ARTÍCULOS
Kegimen taboral docente
Necesidad de su reforma, JAÍgunos aportes para tai fin
p
f i í f r e á o
C o C a z o *
Uno de ios objetivos prioritarios de la Ley hederá! de Educación fue eí de alcanzar una
mayor calidad de la educación, y un factor decisivo aí efecto io construye la profesionaiización
de ios docentes.
En este sentido, es menester iniciar el proceso de actualización de ios regímenes
laborales del sectort sobre todo lo concerniente a los siguientes aspectos: ingreso, califica-
ción, composición de fas remuneraciones, incompatibilidades, normas disciplinarias;
puntualizándose tas razones que precipitarían estrf reforma y algunas orientaciones en
orden a ia misma,
Así tamben se fundamenta la necesidad de llevara nrvei federa i esta instancia y en io
posible la conveniencia de lograr que ios regímenes labora fes de todas fas provincias
guarden una mínima coherencia.
Calidad - Estatutos - Reforma - Sistema - Coherencia
One of the main objectives of the 11Federal Law of Education" was the achievement of
a higher quality of education and a key factor to do so is to consider teachers as professionals.
To this effect, it is necessary to start a process in order to update the labor regulations
of the educational area, mainly on the following aspects: admissions, qualification, salaries,
incompatibilities, disciplinary norms, pointing out the reasons that would accelerate this
reform and some considerations about it\
Likewise, it is essential to approach this matter at a federal ievei and, if possible
consider the convenience that the labor regulations of the educational area in all provinces
share some minimal coherence.
Qualify - Ordinance - Reform - System - Rights - Teaching career
* Procurador. Abogado. Docente de la Universidad Católica de Córdobd (Argentina). A cargo del Depar
tamento Jurídico (área central) del Ministerio de Educación de la provincia de Córdoba.
E-rrail: alfredocolazo@yahoo.com
CVtYWv? . Año IIIt N° 5, abri! 200S. PÁg. 9-Î5
9
Regimen laboral docente
Introducción
Tras diez anos de la sanción de la Ley
Federal de Educación N° 24195, se pueden
verificar resultados deficitarios en múltiples
aspectos del Sistema Educativo Nacional.
Entre los factores determinantes de los
éxitos o fracasos de una política educativa,
juegan un papel preponderante las leyes que
establecen los derechos y obligaciones de
los docentes, En la provincia de Córdoba se
encuentran vigentes estatutos que, por con
tener prescripciones regulatorias de vieja
data, algunas veces contradictorias con los
marcos constitucionales en vigor, necesitan
una urgente reforma y actualización.
Enfocada la problemática a nivel nacio
nal, sería a todas luces auspicioso que en el
ámbito del Consejo Federal de Cultura y
Fducación, todas las jurisdicciones conviníe
sen pautas mínimas en base a las cuales
las prescripciones laborales locales guarden
una coherencia en el marco del Sistema
Educativo Nacional, de forma tal que el in
greso, los ascensos, las valoraciones de
antecedentes y cursos de capacitación, las
retribuciones por cargos u horas cátedra,
las jornadas laborales, los reg.menes disci
plinarios y las alternativas de resolución de
conflictos sean similares entre los estatutos
de las distintas provincias y de la ciudad
autónoma de Buenos Aires.
Es indudable que s. se requieren
prestaciones que eleven la calidad de la
educación se debe comenzar por adoptar
las medidas que nos lleven a la profesio-
nalizacien de la función docente; en este
sent'do, un aspecto fundamental lo consti
tuye la adecuación de los regímenes labo
rales del sector.
El contexto jurídico-político
La implementación de la Ley Federal de
Educación N° 24195 significó ia transferen
cia de la totalidad de los centros educativos
a las jurisdicciones provinciales, las que tie
nen a cargo su gestión efectiva en el marco
de las macropolíticas determinadas por el
Ministerio de Educación de la Nación. En el
ámbito de sus competencias, ente otros as
pectos de no menor relevanc.a, las provin
cias, por mandato constitucional y legal, tie
nen el deber indelegable de garantizar el
acceso a la educación de todos sus habitan
tes y para ello seleccionan, designan, pro
mueven y fiscalizan al personal docente de
los escalafones de su dependencia de todos
los niveles, ciclos y modalidades.
