La Cooperación Sur–Sur birregional.
Oportunidades y desafíos del
FOCALAE en la agenda
internacional del siglo XXI
Lorena Lamas
*
Paola Andrea Baroni
**
Resumen
El presente trabajo pretende realizar un aporte a las reexiones sobre los
desafíos que plantea la cuarta revolución industrial (4RI) para los países
del Sur y las oportunidades que la cooperación internacional puede brindar
para disminuir las condiciones de dependencia estructural dentro del siste-
ma internacional actual.
En función de ello, se cuestiona sobre de las posibles acciones de Coope-
ración Sur–Sur (CSS) a ser llevadas adelante por los países en desarrollo,
para enfrentar estos desafíos. A partir de dicho cuestionamiento, se realiza
*
Profesora de Derecho de la Integración y Cooperación Internacional para el Desarrollo.
Investigadora de Cooperación Sur–Sur y digital, desarrollo sostenible y reducción de des-
igualdades.
**
Investigadora de la Universidad Siglo 21 en Política exterior y vinculaciones comerciales
de Argentina con el Sudeste de Asia, China e India (2007–actualidad).
Código de referato: SP.280.L/20
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2020.50.05
STUDIA POLITICÆ Número 50 otoño 2020 pág. 111–142
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
112 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
un breve análisis de los desafíos que plantea la 4RI, así como de las opor-
tunidades que las asociaciones bi o interregionales ofrecen para América
Latina y el Este de Asia.
A partir del referido análisis, se esbozan algunas propuestas que ponen su
foco en la implementación de proyectos de CSS birregionales para la trans-
ferencia de know how y nuevas tecnologías en el marco del Foro de Coo-
peración América Latina–Este de Asia (FOCALAE); así como también la
utilización de este Foro como centro articulador para la conformación de
cadenas de valor global (CVG) y regional (CVR) a partir de una estrategia
público–privada orientada a la internacionalización de las Pymes y el estí-
mulo a la inversión extranjera directa (IED).
Finalmente, a partir del análisis y las propuestas realizadas, se destaca la
necesidad de capitalizar las posibilidades de cooperación birregional que
el FOCALAE proporciona tanto entre el sector público como el privado,
la sociedad civil y la academia para impulsar las diferentes acciones que
permitan disminuir el rezago latinoamericano en el marco de la 4RI y las
nuevas condiciones de dependencia que esta puede establecer en el sistema
internacional actual.
Palabras claves: interregionalismo – cuarta revolución industrial (4RI) –
Cooperación Sur-Sur (CSS) – Foro de Cooperación América Latina-Este
de Asia (FOCALAE)
Abstract
This paper pretends to make a contribution to the reections regarding the
challenges that the Fourth Industrial Revolution (4IR) presents to the global
South and the opportunities that international cooperation can provide to
lessen the structural dependence conditions, in the contemporary interna-
tional system.
According to this, the work questions the possible South–South Coope-
ration (SSC) actions that can be pursued by developing countries so as to
face these challenges. Taking this as a point of departure, it is made a brief
analysis of the deance that the 4IR sets out, as well as the opportunities
that bi or interregional associations offer to Latin America and the East of
Asia.
Based on this analysis, it is outlined some proposals that focus on the imple-
mentation of bi–regional SSC projects to transfer know how and new tech-
nologies in the context of the Forum for East Asia–Latin America Coopera-
tion (FEALAC), as well as the use of the Forum as a coordination center for
the development of regional and global value chains as of a public–private
strategy aimed at the internationalization of small and medium companies
and the promotion of foreign direct investment (FDI).
Finally, taking into account the analysis and the proposals, it is highlighted
the need to capitalize on the possibilities that the bi–regional cooperation
provides within the framework of the FEALAC, between the public and
private sectors, the civil society and the academia so as to drive different
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 113
actions that allow to diminish Latin–American backwardness in the 4IR
context and the new dependency conditions that this revolution can set in
the contemporary international system.
Key words: interregionalism – fourth industrial revolution (4IR) – Sou-
th-South cooperation (SSC) – Forum for East Asia-Latin America Coope-
ration (FEALAC)
Introducción
L
os cambios ocurridos en el sistema internacional pos Guerra Fría, como
la expansión de la globalización, el desarrollo de las tecnologías de las
comunicaciones y la mayor interdependencia entre los actores del sis-
tema internacional permitieron el despegue de las regiones. Estas son cada
vez más activas y, a través de sus vinculaciones e interacciones, se posicionan
como agentes y actores en el sistema internacional (Schünemann, 2006).
Una de las consecuencias de estos cambios es que la capacidad del Estado
se ha visto alterada a n de enfrentar los nuevos desafíos. Por un lado, se
observa un desplazamiento de la autoridad política hacia arriba, es decir,
hacia niveles supranacionales e internacionales; por el otro, se da un des
-
plazamiento hacia abajo a través de los procesos de descentralización y, de
forma transversal, con la inclusión de otros actores económicos y sociales.
En este contexto surgen los procesos de integración como nuevas formas
de asociación regional (Molano Cruz, 2007), permitiendo la profundización
de relaciones externas y de instrumentos de vinculación con otros actores
del sistema internacional. De acuerdo con la CEPAL (2014), la integración
regional es entendida como un proceso multidimensional cuyas expresiones
incluyen iniciativas de coordinación, cooperación, convergencia e integra-
ción profunda y cuyo alcance abarca no solo las temáticas económicas y
comerciales, sino también las políticas, sociales, culturales y ambientales.
Esto puede verse reejado en el denominado “nuevo regionalismo”, el cual
lleva a una práctica de amplia interacción entre los bloques regionales dan
-
do origen así a la cooperación interregional (López & Vidal, 2007; Molano
Cruz, 2017). Este nuevo regionalismo, además de implicar una forma mul-
tidimensional de integración, “es un fenómeno abierto, orientado hacia la
expansión y la liberalización, donde además de los Estados participan ac-
tivamente otros actores” (Molano Cruz, 2007: 13). Sin embargo, no puede
negarse que las relaciones bilaterales priman y, junto al multilateralismo y
114 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
el interregionalismo, constituyen instancias complementarias de relaciona-
miento (Rubiolo, 2016).
En relación con América Latina y los países del Este de Asia, puede armar
-
se que han tenido vinculaciones esporádicas a lo largo de su historia. Estas
escasas relaciones se deben a motivos históricos, culturales, políticos y geo
-
grácos. Sin embargo, desde nes del siglo XX y a lo largo del siglo XXI,
se observa una revitalización de las vinculaciones expresada en lazos más
constantes en función del crecimiento de la interdependencia comercial, el
desarrollo de las tecnologías en las comunicaciones y el transporte, la globa
-
lización nanciera internacional y la necesidad de diversicación de socios,
tanto a nivel comercial como político (Rubiolo y Baroni, 2012).
El crecimiento de las relaciones entre ambas regiones ha sido, principalmen
-
te, en el ámbito económico–comercial y se da en un contexto internacional
caracterizado por diversas transformaciones y tensiones que generan una
gran incertidumbre: la velocidad del cambio tecnológico, la fragmentación
espacial y funcional de los sistemas productivos con eje en el continente asiá
-
tico
1
, la emergencia y multiplicación de las cadenas de valor –tanto globales
como regionales–, la constitución de roles preponderantes de las llamadas
potencias emergentes –como China e India–, la necesidad de una estrategia
de desarrollo sostenible, la competencia comercial y tecnológica entre los
Estados Unidos de América (EUA) y China, entre otros.
Esas relaciones económico–comerciales, a pesar de su potencial, presentan
rasgos diferentes que, en cierto punto, generan preocupación en los países
latinoamericanos debido a una constante y elevada concentración de las ex
-
portaciones en escasos productos básicos –principalmente para los países
sudamericanos–, la competencia de las manufacturas asiáticas –sobre todo
en América del Norte y Central– y el bajo porcentaje de IED asiática en la
región (ALADI–CAF–CEPAL, 2018).
Respecto a las relaciones interregionales entre América Latina y el Este de
Asia, estas se encuentran aún en un estadio inicial. El principal grupo en el
1
La fragmentación espacial implica que las fases del proceso productivo se desarrollan
en diferentes partes del mundo, teniendo el Este de Asia un rol central debido a la baja en
los costos de producción. En la fragmentación funcional las grandes compañías derivan
algunos procesos hacia Pymes especializadas, por lo que las actividades que previamente
se desarrollaban dentro de los límites de una empresa comienzan a ser realizadas por dife-
rentes empresas y en distintos países (roMero luna, 2009).
