200 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Introducción
La industria minera, como una industria básica fundamental para el desarrollo de la economía nacional, desempeña un papel importante en la estabilidad de la economía nacional y el proceso de industria - lización del país. En el contexto de una competencia global cada vez más feroz por los recursos, la demanda de recursos minerales de China sigue aumentando, lo que hace que las empresas nacionales asuman un papel cada vez más importante en la estrategia de “ir al exterior”, no solo para garanti - zar el suministro estable de recursos minerales estratégicos para China, sino también porque es el camino ineludible para el desarrollo de alta calidad de las propias empresas chinas (Zhao, G. D., 2024). Argentina tiene abundantes recursos minerales, incluidos oro, plata, cobre, hierro, zinc y litio, pero su de - sarrollo es relativamente bajo, con un enorme potencial de mercado. Después de la asunción de Milei a la presidencia, se brindaron una serie de amplias medidas fiscales, monetarias, de facilitación aduanera y preferencias para impulsar las grandes inversiones, incluida la minería (Ámbito, 2024). Em - presas mineras chinas como Ganfeng Lithium, Tibet Summit y Zijin Mining desplegaron rápidamente sus inversiones en los salares de litio de Argentina. A través de estas inversiones, las empresas chinas pueden obtener una ma - yor participación en los recursos minerales globales, lo que sienta una base sólida para la expansión del mercado mundial y, al mismo tiempo, pueden ayudar a Argentina a transformar las ventajas de recursos en ventajas eco - nómicas, a la vez que consolidar la relación estratégica entre los dos países y crear más oportunidades de beneficio mutuo. Sin embargo, las empresas mineras se enfrentaron a muchos problemas durante sus inversiones en el extranjero, como contaminación medioambiental, conflictos por el agua y protestas comunitarias, que provocaron pérdidas de beneficios y tensiones en la cooperación, lo que pone de relieve la urgencia de investigar mecanismos de afrontamiento del riesgo para las empresas que salen al extr anjero.
El concepto de ESG –medioambiental, social y de gobernanza– es una herramienta de evaluación de desarrollo sostenible compuesta por tres di - mensiones: responsabilidad ambiental, responsabilidad social y gobierno corporativo. En la actualidad, el concepto de ESG se convirtió en un crite - rio reconocido a nivel internacional, al igual que los Objetivos de Desarro - llo Sostenible de Naciones Unidas, e influye profundamente en la forma de interacción entre las empresas y el entorno externo, lo que indirectamente promueve un ajuste profundo de las relaciones de producción (Lei, X. N., 2024). El sistema de calificación ESG se utiliza para que las institucio -
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 201
nes financieras y los inversores individuales evalúen a las empresas, y se desarrolló como un criterio importante para que los inversores elijan sus objetivos de inversión e identifiquen los riesgos potenciales (Zhang, Y. J., 2023). Si la calificación ESG no es lo suficientemente buena, las empresas mineras chinas en el extranjero pueden enfrentar problemas como no poder obtener permisos de minería y una serie de problemas de financiamiento y legales, lo que sin duda aumenta el riesgo de la inversión. Integrar el sistema de gestión ESG en los enlaces de análisis, decisiones e implemen - tación de inversión de las empresas mineras, es beneficioso para mejorar sus capacidades generales de gestión, ganar la confianza de los socios y fortalecer la reputación internacional (Li, P., Shu, B. & Xi, W. T, 2023). Este trabajo toma a Ganfeng Lithium como empresa de caso de estudio, cuyo proyecto de inversión en Argentina es representativo y fue eficaz en la prác - tica ESG. En primer lugar, este trabajo examina las cuestiones relacionadas con ESG y el sistema de calificación de la industria minera, con el fin de es - tablecer la perspectiva de evaluación ESG y analizar la exposición al riesgo de la inversión en el extranjero de las empresas mineras. Con este análisis como base, se analizan las prácticas ESG de Ganfeng Lithium en Argentina desde la perspectiva de la gestión de riesgos ESG. Através de estos análisis, este trabajo trata de explorar cómo las empresas mineras chinas pueden me - jorar los beneficios de sus inversiones en el extranjero a través de prácticas ESG, al tiempo que generan un impacto positivo en la sociedad y el medio ambiente locales.
1. Cuestiones relacionadas de ESG en la industria minera
a. Análisis de las cuestiones clave
Actualmente, el sistema de gobernanza ESG de las empresas mineras chinas se está construyendo y aún no existe un sistema de indicadores de califica - ción ESG minera autorizado y completo a nivel nacional. Anivel global, hay varios institutos que realizan calificaciones ESG para la industria minera; en - tre los más conocidos se encuentran MSCI, Dow Jones, FTSE Russell, S&P Global. Entre ellos, MSCI es el mayor proveedor de índices ESG del mundo. Como se muestra en la Tabla 1, el método de ponderación específica de la industria utilizado por MSCI para la calificación ESG presta especial aten - ción a los siguientes cinco tipos de cuestiones relacionadas con la industria de metales y minería: primero, las emisiones de carbono relacionadas con el
202 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
cambio climático; segundo, los temas relacionados con el uso de recursos y el control de la contaminación, como la presión de los recursos hídricos, la biodiversidad y el uso de la tierra y las emisiones y desechos tóxicos; terce - ro, las cuestiones relacionados con el capital humano, como la gestión de la fuerza laboral y la salud y seguridad; cuarto, las relaciones comunitarias; y quinto, todos los subtemas bajo la dimensión de gobernanza.
Tabla 1. Temas relacionados con la industria de metales y minería de MSCI
Cuestiones de primer nivel
Cuestiones de segundo nivel
Cuestiones de tercer Nivel
Medioambiental Cambio climático
Emisiones de carbono
Huella de carbono del producto Finanzas verdes
Vulnerabilidad debido al cambio climático
Recursos naturales
Presión hídrica
Biodiversidad y uso de la tierra Adquisición de materias primas
Contaminación y residuos
Emisiones y desechos tóxicos Materiales de embalaje y residuos Residuos electrónicos
Oportunidades de desarrollo
relacionadas con el medio ambiente
Oportunidades de desarrollo de tecnologías limpias
Oportunidades de desarrollo de edificios ecológicos
Oportunidades de desarrollo de energías renovables
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 203
Social
Capital humano
Gestión de la fuerza Salud y seguridad
Desarrollo del capital humano
Normas laborales de la cadena de suministro
Responsabilidad del producto
Seguridad y calidad del producto Seguridad química
Protección financiera del consumidor
Privacidad y seguridad de datos Inversión responsable
Seguro contra riesgos sanitarios y demográficos
Conflicto de intereses Adquisición controvertida Relaciones comunitarias
Oportunidades de Desarrollo
relacionados con la sociedad
Servicios de comunicación Servicios financieros Atención sanitaria Nutrición y Salud
Gobernanza
Gobernanza corporativa
Propiedad y control La Junta Directiva Incentivos de alto nivel Auditoría
Conducta de la empresa
Ética empresarial Transparencia fiscal
Fuente: MSCI
La negrita indica que el tema está ponderado en la calificación de ESG de MSCI para la industria de metales y minería.
204 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
La guía de reportes ESG proporcionada por SASB (Sustainability Accoun - ting Standards Board) tiene una mayor operatividad ya que, si bien se traslapa en gran medida con MSCI, profundiza aún más en las diferentes dimensiones e incluye el importante tema de anti-corrupción. Los indicadores específicos se presentan en la Tabla 2.
Tabla 2. Temas relacionados con la industria de metales y minería de SASB
Temas Indicadores de representatividad
Emisiones de gases de efecto
Emisiones de carbono, objetivos y medidas de reducción
Calidad del aire Emisiones de CO
Gestión energética
Consumo total de energía, proporción de energía renovable, proporción de red eléctrica
Gestión del agua
Consumo de agua dulce, proporción del consumo de agua dulce en áreas con suministro de agua insuficiente, sanciones relacionadas
Gestión de residuos y materiales peligrosos
Cantidad total de residuos de relaves y proporción de reciclaje, cantidad total de residuos de procesamiento de mineral y proporción de reciclaje, número de estanques de relaves cerrados por las autoridades competentes
Biodiversidad
Medidas de gestión relevantes, proporción de áreas mineras sospechosas de drenaje ácido de minas, proporción de áreas mineras adyacentes a áreas protegidas
Derechos indígenas Medidas de gestión relevantes, proporción de reservas de mineral adyacentes a zonas de conflicto o tierras indígenas
Relaciones comunitarias
Medidas de gestión relevantes, número y duración de retrasos no técnicos
Relaciones laborales Porcentaje de empleados cubiertos por convenios colectivos, número y duración de huelgas
Salud y seguridad laborales
Tasa de accidentes, mortalidad, horas de capacitación en seguridad para empleados a tiempo completo y externalizados
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 205
Anticorrupción
Medidas de gestión relevantes, producción en los 20 países con el índice internacional de percepción de la corrupción más bajo
Almacenamiento y gestión de relaves
Inventario de estanques de relaves, medidas de gestión diaria, medidas de gestión de emergencia
Fuente: SASB
Si se toman como ejemplo las cuestiones ESG de los institutos de clasifica - ción MSCI y SASB, y se los combina con otros sistemas de calificación ASG representativos de la industria minera, se concluye que las cuestiones ESG clave para la industria minera pueden resumirse en cuatro categorías, que corresponden a las prácticas específicas de las empresas extranjeras: ecología y medio ambiente, capital humano, relaciones con la comunidad y gobierno corporativo. Estas cuestiones miden el nivel de rendimiento de las empresas a la hora de identificar y gestionar riesgos específicos desde las dimensiones de exposición al riesgo y gestión del riesgo.
b. Análisis de la exposición al riesgo
En lo que respecta a la dimensión ambiental, a medida que se acelera la transición mundial hacia las energías renovables, se prevé que la demanda de minerales como el litio crecerá exponencialmente en los próximos años, dada la demanda de vehículos eléctricos y baterías lo que representa aproximada - mente el 50% de este crecimiento. Actualmente, América Latina produce el 40% del cobre y el 35% del litio a nivel global, y la gran cantidad de activi - dades mineras causaron un impacto grave en el medio ambiente de la región. Algunos procesos de extracción implican un uso masivo de aguas subterrá - neas, lo que provocó daños irreversibles a los ecosistemas de humedales de gran altitud, como la desecación y la pérdida de biodiversidad de la vera del Río Trapiche por la extracción de litio en Hombre Muerto por parte de Livent –ahora Arcadium– en la región de Antofagasta de la Sierra; o los casi 500 terremotos ocurridos entre finales de 2018 y julio de 2024 en la provincia de Neuquén, Patagonia Argentina, durante la extracción de gas natural por fracturación hidráulica de Tecpetrol en Vaca Muerta (Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2024). Desde el punto de vista financiero, los cambios en las características ambientales pueden exponer a las empresas a multas, cierre de operaciones, daño reputacional, escasez de agua y aumento de los costos de extracción.
206 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
En relación al capital humano, la industria de metales y minería es intensiva en mano de obra y de alto riesgo, por lo que un manejo inadecuado de las relaciones laborales o la ocurrencia de accidentes de trabajo pueden afectar gravemente el normal desarrollo de la producción. Por ejemplo, el 16 de julio de 2022 estalló un conflicto laboral en la mina Cerro Moro en la provincia de Santa Cruz, Argentina, operada por Yamana Gold de Canadá, ocasión en la que los trabajadores se declararon en huelga por la inestabilidad laboral a lar - go plazo, bajos salarios y falta de garantías de seguridad (Ernesto, Z., 2022). Respecto a las relaciones comunitarias, las empresas mineras dependen del apoyo de las comunidades locales para obtener permisos y concesiones. Si las comunidades interfieren o fuerzan la intervención gubernamental en los derechos de desarrollo y producción de las empresas mineras, estas pueden sufrir impactos financieros adversos. EnArgentina, si bien el nuevo gobierno de Milei implementó una serie de medidas de incentivo para la industria mi - nera –debido a que las leyes y regulaciones básicas de minería son nacionales mientras que los entornos sociales y los reglamentos procesales son locales– existen asimetrías en el tratamiento de ciertos temas en diferentes jurisdic - ciones. Además, la existencia de actividades mineras también puede generar problemas socioeconómicos relacionados con la educación, la salud, los me - dios de subsistencia y la seguridad alimentaria de las comunidades. Las em - presas metalúrgicas y mineras que simplemente extraen recursos sin ofrecer ningún beneficio socioeconómico a cambio pueden enfrentar el riesgo del nacionalismo de los recursos. Desde 2015, aproximadamente 38 comunida - des en la región andina del norte de Argentina se unieron para presentar el Kachi Yupi o “Huella de la Sal”, el primer acuerdo biocultural de Argentina que enfatiza los derechos históricos, el estilo de vida y los derechos sobre los recursos hídricos de los pueblos indígenas, que exige la participación, la consulta previa y el consentimiento libre e informado de estos sobre las actividades económicas en sus territorios ancestrales. Esto refleja la firme de - fensa de las comunidades indígenas ante las presiones externas del desarrollo minero sobre su entorno de supervivencia y formas de vida tradicionales (Emilia, D. & David, C., 2024). Por lo tanto, las empresas deben manejar adecuadamente las relaciones con las comunidades locales y el gobierno, y generar beneficios socioeconómicos clave para la localidad, al mismo tiempo que obtienen sus propias ganancias, a fin de reducir los riesgos relacionados con interrupciones de la producción, aumento de impuestos y restricciones a las exportaciones.
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 207
En lo que refiere al corporativo, en el caso de las inversiones mineras, que conllevan montos elevados, ciclos largos y altas barreras de entrada, el entor - no de inversión en el país anfitrión es una variable crítica. Según el Índice de Percepción de Corrupción 2023 de Transparencia Internacional, Argentina obtiene una puntuación de 37 (el índice varía entre 0 que equivale a altamen - te corrupto y 100 que significa muy transparente), con una tendencia a la baja desde 2019, lo que la posiciona en el puesto 98 de 180 países (Transparency International, 2024). Mientras más presencia tenga una empresa en países con alta propensión a la corrupción, mayor será su exposición a riesgos, ya que la presión por adaptarse al entorno local, acceder a recursos y expandir el mercado, puede exacerbar los problemas de agencia y los comportamientos oportunistas entre los directivos, incentivándolos a utilizar medios no lícitos de mercado como el soborno (Bo, S. Y. &Wu, C., 2023). De hecho, el grado de corrupción empresarial en las inversiones chinas en el extranjero también es bastante alto. Según las estadísticas, desde 2011 hasta la actualidad, más de 300 empresas chinas han sido incluidas en la lista negra del Banco Mun - dial por presuntas conductas irregulares como fraude y soborno, lo que les implicó prohibiciones temporales para participar en proyectos financiados por el Banco Mundial. Aquellos casos más graves recibieron sanciones adi - cionales del Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstruc - ción y Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Afri - cano de Desarrollo (World Bank Group, 2024). Por lo tanto, para garantizar un desarrollo sostenible, las empresas chinas que invierten en el extranjero deben reforzar sus mecanismos de control interno, innovar en la gobernanza corporativa, establecer sistemas anti-corrupción y realizar la debida diligen - cia, a fin de proteger su reputación comercial y la imagen internacional de las empresas chinas, y promover el concepto de competencia justa.