Las normas vigentes
La transformación del Sistema Educa
tivo Nacional se inició con personal docente
que se encontraba, y se encuentra aún, re
gido en lo labora! por normas provenientes,
en la mayoría de los casos, de mediados
del siglo pasado.
En Córdoba, para los niveles Inicial y
Primario, el personal ejerce sus funciones
bajo la égida del Decreto Ley 1910-e-57, y
para el Nivel Medio, la Modalidad Especial
y el Nivel Superior, la plantilla docente res
ponde al Decreto Ley 214-e-63. Decretos
que, si bien en su momento representaron
una conquista gremial, a la fecha, en mu
chos de sus capítulos, lejos de significar
una garantía constituyen verdaderas ré
moras para la carrera docente requerida
ya empezado el siglo XXI (Cfr. C.E.D.E.,
1993:119).
Siguiendo a Manuel Mana Diez, recorda
mos para una mejor ilustración del lector que
"la palabra estatuto deriva del latín statutu,
significa norma establecida, erigida para apli
carse a los funcionarios administrativos. Po-
dr.amos decir, pues, que el estatuto es el con
junto orgánico de normas legales que regu
lan los derechos y deberes de ios funciona
rios públicos debiendo contener también dis
posiciones protectoras del funcionario públi
co, relativas d su estabilidad, permanencia, y
te ' Año IIS, 5, abríi 2005. Piíg, 9-iS
ARTÍCULOS
también disposiciones disciplinarias con et
objete de asegurar el correcto ejercicio de
las funciones públicas" (DIEZ, 1981:89).
En el caso específico de la provincia de
Córdoba, se consecra personal docente del
sector público a aquél que tiene como Función
impartir, dir.gir, fiscalizar u orientar la educa
ción general y la enseñanza sistematizada en
centros educativos dependientes del Ministe
rio de Educación, e inviste, desde lo doctrina
rio, el carácter de empleado o funcionario
público.
La necesidad de la actualización o
reforma de los Estatutos
La reforma o actualización de las nor
mas laborales es una necesidad ya sentida
tanto por sus destinatarios como por diver
sos actores de la comunidad educativa. Fn
el marco de la consulta "Escuela Centro de
Cambio" realizada por el Ministerio de Edu
cación de la provincia de Córdoba en no
viembre de 2003, y según lo publicado por
el diario La Voz del Interior en su edición
del 11 de julio de 2004, se obtuvo como
resultado ciue los trabajadores de la educa
ción advierten una escasa profesionalidad
docente y directiva (75%), a la vez que so
licitan !a actualización de las ncrmabva vi
gente (70%).
Cabe recordar que, desde esferas
oficiales, tanto a nivef nacional como pro
vincial, a fines de la década del 90, se
exteriorizó la intención de dar inicio a un
proceso de profundas reformas de los es
tatutos docentes, en el marco del proceso
de transformación cualitativa determina
do por la Ley Federal de Educación; en di
cha oportunidad, la CETERA, a través de
su Secretaría Gremial, explicó que el gre
mio estaba dispuesto a discutir los pro
yectos de modificación siempre y cuando
no se retrocediera con respecto a las
conquistas que se habían logrado (Cfr.
RAJSCHMIR y otros, 1997:16).
Principales aspectos que serían ob
jeto de reforma y sus justificaciones.
Ideas para un proyecto local
A modo de ejemplo de la caducidad de
las normas, no puede discutirse lo penmldo
que se encuentra el sistema de calificación
aplicable y oel que dependen, en gran me
dida, los concursos para ascensos, trasla
dos, re ngresos, etc. Otro tanto cabe ase
verar con respecto a las variables o com
ponentes salariales, ya no alcanza bonificar
por la ubicación geográfica del estableci
miento educativo, más o menos favorable;
se debe introducir un concepto que conten
ga en su esencia las especiales caractei sti-
cas del ambiente en que se desempeñan
los docentes [sectores urbano-marginales,
con menores en riesgo social, en sectores
de extrema pobreza o menos favorecidos).