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 115
marco del cual estas se desarrollan es el FOCALAE
2
y, a nivel subregional, el
Foro Mercosur–ASEAN
3
junto al Grupo de Trabajo integrado por el Grupo
de Relacionamiento Externo de la Alianza del Pacíco y los delegados del
Comité Permanente de Representantes de la ASEAN. Esta característica en
relación con las incipientes vinculaciones entre ambas regiones se debe a
que, si bien la interdependencia económica se incrementó, aún no es mar
-
cada y también a la existencia de diferencias en las formas de entender la
cooperación.
En este sentido, el Este de Asia ha optado por un regionalismo amplio, abier
-
to y exible; mientras que América Latina vive una mayor fragmentación de
mercados regionales, tendiente a la competencia dentro de la región (Medalla
& Balboa, 2009). Por ello, la integración en el Este y Sudeste de Asia es me
-
nos institucionalizada, pero está más consolidada y la integración latinoame-
ricana se caracteriza por tener muchas instituciones que compiten entre sí y
presentan mayor fragmentación (Rubiolo & Baroni, 2012).
En cuanto a los foros birregionales, Bartesaghi (2014) destaca que han dado
escasos resultados debido a la prominente asimetría económica y por las di
-
ferencias en el grado de apertura económica–comercial. Además, añade que
el avance en las relaciones comerciales que se observa desde principios del
siglo XXI responde más a los impulsos de las fuerzas del mercado que a
políticas planicadas por los Estados.
Sin embargo, el interregionalismo, entendido aquí como proceso multidimen
-
sional donde los Estados y otros actores, públicos y privados, adelantan accio-
nes y políticas más cooperativas con el n de confrontar los desafíos globales
(Soderbaum & Shaw, 2003), terminó abarcando temas que van más allá de
lo comercial. Se incorporó la participación de diversos actores y se amplió
la agenda orientada hacia el desarrollo como estrategia relacional establecida
para alcanzar el bienestar económico, social y ambiental (Lamas, 2019).
2
Por Latinoamérica, los países miembros son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pana-
má, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam, Uruguay y Venezuela. Por parte del
Este asiático, los miembros son: Australia, Brunei, Camboya, China, Filipinas, Indonesia,
Japón, Laos, Malasia, Mongolia, Myanmar, Nueva Zelanda, República de Corea, Singapur,
Tailandia y Vietnam.
3
Mercado Común del Sur y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por
su sigla en inglés). Debido al escaso desarrollo de vínculos y al bajo intercambio comercial
y de IED entre los países miembros de este Foro, el presente trabajo orienta su análisis a las
dinámicas en el marco del FOCALAE.
116 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
De esta forma, el interregionalismo se convirtió en un ámbito de negocia-
ción de diversos temas internacionales de interés común para los miembros,
poniendo de maniesto la interdependencia de la integración mundial. El in
-
terregionalismo muestra un cambio en el multilateralismo, constituyéndose
en un espacio de gobernanza mundial (Molano Cruz, 2017). Esta situación
permite el acercamiento entre las regiones no solo para encontrar aliados co
-
merciales, sino también socios para promover una mayor IED y profundizar
las vinculaciones a nivel político y de la cooperación. Las características ac-
tuales del sistema internacional hacen necesario que los países en desarrollo
de la región latinoamericana y la asiática reformulen sus alianzas y establez
-
can estrategias de esfuerzos complementarios tendientes a la superación de
problemas de desarrollo mediante la cooperación birregional.
Por lo anterior y teniendo en cuenta la nueva escala e impacto de la CSS para
los países en desarrollo –a partir de su resurgimiento a inicios del presente
siglo– como así también el acelerado avance de la ciencia y la tecnología –y
el impacto que esta tendrá especialmente en el mundo en desarrollo–, el esta
-
blecimiento de programas y acciones de cooperación en estos últimos temas
se hace necesario y urgente (Malacalza, 2019).
Esto lleva a pensar que uno de los desafíos del mundo actual y que requiere
de la cooperación entre los Estados es la denominada Cuarta Revolución
Industrial, caracterizada por el desarrollo y aplicación de la inteligencia arti
-
cial (IA), internet de las cosas, manufactura aditiva, biotecnología, big data,
blockchain, tecnología 3–D, entre otros.
Su aparición ha generado grandes transformaciones que están redeniendo
todas las dimensiones de la vida de las personas, como las formas de trabajar,
producir, consumir y comerciar. El impacto de esta revolución (que se está
dando en los negocios y también en los gobiernos –a partir de la interrelación
existente entre el ámbito interno y el internacional–) puede ser tanto un factor
de aumento de desigualdades, asimetrías y dependencia, como la llave para
acelerar el crecimiento económico de las regiones latinoamericana y asiática
e incrementar la productividad (Katz, 2018) y, por lo tanto, se constituye en
un desafío compartido por ambas regiones.
Sin embargo, la realidad muestra que los países latinoamericanos están atra
-
sados respecto a los países del Este de Asia en materia de desarrollo tecno-
lógico e innovación (CEPAL, 2013). La región latinoamericana se encuentra
rezagada en las áreas donde la economía del conocimiento tiene cada vez
mayor importancia y esto se debe, en parte, a que se destinan escasos recur-
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 117
sos a la Investigación y Desarrollo (I+D), los cuales representan solo el 0,6 %
del PBI regional; contrastando con el 4% de la inversión asiática, aproxima
-
damente (RICYT, 2019). A su vez, este hecho está estrechamente vinculado
con el limitado número de investigadores en ciencias básicas y aplicadas, la
falta de incentivos y el escaso número de patentes y licencias que se generan
en América Latina, las cuales representan aproximadamente un 2% del total
mundial, de acuerdo con datos de la Organización Mundial de la Propiedad
Intelectual (OMPI).
Estos elementos limitan las posibilidades de crecimiento y desarrollo de la
región puesto que el acceso y desarrollo de las nuevas tecnologías es tam
-
bién fundamental para la productividad y competitividad internacional de
Latinoamérica, así como para evitar un progresivo aumento de las brechas
tecnológicas y, consecuentemente, de las condiciones de dependencia estruc
-
tural. Las nuevas tecnologías de la 4RI son un factor que potencia la oferta de
bienes y servicios como así también el desarrollo de cadenas de valor, redes
de empresas y bloques regionales, entre otros (CEPAL, 2013).
Teniendo en cuenta lo expuesto, el trabajo centra su análisis en las posibili
-
dades de cooperación entre los países integrantes del FOCALAE en el marco
de la 4RI. Para ello el trabajo se propone exponer las características del Foro
birregional, analizar las oportunidades y desafíos de la 4RI para los países en
desarrollo de ambas regiones y, a partir de ello, proponer posibles estrategias
de cooperación para los países del Sur vinculadas a los temas de la 4RI. El
análisis se desarrolló a través de un diseño de investigación descriptivo y una
estrategia metodológica cualitativa. Las técnicas de recolección y análisis de
datos utilizadas fueron la observación y análisis de documentos y, además,
se recurrió a la técnica de triangulación de datos para poder contrastar la
información obtenida (Valles, 1999).
El presente trabajo se estructura en cuatro partes. La primera realiza un aná
-
lisis de los desafíos y oportunidades que la 4RI presenta para los países de
ambas regiones en desarrollo; la segunda analiza las posibilidades que la
CSS presenta como herramienta para el fortalecimiento del vínculo político
estatal entre las regiones, así como para la implementación de acciones téc-
nicas; la tercera centra su análisis en las características del FOCALAE y las
oportunidades de profundización de los vínculos que el Foro proporciona; y
la cuarta presenta una serie de propuestas concretas para potenciar la coope-
ración tecnológica entre estas regiones a través de los mecanismos del Foro.
Finalmente, se presentan las consideraciones nales del trabajo en relación
con las oportunidades que el FOCALAE ofrece para profundizar la CSS en
118 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
los temas vinculados a la 4RI, como estrategia de profundización de las rela-
ciones político–económicas entre ambas regiones
1. Productividad y la Cuarta Revolución Industrial
Las diversas trayectorias de crecimiento económico y desarrollo de Asia
Oriental y América Latina están vinculadas con sus patrones de producción
y de especialización exportadora. Por un lado, muchos de los países asiáticos
modicaron su perl exportador entre nes de la década de 1980 y 2010,
incrementando su especialización en los sectores de alta tecnología, lo que
permitió ampliar su participación en el comercio internacional. De esta for
-
ma, lograron compatibilizar su desarrollo con la evolución de la demanda
mundial, logrando economías de escala y una tasa de crecimiento constante.
Por otro lado, los países latinoamericanos no llevaron a cabo este proceso
con la misma intensidad y la región no alcanzó un nivel de competitividad
que le permitiera insertarse de otra forma en el sistema económico interna-
cional (CEPAL, 2013).