Cabe señalar que los riesgos de la inversión minera en el extranjero van más allá de los temas ESG ya que abarcan, también, riesgos políticos, regula - torios, geopolíticos, cambiarios e infraestructurales (Song, X.T., 2023), los cuales no se abordan en detalle en este artículo, que se enfoca en explorar cómo las empresas pueden fortalecer su sostenibilidad operativa en el proce - so de internacionalización.
208 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
2. Análisis del impacto de las prácticas ESG en la inversión en el extran - jero de Ganfeng Lithium
a. Descripción general de las prácticas ESG de Ganfeng Lithium
Ganfeng Lithium se fundó en febrero de 2000 en Xinyu, provincia de Jian - gxi, y se cotizó en la Bolsa de Shanghái en agosto de 2010 y en la Bolsa de Hong Kong en octubre de 2018, convirtiéndose así en la primera empresa china del sector del litio cotizada en ambas plataformas. Ganfeng Lithium es un líder mundial en el ecosistema del litio, con negocios que abarcan el procesamiento de compuestos de litio, la fabricación de baterías de litio y el reciclaje. También es el mayor productor mundial de productos de litio, con más de 40 tipos diferentes, que incluyen litio básicos, litio orgánico y nuevos materiales para baterías de litio. En términos de reservas de recur - sos, Ganfeng Lithium ha invertido en un total de 17 recursos en Argentina, Australia, México, Irlanda, Malí, China y otros países. Los tipos de recursos incluyen espodumena, lagos salados de litio, arcilla de litio, etc. A finales de 2024, Ganfeng Lithium es una de las empresas con las mayores reservas de recursos de mineral de litio en la industria mundial del litio (Cai, J. Z., 2024).
Como empresa de litio líder en el mundo, los atributos industriales de Gan - feng Lithium están naturalmente en línea con la dirección del desarrollo sos - tenible. Anivel ESG, Ganfeng toma una serie de medidas para garantizar que se realicen valores ambientales y sociales durante la producción y operación de la empresa. Ganfeng Lithium publica informes de responsabilidad social o informes de sostenibilidad cada año desde 2016 y estableció un comité de sostenibilidad a nivel de junta directiva en 2019. Ganfeng Lithium se unió oficialmente a la Organización de Líderes ESG de China en mayo de 2020, convirtiéndose en el miembro número 29 de la organización y la primera empresa seleccionada en la industria de metales no ferrosos. En 2023, la ca - lificación MSCI ESG de Ganfeng Lithium se elevó a nivel Ay ganó premios como Fortune China ESG Influential Enterprise y Forbes China ESG Innova - tion Enterprise. Hoy continúa liderando a sus pares en diversos desempeñ os de calificación ESG.
Para garantizar el desarrollo sostenible de la empresa, Ganfeng Lithium con - tinúa explorando recursos de litio de alta calidad, en el país y en el extranje - ro, y lleva a cabo múltiples fusiones y adquisiciones, en vistas a resolver el
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 209
problema de las materias primas para el desarrollo a largo plazo. Argentina es uno de los países con las mayores reservas de recursos de litio del mundo y cuenta con enormes recursos de lagos salados. Ganfeng se ha convertido en uno de los principales inversores en proyectos de producción de litio en Argentina. Actualmente La empresa ha invertido en cinco proyectos en sa - lares de Argentina, como se muestra en la Tabla 3: el más importante es el proyecto del salar de Cauchari-Olaroz, ubicado en la provincia de Jujuy al norte de Argentina, que es operado por la empresa Minera Exar de Argentina, con inversiones de Ganfeng Lithium y la empresa Lithium Americas, y una participación minoritaria de la empresa estatal JEMSE de la provincia de Jujuy. Los demás proyectos de inversión incluyen el proyecto del salar de litio Mariana, ubicado en la provincia de Salta al norte, que es gestionado por su subsidiaria local Litio Minera Argentina; el proyecto Pozuelos-Pastos Grandes, gestionado por la empresa Lithea; el proyecto Incahuasi, a cargo de la subsidiaria Ganfeng Litio Argentina; y el proyecto Sal de la Puna, que es gestionado por la empresa Arena Minerals, socio del proyecto.
Tabla 3. Los proyectos de salares invertidos por Ganfeng Lithium en Argen - tina
Nombre del proyecto
Proporción de
participación
Ubicación
Estado
Cauchari- Olaroz
46.67%
Provincia de Jujuy
Entrado en producción
Mariana 100% Provincia de Salta En construcción
PPG
(Pozuelos- Pastos Grandes)
100%
Provincia de Salta En construcción
Incahuasi - Provincia de Salta Bajo exploración
Sal de la Puna - Provincia de Salta Bajo exploración
Fuente: Ganfeng Lithium
210 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
En la construcción y operación de los proyectos en Argentina, Ganfeng Li - thium implementó una explotación sostenible de los recursos, en procura de preservar y restaurar el ecosistema alrededor de los yacimientos de litio. También utilizó activamente energías limpias para hacer frente al cambio climático e impulsar, así, el desarrollo verde de la cadena de valor. Además, mantuvo una estrecha comunicación y colaboración con las diversas partes interesadas al compartir los logros del desarrollo con la sociedad. Ganfeng Lithium promovió activamente las prácticas ESG y realizó importantes con - tribuciones en áreas como la erradicación de la pobreza, la mejora de la in - fraestructura, la equidad social, la igualdad de género, la paz y la justicia, así como la protección de los recursos hídricos y el medio ambiente, y logró una colaboración estratégica y una relación de ganar-ganar con los gobiernos y comunidades locales.
El modelo de proyectos de Ganfeng Lithium recibió el apoyo y el recono - cimiento de los departamentos gubernamentales nacionales pertinentes y de los gobiernos locales de Argentina. En mayo de 2021, el Ministro de Desa - rrollo Productivo de Argentina, Matías Kulfas, el Gobernador de la Provincia de Jujuy, Gerardo Morales, y el vicepresidente de Ganfeng Lithium, Wang Xiaoshen, firmaron un memorando de entendimiento sobre la inversión y cooperación en proyectos de litio. En abril de 2024, la ministra de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina, Diana Mondino, visitó Shanghái y expresó la bienvenida de Argentina a las empresas chi - nas para invertir en el país, a la vez que prometió crear un mejor entorno de inversión y negocios. El Gobernador de la Provincia de Jujuy, Gerardo Morales, elogió el modelo operativo de Ganfeng Lithium por no perturbar la vida y producción de las comunidades indígenas locales, mientras que el Gobernador de la Provincia de Salta, Gustavo Sáenz, señaló que el proyecto Mariana es un hito para la minería de Salta y Argentina, con la gran contribu - ción de Ganfeng en términos de tecnología y desarrollo sostenible.
b. Prácticas de gestión del riesgo en categoría de ecología y medio ambiente Extracción de litio impulsada por energía solar para contribuir al ahorro de energía y la reducción de emisiones
En el lago salino de Cauchari-Olaroz en la provincia de Jujuy el litio se de - posita en yacimientos poco profundos, por lo que el proceso de extracción no requiere de técnicas de calcinación de alto consumo energético. En su lugar, el proyecto utiliza, principalmente, la energía solar como fuente primaria.
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 211
El proyecto está ubicado cerca de la planta fotovoltaica inteligente de 300 MW de CAUCHARI, la más grande de América del Sur, lo que permite aprovechar la energía solar generada para la extracción del recurso mediante evaporación solar. De manera similar, en el proyecto de extracción de litio en el lago Mariana, Ganfeng construyó una planta fotovoltaica de 120 MW –aprovechó la ubicación en la meseta– para completar todo el proceso de ex - tracción con la utilización exclusiva de energías renovables, lo que se traduce en una reducción anual de 199,800 toneladas de emisiones de gases de efecto invernadero. Al utilizar la energía solar para impulsar la extracción de litio, Ganfeng Lithium no solo consigue ahorrar energía y reducir las emisiones, sino que también proporciona un modelo de minería ecológica del que pue - den aprender otras empresas mineras.
Gestión del agua refinada para garantizar el desarrollo sostenible
Los proyectos de Cauchari-Olaroz y Mariana se ubican en regiones de alta montaña con escasez de recursos hídricos. En cuanto a la gestión del agua, Ganfeng realiza al menos 4 inspecciones anuales de los cuerpos de agua e involucra a representantes de las comunidades locales en la supervisión. El 100% del agua utilizada en la producción proviene de fuentes no aptas para consumo humano y se promueve su reutilización. Los proyectos adoptaron un proceso de evaporación de triple efecto para reducir el consumo de agua y mejorar la eficiencia. Además, Ganfeng organiza reuniones de comunica - ción sobre el uso y la protección de los recursos hídricos para informar a las comunidades y las instituciones pertinentes. La refinada gestión del agua de Ganfeng Lithium no solo garantiza el desarrollo sostenible del proyecto, sino que también refuerza la confianza y la cooperación con la comunidad local. Prioridad a la protección de la biodiversidad para mantener el equilibrio ecológico
Alrededor del lago Mariana, Ganfeng estableció áreas de protección ecoló - gica natural, con estrictas restricciones espaciales y temporales a las activi - dades humanas, para proteger la reproducción y el descanso de flamencos andinos y otras especies. Además, se realizan monitoreos ambientales perió - dicos en las zonas circundantes a los proyectos, con muestreos y análisis de la vegetación, la fauna, los lagos, la calidad del aire, el ruido, el suelo y el agua, con el fin de mantener un buen estado del medio ambiente. Mediante el establecimiento de reservas ecológicas naturales y la vigilancia periódica del medio ambiente, Ganfeng Lithium protege eficazmente la biodiversidad local y mantiene el equilibrio ecológico.
212 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
c. Prácticas de gestión del riesgo en categoría de capital humano Fortalecimiento de la capacitación en seguridad y salud ocupacional para construir un entorno de trabajo seguro
En las bases de proyectos internacionales, Ganfeng Lithium implementó una gestión rigurosa de la seguridad y salud ocupacional, centrándose en la ca - pacitación de los empleados para minimizar los riesgos profesionales. En los cuatro sitios de producción de los proyectos en Argentina (incluidos los proyectos Incahuasi, Pozuelos Pastos Grandes, la planta Mariana y la planta Güemes), la empresa implementa medidas de gestión basadas en su “Plan de gestión de seguridad y salud ocupacional 2023”, realiza inspecciones de se - guridad periódicas en todas las áreas operativas y de construcción, actualiza y mejora las evaluaciones de riesgos, imparte capacitación de seguridad a los empleados y lleva a cabo simulacros y planes de evacuación de emergencia, todo lo cual permitió mantener un récord de 3,166,568 horas de trabajo sin accidentes. Al reforzar la formación en salud y seguridad laboral, Ganfeng Lithium proporciona un entorno de trabajo seguro a sus empleados y mejora la eficacia de la gestión de la organización.
Protección de la igualdad de empleo y promoción de un entorno de desarro - llo equitativo
Proteger los derechos de las mujeres y crear un entorno laboral justo y or - denado siempre ha sido una prioridad para Ganfeng Lithium. La empresa ha organizado durante mucho tiempo diversos tipos de actividades de in - tercambio, capacitación y cuidado de las mujeres en el lugar de trabajo, y ha ayudado a las empleadas locales a mejorar sus habilidades profesionales y obtener mejores oportunidades de desarrollo. En 2024, las mujeres em - pleadas por Ganfeng en Argentina representaron aproximadamente el 18,5% del personal, superior al promedio de la industria minera argentina. Ganfeng ha establecido organizaciones sindicales en sus subsidiarias extranjeras y en todos los proyectos locales, y las condiciones de trabajo y los beneficios cumplen estrictamente con la Ley de Contratos Laborales, los Convenios Co - lectivos y otras leyes laborales locales, nacionales e internacionales vigentes. Además, la empresa ha adoptado diversas medidas para apoyar el ejercicio de la libertad de asociación y la negociación colectiva, como participar en las reuniones de la asociación de trabajadores mineros, las negociaciones de los acuerdos laborales y la divulgación de información en el sitio web, con el fin de mantener la equidad y la justicia y salvaguardar los derechos legítimos de
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 213
los empleados. En términos de incentivos al talento, desde 2021, Ganfeng ha otorgado opciones sobre acciones a más nuevos empleados y ha lanzado un plan de incentivos accionarios en Hong Kong para sus empleados en el ex - tranjero. Al defender la igualdad en el empleo y ofrecer diversos incentivos, Ganfeng Lithium promueve el desarrollo profesional de sus empleados y la creación de un entorno justo en la organización.
d. Prácticas de gestión del riesgo en categoría de relaciones con la comu - nidad
La comunidad es un pilar fundamental para la construcción de los proyectos. Ganfeng sigue los principios de “Consentimiento libre, previo e informado” (FPIC) y los principios del Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, y ha desa - rrollado e implementado planes de relaciones comunitarias para el fomento del intercambio, el empleo local, la educación y capacitación, la promoción cultural y la atención médica.