Asimismo, es ya inviable que !a princi
pal bonificación resida en la antigüedad la
boral. Éste no es un ítem despreciable, toda
vez que de por si constituye una forma de
apreciar la dedicación y la experiencia que
naturalmente confieren ios anos; pero en el
momento en que los conocimientos y nue
vos aportes científicos son brindados día a
día por medios hasta hace poco inimagina
bles, Internet por ejemplo, la capacitación
es imprescindible para una eficiente pres
tación dado el riesgo de que el docente se
vea superado por la realidad de las aulas
(Cfr C.E.D.E., 1993:497-500). Esta capaci
tación debe ser valorada por partida doble,
exigida para una mejor calificación, que se
debe traducir en prestaciones de calidad; y
el merec miento del docente de ser recom
pensado por ello, con retribuciones justas.
Los sueldos, lógicamente, mejoran con
el ascenso del docente en el escalafón res
pectivo, cuando de maestro asciende a
vicedirector, luego a director, y por último,
a supervisor o inspector (ello como ejem
plo, dado que no debemos olvidar los esca
lafones cerrados del Nivel Medio o de la
Modalidad Especial). Sin embargo, se pue
27V i. Ario III, !Y° 5. nbril 2005. Pag. 9-15
n
Regimen laboral docente
de imaginar una forma en la cual también
aquellos que no llegan a directivos, o a ni
veles de supervisión, pero que se superan,
que se perfeccionan, ouedan tener una
chance dada a partir de la concepción de un
sistema de "promoción o ascenso horizon
tal" consistente en que a los maestros de
grado, profesores o gabinetistas, una vez
acreditado cierto "handicap" o nivel de ca
I
pacitaciór, se les adjudique una bonifica
ción por tal esfuerzo o conquista, en forma
similar al sistema de retribuciones estable
cido por el S.stema Nacional de Profesion
Administrativa
El examen de los capítulos referidos a
la calificación, promoción y retriouaones o
sueldos docentes nos lleva necesariamente
a considerar lo concerniente al régimen de
incompatibilidades en el ejercicio de la pro
fesión, tan característico de estas funciones
y que al interior de nuestro sistema educa
tivo provincial significa un punto neurálgico
del servicio, en tantp coexisten dos regíme
nes -el establecido para los n:veles Inicial y
Primano (Decreto N° 1935/64) y el que co
rresponde al Nivel Medio, Modalidad Es
pecial y Nivel Superior (Decreto N° 3489/
69)- que contienen normas disimiles cuan
do no contradictorias.
Esta situación, lejos de llevar orden y
armonía ai sistema, que sena su justifica
ción natural, Dor el contrario, aporta confu
sión y zozobra, en detrimento del prncipio
constituc onal de "igualdad ante la Ley" con
sagrado por el Art. Ib de la Constitución
Nacional.
Otro capítulo fundamental es el referido
al régimen disciplinario de aplicación al per
sonal docente; "ab initio" debemos señalar
que la vetustez de sus prescripciones queda
de manifiesto en Ja carencia de algunos dis
positivos que recojan garantías procesales
de raigambre constitucional, Ambos estatu
tos son poseedores de resortes represivos
que lesionan el derecho de defensa en jui-
c o, el debido proceso y el derecho del do
cente a ser escuchado en forma previa a ser
objeto de sanción. Para ello, deben dictarse
normas que respeten el espíritu y la orienta
ción de las reformas constitucionales, tanto
a rnvel provincial como nacional, reconocien
do en forma expresa la necesidad de correr
un traslado, o en otras palabras, dar al do
cente inculpado la oportunidad de efectuar
su descargo antes de ser sancionado. Se
deben sancionar las regias que hacen a la
prescripción de la acción sancionatoria del
Estado Provincial, o sea, el plazo a partir del
cual, vencido el mismo, e! personal docente
quedaría exento de la posibilidad de ser san
cionado por un hecho de su autoría, y la ac
tualización del tipo de sanciones de que pue
den ser objeto, atento a que se encuentran
vigentes figuras represivas ya caducas romo
lo constituyen el traslado a zonas menos fa
vorables.