Uno de los fenómenos que se observa en América Latina como consecuencia
de lo anterior es el desafío de la trampa del ingreso medio. Esta afecta a las
economías que alguna vez exhibieron un rápido crecimiento, pero que se
estancan y no logran alcanzar los indicadores de desarrollo de los países de
altos ingresos. Este fenómeno tiende a explicar “[…] por qué algunas na
-
ciones parecen quedarse a medio camino entre la pobreza y la prosperidad”
(Casilda Bejar, 2014: 1).
Sobre este asunto, el economista Ramón Casilda Bejar (2014) plantea que
es necesario impulsar las inversiones con mayor fuerza en la región latinoa
-
mericana, para alcanzar un mayor crecimiento y competitividad. Las inver-
siones en infraestructura, tecnología e investigación son vitales para salir de
la trampa de ingreso medio, ya que vivimos un momento histórico de pro-
fundos cambios productivos que hacen necesario competir en la economía
del conocimiento. En su estudio, el autor presenta ejemplos de países que
superaron esa situación, como Singapur y Corea del Sur, argumentando que
ambos pusieron el eje de la transformación en la educación, la innovación, la
tecnología y la justicia social, lo que les permitió aumentar su productividad
y a sus empresas insertarse y competir en el mercado internacional.
En el caso de la región asiática, sobre todo en el Sudeste asiático, la 4RI está
reescribiendo las reglas de la producción manufacturera puesto que la mano
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 119
de obra barata ya no representa una estrategia efectiva para atraer inversiones
en el área, porque se vive una época en la que los costos de la automatización
se desploman. A su vez, la 4RI facilita el comienzo de una nueva tendencia
marcada por el regreso de la producción manufacturera hacia los países más
desarrollados (por ejemplo, la empresa Adidas se estableció en Alemania), lo
que produce que las cadenas de suministros se estanquen y no crezcan. Por
tanto, la respuesta de los gobiernos ante estos desafíos determinará su futuro
económico (Lee, Wong, Intarakumnerd & Limapornvanich, 2019).
El desarrollo de la inteligencia articial está en manos de Estados Unidos
y China, seguido por otros países como Indonesia, Singapur, Tailandia y
Vietnam. Japón, China y Corea del Sur dominan el mercado de ventas de ro
-
bots de alto valor para la industria y la medicina. China, a su vez, ha invertido
en la automatización de la industria para así transformar su vasto sector ma
-
nufacturero y hacerlo más competitivo en los mercados globales (Roy, 2018).
Respecto a los vehículos autónomos, China y Japón están en la vanguar
-
dia, seguidos por Taiwán, Corea del Sur y Singapur, quienes han realizado
considerables avances en el área. La tecnología de las impresoras 3–D ha
desarrollado su propia industria, acompañada por el crecimiento de la ciencia
de la tecnología de los materiales. Estados Unidos es el líder en impresoras
3–D, seguido por China. Japón e India también están aprovechando las ven-
tajas de su sistema de producción de bajo costo para así mejorar sus otras
industrias. Este mismo camino siguen Corea del Sur y Taiwán. Por otro lado,
Singapur inauguró su primera instalación de manufactura aditiva de metal
en 2017, con el objetivo de apoyar a los principales sectores industriales del
país, incluidos el del gas y del petróleo, la industria marítima, la ingeniería
de precisión y las industrias de la construcción (Roy, 2018).
Estos ejemplos ponen de maniesto la transformación tecnológica que está
sufriendo gran parte de Asia, región de la que actualmente depende el desa
-
rrollo de la economía global. El éxito se debe a políticas gubernamentales
orientadas hacia la apertura económica y social, la priorización de inversión
en educación e innovación y el desarrollo de habilidades tecnológicas supe-
riores, entre otras. De esta forma se evidencia que Asia continuará siendo una
fuerza dominante para llevar adelante la 4RI.
No obstante, se perciben dicultades de carácter estructural relacionadas con
la distribución de los benecios y ciertas deciencias de acceso a los avances
–dependiendo de la región asiática de que se trate– que van desde carencias
en infraestructura y conectividad, hasta analfabetismo digital. Adicionalmen
-
120 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
te, se alerta sobre algunos impactos sociales, políticos y laborales que la 4RI
puede generar como amenazas a la calidad de las democracias, mayores acu
-
mulaciones de capital, grandes olas de desempleo –principalmente en países
en desarrollo– y exclusión social, entre otros.
Respecto a América Latina, la estructura productiva progresa en términos de
la adopción de las tecnologías digitales correspondientes al primer (desarro
-
llo de la computación, banda ancha y comunicaciones móviles) y segundo
ciclo de innovación (utilización de las plataformas de internet). Sin embar-
go, no se observa que haya una asimilación amplia de la tecnología en los
procesos productivos, lo cual indica que la región recién está comenzando el
camino de la 4RI (Katz, 2018).
Diferentes análisis de la experiencia latinoamericana en la materia muestran
que, con diversos niveles de desarrollo –dentro y entre los países de la re
-
gión–, varios están avanzando en la incorporación de diferentes aspectos o
componentes estratégicos en sus modelos de producción (Katz, 2018). Por
un lado, México está implementando gradualmente elementos de la industria
4.0, Brasil ha desarrollado una estrategia de Internet de las cosas y Colombia
ha creado un Viceministerio de Economía Digital, dentro del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con foco en la trans-
formación del modelo productivo. Sin embargo, el nivel de coordinación ins-
titucional para el desarrollo e implementación de estrategias es limitado ya
que se observa una multiplicidad de agencias gubernamentales con este tipo
de iniciativas, superponiéndose y desconociendo el ecosistema implícito en
los cambios de los modelos productivos (Katz, 2018).
En el caso de la región asiática, y para evitar este tipo de limitaciones, diver
-
sos países (dentro de los cuales se destaca China, pero no es el único) han
trabajado en asociaciones públicas con el sector empresarial a n de impulsar
los avances vinculados a las nuevas tecnologías relacionadas con la 4RI.
La interdependencia del sistema internacional, cuando es analizada en esta
coyuntura 4.0, coloca en cuestión a la hegemonía estatal en la actual distri
-
bución de poder en el sistema y de los debates en torno de la gobernanza
global digital. Esto hace necesaria la incorporación de los diversos actores
destacados –como empresas y sistema nanciero– a la mesa de negociación
y articulación política para la implementación de estrategias en favor del de-
sarrollo, a partir de los avances tecnológicos. En este sentido, cuando se ob-
servan las regiones que lideran esta 4RI y la denominada “guerra comercial”,
se percibe un embate con estrategias diferentes. Mientras que los avances en
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 121
uno de los lados se encuentran liderados principalmente por el sector empre-
sarial (y poca participación estatal), por el otro, se evidencia un liderazgo
principalmente del Estado (en asociación estratégica con algunas empresas).
Por ello, a nivel multilateral y en el marco de las Naciones Unidas, puede
observarse que cada vez más se estimula la participación y la responsabilidad
de las empresas, el sistema nanciero y la sociedad civil para que, a partir
de la articulación con los gobiernos, se trabaje conjuntamente en torno del
desarrollo sostenible, de las nuevas tecnologías y del debate acerca de la
gobernanza global digital.
Si bien la colaboración y responsabilidad de las empresas en relación con los
impactos de estas nuevas tecnologías en la sociedad, economía, industrias y
sistemas de gobierno se considera fundamental, se entiende que el liderazgo
de estos asuntos, vinculados con la gobernanza tecnológica, su reglamenta
-
ción, el desarrollo y la cooperación, debe ser de los Estados –a nivel nacional
y subnacional– en el marco de los diversos Organismos y/o Foros internacio
-
nales, regionales o interregionales.
2. El interregionalismo: sinergia y cooperación para el desarrollo
Frente a las diferencias en los patrones de producción y de especialización
de ambas regiones, se identican posibilidades de asociaciones entre estas a
n de aprovechar sinergias y enfrentar los retos del desarrollo en el marco
del sistema internacional. Estos nuevos desafíos estatales que presenta un
sistema internacional cada vez más interdependiente y competitivo (Gilpin,
2001) estimularon el desarrollo de procesos de integración y regionalización.
Cuando se habla de relaciones interregionales se hace referencia a que las
regiones tienen un cierto grado de autonomía a nivel internacional, gene
-
rando la capacidad para vincularse con otros actores o contrapartes estatales
y/o regionales. Si bien se ha comenzado a observar el desarrollo de algunas
instancias de contacto interregional, es importante aclarar que estas son es-
porádicas, tienen una baja institucionalidad y resultados diversos (Rubiolo,
2016).