En términos de comunicación, los proyectos de lagos salinos de Ganfeng han identificado el alcance de impacto de sus operaciones y a los principales grupos de interés, y han organizado reuniones conjuntas con los gobiernos locales y las comunidades para compartir los estudios de impacto ambiental y social, y para comunicar el progreso actual y las previsiones del proyecto. La empresa ha designado personal responsable específicamente para recibir quejas y sugerencias de la comunidad, y mantiene una comunicación estre - cha con las autoridades locales. Cuando surgen quejas o reclamos, la empre - sa los trata como prioridad y realiza investigaciones internas para determinar responsabilidades. De esta manera, la empresa ha establecido canales de diá - logo estables y fluidos con las diferentes partes interesadas, lo que asegura una comunicación oportuna sobre los temas de interés mutuo. Por ejemplo, en el proyecto del lago Mariana, se convocó a una reunión de comunicación temática con los residentes de la comunidad y otras partes interesadas sobre la construcción de la planta fotovoltaica, ocasión en la que se transmitieron los principios de desarrollo y construcción de la empresa, y se formuló el compromiso de reducir activamente los impactos ambientales, para obtener el conocimiento y consentimiento de los residentes de la comunidad. Con respecto al uso de los recursos hídricos, el departamento de hidrogeología de la empresa actualiza proactivamente a la comunidad cada 6 meses sobre la información de los puntos de extracción de agua aprobados y en proceso
214 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
de aprobación, el consumo de agua en los campamentos del proyecto y las capacitaciones de la empresa sobre el uso racional del agua, lo cual ha sido bien recibido por la comunidad local.
En términos de empleo y capacitación, Ganfeng se ha comprometido acti - vamente con el empoderamiento de la comunidad, al punto de expandir sus negocios y crear empleos para los residentes locales, a la vez que proveyén - doles ayuda para mejorar sus capacidades de empleo y priorizar la contra - tación de personal local. Hasta finales de diciembre de 2023, Ganfeng ha invertido cerca de 2 mil millones de dólares estadounidenses en Argentina, a través del desarrollo de proyectos de lagos salinos como Cauchari-Olaroz, Mariana y PPG, lo que ha generado más oportunidades de empleo y mejora - do el nivel de vida de la comunidad. Por ejemplo, en la región de altiplano de la provincia de Jujuy donde se ubica el proyecto Cauchari-Olaroz, la in - dustria ganadera y agrícola tienen un desarrollo limitado debido a la escasez de pastizales, por lo que la minería y los servicios conexos (restauración, transporte, alojamiento, etc.) se han convertido en una importante fuente eco - nómica para la comunidad local. En 2020, Minera Exar donó 350 millones de pesos a las comunidades aledañas para la construcción de infraestructura básica, como la ampliación de la red eléctrica para mejorar las condiciones de vida, la construcción de instituciones de educación secundaria, instalacio - nes deportivas y la renovación de edificios antiguos, lo que ha generado más de 2.000 empleos directos e indirectos. Además, Ganfeng también ofrece capacitaciones laborales periódicas, como charlas en las escuelas técnicas Juana Azurduy y Nikola Tesla de la provincia de Salta, un curso de asistente de perforación para la comunidad de Santa Rosa de Pastos Grandes, y opor - tunidades de pasantías en el proyecto Mariana para estudiantes de la escuela técnica de San Antonio de los Cobres.
En términos de promoción cultural, Ganfeng respeta las costumbres y tradi - ciones locales, y se integra en los hábitos culturales. Los empleados de Gan - feng en Argentina participan anualmente en las ceremonias de celebración de Pachamama junto con los residentes locales, para expresar su agradeci - miento a la naturaleza y promover los conceptos de protección ambiental y desarrollo sostenible.
En términos de salud y bienestar, Ganfeng colabora con hospitales locales para desarrollar actividades de prevención de enfermedades y promoción de la salud. Por ejemplo, Minera Exar ha cooperado con el Ministerio de Salud de Jujuy y el Hospital de Susques para realizar exámenes de salud preven -
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 215
tivos en la región de Puna, donde los servicios médicos son escasos, y ha donado alimentos, bebidas y premios a los residentes locales. Cada octubre, Ganfeng organiza una campaña de concientización sobre el cáncer de mama en Salta y brinda a las mujeres locales una guía integral sobre cómo realizar autoexámenes y acceder a recursos educativos.
Además, Ganfeng participa activamente en diversas actividades de responsa - bilidad social para establecer relaciones de confianza con la comunidad local. En septiembre de 2022, la empresa creó la Fundación de Responsabilidad Social de Ganfeng Argentina, a través de la cual ha implementado programas de donaciones a las comunidades donde opera. Asimismo, Ganfeng organizó una campaña de limpieza de basura en San Antonio de Los Cobres, Salta; y donó dos niveladoras automáticas a la comunidad de Tolar Grande, Salta, para mejorar las condiciones de las carreteras cercanas, lo que permitió faci - litar el transporte de la comunidad y de la empresa.
Mediante el empoderamiento y la colaboración de la comunidad, Ganfeng Lithium no solo promueve el desarrollo de la comunidad, sino que refuerza la asociación entre la empresa y la comunidad que redunda en una situación beneficiosa para todas las partes.
e. Prácticas de gestión del riesgo en categoría de gobierno corporativo Optimizar la estructura de gobernanza y mejorar la eficacia de la gestión en el extranjero
El año 2019 fue un período clave para el desarrollo de Ganfeng Lithium; los ingresos por ventas de la empresa aumentaron de varios cientos de millones a más de 50 mil millones. Al respecto, Li Liangbin, el presidente de Ganfeng Lithium, comentó: “Si la gestión no se mantiene al día, incluso las ganan - cias más altas no podrán resistir el derroche y la corrupción”(ganfenglithium, 2019). Por lo tanto, definió 2019 como el “año de la gestión”. Amedida que el despliegue global de la empresa se expandía y aumentaban las inversiones en el extranjero, ajustar oportunamente la estructura organizativa y mejorar la gestión de control interno se volvió más importante para garantizar el de - sarrollo de la empresa. Las características del trabajo en el extranjero difieren de las del país de origen, como el idioma de trabajo, la calidad del personal y los salarios, así como las diferencias culturales. Además, hay muchos proble - mas legales que deben resolverse. Para abordar esto, Ganfeng Lithium esta - bleció un Departamento de Negocios Internacionales encargado de gestionar las minas y las bases de producción en el extranjero.
216 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Para mejorar los beneficios ESG de la empresa y sus subsidiarias, Ganfeng perfeccionó aún más su estructura de gestión ESG y en 2019 estableció un Comité de Desarrollo Sostenible a nivel del Consejo de Administración, in - tegrado por tres directores. Las principales responsabilidades del Comité de Desarrollo Sostenible incluyen: formular los objetivos y planes de desarrollo sostenible de la empresa, supervisar el funcionamiento de los sistemas de de - sarrollo sostenible en los diferentes segmentos de negocio y proponer reco - mendaciones y soluciones para mejorar el desempeño de sostenibilidad de la empresa. El Comité Ejecutivo de Desarrollo Sostenible realiza regularmente encuestas a las partes interesadas y el Consejo de Administración revisa los temas ESG materiales. Sobre la base de los resultados de la investigación, se determinan los riesgos y oportunidades ESG de la empresa y se establecen los principales trabajos ESG anuales para satisfacer de manera específica las demandas de las partes interesadas.
Mediante la optimización de su estructura de gobierno y la creación de una división de negocios en el extranjero, Ganfeng Lithium ha mejorado la efi - cacia de su gestión en el extranjero y ha asegurado el progreso fluido de su plan de globalización.
Fortalecer la gestión de la cadena de suministro y cumplir con la responsa - bilidad corporativa
En cuanto a la gestión de la cadena de suministro, Ganfeng reconoce plena - mente que participar en la extracción, comercio, procesamiento y exporta - ción de minerales en áreas de alto riesgo puede generar impactos negativos significativos y que la empresa tiene la obligación de respetar los derechos humanos y mitigar los impactos negativos en el medio ambiente y la so - ciedad. Todas las materias primas de Ganfeng Lithium se adquieren direc - tamente de las minas en las que la empresa tiene participación accionaria, sin involucrar la minería artesanal o la compra a través de intermediarios. A través de acuerdos de participación accionaria y contratos de compra, se asegura la claridad del origen de los minerales, las rutas de transporte defini - das, los riesgos controlados y la trazabilidad, todo lo cual reduce el riesgo de minerales en conflicto.
En el ámbito normativo, Ganfeng cumple con lineamientos como la “Guía de debida diligencia de la OCDE para cadenas de suministro responsables de minerales procedentes de zonas en conflicto o de alto riesgo (Tercera Edi - ción)”, la “Guía de Responsabilidad Social Empresarial para la Industria de Inversión Minera en el Extranjero de China” y la “Guía de Gestión de Debida
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 217
Diligencia de la Cadena de Suministro de Minerales de China (Segunda Edi - ción)”. En 2020, la empresa estableció el primer sistema de gestión de debi - da diligencia de la cadena de suministro de litio, el que incluye el “Código de Conducta para Proveedores de Ganfeng Lithium” y los “Procedimientos de Gestión de Debida Diligencia de la Cadena de Suministro Responsable de Minerales”. Además, la empresa ha desarrollado internamente políticas, regulaciones y procedimientos relacionados para reducir los riesgos de la cadena de suministro de minerales y mejorar la gestión integral de la cadena de suministro.
En términos operativos, la empresa ha designado a un gerente de plan de diligencia debida para coordinar el trabajo de los departamentos relevan - tes (como marketing, importación y exportación, gestión de calidad, ESG de negocios internacionales, etc.), quien tiene la función de aseguras que cada departamento cumpla con sus responsabilidades, implemente el plan de diligencia debida y reporte cualquier señal de alerta o riesgo potencial. Además, la empresa brinda al menos una capacitación anual sobre el sistema de gestión de diligencia debida al personal clave de todos los departamentos relevantes. También se ha establecido un mecanismo de reclamaciones para recopilar información de las partes interesadas.
Al reforzar la gestión de la cadena de suministro, Ganfeng Lithium practica la responsabilidad corporativa y garantiza la transparencia y la trazabilidad en la cadena de suministro de minerales.
Promover la lucha anticorrupción y establecer un mecanismo de supervisión Con respecto al problema de la corrupción, en 2021 Ganfeng Lithium lanzó una campaña integral de lucha anticorrupción y emitió regulaciones como “Regulaciones de Gestión de Antisoborno, Anticorrupción, Antifraude y De - nuncias”, “Métodos de Gestión de Licitaciones, Negociaciones de Ofertas y Revisión de Contratos”, “Regulaciones de Gestión Antilavado de Dinero y Antifinanciación del Terrorismo” y “Regulaciones de Gestión de Integridad y Autocontrol de los Empleados”. Además, la empresa ha abierto canales internos de denuncias, y las compañías en el extranjero adoptan procesos de recepción de denuncias similares a los de la matriz. El departamento de auditoría de la filial en Argentina recopila información de denuncias a través de múltiples vías, realiza el registro de casos y los resume para enviarlos al gerente general de operaciones en el extranjero. Los departamentos corres - pondientes determinan el plan de investigación y toman medidas. Luego, el departamento de auditoría de Argentina elabora un informe de revisión e
218 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
investigación, lo discute en una reunión y emite la decisión de disposición, a la vez que informa al denunciante sobre el resultado final, antes de archivar el caso. Al promover la lucha contra la corrupción y establecer un mecanismo de control, Ganfeng Lithium ha prevenido eficazmente el riesgo de corrup - ción y ha reforzado la transparencia y la credibilidad de la empresa.
Conclusión
Con el ingreso de la economía china en una fase de desarrollo de alta calidad, el desarrollo sostenible se ha convertido en una prioridad. Las inversiones en el extranjero de las empresas mineras chinas están experimentando una transformación del modelo de “búsqueda de recursos” al impulsado por la “responsabilidad”. En sus inversiones internacionales, Ganfeng Lithium ha prestado atención a la práctica de ESG –medio ambiente, sociales y de gober - nanza– y no solo ha logrado valor económico, sino que también ha protegido el medio ambiente, asumido responsabilidades sociales y optimizado la ges - tión corporativa, lo que pone en evidencia su imagen como empresa respon - sable (Pan, H. X., 2023). A través de un mecanismo dual de “conocimiento estratégico y ejecución multidimensional”, ESG no solo se ha convertido en una herramienta de mitigación de riesgos, sino que también ha evolucionado en una competencia clave para el desarrollo global de las empresas. Aconti - nuación, se presentan algunas sugerencias para las empresas mineras chinas que operan en Argentina:
En el ámbito de la comunicación, es necesario establecer un modelo de di - vulgación de información ESG a través de un despliegue estratégico y una guía normativa.
En primer lugar, la empresa debe integrar ESG en su diseño institucional y clarificar la posición estratégica de la divulgación de información: por ejem - plo, mediante la creación de un comité ESG o un mecanismo de colaboración transversal a los diferentes departamentos, se pueden vincular los objetivos de ESG con los objetivos a largo plazo de la empresa y formar un ciclo cerra - do de gestión que incluye la identificación de riesgos, la recolección de datos y la evaluación del rendimiento. Temas clave como las emisiones de carbo - no, el uso de agua y las relaciones comunitarias pueden ser cuantificados y desglosados e incorporados al plan anual de operaciones, para asegurar que la práctica de ESG avance en coordinación con el crecimiento empresarial. En cuanto a los estándares de divulgación, es necesario acelerar la armoni -
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 219
zación de los estándares sectoriales con las normas internacionales. Dado que el sistema de calificación ESG para la industria minera en China aún se encuentra fragmentado, las empresas pueden alinearse activamente con marcos internacionales reconocidos como MSCI y SASB, así como con los requisitos específicos locales de Argentina, para construir un sistema de indi - cadores locales. Por ejemplo, con la consideración de que la minería es una industria intensiva en agua y contaminante, se pueden agregar indicadores específicos como gestión de seguridad de represas de relaves y prevención de drenaje ácido en la dimensión ambiental; en la dimensión social, se pueden reforzar temas como la protección de los derechos de los pueblos indígenas y el mecanismo de resolución de conflictos comunitarios. Asimismo, las aso - ciaciones profesionales deberían encabezar la formulación de una guía de divulgación de información ESG para la minería, de forma de impulsar la transición de la información divulgada de descripciones cualitativas a datos cuantitativos, con el fin de mejorar la comparabilidad y credibilidad de la información.
En cuanto a los canales de divulgación, las empresas deben establecer vías de comunicación diversas para mejorar la transparencia en la divulgación de información. Además de publicar informes anuales de ESG, pueden organi - zar audiencias públicas en la comunidad, obtener certificaciones por terceros y utilizar plataformas digitales para divulgar dinámicamente el progreso del proyecto a inversionistas, gobiernos locales y comunidades. Por ejemplo, se puede desarrollar una plataforma de visualización de datos ESG para mos - trar en tiempo real datos clave como el monitoreo ambiental en la mina, la cobertura de capacitación en seguridad para los empleados y las inversiones en donaciones a la comunidad, con el fin de despejar mediante una operación transparente la etiqueta negativa de “saqueo de recursos”.