En armonía con los tiempos que corren,
se debería incorporar a los estatutos docen
tes, y como instancia previa a la apertura
de los procesos sancionatorios o represivos,
un tiempo y un espacio de conciliación o
negociación, atendiendo a las nuevas filo
sofías que inspiran las vías alternativas Dara
la resoluciun de conflictos.
Necesidad de armonizar a nivel Con
sejo Federal de Cultura y Educación
las pautas de la actualización o re
forma de los estatutos docentes pro
vinciales
La transformación permanente del Sis
tema Educativo Nacional así definida por el
Alt, I o de la Ley 2^195, implicó la descen
tralización del serv>cio, quedando la totali
dad de tos servicios ' pmvindaíizados", Tal
como se mencionó, las jurisdicciones pro
vinciales oportunamente dictaron sus pro
pios estatutos docentes. En el presente, se
verifican disparidades entre las institucio
nes básicas si se las compara de provincia
a provincia.
/ 2 'Dcá(na<y¿ ‘PecOtqfyócoj.. Año III, N° s, abril 2005. Pág. 9-15
ARTÍCULOS
El régimen de ingresos, concursos para
ascensos, traslados, permutas, calificación,
incompatibilidades, etc. no gualda entre las
jurisdicciones las similitudes o equivalencias
que facilitarían el ejercicio de la carrera do
cente en las diversas jurisdicciones de la Na
ción en una mínima igualdad de condiciones.
Fsta situación tampoco favorece a su
turno el desplazamiento del personal docen
te de una jurisdicción a otra, lo que se tra
duce en dificultades para conciliar los tras
lados de los docentes de una provincia a
otra y el posterior desarrollo de la carrera
del empleado transferido en la jurisdicción
de destino. Algunos aspectos conflictivos por
encontrarse legislados en forma dispar son
la equivalencia de títulos, el máximo de car
ga horaria permitido, la equivalencia de sa
larios en categorías y funciones similares o
iguales, el puntaje reconocido por cursos de
capacitación y antecedentes valorables para
determinar las listas de orden de mérito para
los aspirantes a traslados, ascensos, etc.
Por ello, se debe propender a facilitar
el desplazamiento tanto horizontal como
vertical de los docentes dentro del Sistema
Educativo NacionaS; y en ese sentido es im
prescindible que las jurisdicciones, en el
ámbito natural de concertación que consti
tuye el Consejo Federal de Cultura y Edu
cación, se reúnan los integrantes de la
Asamblea Federal y acuerden poner en vi
gencia en sus respectivas jurisdicciones
pautas basícas comunes a los institutos cen
trales de ios regímenes laborales de sus
dependientes,
En la actual conformación jurídico-polí-
tica de nuestro país, es improcedente san
cionar un estatuto único para todas las pro
vincias, en tanto el personal docente es em
pleado de cada una de eilas según donde se
encuentre designado, cualquiera sea su si
tuación de revista (contratado, titular, interi
no o suplente); pero este escollo de tipo ju ■
rídico-institucional puede ser salvado en gran
parte si cada una de las provincias, tal como
ya se puntualizó, en el ámbito del Consejo
Federal de Cultura y Educación acuerdan las
pautas básicas que informarán los estatutos
docentes de cada una de ellas.
Estatutos docentes dictados por las
Legislaturas Provinciales, o régimen
mixto, Estatutos jurisdiccionales con
aspectos a negociar en paritarias
Si bien en cada una de las provincias la
relación de empleo con los docentes del
sector público se encuentra reglada a tra
vés de los estatutos sancionados por las
Legislaturas locales con rango de leyes, en
1991 fue sancionada por el Congreso Na
cional la Ley N° 23929, por la cual entró en
vigencia la Convención Colectiva para los
docentes públicos, que alcanzaría a todos
los niveles, ciclos y modalidades de la tota
lidad de las jurisdicciones educativas.