Para Bersick (2004) y Hattne (2004), el interregionalismo se presenta como
la institucionalización de la cooperación interregional o como una práctica
de dicha cooperación (Schünemann, 2006). Sin embargo, la institucionali
-
zación interregional no necesariamente lleva a una institución formal, sino
que puede ser más exible como son las cumbres o encuentros periódicos,
122 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
constituyéndose espacios donde se comunican y se acuerdan pautas o normas
de comportamiento (Schünemann, 2006).
Por su parte, Heiner Hänggi (2000) clasica los acuerdos interregionales
según tres categorías: primero, las relaciones entre grupos regionales con
proximidad geográca; segundo, los acuerdos birregionales o transregiona
-
les, es decir, acuerdos de cooperación que trascienden las regiones o con
terceros Estados próximos geográcamente; y tercero, los acuerdos híbridos,
entre grupos regionales y Estados (Molano Cruz, 2017).
Teniendo en cuenta lo expuesto, y en la búsqueda de alternativas interregio
-
nales entre América Latina y el Este de Asia, el FOCALAE se constituye
en la opción, puesto que es un acuerdo transregional con institucionalidad
exible. El FOCALAE aparece como el marco identicado para el estable-
cimiento y profundización de mecanismos de cooperación para el desarro-
llo, crecimiento y estímulo a la complementación económica–comercial, la
transferencia de know how y de nuevas tecnologías en la búsqueda de asocia
-
ciones que sean simultáneamente amplias y profundas. Estas asociaciones,
lideradas por los Estados, deben contemplar la participación de todos los
stakeholders en un diálogo de cooperación que se encuentre alineado con la
Agenda de Desarrollo 2030, con los principios de la CSS y con los planes y
prioridades de desarrollo nacionales.
De lo expuesto se observa, por un lado, que la región latinoamericana se
encuentra muy por detrás del desarrollo de las tecnologías de la 4RI, expe
-
rimentando la mayoría de los países un proceso de desarrollo en transición
donde aún no se logra una mejora en las condiciones de vida de sus socie-
dades, lo que representa desafíos vinculados a estrategias de transición de la
matriz productiva, alcanzar una mayor inclusión social y fortalecer sus insti-
tuciones; y, por el otro, la importancia del liderazgo estatal en la articulación
de acciones de cooperación que consideren la participación de los privados,
lo que fortalecerá diversas capacidades vinculadas a los retos mencionados.
Por todo lo expuesto, la CSS entre ambas regiones aparece como una he-
rramienta central para facilitar los cambios necesarios hacia un desarrollo
multidimensional de los países del Sur, estimular la creación de capacidades
mutuas y reducir sus condiciones de dependencia estructural.
3. La Cooperación Sur–Sur en la coyuntura 4.0
Si bien el binomio del desarrollo es históricamente antiguo, de acuerdo con
la disciplina de las relaciones internacionales, la idea de países desarrollados
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 123
y en desarrollo se armó conceptualmente en el marco del n de la Segun-
da Guerra Mundial, la reconstrucción europea y la posterior ola de desco-
lonización. En el marco de este proceso descolonizador se encuentran los
orígenes de la CSS, cuando las naciones africanas y asiáticas recientemente
independizadas manifestaron en la Conferencia de Bandung de 1955 la toma
de conciencia de sus propias capacidades.
A partir de este momento, la CSS pasó a integrar el vocabulario internacio
-
nal (Lechini, 2013) y se dio inicio, en la década de 1960, a un período de
reexiones y diálogos sobre la cooperación técnica entre países en desarrollo
(CTPD). Esto desencadenó, en 1978, en la Conferencia Mundial del PNUD
en Buenos Aires sobre la CTPD, en el marco de la cual fue aprobado el Plan
de Acción de Buenos Aires (PABA). Este Plan fue el encargado de presentar
los lineamientos básicos para promover la CTPD con recomendaciones diri-
gidas a estimular las capacidades propias de los países en vías de desarrollo
y a promover las acciones que permitiesen aprovechar las ventajas existentes
para la cooperación horizontal entre estos países y regiones. El objetivo es la
autosuciencia nacional y colectiva, mediante el intercambio de conocimien-
tos y experiencias que resultaron esenciales para el desarrollo económico y
social (Lamas, 2019).
A pesar de ciertos avances, ingresando en la década del ochenta se produjo
una fragmentación de los países del Sur que se profundizó en los noventa
“[…] con el n de la Guerra Fría, el avance de la globalización, la implemen
-
tación de las políticas neoliberales y los graves problemas económicos de
los países en desarrollo que diluyó la acción multilateral del Sur” (Lechini,
2009: 66). No obstante, al iniciarse el siglo XXI, la CSS comenzó a resurgir
en el marco de un orden internacional multipolar caracterizado por un poder
más dividido que permitió la proyección de algunos países del Sur como
potencias emergentes en el sistema internacional.
A partir de aquí, comenzó un resurgimiento de la CSS, colocando nuevamen
-
te a las cuestiones relacionadas con el desarrollo económico y social en un
lugar prioritario de las agendas gubernamentales, especialmente en la región
latinoamericana. Esta CSS, la cual incluye y supera a la CTPD, es aquí en-
tendida como
… un relacionamiento inicialmente político, entre países en desarrollo, que
puede tomar varias formas (bilateral, triangular o multilateral) y materia-
lizarse de manera técnica en diversos sectores; inuenciada por variables
internas e internacionales y generando efectos conjuntos de reforzamiento
124 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
de vínculos y, en ciertos casos, el fortalecimiento de posiciones a nivel
internacional (Lamas, 2019: 29).
La CSS se enmarca en la política exterior de los Estados pues, si bien se ma-
terializa de forma técnica, actúa “como un espacio de estructuración de alian-
zas entre los países en desarrollo, para disminuir su vulnerabilidad (Lechini
y Morasso, 2014: 5). En este sentido, y a partir de una articulación política
estratégica, la CSS presenta oportunidades para la superación de problemas
de desarrollo que les son comunes a los países del Sur. Por ello, además de
programas tendientes al fortalecimiento institucional y de la mejora en la
calidad de vida de la ciudadanía, también es relevante el establecimiento
de proyectos para el desarrollo mutuo de capacidades y la transferencia de
conocimiento y tecnologías que permitan un fortalecimiento y adaptación de
los países del Sur frente a los desafíos de la 4RI y el impacto que los mismos
generan en sus ámbitos domésticos, puesto que ambas áreas (interna e inter-
nacional) están interconectadas (Hill, 2003: 52). Por lo anterior, se entiende
que la CSS entre los países latinoamericanos y asiáticos en el contexto del
FOCALAE –relaciones interregionales– aparece como una respuesta apro-
piada, a través de la cual países en desarrollo colaboran para enfrentar ciertos
desafíos económicos y sociales similares –como los que presenta la 4RI– a
partir de saberes y capacidades complementarias.
Por otra parte, al analizar las dinámicas de la CSS, si bien se vericó un
aumento y dinamismo de esta en los primeros quince años del nuevo si
-
glo, dicha dinámica se encuentra actualmente en una etapa de incertidumbre
(Ayllón, 2015), a partir de una coyuntura económica y política inestable.
Adicionalmente, cuando se observan las modalidades en las cuales aquella
es ejecutada se identica una gran preponderancia de la CSS técnica de tipo
bilateral con países en desarrollo cercanos geográcamente. Se evidencia,
por tanto, una oportunidad para la ampliación de este tipo de cooperación
entre las diversas regiones del mundo en desarrollo.
Sobre este aspecto, y de acuerdo con el Informe 2018 de la Secretaría Gene
-
ral Iberoamericana (SEGIB), la CSS entre los países latinoamericanos y los
asiáticos representó, aproximadamente, el 20% de las iniciativas de CSS con
otras regiones. La casi totalidad de dichas iniciativas correspondió a activi-
dades bilaterales, dejando de maniesto la poca ejecución, hasta el momento,
de iniciativas de cooperación que involucren a las regiones en su conjunto.
A pesar de ello, resulta importante remarcar que la CSS técnica bilateral
entre América Latina y Asia ha mostrado un aumento, lo cual permite ob
-
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 125
servar un fortalecimiento en los vínculos entre estos países y la voluntad
de contribuir mutuamente para superar problemas de desarrollo comunes, a
través de la complementariedad y del fortalecimiento de sus capacidades. De
acuerdo con la SEGIB, prácticamente la mitad de las iniciativas de CSS con
esta región tuvieron como objetivo fortalecer capacidades en el ámbito eco-
nómico y han sido ejecutadas con 17 países: Bután, Camboya, China, Filipi-
nas, India, Indonesia, Laos, Malasia, Mongolia, Myanmar, Nepal, Pakistán,
República Popular de Corea, Sri Lanka, Tailandia, Timor–Leste y Vietnam
(2018: 163).