En el ámbito de la implementación, es necesario identificar y gestionar los riesgos multidimensionales de manera conjunta para poner en práctica el concepto de ESG. Dadas las vulnerabilidades ambientales, la complejidad de los recursos humanos, la sensibilidad de las relaciones comunitarias y los desafíos de cumplimiento normativo que enfrentan las empresas mineras chinas en sus inversiones en Argentina, se sugiere construir soluciones siste - máticas desde las siguientes cuatro dimensiones:
1. En la dimensión ambiental, se debe dar prioridad tanto a la innovación tecnológica como a la restauración ecológica. Se recomienda que las em - presas mineras utilicen energías renovables para impulsar la producción, como instalar sistemas de generación solar en minas de alta montañ a,
220 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
con instalaciones de almacenamiento de energía para garantizar un su - ministro de energía estable y reducir la dependencia de los combustibles fósiles. Además, se deben implementar medidas de gestión precisa del agua, incluidas pruebas periódicas de cuerpos de agua, reutilización de agua y procesos de evaporación eficientes, para garantizar el desarrollo sostenible del proyecto y fortalecer la confianza y la cooperación con las comunidades locales. También se puede delimitar una zona de amorti - guamiento ecológico y colaborar con instituciones de investigación para establecer una base de datos de biodiversidad, implementar la restau - ración de hábitats para especies en peligro de extinción, incorporar la compensación ecológica en el presupuesto del proyecto y publicar perió - dicamente informes de evaluación ambiental por terceros.
2. En la dimensión de recursos humanos, se deben promover tanto la ges - tión de la seguridad como el desarrollo inclusivo. Las empresas mineras deben mejorar la gestión de la salud y la seguridad ocupacional, lo que incluye intensificar la capacitación de los empleados, realizar inspeccio - nes de seguridad periódicas e implementar sistemas de alerta inteligentes para proporcionar un entorno de trabajo seguro y elevar la eficacia de la gestión empresarial. En cuanto a la equidad en el empleo, se sugiere que las empresas establezcan planes para aumentar la proporción de em - pleados locales, en colaboración con institutos vocacionales para ofre - cer cursos de capacitación en minería. También se puede crear un fondo especial para la igualdad de género, perfeccionar las instalaciones de apoyo para el cuidado de los hijos de las empleadas y realizar periódica - mente capacitaciones contra la discriminación y proyectos de desarrollo de liderazgo.
3. En la dimensión de las relaciones comunitarias, se debe avanzar en la participación y el respeto cultural. En países latinoamericanos como Ar - gentina, las relaciones comunitarias y los derechos de los pueblos indí - genas son un umbral invisible para el funcionamiento de los proyectos. Las empresas mineras deben participar activamente en el empodera - miento y la colaboración comunitaria, a la vez que promover el desa - rrollo de la comunidad y fortalecer las relaciones entre la empresa y la comunidad para lograr un resultado beneficioso para todas las partes. Se recomienda que las empresas sigan criterios internacionales y principios, y formulen e implementen planes de gestión de relaciones comunitarias, como contratar prioritariamente a residentes locales y destinar una par - te de las ganancias para el desarrollo de la infraestructura comunitaria.
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 221
También se pueden organizar actividades de integración cultural, como celebraciones conjuntas de festividades tradicionales, para reducir con - flictos culturales. Además, durante la implementación del proyecto, se debe establecer una plataforma de comunicación regular para informar trimestralmente a la comunidad sobre el avance del proyecto y atender quejas, y otorgar a los representantes comunitarios el derecho de voto en decisiones importantes.
4. En la dimensión de la gobernanza corporativa, es necesario optimizar el sistema y establecer un control a largo plazo. Las empresas mineras deben perfeccionar su estructura de gobierno y crear una división espe - cializada para operaciones en el extranjero para mejorar la eficacia de la gestión internacional y garantizar un desarrollo global ordenado. Por un lado, se debe fortalecer la gestión de la cadena de suministro, establecer un sistema de rastreo de minerales y exigier a los proveedores revelar información sobre riesgos ambientales y sociales, con investigaciones de diligencia debida en todas las áreas de alto riesgo. Por otro lado, se debe implementar un mecanismo a largo plazo contra la corrupción, crear una plataforma de denuncia independiente con canales de recepción anóni - mos y adoptar un mecanismo de trazabilidad con tolerancia cero para actos corruptos. El compromiso de integridad debe ser incorporado en la evaluación del desempeño y el salario de la alta dirección debe estar directamente vinculado a los indicadores de cumplimiento normativo, para garantizar la transparencia y el rastreo de la cadena de suministro de minerales y cumplir con las responsabilidades empresariales.
Referencias bibliográficas
Zhao, G. D. (2024). Exploración de la solución a los problemas comunitarios de los proyec - tos mineros grandes en América Latina: Un caso de estudio de la mina de oro Veladero en Argentina. China Mining Magazine (S2), 63-67. ( 赵国栋，《破解拉丁美洲大型 矿业项目社区问题探索：以阿根廷贝拉德罗金矿为例》，载《中国矿业》 2024 年S2 期，第63-67 页 )
Lei, X. N. (2024-10-22). ESG se convertirá en la estrategia de desarrollo sostenible de la minería global. China Gold News, 004. (雷雪男，《ESG 将成为全球矿业持续发展 战略》，载《中国黄金报》2024 年10 月22 日，第004 版 )
Zhang, Y. J. (2023). Estudio sobre el mecanismo de influencia de la actualización inte - ligente de las empresas en el contexto de ESG: Análisis basado en el caso longitu - dinal de Goldwind Science & Technology. National Circulation Economy (11), 73- 76. https://doi.org/10.16834/j.cnki.issn1009-5292.2023.11.031 (张雨佳，《ESG 背
222 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
景下企业智能化升级的影响机理研究 —— 基于金风科技纵向案例分析》，载 《全国流通经济》2023 年第 11 期，第 73-76 页， doi:10.16834/j.cnki.issn1009- 5292.2023.11.031)
Li, P., Shu, B. &Xi, W. T. (2023-01-20). Formar la imagen de empresas chinas con confian - za y responsabilidad. China Mining News, 002. ( 李平、舒勃、郗婉婷，《塑造自 信和负责的中资企业形象》，载《中国矿业报》2023 年1 月20 日，第002 版 )
Li, H. Y., Qiang, H. Y., Liu, D. D. & Chen, L. X. (2024). Estudio sobre el sistema de in - dicadores de evaluación ESG de la minería china. Industrial Minerals & Processing (05), 42-51. https://doi.org/10.16283/j.cnki.hgkwyjg.2024.05.006 ( 李宏毅、强海 洋、刘栋栋、陈丽新，《中国矿业ESG 评价指标体系研究》，载《化工矿物与 加工》2024 年第05 期，第42-51 页 )
Bo, S. Y. & Wu, C. (2023). Influencia de la incentivación a los altos directivos en el ren - dimiento innovador de las empresas manufactureras con inversión extranjera directa (OFDI): Perspectiva de la regulación del entorno de gobernanza de la corrupción en el país anfitrión. Management and Operation (01), 12-19. https://doi.org/10.16517/j.cnki. cn12-1034/f.2023.01.002 (薄思怡、吴崇，《高管激励对 OFDI 制造企业创新绩 效的影响 —— 东道国腐败治理环境调节的视角》，载《经营与管理》2023 年 第01 期，第12-19 页 )
Song, X. T. (2023). Tianfeng • Macroeconomía | ¿Qué indicadores se centran en la eva - luación ESG de la industria? — Metalurgia y minería. Instituto de Investigación de Valores Tianfeng. (宋雪涛，《天风| 宏观| 行业ESG 评价关注什么指标？—— 金 属与采矿》，天风证券研究所，2023 年 )
Cai, J. Z. (2024). Estudio sobre la ruta y el efecto de la creación de valor por las fusio - nes y adquisiciones continuas de las empresas en el contexto de "doble carbono" (Tesis de Máster, Universidad de Guangzhou). https://link.cnki.net/doi/10.27040/d. cnki.ggzdu.2024.001689 (蔡佳泽，《“双碳” 背景下企业连续并购的价值创造 路径及效果研究》，硕士学位论文，广州大学，2024 年， https://link.cnki.net/ doi/10.27040/d.cnki.ggzdu.2024.001689)
Pan, H. X. (2023). Estudio de caso sobre la creación de valor por las fusiones y adquisicio - nes continuas de Ganfeng Lithium desde la perspectiva ESG, Universidad de Lanzhou. https://link.cnki.net/doi/10.27204/d.cnki.glzhu.2023.003248 (潘慧雪，《ESG 视角 下赣锋锂业连续并购的价值创造案例研究》，硕士学位论文，兰州大学， 2023 年， https://link.cnki.net/doi/10.27204/d.cnki.glzhu.2023.003248)
Yan, L. F. (2024-09-26). ESG impulsa a las empresas chinas a avanzar valientemente en el mercado internacional. International Business Daily, 003. (晏澜菲，《ESG 赋能中 企海外破浪前行》，载《国际商报》2024 年9 月26 日，第003 版 )
Qi, Z. T. (2023). Estudio sobre la evaluación del rendimiento de Zijin Mining desde la perspectiva ESG, Universidad de Finanzas y Economía de Lanzhou. https://link.cnki. net/doi/10.27732/d.cnki.gnzsx.2023.000473 (齐作桐，《ESG 视域下的紫金矿业绩 效评价研究》，硕士学位论文，兰州财经大学，2023 年， https://link.cnki.net/ doi/10.27732/d.cnki.gnzsx.2023.000473)
NING XIXUAN Y ZHENG HAOYU 223
Tian, H. (2022). Estudio sobre la prevención y control de la corrupción en las inversiones extranjeras de las empresas estatales chinas. Special Zone Economy (09), 43-46. ( 田 海，《中国国有企业海外投资中腐败防控问题研究》，载《特区经济》2022 年 第09 期，第43-46 页 )
Huang, B. (2024-04-29). Acelerar la construcción del estándar ESG para la minería de me - tales en China. Instituto de Investigación ESG de Beijing. ( 黄勃，《加快构建我国金 属矿业ESG 标准》，北京ESG 研究院，2024 年4 月29 日 )
Chang, C., Zhang, F. L., Sun, R. B., Song, C. Y., Li, X. Y. & Wang, C. H. (2025). Expe - riencias y revelaciones de la práctica ESG de las 40 principales empresas mineras del mundo. China Mining Magazine, (5). ( 常畅、张褔良、孙仁斌、宋崇宇、李晓宇、 王春辉，《全球 40 强矿业企业 ESG 实践经验与启示》，载《中国矿业》 2025 年第5 期 )
Kuangye Hui (2022-06-02). No hay vuelta atrás una vez que se inicia el movimien - to: El proyecto de lago salado extranjero con propiedad del 100% de empre - sas chinas comienza la construcción. Baijiahao. https://baijiahao.baidu.com/s?i -
d=1734502040219820064&wfr=spider&for=pc ( 矿业汇，《开弓没有回头箭！中 企 100% 持股的海外盐湖项目动工！》，载百家号，2022 年 6 月 2 日 https:// baijiahao.baidu.com/s?id=1734502040219820064&wfr=spider&for=pc)
Delfino, E. y Correa, D. (2024, noviembre 18). Tecpetrol: gigante petrolero enciende conflicto en comunidades de Jujuy para incursionar en el negocio del litio. MONGA - BAY. https://es.mongabay.com/2024/11/tecpetrol-gigante-petrolero-enciende-conflic -
to-en-comunidades-de-jujuy-para-incursionar-en-el-negocio-del-litio.
El gobierno de Javier Milei acelera el RIGI: desde hoy, las empresas podrán aplicar al régimen (2024, octubre 22). Ámbito. https://www.ambito.com/economia/el-go -
bierno-javier-milei-acelera-el-rigi-hoy-las-empresas-podran-aplicar-al-regi - men-n6073055 .
Fu, C., Yu, C., Guo, M. & Zhang, L. (2024). ESG rating and financial risk of mining indus - try companies. Resources Policy, 88, https://jjxy.hznu.edu.cn/upload/resources/ file/2025/06/26/7891538.pdf .
Fundación Ambiente y Recursos Naturales. (2024, noviembre 21). Organizaciones y comu - nidades piden intervención de la CIDH ante impactos a los derechos humanos de la minería para la transición energética. https://farn.org.ar/organizaciones-y-comu -
nidades-piden-intervencion-de-la-cidh-anteimpactos-a-los-derechos-huma - nos-de-la-mineria-para-la-transicion-energetica/ .
Ganfeng Lithium. https://www.ganfenglithium.com/esg.html
Gullo, E. y Bravo, E. (2020, 20 de mayo). Oro blanco: la violenta disputa por el agua en Argentina. Dialogue Earth. https://dialogue.earth/es/energia/35354-litio-la-vio -
lenta-disputa-por-el-agua-argentina/ .
224 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
The Argentine mining sector’s reasons to be cheerful. (2024, 11 de marzo). Banamericas .
https://www.bnamericas.com/en/interviews/the-argentine-mining-sectors-re - asons-to-be-cheerful .
Transparency International. (2024) Corruption perceptions index. https://www.transpa - rency.org/en/cpi/2023/index/arg
World Bank Group. (2024) World Bank Listing of Ineligible Firms and Individuals. https:// www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement/debarred-firms . Zippo, E. (2022, julio 20). Santa Cruz: el conflicto minero en Cerro Moro desnuda la pre - cariedad de las y los trabajadores. La Izquierda Diario. https://www.laizquierda - diario.com/Santa-Cruz-el-conflicto-minero-en-Cerro-Moro-desnuda-la-pre -
cariedad-de-las-y-los-trabajadores .
