados en los temas educativos
participaron de las actividades de consulta y debate llevadas a cabo
antes de la presentación del proyecto, lo cierto es que el Congreso y
los partidos políticos en tanto tales no fueron los protagonistas prin
cipales de la elaboración de la ley.
El pacto no es un instrumento válido en sí mismo, sino que cons
tituye un procedimiento articulado con un proyecto social basado en
el propósito de construir una sociedad equitativa y dinámica. En ese
contexto, concertar políticas educativas es parte de un proceso más
general de fortalecimiento de la ciudadanía y de construcción de un
orden político democrático. Desde esta perspectiva filosófico-social,
los procesos de concertación democrática son una forma de ejercicio
de la solidaridad conciente y reflexiva que exigen las nuevas estruc
turas sociales. Mientras en el capitalismo industrial existía lo que se
concebía como «solidaridad orgánica», es decir una solidaridad se
mejante a la que existe entre las diferentes partes de un organismo
donde no hay una decisión voluntaria de ser solidario, en el nuevo
capitalismo, en cambio, los niveles de solidaridad orgánica disminu
yen y para vivir juntos será necesario querer vivir juntos, será nece
sario adherir a un proyecto necesariamente político que se proponga
lograr la inclusión de los excluidos, que se proponga garantizar igual
dad de oportunidades a todos.
En este sentido, el tipo de pactos como el que se ha sido desa
rrollado en esta charla, deber ser visto como parte de un proyecto
social más amplio. Trabajar hacia la construcción de una sociedad
más justa responde a la necesidad de otorgar un nuevo sentido com
partido que oriente la acción educativa hacia un objetivo común,
donde la dimensión política nuevamente adquiere un lugar funda
mental.
Muchas gracias.
1 0 6 ftü ió fy fj Pedaqóqic&i,. Año l/, N° 10, octu b re 2007. Pág. 93-106 »