Adicionalmente, el mencionado contexto internacional actual de globaliza
-
ción y regionalización hace necesario repensar las alternativas de coopera-
ción entre los países del Sur. En este sentido, la conmemoración de los 40
años del Plan de Acción de Buenos Aires (PABA + 40) reunió en marzo de
2019 a los países del Sur en torno a reexiones sobre el camino recorrido y a
la búsqueda de nuevas oportunidades y alternativas de cooperación alineadas
con la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible y adaptadas al sistema inter-
nacional actual. En ese contexto fue remarcada, por un lado, la importancia
de que la CSS continúe guiada por sus principios de horizontalidad, benecio
mutuo, respeto a la soberanía y no injerencia; y, por otro, –en línea con los
argumentos presentados en este trabajo– la necesidad de nanciamiento de
la CSS para lo cual se destacaron las acciones de cooperación triangular, el
aumento de la cooperación nanciera y la implementación de asociaciones
público–privadas estimulando la participación de nuevos actores en las estra-
tegias de cooperación del Sur, dentro de los cuales se incluyeron los bancos
de desarrollo, los fondos y las empresas.
Finalmente, en relación con la experiencia y conocimientos acumulados, se
destaca que, si bien los países asiáticos han tenido mayores avances en re
-
lación con las nuevas tecnologías, la región latinoamericana, por su parte,
cuenta con una acumulación única de experiencias y conocimiento sobre la
propia CSS, donde ha mostrado las dinámicas más intensas tanto en su ejecu-
ción como en el desarrollo de debates profundos sobre su naturaleza, abrien-
do, en este sentido, oportunidades de complementariedad.
4. El Foro de Cooperación América Latina–Este de Asia
Este Foro fue establecido en 1999 y tiene como objetivo fomentar el entendi
-
miento mutuo, el diálogo político e incrementar la cooperación entre Asia del
Este y América Latina a través del establecimiento de nuevas asociaciones.
126 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
En este sentido, busca fortalecer la cooperación birregional en áreas diversas
como la política, la económica, la cientíca y la cultural, entre otras, con el
objetivo de promover benecios mutuos. Hasta la actualidad, es el único de
los procesos interregionales creado con este n y propone forjar vínculos
más efectivos y dinámicos entre las dos regiones, caracterizadas por un rápi-
do crecimiento y cuyas relaciones tienen un desarrollo y dinamismo conside-
rado insuciente (Rubiolo & Baroni, 2012).
A diferencia de otras iniciativas (como el Consejo Económico de la Cuen
-
ca del Pacícos –PBEC, por sus siglas en inglés–, el Consejo de Coopera-
ción Económica del Pacíco –PECC, por sus siglas en inglés– y el Foro de
Coope ración Económica Asia-Pacíco –APEC, por sus siglas en inglés–) es
el único mecanismo de concertación multilateral permanente entre las dos
regiones y que incluye a casi la totalidad de los países latinoamericanos.
Esto implica que “sus miembros representan 40% de la población, 35,5% de
la economía y 33% del comercio mundiales, por lo que tiene el potencial de
convertirse en un espacio de concertación para abordar los nuevos desafíos
de la agenda global” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2019:
s/p). De esta forma se posibilita el diálogo político interregional y la crea
-
ción de nuevos mecanismos de cooperación y de acción conjunta en diversas
áreas. Sin embargo, hasta principios del siglo XXI, el Foro tuvo un activismo
mínimo y, por lo tanto, el avance en las vinculaciones y cooperación interre-
gional fue escaso.
A partir del nuevo siglo, se trabaja de forma enfática en el desarrollo de los
objetivos del Foro y de las relaciones interregionales. En la Declaración de
Tokio
4
de 2010, se destacó el importante aumento del comercio entre ambas
regiones, el cual se había cuadriplicado desde la creación del Foro, así como
también un continuo crecimiento y profundización de las relaciones entre
ambas regiones. En la Declaración de Buenos Aires (2011)
5
, se planteó la
necesidad de fortalecer la cooperación birregional, elemento que se reitera
tanto en la Declaración de Uluwatu (Indonesia, 2013)
6
como en la de San
4
Cuarta Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del FOCALAE, 16–17 de enero
de 2010.
5
Quinta Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del FOCALAE, 24–25 de agosto
de 2011.
6
Sexta Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del FOCALAE, 13–14 de junio de
2013.
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 127
José (2015)
7
, enfocando la cooperación en el desarrollo sostenible. Esta rei-
teración pone de maniesto la dicultad en el avance de las vinculaciones
birregionales. Por su parte, en la reunión de 2017
8
el FOCALAE adoptó un
nuevo plan de acción con el n de fortalecer el proceso del Foro y un meca
-
nismo de nanciamiento para promover el diálogo interregional y potenciar
los proyectos a escala de todo el Foro birregional.
Uno de los hechos que parece obstaculizar el avance de la cooperación en el
Foro –como ya fue destacado en el estudio de las dinámicas de CSS– es que
el relacionamiento no es generado por las regiones per se, sino por los países
que la componen. De esta forma, se desarrollan relaciones transregionales,
convirtiéndose el FOCALAE en un espacio facilitador de relaciones bilatera
-
les más que de vínculos inter–bloques (Rubiolo & Baroni, 2012).
El Foro
9
se organiza a través de reuniones periódicas de cuatro niveles: Reu-
niones de Ministros de Asuntos Exteriores (FMM, por sus siglas en inglés),
Reuniones de Altos Funcionarios (SOM, por sus siglas en inglés), Reuniones
de los Grupos de Trabajo (WG, por sus siglas en inglés) y Reuniones de
Coordinación. Cada región designa un Coordinador Regional, quienes están
encargados de organizar las reuniones formales y revisar los procesos de
decisiones adoptados en las reuniones ministeriales y de altos funcionarios.
Una característica que se destaca es que los países miembros del Foro eje-
cutan voluntariamente los proyectos nacionales, de acuerdo a sus intereses
y políticas, y a su vez colaboran entre sí para la ejecución de los proyectos
regionales y de amplio alcance.
Debido a esta característica, las actividades de cooperación y articulación
comercial son desarrolladas en el marco de cuatro Grupos de Trabajo (GT)
en los cuales participan los países interesados. Estos son: Cooperación So
-
cio–política y Desarrollo Sostenible; Comercio, Inversión, Turismo y Pymes;
Cultura, Juventud, Género y Deportes; y Ciencia, Tecnología, Innovación y
Educación. A partir del análisis de las actividades llevadas adelante en el mar-
co de estos grupos, fueron identicados algunos proyectos actuales que, sin
intenciones de ser exhaustivos en su análisis, son utilizados como referencia
7
Séptima Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del FOCALAE, 21 de agosto de
2015.
8
Octava Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del FOCALAE, 31 de agosto de
2017.
9
Para mayor información sobre el funcionamiento del Foro ver http://www.fealac.org/
new/m/document/board.do?sboard_id=leaet&onepage=100
128 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
de asociaciones que pueden ser replicadas entre más países integrantes del
Foro por medio de acciones de CSS, a n de profundizar las actividades de en
-
cadenamiento productivo y de transferencia de tecnología para el desarrollo.
En el marco del GT de Comercio, Inversión, Turismo y Pymes
10
se identicó
un proyecto liderado por Argentina que busca explorar posibilidades de enca
-
denamiento productivo en el área agroindustrial a través del intercambio de
información técnica y del fortalecimiento de vínculos políticos. Dentro de la
misma área, se destaca el trabajo liderado por Corea del Sur en la creación de
una base de datos de oportunidades de inversión que, si es utilizada intensiva
y estratégicamente, tiene gran potencial para fortalecer las oportunidades de
IED en la región. Por otro lado, se encuentra el proyecto en curso liderado
por Ecuador para la creación de un centro virtual para el fortalecimiento e
internacionalización de las Pymes birregionales por medio de intercambio de
información y nanciamiento. Finalmente, en septiembre de 2019, se llevó a
cabo el seminario “Facilitación del comercio del FOCALAE en el contexto
de la economía digital”. Organizado por Argentina y Corea del Sur, tuvo por
objeto encontrar formas de mejorar la conectividad regional entre los Esta-
dos miembro del FOCALAE y fomentar las capacidades comerciales de las
micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) en una economía digital.