China y Argentina en la Transición Energética: comercio, política y diplomacia Económica en Energías Renovables (2011-2023)
China and Argentina in the Energetic Transition: trade, politic and economic diplomacy in Renewable Energies (2011-2023)
Virginia Soledad Busilli *
Maitén de los Milagros Fuma **
* Universidad Católica de Córdoba, Argentina, Córdoba. Doctora en Estudios Sociales de América Latina, Universidad Nacional de Córdoba (2021). Magíster en Economía, Cultura y Sociedad China, Universidad Alcalá de Henares (2016). Investigadora y Docente, UCC. Directora del Equipo de Investigación: Análisis de las relaciones económicas y políticas entre América del Sur y Asia-Pacífico [...] (2012 - presente), UCC- Unidad Asociada CO - NICET. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2457-7395 | Correo electrónico: virginia.busi - lli@gmail.com
** Universidad Católica de Córdoba, Argentina, Córdoba. Licenciada en Relaciones Inter - nacionales, UCC (2022). Doctoranda en Relaciones Internacionales, UCC. Consultora en cooperación internacional. Adscripta en equipo de investigación: Análisis de las relaciones económicas y políticas entre América del Sur y Asia-Pacífico[...] (2012 - presente), UCC- Unidad Asociada CONICET. Docente en la Universidad Blas Pascal. ORCID: https://orcid. org/0009-0001-8637-5983 | Correo electrónico: 1805554@ucc.edu.ar
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2025.64.09
STUDIA POLITICÆ Número 64 primavera–verano 2025 pág. 225–258 Recibido: Recibido: 18/03/2025 | Aceptado: 22/05/2025 Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
226 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Resumen
En el contexto de la consolidación de China como una gran potencia global, su política exterior se ha vuelto más activa y asertiva con el uso de la diplo - macia económica como una de las herramientas centrales en su estrategia de inserción internacional. En este contexto, la transición energética global es considerada una prioridad en el proceso de modernización de Beijing, lo que impulsa el despliegue de inversiones en infraestructura y energías re - novables del gigante asiático a nivel global y posicionándolo como un actor clave en la reconfiguración del mercado energético. América Latina, carac - terizada por su abundancia en recursos naturales y energéticos, ha surgido como un socio estratégico en la agenda de Beijing, y ha establecido una re - lación de complementariedad asimétrica basada en la provisión de materias primas y minerales críticos, esenciales para el desarrollo industrial chino. El presente artículo analiza el rol de China en la transición energética de Argentina entre 2011 y 2023, considerando las dinámicas de comercio, fi - nanciamiento e inversión en energías renovables y minería de litio, y exa - minando la evolución de las relaciones bilaterales bajo los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri y Alberto Fernández. Se argumenta que, a pesar de los cambios de orientación ideológica entre go - biernos, se ha consolidado una política de Estado hacia China, reflejada en la profundización de la Asociación Estratégica Integral y la adhesión a la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Asimismo, se destaca el rol creciente de los gobiernos provinciales como actores clave en la articulación de agendas energéticas con China, aunque su capacidad de negociación continúa con - dicionada por el contexto geopolítico y la orientación de la política exterior nacional. Finalmente, se plantea un interrogante sobre el futuro de estos vínculos en el nuevo escenario político abierto tras la elección de Javier Milei, cuya estrategia de alineamiento con Estados Unidos podría alterar el curso de la cooperación energética sino-argentina.
Palabras Clave: transición energética – China – Argentina – diplomacia económica – energías renovables.
Abstract
In the context of China’s consolidation as a major global power, its foreign policy has become more active and assertive, using economic diplomacy as one of the central tools in its international integration strategy. Within this framework, the global energy transition is considered a priority in Beijing’s modernization process, driving the expansion of Chinese investments in infrastructure and renewable energy worldwide and positioning China as a key player in the reconfiguration of the energy market. Latin America, characterized by its abundance of natural and energy resources, has emer - ged as a strategic partner in Beijing’s agenda, establishing an asymmetrical relationship of complementarity based on the supply of raw materials and critical minerals essential for China’s industrial development.
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 227 This article analyzes China’s role in Argentina’s energy transition between
2011 and 2023, considering the dynamics of trade, financing and investment in renewable energy and lithium mining, and examining the evolution of bi - lateral relations under the governments of Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri and Alberto Fernández. It is argued that, despite the chan - ges in ideological orientation between governments, a State policy towards China has been consolidated, reflected in the deepening of the Comprehen - sive Strategic Partnership and the adherence to the Belt and Road Initiative. It also highlights the growing role of provincial governments as key actors in the articulation of energy agendas with China, although their negotiating capacity continues to be conditioned by the geopolitical context and the orientation of national foreign policy. Finally, a question is raised about the future of these links in the new political scenario opened after the election of Javier Milei, whose strategy of alignment with the United States could alter the course of Sino-Argentine energy cooperation.
Keywords: Energy transition – China – Argentina – economic diplomacy – renewable energy.
Introducción
Através de una política exterior asertiva, China reemerge como una de
las grandes potencias del siglo XXI. La quinta generación de líderes chinos, bajo la dirección de Xi Jinping, da cuenta de la continuidad
de un proyecto nacional que consolida el rol de Beijing en la gobernanza global, en pos de alcanzar el “sueño chino de revitalización de la gran nación china” (2019; Delage, 2015). Bajo el actual mandatario, la política exterior del gigante asiático se distanció del bajo perfil de sus predecesores e impri - mió una faceta más activa a través de una política de logros concretos, tanto a escala regional como global (Nie, 2016; Zhang, 2015).
En medio de crecientes debates académicos en torno a si sus ambiciones son hegemónicas o sus intenciones revisionistas, su estatus de potencia global se consolida. Pero este proceso no es nuevo: con más de cuatro décadas de modernización económica en marcha, China se ha convertido en una de las economías más importantes del planeta, una de las principales fuentes de IED (Inversión Extranjera Directa) y financiación más atractiva para el mun - do en desarrollo desde comienzos de siglo (Li, 2017, FMPRC, 2024). Esta modernización, articulada con el proceso de globalización ha incrementado la presencia de Beijing en diferentes regiones del globo a través del comercio y financiamiento a países en desarrollo (Kong, 2019).
228 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Su creciente compromiso en la gobernanza global enmarcado en su tradicio - nal concepto de “ascenso pacífico” como potencia responsable, ha conducido a Beijing a un creciente liderazgo frente a transiciones globales. La transi - ción energética es una de ellas. Desde el inicio del siglo XXI, las acciones implementadas por China para abordar el cambio climático no solo reflejan objetivos nacionales, sino que también están alineadas con metas de alcance global (Rivero Soto y Villegas Arce, 2024)
China ha intensificado notablemente su financiamiento global destinado al sector energético, una tendencia que se ha acelerado significativamente tras la crisis financiera global de 2007-2008. Esta iniciativa constituye un com - ponente central de la estrategia de desarrollo integral de China, la cual abarca tanto sus políticas internas como su proyección exterior (Jauregui, 2023). Respecto a las primeras, su objetivo consistió en diversificar su matriz ener - gética, mientras que, en su proyección global, en el marco de la Going out strategy, ha buscado consagrarse como un jugador cada vez más influyente en el mercado de energías renovables
Durante el período bajo estudio, los tres últimos Planes Quinquenales (2011- 2015, 2016- 2020 y 2021-2025), así como la estrategia Made in China 2025 y los Objetivos a Largo Plazo para 2035, contemplan la implementación de una serie de reformas graduales dirigidas a asegurar el abastecimiento de energía y avanzar en la descarbonización de la matriz nacional, especial - mente en materia de eficiencia energética (Campanella y Barberón, 2023). De este modo, se estimula el diseño de nuevas tecnologías y la internaciona - lización de las empresas chinas con socios proveedores externos que asegu - ren el suministro de recursos para sus industrias (Gélvez Rubio y González Jauregui, 2022).
América Latina, en su tradicional modelo de intercambios de tipo cen - tro-periferia, encontró en Beijing un nuevo socio estratégico a comienzos del siglo XXI, con quien experimenta una complementariedad asimétrica, posicionándose como proveedora de materias primas y recursos energéti - cos, que complementan su estrategia de inserción internacional y, al mismo tiempo, se convierte en un atractivo mercado para las exportaciones chinas de manufacturas (Li, 2017; Oviedo, 2023). Estos han sido factores clave que explican el progresivo acercamiento de Beijing a las economías lati - noamericanas, y el despliegue de una diplomacia económica centrada en la seguridad alimentaria y energética del gigante asiático (Medeiros, 2009; Busilli, 2020).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 229
De este modo, China se convirtió en uno de los principales socios comercia - les de América del Sur y uno de los principales prestamistas e inversores de la región (Seshasayee, 2022). En este sentido, China afronta un triple obje - tivo: garantizar su seguridad energética, mejorar su eficiencia energética y evolucionar hacia la sostenibilidad de su sistema energético (Ball, 2020). La cuestión energética resulta, entonces, transversal a su crecimiento económi - co y proceso de modernización: China es el mayor productor y consumidor mundial de carbón (energía altamente contaminante) y al mismo tiempo, el mayor productor y mercado de energías renovables y de tecnologías asocia - das a las renovables (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024). América Latina, rica en alimentos, energía y minerales críticos se vuelve entonces cada vez más relevante en los cálculos estratégicos de Beijing (Santibañes, 2025). En un contexto de asimetrías, este escenario ofrece oportunidades y desafíos para los países latinoamericanos, que intentan aprovechar la vinculación con Bei - jing para favorecer su propio desarrollo, y procuran dirigir parte de los recur - sos financieros y económicos para impulsar sectores estratégicos (González Jáuregui, 2022).
Argentina se inscribe en esta dinámica, experimentando una profundización de los vínculos bilaterales durante las últimas dos décadas, tanto en materia de comercio como de préstamos e inversión, que se materializaron en una Asociación Estratégica Integral y se tradujeron a una política de Estado por parte de Argentina, conservando la jerarquía de los vínculos y los compro - misos de largo plazo, en períodos de cooperación y de tensiones (Oviedo, 2023). Es por esto que, el presente trabajo de investigación se propone rea - lizar un breve recorrido por la política exterior china a partir de la segun - da década del siglo XXI, desde la llegada de Xi Jinping a la presidencia (2012-presente) y analizar los factores que explican la profundización de los vínculos de Beijing con América Latina en el marco de la transición ener - gética de China, especialmente en sus vínculos con Argentina con foco en el comercio y proyectos de inversión en energías renovables entre 2011 y 2023. Para ello, se analizará la relación bilateral bajo las administraciones de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015), Mauricio Macri (2015-2019) y Alberto Fernández (2019-2023).
1. Aproximaciones teóricas
El presente artículo parte de una perspectiva racionalista de las relaciones internacionales, que entiende la diplomacia económica como un conjunto de
230 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
procesos, prácticas e instrumentos a través de los cuales se crean y distribu - yen los beneficios de las relaciones económicas internacionales (Woolcock & Bayne, 2013). Desde una perspectiva economicista, Kishan Rana (2013) define la diplomacia económica como el proceso mediante el cual los países gestionan su esfera económica externa con el propósito de maximizar sus beneficios nacionales en áreas como el comercio, la inversión y otras formas de intercambio donde poseen una ventaja comparativa. De manera comple - mentaria, Hill (2016, p. 161) sostiene que “la diplomacia económica deriva de la necesidad particular de promover la prosperidad nacional y conducir una política exterior económica para lograrlo”.
El debate sobre los objetivos y la eficacia de los instrumentos de la diploma - cia económica es amplio. Desde una perspectiva economicista, el enfoque se orienta a los instrumentos económicos implementados por el Estado a nivel internacional para promover el bienestar y la prosperidad económica nacio - nal (Rubiolo y Busilli, 2022; Rabby, 2015; Rana, 2013). Entre las vertientes más estudiadas de la diplomacia económica se encuentran la diplomacia co - mercial, financiera y empresarial.
Por otra parte, desde una perspectiva de economía política internacional, los objetivos e instrumentos económicos y políticos adquieren una importancia equivalente en la diplomacia económica. En este sentido, Okano-Heijmans (2011, p. 27) argumenta que la diplomacia económica “implica una com - binación de objetivos de política exterior y herramientas comerciales, así como objetivos comerciales y herramientas políticas, en un entorno determi - nado”. Desde un enfoque Estado-céntrico de las relaciones internacionales, más cercano a la tradición realista, la diplomacia económica enfatiza el poder como elemento determinante. En este marco, la preservación del Estado –en términos de seguridad– y la persecución de intereses nacionales definidos en términos de poder constituyen conceptos centrales.
Una de las nociones más desarrolladas dentro de este enfoque es la de po - lítica económica. Baldwin (1985), uno de los principales referentes en este campo, sostiene que el arte de gobernar económico implica el uso del poder económico –ya sea mediante incentivos o sanciones– para modificar las de - cisiones o el comportamiento de otros Estados, de manera que responden a los intereses políticos del Estado emisor. Según Baldwin (1985, p. 32), una política puede considerarse como el arte de gobernar económico si cumple con tres condiciones: 1) el instrumento utilizado es de naturaleza económica, 2) el objetivo es influir sobre otro actor internacional (preferentemente otro
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 231
Estado), y 3) la medida tiene como alcance alguna dimensión del comporta - miento del actor objetivo.
América Latina, entonces, adquiere un rol relevante para los objetivos de China. En primer lugar, en materia de seguridad energética y provisión de materias primas necesarias para sostener su proceso de industrialización y crecimiento económico. En segundo lugar, por su interés en la institucionali - zación de las relaciones bilaterales y multilaterales con la región, que aumen - ten su influencia en la región. Por último, la cuestión de Taiwán, uno de los intereses estratégicos de China y la única condición para entablar relaciones diplomáticas con China (Liang, 2019). Estos objetivos guardan relación di - recta con el diseño y contenido de las asociaciones estratégicas que Beijing ha promovido en la región desde comienzos del siglo XXI y, en especial, durante la última década (Busilli, 2020). Las Asociaciones Estratégicas son la forma en que Beijing categoriza y jerarquiza a sus socios internaciona - les. Este tipo de asociaciones tuvieron origen en la década de los noventa y se han mantenido en constante desarrollo. Conforme a nuestro objeto de estudio, nos centraremos en el proceso hacia las “asociaciones estratégicas integrales”, una de las categorías más altas en la diplomacia china, y que ha suscrito en diferentes países de la región, entre ellos Argentina (2014). Respecto a su naturaleza, a diferencia de las alianzas tradicionales, no están dirigidas en contra de terceros Estados. Por otra parte, el aspecto económico resulta fundamental dado que es la economía el eje central de la asociación estratégica (ya que no existe alianza militar). Asimismo, incluye a Estados y organizaciones internacionales. Por último, refuerza sus intereses económi - cos: busca asociar a la mayor cantidad de países a su crecimiento económico y priorizar los intereses comunes por sobre la competencia y el conflicto (Oviedo, 2006).