En este cuerpo de Ley se encuentra
prevista la negociación colectiva sectoriai,
en cuanto tenga lugar en cada una de las
jurisdicciones o provincias, y la negocia
ción colectiva federal, tan luego se cuente
para ello con ia exoresa adhesión de por
lo menos doce provincias. Mientras tanto
ello ocurra, podrán ser objeto de paritaria
sectorial la totalidad de los aspectos de la
relación de empleo y sus condiciones en
el marco de los principios establecidos
por la Const'tuc ón Nacional, la Constitu
ción de la provincia que la realice, las
prescripciones de la Ley Federal de Edu
cación N° 24195 y las disposiciones loca
les en la materia.
En consecuencia, no son negociables la
estabilidad en el empleo público, el estable
cimiento de la idoneidad como requisito de
ingreso y promoción en el Estado, los dere
chos a la participación gremial, los benefi
cios de orden social, la evaluación perma
nente del sistema educativo, la capacitación
profesional y la protección de las condicio
nes laborales.
'DtAÍoao* PedayóaietM . Año III, 5, abril 2005. Pág. 9-15
rs
Régimen laboral docente
Por ello, si se produce la apertura de los
procesos de reforma y actualización de los
estatutos profesionales docentes, se podrán
mantener regulados los subsistemas provin
ciales a través de las disposiciones estatutarias
con rango de Ley o ampliar el espectro y ha
bilitar, desde estos mismos instrumentos, la
posibilidad de dejar a la negociación colecti
va sectorial el determinar con mayor nivel de
precisión aspectos relativos a la jornada la
boral, incentivos, regímenes de incompatibi
lidades y disciplinario, participación gremial
en los organismos de gobierno y control, cu
yos perfiles básicos o principios fundamenta
les se encontraren definidos en los estatutos
vigentes.
La riqueza de la propuesta reside, en
primer lugar, en que la negociación favore
ce la participación gremial en la adopción
de medidas o normas de tipo reglamentario
que hacen a la directa implementación de
estos institutos. En segundo lugar, en que la
dinámica propia de un resorte normativo que
favorece la conveniente y oportuna adecua
ción de los aspectos reglamentarios u
operativos a los requerimientos de cada
coyuntura histórica, evita quedar varados
en prescripciones que, en muchos casos,
por falta de actualización, se tornan perju
diciales para la dinámica del sistema.
Aplicación de normas estatutarias
perimidas, su reforma; su no aplica
ción; la interpretación como forma de
superar la contradicción
Ante la vigencia de normas perimidas
o contradictorias al orden constitucional, se
requiere una propuesta de reforma o ac
tualización legislativa y reglamentaria; mien
tras tanto los órganos competentes de la
administración se encuentran constreñidos
a su aplicación o, en el mejor de los casos,
a optar por la no aplicación de aquellos
recaudos que en forma lisa y llana, vulne
ran principios constitucionales. Por ejemplo,
ya no resulta exigible la condición de acre
ditar la ciudadanía argentina para ingresar
a la docencia, tal como lo impone el Art. 11
del Decreto Ley N° 214-e-63, y esta solu
ción se adopta en los términos de la juris
prudencia establecida por el dictamen del
Sr. Fiscal de Estado.
Aunque no esté determinado en forma
expresa, ni en los estatutos docentes ni en
su reglamentación, como condición previa a
la aplicación de una sanción disciplinaria,
corresponde dar al docente la posibilidad de
que ejerza su descargo. Esta tesitura se im
pone como resultado de la jurisprudencia
determinada por el fallo del Superior Tribu
nal de Justicia recaído en autos Esteban Elsa
c/ provincia de Córdoba (sentencia 12/96)
"en ningún supuesto, por leve que sea el
castigo, puede soslayarse la posibilidad de
defensa que siempre tiene el agente a quién
se atribuye la responsabilidad de los hechos.
Esto se concreta en que siempre debe
permitírsele al menos la posibilidad de un
descargo" (ZUNINO; FANCHÍN, 2000:146).