Por su parte, en el GT de Ciencia, Tecnología, Innovación y Educación
11
, se
destaca el programa “Juntos”, lanzado por Japón, que estimula el intercam-
bio con los países de América Latina en el área de ciencia y tecnología, ade-
más de la propuesta de seminarios sobre innovación japonesa, la utilización
de nuevas tecnologías en el área industrial y en favor del desarrollo sosteni
-
ble. Esto abre una gran oportunidad para el acceso a conocimiento y nuevas
tecnologías para los países latinoamericanos. Adicionalmente, se destaca un
programa liderado por la Secretaría Argentina de Ciencia y Tecnología que
ofrece una plataforma para la conexión de Pymes con base tecnológica y
centros de investigación con el objetivo de trabajar en soluciones conjuntas
para el desarrollo, respondiendo a las necesidades industriales y tecnológicas
y así disminuir las brechas en este sentido. Finalmente, se destacan diver-
sos seminarios entre países de ambas regiones orientados a la convergencia
10
Fuente de información de los proyectos del GT de comercio, inversión, turismo y pymes
en: https://www.fealac.org/new/document/board.do?sboard_id=ofcial_documents&s-
board_category=tit
11
Fuente de información de los proyectos del GT de ciencia, tecnología, innovación y
educación en: https://www.fealac.org/new/document/board.do?sboard_id=ofcial_docu-
ments&sboard_category=sti
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 129
digital y la transferencia de conocimiento en relación con las nuevas tecno-
logías orientadas al desarrollo sostenible y a nuevas formas de educación y
producción.
De los ejemplos enumerados es posible deducir el importante rol y potencial
que el FOCALAE puede desempeñar en la cooperación birregional; no obs
-
tante, también es posible identicar que el dicho potencial aún se encuentra
lejos de su pleno desarrollo, en lo que aparece como una oportunidad a ser
explorada.
5. Propuestas de cooperación Sur–Sur birregional
A partir de los antecedentes esbozados, se plantean dos ideas centrales sobre
las cuales actuar como estrategias de cooperación para el desarrollo sosteni
-
ble frente a la 4RI. Ambas propuestas no son consideradas excluyentes, sino
que pueden ser aplicadas de forma complementaria y/o simultánea. Estas
son: la implementación de proyectos de CSS para el intercambio de cono-
cimientos, la transferencia de nuevas tecnologías y el desarrollo mutuo de
capacidades en el marco del FOCALAE, y/o la utilización de este Foro como
centro articulador para la internacionalización de las Pymes y conformación
de cadenas de valor global (CVG) a partir de una estrategia público–privada
y de estímulo a la IED.
a. La cooperación digital
En relación con la primera propuesta, si bien la CSS se encuentra en una
etapa de incertidumbre, en función de una coyuntura económica y política
inestable, también está amenazada en parte por ciertos movimientos en con
-
tra de la globalización. Sobre este aspecto se destaca que, por un lado, los
movimientos nacionalistas antiglobalización no brindan en sus alternativas
aislacionistas propuestas efectivas para la superación de los desafíos eco-
nómicos y tecnológicos actuales que son en su esencia de carácter global;
y, por otro, que a nivel multilateral y en el marco de la Agenda 2030 de la
Ecacia de la Ayuda, fueron adoptados en 2015 los 17 Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible (ODS) con un enfoque universal, global y sostenible del
desarrollo, los cuales se transformaron en “[…] una guía de orientación para
la CI, incluyendo obviamente a la CSS” (Surasky, 2017: 6). Por ello, a pesar
de cierto escepticismo político, se opta por la CSS como respuesta válida y
de relevancia frente a los desafíos que plantean la agenda del desarrollo sos-
tenible y la nueva era digital.
130 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
Las oportunidades y desafíos que plantea la 4RI, analizados anteriormente,
no pueden ser enfrentados por un Estado y, en muchos casos, ni siquiera por
una región de manera aislada, sino que necesitan de la articulación global
por medio de la cooperación internacional. En este contexto, la CSS entre los
países de América Latina y Este de Asia –a través de relaciones interregiona-
les– como instrumento de política exterior para el entendimiento entre estos
Estados, debe encontrarse en sintonía con sus intereses políticos y económi-
cos y con la necesidad compartida de resolver problemas de desarrollo que
les son comunes, en sectores concretos y de difícil o nula solución aislada.
En este sentido, pueden ser construidas redes de colaboración y complemen
-
tación con objetivos diversos (Ayllón, Bancet & Ojeda, 2013).
Adicionalmente, los principios de horizontalidad, solidaridad, complementa
-
riedad, igualdad y no condicionalidad de la CSS permiten un relacionamien-
to más justo y provechoso para todas las partes integrantes de los proyectos
que, en ejecuciones de tipo bidireccional, pueden reportar acceso a nuevos
saberes y transferencia de know how y tecnología para todas las partes.
Por lo anterior, los proyectos de CSS que se perciben con mayores posibili
-
dades de éxito serán aquellos que intenten superar la dependencia de ciclos
económicos asociados al precio internacional de commodities y se centren en
la transferencia de know how y nuevas tecnologías digitales como estrategia
para enfrentar los desafíos del desarrollo sostenible y de la 4RI, en el enten-
dido de que las mismas se relaciona directamente con las causas estructurales
del (sub)desarrollo (Lamas, 2018).
Por tanto, a nivel horizontal, se destaca la importancia de estimular en el
marco del FOCALAE la cooperación entre gobiernos nacionales y subna
-
cionales, de diversos instrumentos destinados a la complementación en in-
vestigación y desarrollo, la transferencia de tecnología y encadenamiento
productivo. Adicionalmente, sobre esta propuesta de cooperación horizontal,
Lechini destaca que:
… entre estados de similar desarrollo reere en la práctica a la coopera-
ción técnica y cientíco–tecnológica. La cooperación técnica alude a la
transferencia de capacidades técnicas y administrativas (el know–how o
saber–hacer) entre los propios países en desarrollo, en tanto la segunda
se orienta a la realización de actividades conjuntas de investigación para
promover avances cientícos y tecnológicos que les permitan un desarrollo
integral […] En esa línea se considera la llamada ‘cooperación en casca-
da’, pues los países relativamente más desarrollados –que han adaptado las
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 131
tecnologías de los países industrializados a sus propios territorios y nece-
sidades– las transeren a sus socios del Sur, tal como lo hizo Brasil con su
‘tecnología tropicalizada’ (2009: 68).
Si como visto los avances tecnológicos y la 4RI son una realidad instalada,
se plantea entonces la necesidad de reexión acerca de algunos desafíos vin-
culados con las garantías de acceso que los países en desarrollo tendrán a
estas innovaciones y tecnologías exponenciales; así como también su demo-
cratización y utilización en favor del desarrollo sostenible y la reducción de
las desigualdades a nivel global (Lamas, 2018). Por ello, la CSS en el marco
de este Foro debe trabajar proactivamente en favor de la democratización
de estas innovaciones –entendidas en algunos casos como bienes globales–,
su transferencia y la reglamentación de su uso –principalmente de la IA y el
control de la propiedad de datos–, a n de evitar un aumento de la brecha
digital y tecnológica que dejará a los países en desarrollo presos dentro de
la trampa de ingreso medio y en otros casos los arrastrará a la “irrelevancia”
económica y, consecuentemente, política en esta nueva era digital (Harari,
2018).
Por ello, este planteo destaca la importancia para los países del Sur integran
-
tes del FOCALAE de trabajar conjuntamente en favor de la disminución de
la brecha digital, puesto que esta será la gran dinamizadora y aceleradora
del desarrollo sostenible y de la reducción de las desigualdades a través del
establecimiento de asociaciones y dinámicas que involucren la articulación
entre conocimiento–innovación–educación (Jesús, 2007).
Por otro lado, se subraya la necesidad de asociación con los privados a n
de crear sinergias público–privadas y, en la medida de lo posible, estimular
la apropiación de las referidas innovaciones a nivel de los países (Lamas,
2018), por lo que:
No se trata en este caso solamente de las posibles alianzas entre Estados
del Sur o con terceras partes para trabajar bajo estructuras de CSS o Coo-
peración Triangular (CT) sino de crear espacios y dinámicas de trabajo
conjunto que reúnan al Estado con actores no estatales y sean capaces de
aprovechar las ventajas que cada parte puede aportar al logro de objetivos
comunes, contribuyan a lograr el apalancamiento de recursos e identiquen
y refuercen las sinergias existentes (Surasky, 2017: 4).