Por último, es importante destacar que nuestro marco teórico se vincula con el concepto de seguridad energética, entendido en el marco de la seguridad nacional y asociado a la noción de protección y supervivencia del Estado-na - ción (Dussort, 2017). La seguridad energética adquiere una dimensión estra - tégica fundamental tanto en el ámbito interno como externo, en la medida en que los cambios en su contenido han ampliado su alcance hacia aspectos so - ciales, ambientales y tecnológicos (Dussort, 2017). No obstante, la relación entre seguridad energética y diplomacia económica se refleja en la manera en que los Estados manejan sus vulnerabilidades económicas para alcanzar sus objetivos de desarrollo.
232 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
2. La transición energética en la política exterior de China y sus impli - cancias para América Latina
Los vínculos entre China y América Latina han crecido exponencialmente en materia económica y se han consolidado a nivel político durante las últimas dos décadas. Sus altas tasas de crecimiento y la necesidad de provisión de recursos naturales y materias primas contribuyeron a la búsqueda de diversi - ficación de los socios del gigante asiático, que dirigía una mirada renovada hacia el mundo en desarrollo: América Latina y África comenzaban a ser incluidos en su estrategia global.
Por su parte, América Latina, recibía expectante a este nuevo socio comercial no tradicional. Desde comienzos del siglo XXI, el alineamiento automático que había experimentado la región con Estados Unidos en las últimas dé - cadas perdió impulso, particularmente a partir del rechazo al ALCA en la Cumbre de Mar del Plata (2005). Esta apertura fue favorecida por la recon - figuración del poder económico global hacia el Asia-Pacífico, el desgaste del Consenso de Washington y el creciente protagonismo de China como potencia comercia –tras su ingreso a la Organización Mundial del Comercio (OMC)– y financiera. Tras los atentados del 11-S y la invasión a Irak, la ac - ción unilateralista de Washington contra el terrorismo islámico y las guerras de Irak y Afganistán crearon fuertes divisiones entre Estados Unidos y el resto del mundo (Moncada Durruti, 2011). Esta reconfiguración del escena - rio geopolítico fue interpretada en la región como una oportunidad para di - versificar sus vínculos externos, por lo que América Latina recibió de forma expectante a este nuevo socio comercial no tradicional, cuyas inversiones comenzaron a concentrarse en sectores estratégicos como energía, infraes - tructura y recursos naturales (Oviedo, 2013; Dussel Peters, 2015).
Durante este período, y en especial a partir de la crisis financiera global de 2008, China ha fortalecido su posición como potencia global, y ha consolida - do su influencia en diferentes partes del globo. En materia energética, se ha posicionado como un actor central, destacándose como uno de los mayores consumidores, productores y financiadores del sector. Al mismo tiempo, se consolida como un líder en energías renovables, aunque sigue siendo una de las principales fuentes de emisiones contaminantes a nivel mundial (García, 2021).
En números, China se ha convertido –desde 2005– en el mayor emisor de ga - ses de efecto invernadero (GEI), ha superado a Estados Unidos y desplazado a la Unión Europea al tercer lugar. En 2021, sus emisiones representaron el
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 233
29,4% del total global, muy por encima de Estados Unidos –12,9%–, Japón –2,4%– y el Reino Unido –0,9%– (Climate Watch, 2024). Al mismo tiempo, se consolida como el mayor inversor mundial en energía, con una proyección de más de 850 mil millones de dólares en 2024, lo que representa un creci - miento significativo en comparación con los 600 mil millones de dólares registrados en 2019. Este incremento se debe, principalmente, a la expansión de su inversión en energías renovables, eficiencia energética y redes y alma - cenamiento, mientras que la proporción destinada a combustibles fósiles se mantiene relativamente estable o en disminución (AIE, 2025).
En línea con lo anterior, puede observarse que Beijing, como parte de su estra - tegia de modernización económica, ha emprendido un proceso de transición energética impulsado por tres objetivos clave: fortalecer su seguridad ener - gética, incrementar su eficiencia y avanzar hacia un modelo más sostenible para su sistema energético. Asu vez, refleja una nueva filosofía de desarrollo impulsada por Xi Jinping, la cual prioriza la sostenibilidad y el bienestar de las personas, contenidas en el “Pensamiento de Xi Jinping” y articulada con la Doctrina del “sueño chino”, entendido como el rejuvenecimiento de la nación china (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024; Ball, 2020). Esta se presenta como la visión para el desarrollo de China en las próximas décadas y hace referencia a un país próspero y fuerte, donde los ciudadanos experimenten una mejora considerable en su calidad de vida (Xi, 2017). Se vincula, a su vez, con los objetivos de los dos centenarios: el primero, en 2021, con motivo del centenario de la fundación del Partido Comunista Chino y el segundo, en 2049, el centenario de la fundación de la República Popular China.
Durante el XX Congreso del Partido Comunista de China en 2022, Xi Jin - ping reafirmó la apuesta del país por una mayor participación en asuntos glo - bales y regionales, enmarcada en una nueva filosofía de desarrollo centrada en las personas y en la seguridad alimentaria y energética. En este contexto, la seguridad nacional adquiere un carácter holístico, con la integración de soberanía, estabilidad y desarrollo (XI, 2022).
Desde una perspectiva de diplomacia económica, China integra su moder - nización económica con su liderazgo en la transición energética, abordando ambos objetivos dentro de su estrategia de seguridad nacional. Internamen - te, adopta un enfoque pragmático, manteniendo su dependencia del carbón, pero optimizando su uso mediante inversiones en I+D para la eficiencia ener - gética, reducción de emisiones y consumo verde (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024; Girard, 2022) para la eficiencia energética, reducción de emisiones y consumo verde. A nivel externo, proyecta su influencia bajo la idea de una
234 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
“Comunidad de Destino Compartido”, promoviendo el multilateralismo y consolidando su papel como actor clave en la transición energética global. Una de las iniciativas que se articula con este concepto es la Belt and Road Initiative (BRI), presentada por Beijing en 2013 por Xi Jinping, orientada a la coordinación de políticas, la conexión y desarrollo de infraestructuras, promoción del comercio, integración financiera y comprensión mutua entre los pueblos (GFDC, 2025). Esta Iniciativa contempla dos rutas principales: la ruta terrestre, conocida como Cinturón Económico de la Ruta de la Seda – Silk Road Economic Belt– y una marítima, denominada Ruta de la Seda Ma - rítima del Siglo XXI –21st-Century Maritime Silk Road– que actúan como paraguas para proyectos de conectividad, infraestructura y energía. La ruta marítima adquiere relevancia para el sur global, dado que abre la puerta a to - dos los países del mundo que quieran cooperar. En lo que respecta al objetivo de investigación, la Iniciativa contempla una dimensión específica vinculada a la transición energética: la Green Belt and Road, donde se articula con los objetivos de la Agenda 2030, haciendo énfasis en la promoción del comer - cio ecológico, la mejora en la eficiencia de la producción y el consumo, la integración financiera ecológica y el giro de financiamiento hacia energías limpias (Oficina del Grupo Dirigente, 2019).
Desde una perspectiva de diplomacia económica, puede afirmarse que a tra - vés de esta iniciativa China persigue intereses de desarrollo tanto internos como externos, entre ellos los de diversificar las rutas de abastecimiento de materias primas y recursos energéticos (Ferdinand, 2016; Parra Pérez, 2017; Medeiros, 2009; Callahan, 2016). Los estudios de Kevin Gallagher y Ko Bong (2021) confirman estas tendencias. Según sus estudios, el CDB (China Development Bank) y el Exim Bank, dos de las principales instituciones financieras de China, aportaron 245.800 millones de dólares en proyectos energéticos en todo el mundo desde el año 2000. Entre las principales áreas financiadas durante este período se encuentran las centrales térmicas a base de petróleo y carbón (51,8%) y los proyectos hidroeléctricos (18%). En este sentido, se destaca que desde 2020 estos bancos chinos comenzaron a desti - nar mayores flujos de inversión hacia proyectos de energía renovable –prin - cipalmente solar y eólica–, aunque esta continúa siendo limitada. Por otra parte, la distribución geográfica del financiamiento da cuenta de una baja prioridad estratégica de región latinoamericana en materia energética: mien - tras Europa y Asia Central se ubicaron en primer lugar con el 32%, Asia representó el 27,7% y África el 21,6, América Latina alcanzó el cuarto lugar con el 18,7% (González Jáuregui, 2022).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 235
América del Sur, rico en recursos renovables y no renovables, se ubica dentro de los sectores prioritarios en materia de seguridad alimentaria y energética para el gigante asiático. Es en este contexto en que Argentina se ha conver - tido en un socio estratégico en materia de comercio e inversión, así como un importante receptor de flujos de inversión y financiamiento chino en sector energético. Al mismo tiempo, China ha profundizado su asociación estratégi - ca con el país austral y ha participado en su estrategia de transición.
3. La transición energética de China en el marco de la relación bilateral China-Argentina
Las relaciones bilaterales Argentina-China experimentaron una creciente dinamización a partir de la segunda década del siglo XXI. El cambio de milenio encontró a China y Argentina en escenarios diferentes. Mientras la primera consolidaba su proceso de modernización, experimentaba altas tasas de crecimiento económico y fortalecía su status en el sistema internacional, Argentina transitaba una de las crisis económicas, políticas y sociales más profundas de su historia.
Tras la primera etapa de acercamiento, con la firma de Asociación Estraté - gica de 2004 y el reconocimiento de Beijing como economía de mercado, la cooperación bilateral se fortaleció, y los vínculos bilaterales alcanzaron un mayor grado de madurez, lo que favoreció la profundización de los vínculos a través de la Asociación Estratégica Integral de 2014. De este modo, Argen - tina fue consolidando progresivamente una política de Estado hacia Beijing. En este sentido, durante el período analizado, incluso en los momentos de alternancia política, la diplomacia económica de Argentina se concentró en la búsqueda de nuevos mercados y la diversificación de los socios comer - ciales no tradicionales, observándose tres tendencias en su vinculación con Beijing: a) comercio bilateral con patrón de intercambios centro-periferia, exportaciones argentinas de commodities e importaciones de manufacturas y caracterizado por un déficit comercial argentino sostenido y creciente duran - te todo el período (2012-2022); b) continuidad de los flujos de IED chino en recursos renovables y no renovables y de financiamiento; c) profundización de los vínculos político-diplomáticos bilaterales: mantenimiento de la Aso - ciación Estratégica Integral (2014) e ingreso de Argentina a la Belt and Road Initiative (BRI) al finalizar el período de estudio.
Por su parte la diplomacia económica de China se mantuvo enfocada en re - forzar la seguridad alimentaria y energética a través del incremento del co -
236 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
mercio, inversión y financiamiento en América Latina en general y en Argen - tina en particular, articulándose con herramientas e iniciativas de transición energética del país austral.
Figura 1. Comercio bilateral Argentina-China en millones de USD (2011- 2022)
Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por UN Comtrade (2025)
La Figura 1 muestra la evolución del comercio bilateral entre Argentina y China entre 2011 y 2022, reflejando un déficit comercial sostenido para Argentina. Durante el período bajo análisis, las exportaciones han oscilado entre 5.000 y 9.000 millones de dólares, alcanzando su punto más alto en 2022, mientras que las importaciones han fluctuado entre los 10.000 y 18.000 millones de dólares, registrando su punto más alto en 2022. Como resultado, se registró un déficit comercial constante para Argentina, que se profundizó entre 2018 y 2020, donde superó los 8.000 millones de dólares (UN COM - TRADE, 2025). Esta tendencia da cuenta de una relación comercial asimé - trica, con una creciente dependencia argentina de las importaciones chinas y dificultades para equilibrar y diversificar la balanza comercial a lo largo del período. En cuanto a su composición, las exportaciones argentinas han presentado una alta concentración sectorial y productiva, dominadas históri - camente por commodities y manufacturas de origen agropecuario, entre las
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 237
que se destacan la semillas y frutos oleaginosos, principalmente soja, segui - das por combustibles minerales, cereales y aceites vegetales (ITC, 2025). No obstante, en 2018, la firma del Acuerdo Bilateral para el comercio de carne bovina, ovina y caprina permitió una mayor diversificación y agregación de valor en la oferta exportadora. Hacia 2020, la canasta exportadora se equili - bró, con las oleaginosas –36%– y las carne y despojos comestibles –36,9%– lo que explica el 72,9% del total exportado.
En lo que respecta a la explotación de recursos energéticos, se destaca duran - te los últimos años del período analizado el auge de las exportaciones de car - bonato de litio. El crecimiento de la demanda global de este mineral crítico, puso en relieve a los países del llamado “triángulo del litio”: Argentina, Chile y Bolivia cuentan con el 53% de los recursos globales, el 46% de las reservas globales y el 34,7% de la producción global (USGS, 2023). En el caso de Ar - gentina, Jujuy, Salta y Catamarca se destacan en la producción de carbonato de litio. En 2021, las exportaciones argentinas de minerales a China alcanza - ron los 89 millones de dólares, marcando un incremento del 63,2% respecto a 2020 y del 70,7% en comparación con 2019. Este comercio representó el 2,7% del total de las exportaciones mineras argentinas –3.242 millones de dólares–, lo que posiciona a China como el octavo destino principal1. Dentro de la canasta exportadora, el carbonato de litio lideró las ventas y representó el 98,2% del total, por valor de 87 millones de dólares (Secretaría de Minería,
2022).
Tabla 1. Inversión extranjera china en los sectores energéticos y de metales en Argentina (2011-2023), por año, por empresa.