Planteado el asunto en estos términos,
cabe preguntar: "¿debe la administración
optar por el acatamiento a la norma inme
diata evidentemente inconstitucional y da
ñosa, esperando su modificación, o la de
claración judicial en tal sentido o por el con
trario, puede y debe adoptar medidas que
garanticen la vigencia de las Constituciones
aún en contra de las disposiciones
subconstitucionales aplicables?" (ZUNINO;
FANCHÍN, 2000:62).
Lo conveniente, a todas luces, es la
modificación, la adecuación de las normas
a los modernos postulados constitucionales.
Hasta que se pronuncie el legislador, corres
ponde que tenga lugar "la interpretación
adecuada de las normas legales de supe
rior envergadura por parte de los funciona
rios del poder administrador; admitiendo
incluso la posibilidad de abstenerse de apli
car normas claramente inconstitucionales"
(ZUNINO;"FANCHÍN, 2000:62).
Í4
Año III, N° 5, abrí/ 2005. Pág, 9-15
En este aspecto puntual, aunque los
estatutos no lo exijan, debe concedérsele
al docente, antes de ser sancionado, el de
recho de que haga su descargo, el docente
debe ser escuchado y debe tener la posibi
lidad de ofrecer prueba de descargo.
Sin perjuicio de lo vertido en este apar
tado, es encomíable la labor de las autori
dades administrativas de la cartera de Es
tado competentes en vlabilizar ¡a gestión
deí sistema a través de ¡as adecuaciones
reglamentarlas que resultan necesarias al
efecto y la jurisprudencia administrativa
conformada por los pronunciamientos de los
organismos jurídicos de asesoramiento y
controf de legalidad.
En Conclusion
Tal como se señaló al inicio, la trans
formación apunta a ootener una mayor cali
dad en la educación y es incuestionable que
tal objetivo sera solamente alcanzado desde
el momento en que se cuente con un cuerpo
docente verdaderamente profesionalizado.
Para ello, es imprescindible contar con
un elenco de normas legales y reglamenta
rias que tornen factible el ejercic.o de la
docencia en todos los niveles, ciclos y mo
dalidades, en las mejores condiciones de
empleo. Desde este artículo, se expllcitan
algunas razones valederas que justifican !a
actualización y reforma de los estatutos vi
gentes y se hrindan orientaciones -a partir
del analisis de la realidad normativa local-
que se estiman de utilidad para un proyecto
en tal sentido.
Finalmente, se plantea que lo ideal
sería trasladar a nivel federal la inquietud y
propender a abrir, en el seno del Consejo
Federal de Cultura y Educación, un espacio
de estudio y concertación orientado a con
cebir que los ingresos, ascensos, permutas,
traslados, regím enes disciplinarios y
calificatorios guarden un mínimo de cohe
rencia entre todas las jurisdicciones provin
ciales, para facilitar el desplazamiento hori
zontal y vertical de los orofesionales docen
tes en el ámbito nacional y, en tai virtud, el
desarrollo de una carrera docente en igual
dad de condiciones.
Original recibida: 30 - 07 - 2004
Ongmaf aceptado: 22 - 09 - 2004
(.Bióíiog rafia
C.E.D.E* (Centro de Especializarán Docente Empresarial) Legislación Escolar de Córdo
ba. C.E D.E., Córdoba, 1993.
DIEZ, Manuel Marra. Manuel dé Derecho Administrativo* Editorial Plus Ultra, Buenos
Aires, 1981.
OTERO, Mariana. "Radiografía crítica del secundario". En Diario La Voz úei Interior>
Córdoba, Edición del 11 de julio de 2004, sección A. Pág, 17,
RAJSCHMIR, Cinthia, ITKIN, Silvia; KGPlTGW5KIr Ada. "Condiciones de Trabajo y
prcfesionaiizacion docente". En Revista Novedades Educat¡va$t Centro de Publicacio
nes Educativas y Material Didáctico SRL, N° 83, noviembre de 1997. Pág. 11-17.
ZUNINO, Ángel Rodolfo; FANCHIN, Luis Alberto. Tenas de Derecho Laboral Docente.
Editorial Espartaco, Córdoba, 2000.
. Año ltlf 5, aüríí 2005 Pág. 9-15
/5