Finalmente, sobre este aspecto se destaca el informe especial de las Naciones
Unidas, lanzado en junio de 2019 por el Panel de Alto Nivel en Cooperación
132 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
Digital, denominado “La era de la interdependencia digital”
12
en donde se
recomienda, como una de las principales acciones para estimular economías
y sociedades inclusivas en la era de la 4RI, la implementación de asociacio-
nes multi–stakeholders que den lugar a amplias alianzas multisectoriales. El
sentido es compartir recursos públicos digitales, atraer y capacitar talentos y
agrupar conjuntos de datos, de manera respetuosa con la privacidad, en los
ámbitos de interés para los ODS; exhortando al sector privado, la sociedad
civil, los gobiernos nacionales, los bancos multilaterales y las Naciones Uni
-
das a aprobar políticas especícas que favorezcan la plena inclusión digital
y la igualdad. En este sentido, muchos países asiáticos integrantes del FO
-
CALAE cuentan con experiencia suciente en los temas de la 4RI y de las
asociaciones público–privadas para transferir la tríada (conocimiento–inno
-
vación–educación) a los países latinoamericanos. Los ejemplos de proyectos
llevados a cabo en el marco del Foro –que fueron presentados en el apartado
anterior– ponen de maniesto que la cooperación es posible.
b. Cadenas de valor global (CVG)
El fortalecimiento de la integración productiva es vista como una de las he
-
rramientas más efectivas y necesarias en la superación de la problemática
de las asimetrías entendida, principalmente, como un factor que reduce las
capacidades estatales de formulación de políticas públicas (Granato, 2016).
En sintonía con las argumentaciones anteriores y de acuerdo con de la línea
de análisis de Varsky y Geneyro (2011), Botto (2013) y Granato (2016), el
presente trabajo entiende que para la efectiva implementación de una estra
-
tegia tendiente a la creación de CVG y la internacionalización de las Pymes,
además de las condiciones materiales económicas y los determinantes estruc-
turales que posibiliten (o diculten) la construcción de estos encadenamien-
tos, también es necesaria la voluntad política de asociación y cooperación
de los gobiernos. Esta debe encontrarse enmarcada en instituciones, puesto
que se requieren mecanismos de coordinación gubernamental para aprove-
char las potencialidades y capacidades birregionales, la cooperación estatal
y la empresarial. Aquí se destaca el papel que pueden jugar las Pymes (que
representan el 90% de las empresas a nivel mundial y responden aproxima-
damente por el 60% del empleo global), así como también las asociaciones
público–privadas en algunos sectores de mayor relevancia para el desarrollo
birregional.
12
Documento disponible en: https://digitalcooperation.org/report/
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 133
Sobre la estrategia de internacionalización de las Pymes se destaca una
iniciativa lanzada en la reunión de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) de 2017, realizada en Buenos Aires, que generó el establecimiento
de un Grupo de Trabajo –actualmente presidido por Uruguay– con el ob
-
jetivo de generar herramientas para la integración de estas empresas en el
comercio internacional de manera eciente. A partir del acceso plurilateral a
la información, el estímulo para el acceso a nanciamiento, la reducción de
costos comerciales y la construcción de capacidades por medio de la creación
de una plataforma global para la internacionalización, la cual –según el em-
bajador uruguayo Cancela
13
– se encuentra en proceso de construcción. Esta
internacionalización de las Pymes como estrategia para el crecimiento co-
mercial debe de realizarse a través de la implementación de una estrategia de
fragmentación funcional con las empresas del Asia–Pacíco.
Adicionalmente, para el éxito de esta alternativa, resulta también necesario
un aumento de las inversiones en este tipo de empresas. Sobre este aspecto,
el estudio “Gran capital para pequeñas empresas”
14
realizado por el Centro
Internacional de Comercio destacó la necesidad de mayores inversiones para
las Pymes de países en desarrollo, las cuales actualmente reciben menos del
1% de las inversiones de los grandes gestores de activos mundiales. Para
mejorar esta situación el mencionado estudio propone la creación de asocia-
ciones entre inversores, promotores, Pymes y Startups, junto con la incorpo-
ración de aceleradores en centros de innovación lo cual posibilita la creación
de ecosistemas para el crecimiento y desarrollo conjunto de las pequeñas
empresas.
Respecto a la estrategia de creación de CGV y/o CRV, en el marco del
FOCALAE y teniendo como stakeholders a los países miembros del Foro y
sus empresas, se desarrolla el proyecto Value Chain Development for Deeper
Integration of East Asia and Latin America
15
, el cual está siendo ejecutado
por la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (CEPAL) junto
13
En entrevista a Diario El País. Nota periodística del 15 de julio de 2019, disponible en:
https://negocios.elpais.com.uy/noticias/uruguay–lidera–iniciativa–omc–impulso–mipy-
mes.html
14
Disponible en: http://www.intracen.org/uploadedFiles/intracenorg/Content/Publications/
SMECO2019ExSummarySP.pdf
15
Para mayor información sobre el proyecto ver: < http://www.fealac.org/new/m/document/
board_view.do?idx=1266&sboard_id=national_project&sboard_category=&page=1&o-
nepage=10&orderby=A&sort=desc&sboard_01=&sboard_02=&sboard_19=fwp&sboar-
d_20=Y&startdatelike=&sb02=&stext=>
134 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
a la Economic and Social Commission for Asia and the Pacic (ESCAP)
durante el período 2018–2020. El objetivo del proyecto es tomar ventaja de
las oportunidades que ofrecen la integración de mercados a través de la in-
serción en CVG y CVR. Para entender el potencial de estas oportunidades
se hace imperioso el análisis de las vinculaciones económicas y cadenas de
valor existentes, ya que son herramientas que pueden permitir apalancar las
complementariedades existentes dentro y a través de ambas regiones. El n,
entonces, es mejorar y aumentar la integración de los países del FOCALAE
en cadenas de valor birregionales aún muy desaprovechadas.
El primer resultado esperado del proyecto es el fortalecimiento de la base
informativa (datos) sobre la cual las instituciones de los países miembros del
FOCALAE puedan diseñar e implementar políticas comerciales e industria
-
les basadas en la evidencia. De esta forma se podrá apuntalar la integración
en CVG y CVR existentes y/o potenciales. El segundo resultado esperado
es, a través de actividades para la construcción de capacidades, aumentar
y mejorar la habilidad de las instituciones nacionales para diseñar políticas
comerciales e industriales de acuerdo con los ODS, utilizando los resultados
obtenidos del análisis de la primera parte del proyecto. De esta forma, una
vez consolidados ambos resultados, se espera poder identicar y analizar las
cadenas de valor birregionales y a partir de allí crear mecanismos que facili
-
ten la integración de los países del FOCALAE en ellas.
La base del trabajo será el análisis de tablas de input–output que mostrarán
el balance entre la oferta y el uso de bienes y servicios en las economías a
distintos niveles y la vinculación entre sectores, tanto a nivel nacional como
internacional. En el reporte de avance emitido en noviembre de 2018
16
se
indica que se estaba trabajando sobre la metodología para llevar a cabo la
recolección y análisis de datos. En este sentido, tanto la CEPAL como la
ESCAP han compartido sus experiencias anteriores en proyectos similares
para así coordinar las acciones y, a su vez, la CEPAL ha estado realizando
consultas con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
micos (OCDE) respecto a la armonización de inputs y valores diversos. Es
claro que este informe es sumamente necesario si se quiere avanzar en las
relaciones interregionales y será un elemento central al momento de llevar
a cabo la integración de ambas regiones en cadenas de valor, que permitan
16
Para mayor información sobre el reporte: http://www.fealac.org/new/m/document/
board_view.do?idx=1266&sboard_id=national_project&sboard_category=&page=1&o-
nepage=10&orderby=A&sort=desc&sboard_01=&sboard_02=&sboard_19=fwp&sboar-
d_20=Y&startdatelike=&sb02=&stext=>
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 135
una complementación industrial y comercial y que ayuden al desarrollo de
las sociedades de los países miembros del FOCALAE. Este es el primer paso
tomado por el Foro para avanzar de forma concreta en la constitución de
CGV y/o CVR.
Por su parte, sobre las dicultades de algunos sectores y la necesidad de
implementación de nuevas estrategias público–privadas, se destaca el caso
de estudio realizado por Lee et al. (2019) sobre el sector automotriz en Ban
-
gkok, Tailandia, pues ilustra claramente una de las dicultades que los países
del Cono Sur están experimentando en este segmento, centrado principal
-
mente en montaje y ensamblado (ya que las áreas de diseño, ingeniería y
tecnología se mantuvieron en las casas matrices), con salarios medios y poca
capacitación, a lo cual debe agregarse más recientemente el aumento en la
producción de vehículos eléctricos.
A n de superar este problema que puede llevar al desmantelamiento de la
industria automovilística, los autores destacan la necesidad de pasar del sim
-
ple montaje –ahora automatizado– a la inversión en áreas de ingeniería y
eléctrica avanzada, diseño, investigación y testeo, a n de articular el área de
montaje con la de investigación y desarrollo de productos (Lee et al., 2019).