Sector Año Empresa Monto
Energía 2013 China National Off-shore Oil 120 millones
2016 Envision Group 290 millones
2019 Xinjiang Goldwind 470 millones
State Administration of Foreign Exchange
140 millones
1 Detrás de Suiza, Estados Unidos, India, Canadá, Bélgica, Corea del Sur y Alemania (Se - cretaría de Minería, 2022).
238 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Sector Año Empresa Monto
Minería 2017 Shandong Gold 960 millones
2018 Tibet Summit 210 millones
2019 Jiangxi Ganfeng 260 millones
2021 Tsinghan 380 millones
Zijin Mining 770 millones
2022 Zijing Mining 380 millones
Jiangxi Ganfeng 960 millones
Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por AEI (2025)
La Tabla 1 da cuenta de la relevancia del sector minero argentino en la cap - tación de capitales chinos. Durante el período analizado, las inversiones de empresas chinas registradas ascendieron a 7.130 millones de dólares, de las cuales 3.920 millones –54,4%– se destinaron al sector minero, mientras que 1.350 millones se dirigieron al sector energético –18,9%–. En este último, se destacan las inversiones de empresas estatales como China National Offs - hore Oil –invirtió 120 millones de dólares en 2013–, Envision Group –290 millones de dólares en 2016– y Xinjiang Goldwind –470 millones de dólares en 2019–, destinadas a proyectos de energías convencionales y renovables. Los flujos de inversión hacia el sector minero fueron significativamente ma - yores, destacándose las operaciones de las empresas Shandong Gold –960 millones de dólares en 2017–, Zijin Mining –770 millones de dólares en 2021– y Jiangxi Ganfeng –960 millones en 2022–. La presencia de Jiangxi Ganfeng y Zijin Mining en múltiples transacciones resalta el creciente inte - rés chino en la explotación de recursos estratégicos, particularmente el litio, un mineral clave en la transición energética global (AEI, 2025).
En términos de diplomacia económica, se registra una tendencia creciente en el flujo de capitales chinos durante el período bajo estudio. Durante el segun - do período de gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) las inversiones chinas en Argentina alcanzaron los 420 millones de dólares. Bajo la gestión de Mauricio Macri (2015-2019), las inversiones extranjeras chinas en Argentina aumentaron significativamente hasta alcanzar los 2.330 millo - nes de dólares, impulsadas por una mayor apertura a la inversión extranjera y acuerdos estratégicos. Por último, bajo la presidencia de Alberto Fernández
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 239
(2019-2023) las inversiones extranjeras chinas en Argentina continuaron en ascenso y alcanzaron los 3.100 millones de dólares, lo cual consolidó la im - portancia del vínculo bilateral en sectores estratégicos como la minería y la energía renovable.
Retomando lo expuesto en apartados anteriores, el patrón de inversión de Beijing en Argentina se articula con la estrategia de modernización econó - mica de largo plazo del país asiático, a través del acceso a recursos naturales estratégicos. Estos flujos de inversión consolidan a Argentina como un socio estratégico en América Latina, a la vez que incrementan la dependencia del país sudamericano en términos de financiamiento chino. Por su parte, se des - taca una orientación hacia la extracción de minerales críticos, mientras que los menores flujos de inversión destinados a la energía poseen un enfoque más selectivo en proyectos de infraestructura energética (AEI, 2025).
a. Segundo gobierno de Cristina Fernández y la profundización de la coo - peración con China
Cristina Fernández de Kirchner ejerció como presidente del país durante dos períodos de gobierno –2007-2015–, marcados por cambios en los condicio - nantes internos y externos del país. Alos fines del presente artículo se analiza su segunda presidencia, comprendida entre los años 2011 y 2015, período que registró el fortalecimiento y profundización de los vínculos bilaterales Argentina-China. La política exterior de Argentina durante su gestión siguió, principalmente, los ejes de inserción latinoamericana, multilateralismo revi - sionista2 y la articulación de la gestión externa con las necesidades de desa - rrollo nacionales y la búsqueda de autonomía (Busso, 2016).
A nivel internacional, la gestión de Cristina Fernández debió afrontar el impacto y los efectos de la crisis económica del 2008. A este escenario se sumaron las tensiones con Estados Unidos, principalmente luego de que el entonces presidente, Barack Obama, dejase de apoyar a Argentina ante la Corte Suprema en el caso de la deuda externa y, paralelamente, se pro - dujese el debilitamiento del giro a la izquierda en América Latina (Busso, 2016). Sin embargo, la disputa con los fondos buitre y el estancamiento de relaciones con Estados Unidos, permitieron profundizar los vínculos con
2 El multilateralismo revisionista se relaciona con la crítica realizada a aquellos organismos multilaterales en los que los intereses de algunos Estados en particular tenían más peso dentro del mismo, y el llamado a introducir y poner en discusión los intereses de los países en desarrollo.
240 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
países de América Latina, China y Rusia y promover la diversificación de las relaciones exteriores (Laufer, 2019; Miranda, 2018). Por su parte, en el caso de China se experimentó un fortalecimiento de los vínculos, que fueron tipificados como “estratégicos”. El fortalecimiento de las relaciones con el país asiático se materializó bajo el establecimiento de la Asociación Estratégica Integral en 20143, en el marco de la visita del recientemente electo presidente de la República Popular, Xi Jinping. En aquella ocasión se firmaron 18 acuerdos en materia económica, tecnológica y cultural que encabezó la firma de acuerdos de cooperación en materia económica, co - mercial, financiera, nuclear y cultural. En línea con Miranda (2018), China consideró a Argentina como un país de commodities y, junto a Brasil, fueron la pieza fundamental para enlazar su vínculo con el MERCOSUR, como forma de insertarse en Sudamérica. De esta manera, China consideraba que la cooperación económica y el intercambio comercial eran mutuamente be - neficiosos, ya que ayudaba a diversificar la economía y el comercio de los países latinoamericanos y a reducir su dependencia económica y comercial con respecto a Estados Unidos y Europa (Laufer, 2019). En el ámbito de la diplomacia económica, el gobierno argentino vio en este socio asiático extrarregional una atractiva fuente alternativa de financiamiento, con el ob - jetivo de diversificar sus recursos financieros en un contexto caracterizado por restricciones en el acceso a divisas extranjeras y un litigio en curso por la deuda externa (Busilli, 2020).
En línea con lo anterior, se activó el SWAP con China firmado en 2009; esto es un acuerdo de intercambio de monedas entre el Banco Central de la República Argentina (BCRA) y el Banco Popular de China (PBoC) que permitía a Argentina acceder a yuanes chinos a cambio de pesos argentinos, con el objetivo de fortalecer las reservas internacionales del país y facilitar el comercio bilateral sin depender del dólar estadounidense. Este tenía un monto de aproximadamente 10.000 millones de dólares y se fue ampliando en los gobiernos subsiguientes (Barca, 2023). Para Laufer (2019), se produjo el paso de una asimetría comercial, a una dependencia financiera, en el que Argentina asienta su rol como deudora de China. A pesar de ello, el SWAP colaboró en la estabilización de las finanzas argentinas entre 2014 y 2015, y a remover el control cambiario en 2016; por el contrario, países como Chile y
3 Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la República Argentina y la República Popular China. Texto completo disponible: https:// tratados.cancilleria.gob.ar/tratado_ficha.php?id=kp2onZ=
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 241
Brasil consiguieron superávits comerciales prescindiendo de la ayuda finan - ciera china (Oviedo, 2018).
En materia de política energética, un desafío para Cristina Fernández fue po - der reducir el déficit en la balanza energética, a la vez que aminorar la depen - dencia de las importaciones de energía para el abastecimiento interno. Fue en este contexto que, en 2012 se produjo la expropiación del 51% de Yaci - mientos petrolíferos fiscales (YPF) y de Repsol YPF Gas, y se declaró el lo - gro del autoabastecimiento hidrocarburífero de “interés público” y “objetivo prioritario” (Ceppi, 2017). Como medida subsiguiente, se firmaron acuerdos con Chevron, Dow y Petronas para la explotación de Vaca Muerta (Ceppi, 2017). Luego, en 2014 se sancionó la Ley de Hidrocarburos 27.0074, la cual estableció plazos diferenciados para permisos de exploración y concesiones de explotación (más largos para no convencionales), redujo el monto de in - versión para acceder a beneficios fiscales y definió lineamientos ambientales. En lo que respecta al sector energético renovable, durante este período no se observaron cambios significativos. No obstante, en enero de 2013, la presi - denta Cristina Fernández representó a la Argentina en la VI Cumbre Mundial de la Energía del Futuro, y fue allí donde destacó la importancia de abor - dar los desafíos energéticos y medioambientales con equidad (Casa Rosada, 2013). En relación con lo anterior y con la estrategia de China, según los datos proporcionados por el Global Development Policy Center de Boston University (2024), se destacaron inversiones del China Development Bank en dos proyectos de energía hidroeléctrica en Argentina en la presidencia de Cristina Fernández, a saber: Renewable Energy Projects (2012) y el Cóndor Cliff (2014). En el primero se invirtieron 200 millones de dólares, mientras que en el segundo se destinaron 2.498,61 millones de dólares.
Durante este período, no logró revertirse la tendencia negativa de la balanza energética. Por el contrario, las reservas de gas y petróleo continuaron en descenso. Por otra parte, no se registraron cambios significativos en la diver - sificación de la matriz energética hacia fuentes renovables, consolidándose la dependencia hacia los hidrocarburos. Este fenómeno incrementó la vul - nerabilidad energética del país, a la vez que aumentó las importaciones para abastecer la demanda interna (Ceppi, 2017)
4 Para acceder al texto completo de la Ley 27.007, referirse al siguiente enlace: https://www. argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27007-237401
242 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
b. La llegada de Mauricio Macri y la apertura al mundo (RenovAr) 2016
La elección de Mauricio Macri (2015-2019) como presidente, líder de la alianza Cambiemos5 marcó un cambio en la política exterior argentina, ya que propuso otra visión del mundo y nuevos ejes ordenadores (Tokatlian y Russell, 2017). Lejos de las condiciones externas favorables para países emergentes de la década anterior, la globalización se mostraba más hostil, con una desaceleración del crecimiento global, cambios en las reglas de jue - go comerciales de grandes jugadores como China y Estados Unidos y una caída en el precio de las commodities (Listrani Blanco y Zaccato, 2018).
En este sentido, se registró un giro progresivo hacia políticas económicas de corte neoliberal. En materia de política exterior, el nuevo mandatario planteó una “inserción inteligente”, con la idea de volver a dar prioridad a las relacio - nes con los socios tradicionales occidentales, como Estados Unidos y Europa (Laufer, 2019; Busso, 2017). La “vuelta al mundo” propuesta por la nueva administración tuvo como impulso la apertura comercial a través de organis - mos multilaterales y foros internacionales como la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Foro Davos, el G20 y el regreso a mercados financieros a través de endeudamiento, como el FMI (Miguez, 2018).
Al mismo tiempo, se profundizó la diversificación de la política exterior ini - ciada en el período anterior y se comenzó a mirar con más énfasis a los países BRICS, Medio Oriente y Asia (Baroni, 2021). En este sentido, se registró una política exterior con una fuerte impronta económica, así como una vi - sión pragmática de los socios y las oportunidades de inserción, orientada a la diversificación y expansión de sus iniciativas en el ámbito internacional (Zelicovich, 2018; Busilli, 2023)
La creciente inestabilidad en el escenario internacional, signada por la crisis económica y política en Brasil y la guerra comercial entre Estados Unidos y China, llevó al gobierno de Macri a reconsiderar su enfoque inicial en polí - tica exterior. En respuesta, su estrategia se orientó hacia una mayor diversi - ficación y expansión de las relaciones internacionales, en procura de ampliar los vínculos comerciales y de inversión con distintos actores globales (Busso y Barreto, 2020).
En este sentido, el período de cooperación y sintonía política con Beijing ex - perimentada en el gobierno anterior dio paso a un período de tensión inicial
5 Coalición política establecida en 2015, a partir de la alianza entre Coalición Cívica ARI, Propuesta Republicana y la Unión Cívica y Radical (UCR).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 243
en la relación bilateral que sería superado tras la visita del nuevo mandatario argentino a China. La diplomacia presidencial pudo sortear esta etapa de tensión y redireccionar los vínculos hacia una nueva etapa de cooperación a través de las reuniones mantenidas en Washington, Hangzhou y Beijing 6
(Oviedo, 2018).
En materia de inversión, la nueva gestión cuestionó el posible uso dual de la Estación de Espacio Profundo en Neuquén y la construcción de dos repre - sas en el río Santa Cruz y dos centrales nucleares. En materia comercial, el déficit sostenido y creciente de Argentina fue abordado durante la visita del entonces presidente argentino a China. Durante este período de gobierno, las relaciones bilaterales en materia energética cobraron especial relevancia, luego de la firma del Tratado de París7 (2015) y los cambios previstos en la matriz energética bajo la sanción de la Ley 27.191 (2015). En ella se esta - bleció un régimen de fomento para la generación de electricidad a partir de energías renovables y el lanzamiento del Programa RenovAr.
En términos de diplomacia económica, la estrategia de transición energética argentina coincidía con la estrategia de internacionalización de capitales chi - nos. Esta estrategia respondía a los ejes de política exterior, concentrados en una activa participación en los foros multilaterales de inversión y el objetivo de ingresar Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), estrategia que requería una un modelo económico más alineado con los ODS y los compromisos asumidos en el Acuerdo de París (Kazimierski, 2021).
En esta línea se diseñó el programa RenovAr, que consistió en convocatorias abiertas a licitaciones públicas a través de diferentes rondas en las que tanto empresas nacionales como multinacionales podían presentar sus propuestas de inversión para proyectos de energías renovables.
6 Estos encuentros se produjeron en el marco de la Cuarta Cumbre de Seguridad Nuclear en Washington, la Cumbre del G-20 en Hangzhou, y la visita del presidente Macri a China (Beijing).
7 El Acuerdo de París es un tratado internacional sobre el cambio climático jurídicamente vinculante. Fue adoptado por 196 Partes en la COP21 en París, en 2015 y entró en vigor el 4 de noviembre de 2016. Su objetivo es limitar el calentamiento mundial a muy por debajo de 2, preferiblemente a 1,5 grados centígrados, en comparación con los niveles preindustriales
244 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Tabla 2. Asignación de Inversiones por Tecnología en las Rondas del Pro - grama RenovAr (Precio Promedio Ponderado en USD) 8
Tecnología Ronda 1 Ronda 1.5 Ronda 2 Total general
Biogás $ 16.650 $ 184.093 $ 200.743
Biogás RS $ 2.719 $ 2.719
Biomasa $ 220 $ 117,2 $ 337,2
Eólica $ 46.217 $ 34.233 $ 31.272 $ 111.722
Peq. Hidro $ 525 $ 41.949 $ 42.474
Solar $ 6.078 $ 52.308 $ 47.308 $ 105.694
Total general $ 69.690 $ 86.541 $ 308.458,2 $463.689
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Secretaría de Energía (2025)
La distribución de inversiones en el marco del nuevo programa destaca la participación del biogás –43,3%–, seguido por energía eólica –24,1%– y solar –22,8%–, consolidándose como las tecnologías prioritarias durante el período bajo estudio. Los mayores flujos de inversión se concentraron en la Ronda 2, que representó el 66,5% del total, evidenciando una aceleración del programa. Respecto a la energía solar, se destaca su crecimiento entre la Ronda 1 y 1,5, mientras que las pequeñas hidroeléctricas pasaron de una inversión marginal en la primera Ronda a captar el 9,2% en la Ronda 2. Bio - masa y biogás RS, por su parte, registraron escasos montos: solo se recibió 0,07% y 0,6% respectivamente. En líneas generales, la distribución del fi - nanciamiento refleja una estrategia centrada en los renovables de gran escala, con un fuerte impulso en la última etapa del programa.