Para lograr esta estrategia, además de la creación de un centro técnico en la
región que introduzca a América Latina en las CVG, es necesario centrali
-
zar las inversiones en educación y capacitaciones en las nuevas tecnologías,
junto con un plan nacional de desarrollo que permita la articulación de estra-
tegias a mediano y largo plazo para este y otros sectores estratégicos. A esto
se le debe sumar el otorgamiento de benecios scales para la inversión en
investigación y desarrollo y para la contratación de personal calicado, así
como la articulación política por medio de la cooperación horizontal Sur–
Sur o triangular para la transferencia de conocimiento y tecnologías en estas
áreas a partir de las demandas de los socios menos desarrollados.
Finalmente, de acuerdo con la coyuntura destacada en los apartados anterio
-
res, se alerta que la inclusión tardía de América Latina en la 4RI puede deri-
var en algunos riesgos relacionados con un aumento del desempleo a partir
de la automatización de diversas actividades generando, en algunos casos,
un aumento del proceso de desindustrialización regional y una concentración
mayor del foco comercial en la exportación de commodities.
A n de reexionar sobre estrategias para evitar o disminuir los impactos
negativos de la 4RI e intentar capitalizar las oportunidades, se considera que
deben tomarse acciones políticas de estímulo a la capacitación en nuevas
136 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
tecnologías de la información, educación e inclusión digital y el estímulo a la
IED de impacto en Pymes y Startups orientadas a superar los problemas del
desarrollo. De esta forma, se busca evitar caer en la trampa de ingreso medio
(Lee, 2013), aplicando la estrategia de desarrollo en transición.
En consecuencia, la región precisa superar las brechas estructurales que la
limitan para así aumentar la productividad y la competitividad, fortaleciendo
las instituciones y superando su rezago en innovación en ciencia y tecnolo
-
gía, a n de evitar una dependencia digital. En esta línea, en marzo de 2019,
la CEPAL lanzó en Brasil la idea del Big Push
17
para estimular las inversio-
nes de manera coordinada en favor del desarrollo sostenible con una base
teórica centrada en la eciencia schumpeteriana
18
, a partir del estímulo de
actividades intensivas en aprendizaje e innovación y la creación de sistemas
que conectan e involucran a todos los actores del proceso. La articulación y
coordinación de políticas públicas y privadas, nacionales y subnacionales,
sectoriales, tributarias, scales, regulatorias y de nanciamiento producirá
un círculo virtuoso en favor del establecimiento de cadenas productivas in-
tensivas en tecnología, innovación y desarrollo con el n de resolver las he-
terogeneidades estructurales que estimularán el crecimiento económico, la
distribución y sostenibilidad.
Tomando esta iniciativa como referencia, por medio del FOCALAE es posi
-
ble la conexión de actores de diversos sectores a nivel nacional, subnacional
y empresarial de ambas regiones permitiendo el encadenamiento de los sis-
temas de innovación productiva para el desarrollo sostenible, lo que puede
generar un ciclo virtuoso de crecimiento económico y desarrollo. Como ya
se ha mencionado, para ello son necesarias las articulaciones políticas en el
marco del Foro, así como también la coordinación de diversos segmentos de
producción, conocimiento e innovación.
Consideraciones nales
A partir de nes del siglo XX, las regiones se han constituido en nuevos acto
-
res y agentes del sistema internacional. A partir de ello, los diversos procesos
17
Disponible en: https://www.cepal.org/pt–br/publicaciones/44506–o–big–push–ambien-
tal–brasil–investimentos–coordenados–estilo–desenvolvimento
18
La eciencia schumpeteriana reere a un nuevo tipo de especialización productiva en
procesos intensivos en conocimiento y aprendizaje capaces de irradiar los cambios tecnoló-
gicos y la innovación hacia el resto de la economía.
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 137
de integración regional han puesto en la agenda el interregionalismo, el cual
llevó al desarrollo de otro tipo de relacionamiento denominado birregional o
interregional. En este contexto, se despliegan distintos tipos de vinculaciones
entre las regiones del mundo, como aquellas que se dan entre América Latina
y el Este de Asia, plasmadas en el FOCALAE.
A partir del análisis de las relaciones entre estas dos regiones se evidenció
un escaso conocimiento entre ambas y una baja actividad comercial –con la
excepción de China– al tiempo que también fueron identicadas posibilida
-
des de fortalecimiento de vínculos, establecimiento de estrategias de CSS,
estímulos a la IED y aumento de los intercambios comerciales. Ambas regio
-
nes enfrentan diversos desafíos, entre ellos el acelerado cambio tecnológico,
la fragmentación de los sistemas productivos y la necesidad de desplegar
nuevas estrategias vinculadas al desarrollo sostenible. Teniendo en cuenta lo
descripto, la cooperación birregional se vuelve un imperativo.
Dentro de este marco, del relevamiento realizado respecto a los avances tec
-
nológicos de la 4RI sobresale el liderazgo asiático en esta área, en donde
muchos de los países de esa región cambiaron su perl exportador, especia-
lizándose en los sectores de alta tecnología. América Latina no ha realizado
este cambio, por lo que se observa, por un lado, un rezago en esta materia y,
por el otro, el desafío de la trampa de ingreso medio. Sin embargo, se identi-
caron también las oportunidades –y desafíos– que presenta la asociación y
cooperación entre los países de ambas regiones. La CSS birregional aparece
como una estrategia importante en este sentido, ya que puede canalizar la
ayuda en temas vinculados con las necesidades y potencialidades de ambas
regiones respecto al impacto de la 4RI.
De lo analizado se desprende que son varias las áreas prometedoras de coo
-
peración birregional vinculadas a la 4RI como la educación, la ciencia y la
tecnología, la innovación, entre otras. Como la economía del conocimiento
no puede desarrollarse si no cuenta con recursos humanos formados y cali-
cados, la vinculación entre los sistemas educativos y productivos de ambas
regiones debe ser promovida para que el primero provea las competencias
que necesita el segundo. En este sentido, la región latinoamericana tiene mu-
cho que aprender de las diversas experiencias exitosas de la región asiática
respecto a sus sistemas productivos y su reconversión junto con los sistemas
educativos y la adaptación de su mano de obra.
En función de este contexto y con la experiencia acumulada de las activi
-
dades de CSS en mente, fue analizado el FOCALE en el marco del cual
138 STUDIA POLITICÆ Nº 50 otoño 2020
se observaron iniciativas de cooperación en temas de ciencia, tecnología e
innovación, encadenamientos productivos y transferencia de conocimiento,
entre otros. Estos pusieron en evidencia que, aunque los proyectos son es-
casos, el Foro está cumpliendo con sus objetivos y tiene gran potencial para
profundizar más actividades de cooperación, transferencia de tecnología y
encadenamientos productivos.
Teniendo estos aspectos en consideración, el trabajo propuso dos ideas com
-
plementarias sobre las cuales actuar como estrategias para el desarrollo sos-
tenible de ambas regiones frente a la 4RI. La implementación de proyectos
de CSS birregionales para el intercambio de conocimientos, la transferencia
de nuevas tecnologías y el desarrollo mutuo de capacidades en el marco del
Foro; y la utilización de este como centro articulador para la internaciona-
lización de las Pymes y la conformación de CVG y/o CVR a partir de una
estrategia público–privada y de estímulo a la IED. En este sentido, se presen-
taron diversas posibilidades de articulación: la estrategia de internacionaliza-
ción de las Pymes de la OMC; el proyecto sobre la identicación y análisis
de cadenas de valor entre América Latina y el Este de Asia –en proceso de
implementación–; la cooperación con Tailandia respecto a CVG en el sector
automotriz; y el proyecto del Big Push de la CEPAL.
A partir de la implementación de las recomendaciones del trabajo se espera,
por un lado, la construcción de relaciones de conanza y cooperación entre
las regiones que den lugar al establecimiento de asociaciones y dinámicas
que involucren la articulación entre conocimiento–innovación–educación,
posibilitando la trasferencia y desarrollo de conocimiento y la disminución
de la brecha tecnológica; y, por otro, la superación de brechas y heteroge
-
neidades estructurales que permitan la inclusión de América Latina en la
4RI por medio de la internacionalización de las Pymes, la integración en las
CVG, el acceso a mayor IED y la participación en los centros de innovación
que posibilitará la aplicación de una estrategia funcional de fragmentación y
encadenamiento junto con las empresas del Este de Asia.
Los vínculos existentes entre ambas regiones, las reiteradas declaraciones
respecto a la necesidad de profundizar la cooperación y las incipientes ac
-
ciones de CSS en conjunto son elementos que indican que el camino está
marcado. Ahora, es momento de que, tanto el sector público como el privado,
la sociedad civil y la academia, trabajen en conjunto para impulsar las dife-
rentes acciones que permitan una mayor integración entre las regiones en el
marco de la 4RI.
LORENA LAMAS – PAOLA ANDREA BARONI 139
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