En este contexto, China se consolidó como un socio estratégico en materia de inversión. En conjunto, las empresas chinas adquirieron el 27% del total de los contratos otorgados durante todo el programa (Ennis, 2017). En el ámbito eólico, se destacan empresas como Goldwing, que adquirió en 2017 los par - ques Loma I, II y III –50 MWcada uno– y Loma Blanca VI –100 MW– en la provincia de Chubut, así como el parque eólico Miramar I –96 MW– en Buenos Aires. Estas adquisiciones, que previamente habían sido adjudica - das a Isolux-Corsan, reflejan la dirección de la diplomacia económica china, orientada a expandirse a través de la compra de activos. Power China, por su
8 El Precio Promedio Ponderado hace referencia a la ecuación USD/mWh. Para más infor - mación remitirse a: https://public.tableau.com/app/profile/datosenergia/viz/Adjudicacio - nesRenovARMINEMArgentina/AdjudicacionesRenovArArgentina
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 245
parte, fue contratada bajo la modalidad EPC (ingeniería, adquisición y cons - trucción) para llevar adelante estos proyectos (González Jáuregui, 2022). En el sector de energía solar se destacó la empresa Canadian Solar, formada por capitales chino-estadounidenses, que en 2018 adquirió el parque solar Ca - fayate (100,1 MW) en Salta, originariamente adjudicado a Isolux-Corsan y también contrató a Power China para su desarrollo. Adicionalmente, el parque solar Cauchari –315 MW– en Jujuy –el mayor de América Latina– fue finan - ciado por el Exim Bank, con la condición de que Power China proporcionara la tecnología (Spaltro, 2020). En paralelo a las inversiones directas, las empresas chinas han consolidado su presencia económica en Argentina a través de la provisión de tecnología, financiamiento y construcción llave en mano. Sin ser adjudicatarias principales, han sido cruciales en la ingeniería, mantenimiento y suministro de componentes clave como aerogeneradores y paneles solares. En las Rondas 1 y 1.5 de RenovAr, las compañías chinas captaron el 19% de la capacidad adjudicada en energía eólica –285 MWde un total de 1.472 MW–, y su influencia también se extiende a otros proyectos estratégicos, como la planeada expansión de Cauchari a 500 MW, incluida en los acuerdos del Diálogo Estratégico para la Cooperación y la Coordinación Económica (DECCE) con China en 2022. No obstante, algunos proyectos enfrentaron dificultades, como la fusión de Cerro Alto y Los Meandros por problemas de financiamiento y la cancelación del parque Pampa por incumplimientos con - tractuales de Sinohydro. Este patrón de inversión y provisión de tecnología se enmarca en la estrategia global de China para posicionar a sus empresas en sectores estratégicos, alineándose con sus objetivos de diplomacia eco - nómica. En línea con González Jáuregui (2022) y Kaplan (2021), durante el período bajo estudio se observó la siguiente dinámica: en proyectos finan - ciados por bancos chinos, se exigió que los contratos incluyan cláusulas que favorezcan la participación de firmas, proveedores y contratistas chinos, lo que provocó condicionalidades comerciales.
c. La presidencia de Alberto Fernández (2019-2023) y la diplomacia de las vacunas
Siguiendo a Russo (2022), la política exterior de Alberto Fernández9 se carac - terizó por dar un giro respecto de su predecesor, Mauricio Macri, aunque sin ser una reedición del kirchnerismo. Dentro de los lineamientos en este período
9 Asumió la presidencia como parte del Frente de Todos. Se ha caracterizado por una po - lítica exterior de continuidad respecto del gobierno de Cristina Fernández, principalmente por la promoción del multilateralismo, la búsqueda por acercarse a los demás países de la región y en cuanto al fortalecimiento de los vínculos con China.
246 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
se destaca la defensa del multilateralismo, la diversificación, revalorización del regionalismo, defensa de los derechos humanos, búsqueda de inversiones y financiamiento, y la renegociación con el FMI (Busso, 2022; Russo, 2022). Internamente, los condicionantes que más influyeron sobre la gestión de la política exterior de este gobierno fueron, en primer lugar, la coalición del Frente de Todos, dado que desde sus inicios estuvo marcada por diferencias y disputas principalmente en materia económica, el acuerdo con el FMI y el modelo de desarrollo que debía seguir el gobierno (Busso, 2022; Colombo y Campanella, 2023). En segundo lugar, cuando Fernández asumió el poder, lo hizo en un contexto de alta inflación, altos niveles de pobreza y la deuda externa más grande de la historia del país; esto último fue un tema central durante todo su mandato (Busso, 2022).
Respecto a los condicionantes externos, el gobierno del Frente de Todos se vio afectado por la guerra entre Rusia y Ucrania, especialmente en materia económica. Aescala regional, los gobiernos eran del signo ideológico opues - to y esto dificultó el posicionamiento y apoyo en los espacios multilaterales (Busso, 2022). En particular, la pandemia por COVID-19 es considerada como un condicionante internacional, pero a su vez interno, en tanto la po - lítica exterior se enfocó en obtener insumos y vacunas, y al mismo tiempo, afectó los avances económicos del gobierno dado el cierre de fronteras global (Colombo y Campanella, 2023). En línea con lo anterior, se buscó obtener y proveer de vacunas contra el virus, negociando con la mayor cantidad de laboratorios y países posible, entre los que el más destacado fue China dado su rol central en la provisión de material sanitario y vacunas (Russo, 2022). La diversificación de socios durante este gobierno consolidó a China como un actor clave en esta estrategia, quien además de tener un rol preponderan - te en la gestión de la pandemia, resultó un contrapeso a la dependencia de Argentina al FMI y Estados Unidos (Russo, 2022). Esto se enmarcó en un escenario de disputa hegemónica entre China y Estados Unidos, en el que, siguiendo a Treacy (2023), el gobierno de Fernández buscó una posición equidistante entre ambos, a la vez que procuró la complementariedad en - tre ambos. En este sentido, es destacable la adhesión de Argentina al Banco Asiático de Inversión e Infraestructura en 2020 y a la Belt and Road Initia - tive en 2022. De esta manera, China se convirtió en una de las principales fuentes de inversión para Argentina, particularmente en infraestructura, y en la minería de litio (Busso, 2022). No obstante, el gobierno evitó compromi - sos excesivos con cualquiera de las dos potencias en disputa y buscó un “no alineamiento activo” y fortalecer alianzas con el sur global (Treacy, 2023).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 247
En lo que respecta a la agenda ambiental, esta tuvo un fuerte peso durante esta gestión. En materia de transición energética, se observan continuidades respecto de su predecesor (incluso con Cristina Fernández), reflejadas en el mantenimiento y avance de la postura argentina dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la presentación de la Segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) y su posterior actualización, así como en los compromisos asumidos para lograr la descarbonización hacia 2050 (Campanella y Barberón, 2023). En sus discursos se le da relevancia a una perspectiva de transición energé - tica justa, y que esto, al mismo tiempo, sea parte del modelo de desarrollo sostenible que Argentina debiese conducir. En palabras de Alberto Fernández (2022, 1 de noviembre en Casa Rosada) “[...] En verdad tenemos que ocupar - nos del cambio climático y de resolver todos los perjuicios que generaron la ambición de los poderosos de seguir ganando a cualquier precio y los nega - cionistas, que decían que el cambio climático no existía”.
Apesar de estas continuidades que se observan en lo discursivo y en la visión de relevancia de las energías renovables en la transición energética, durante este gobierno el Programa RenovAr se vio interrumpido. Asimismo, en su lugar, se abrió el Clúster Renovable Nacional10 en el año 2022. Esta fue una iniciativa público-privada que buscó ampliar la oferta eléctrica y promover el desarrollo de energías renovables en el país, mediante la participación ini - cial de seis provincias, a saber: San Juan, Río Negro, Catamarca, Neuquén Mendoza y La Rioja (Ministerio de Economía, 2022, 18 de enero). Luego, se sumaron otras diez más: Tierra del Fuego, Tucumán, Santiago del Estero, Santa Cruz, San Luis, Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes, Chubut y Santa Fe (2022, Ministerio de Economía, 29 de mayo). Con el Clúster se preveía generar 750 MWde energía renovable en dos años y 300 MWanuales desde 2024, reduciendo 220 toneladas de CO2 al año y sustituyendo importaciones por 130 millones de dólares. La inversión estimada fue de 1.000 millones de dólares, con un 50% de componente nacional, y la creación de 2.250 empleos directos y 4.000 indirectos, lo que beneficiaría a 250 PyMEs (Ministerio de Economía, 2022 mayo 29).
Una de las primeras medidas adoptadas fue la creación del Ministerio de Ambiente –que dejó de ser Secretaría–, con el objetivo de devolverle el re -
10 Es importante aclarar que al día de la fecha no se ha encontrado información actualizada del Clúster, ni respecto a su vigencia, ni de sus acciones o efectos, durante su implemen - tación.
248 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
conocimiento a aquellas áreas de mayor relevancia (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2019, 11 de diciembre). A su vez, utilizó a la región como plataforma para impulsar las capacidades regionales y locales, así como el financiamiento para el desarrollo de proyectos de energías renovables. En este sentido, en 2020 Argentina aprobó el Acuerdo de Escazú11, el que fuera el primer acuerdo regional ambiental de América Latina y el Caribe. Este tie - ne como característica principal el antropocentrismo, y tiene como objetivo garantizar los derechos al acceso a la información ambiental, la participación pública en lo que refiere a decisiones ambientales y el acceso a la justicia en estos asuntos (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2025).
A escala nacional, con el objetivo de promover un modelo sostenible y de consumo responsable, el gobierno buscó la descarbonización de la matriz energética, con foco en el uso del gas natural como combustible “puente” hacia la transición energética, e impulsó la producción nacional de baterías de ion-litio y la electromovilidad (Campanella y Barberón, 2023). En 2021, Y-TEC, junto con el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Téc - nicas (CONICET) y la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), inició en La Plata la construcción de la planta UNILIB para impulsar la producción de baterías de ion-litio y la electromovilidad. En 2022, se creó YPF Litio S.A. en asociación con CAMYEN S.E. para ingresar al mercado de extracción y procesamiento del litio (Ministerio de Economía, 2023, 1 de julio; Barberón, 2022).
Además de afirmar sus relaciones con China en este aspecto, con la firma de acuerdos para la importación de tecnología para parques hidroeléctricos y solares, también se fortalecieron los vínculos en esta temática con Alema - nia y Brasil (Campanella y Barberón, 2023). Al mismo tiempo, la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A. y la Corporación Nuclear Nacional China, suscribieron el contrato para poner en marcha la Central Nuclear Atucha III en 2022, la que fue la cuarta estación nuclear de todo el país (Ministerio de Economía, 2022, 1 de febrero).
A su vez, en 2023 la Secretaría de Energía publicó el Plan de Transición Energética Nacional 203012, el cual definió, mediante nueve líneas estraté - gicas, la visión del gobierno en torno a este proceso, con especial relevancia
11 Este Acuerdo entró en vigor el 22 de abril de 2021. Para ver el texto del Acuerdo comple - to, referirse a: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/s1800429_es.pdf
12 Para acceder al Plan completo referirse al siguiente enlace: https://www.energiaestrategi -
ca.com/wp-content/uploads/2023/07/Plan-Transicion-Energetica-ARG-2030.pdf
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 249
en la justicia, la inclusividad y la sostenibilidad distintivos de su contenido y que, a su vez, esto debe estar alineado con las realidades macroeconómica, fiscal y financiera de Argentina. Estas líneas estratégicas fueron: a) eficiencia energética; b) generación de energía limpia; c) gasificación; d) desarrollo de capacidades tecnológicas; e) resiliencia del sistema energético; f) federaliza - ción del desarrollo energético; g) desarrollo del hidrógeno bajo en emisiones; h) movilidad sostenible; i) transición justa e inclusiva (Secretaría de Energía, 2023). Además de fijar las metas que persigue el Plan para 2030, se hizo una proyección de las inversiones requeridas en transición energética, tenien - do en cuenta cuáles son los montos de inversiones mínimas necesarias en el subsector eléctrico. En este sentido, los parámetros que mayor inversión demandarían son eficiencia energética –27.777 millones de dólares– y po - tencia eléctrica –23.362 millones de dólares– (Secretaría de Energía, 2023). Al mismo tiempo, se evaluaron las restricciones para la implementación del Plan, destacándose la dificultad de acceso al financiamiento y la vulnerabili - dad del sistema para cumplir compromisos en divisas (Secretaría de Energía, 2023). De esta manera y junto con lo anterior, se pone de manifiesto cómo el gobierno de Alberto Fernández ha considerado al sector energético como estratégico, a la vez que ha buscado el desarrollo de capacidades locales y regionales, para mejorar la productividad, el empleo calificado y fortalecer las cadenas industriales.
d. Proyectos emblemáticos de cooperación bilateral en infraestructura energética
En el marco del fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre Argentina y China, especialmente en materia de cooperación energética, se destacan tres proyectos durante el período analizado: las represas Néstor Kir - chner y Jorge Cepernic en Santa Cruz, el parque solar Cauchari en Jujuy y la central nuclear Atucha III en Buenos Aires. Estas iniciativas reflejan no solo el volumen creciente de inversión china en Argentina, sino también la con - vergencia entre la estrategia internacional de Beijing en transición energética y las necesidades estructurales del sistema energético argentino (González Jáuregui, 2022; Rubio y González Jáuregui, 2022; Fundar, 2023).
Las represas hidroeléctricas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic, impulsadas durante el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner –2011-2015– y financiadas por el China Development Bank y el ICBC, representan uno de los mayores proyectos de infraestructura energética del país. Con una capa - cidad instalada conjunta de 1.310 MW, estas obras estratégicas sobre el río