Estado, cuestión juvenil y políticas
públicas a nivel subnacional:
marco analítico y tipologías para su
interpretación sistemática
1
Eduardo Javier Pereyra
*
1
Este artículo presenta los principales elementos teóricos-conceptuales propuestos en mi
tesis doctoral como Becario de CONICET en el Doctorado en Política y Gobierno de la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de
Córdoba, titulada “Sistemas de protección social y bienestar juvenil, proyectos de gobierno
y actores de la dinámica política local. Análisis comparado de los casos de Jesús María y
Villa María, provincia de Córdoba (1999-2017)”. Dirigido por el Dr. Marcelo Nazareno.
*
Doctor en Política y Gobierno por la Universidad Católica de Córdoba y docente de la
Licenciatura en Gestión pública de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacio-
nales de la Universidad Católica de Córdoba. Becario posdoctoral de CONICET, radicado
en el CIECS (CONICET-UNC).
Código de referato: SP.277.LI/20
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2020.51.05
Resumen
El presente artículo asume como desafío abrir la “caja negra” de la insti-
tucionalidad que produce el Estado local sobre la cuestión juvenil. Con el
objetivo de comprender e interpretar esquemáticamente el conjunto de in-
tervenciones estatales que un gobierno local despliega en torno la temática,
se desarrolló la categoría sistemas de protección social y bienestar juvenil.
Además, se partió del supuesto de que entre los distintos gobiernos locales
existen regularidades en sus intervenciones, revelando diferencias institu-
cionales con resultados distintos en la modalidad de sus sistemas. Por tal
STUDIA POLITICÆ Número 51 invierno 2020 pág. 135–163
Recibido: 30/09/2019 | Aceptado: 21/02/2020
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
136 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
motivo se elaboró una tipología sobre las modalidades que un sistema de
protección local podía asumir, proponiendo la distinción entre sistemas de
protección y bienestar juvenil “fragmentado residuales”; “fragmentado es-
traticantes” e “integrados”. Estos modelos así presentados hacen referen-
cia a “tipos ideales” en “estado puro”, con lo cual corresponde comprender
que cuando en una gestión local coexistan claramente características de dos
o más modelos, se hablará de sistemas de protección juvenil “híbridos”.
El desarrollo teórico que aquí se presenta, como parte de una investigación
más amplia, se considera como uno de los principales aportes conceptuales
que este trabajo generó para comprender y caracterizar el despliegue insti-
tucional en materia juvenil a nivel subnacional.
Palabras clave: Políticas públicas – Cuestión juvenil – Sistemas de protec-
ción – Estado subnacional.
Abstract
The present article assumes as a challenge to open the “black box” of the
institutional framework produced by the local State on the youth issue. In
order to understand and interpret schematically the set of state interventions
that a local government deploys around the theme, the category of social
protection and youth welfare systems was developed. In addition, it was
based on the assumption that between the different local governments there
are regularities in their interventions, revealing institutional differences with
different results in the modality of their systems. For this reason, a typology
was elaborated on the modalities that a local protection system could assu-
me, proposing the distinction between “fragmented residual”; “fragmented
stratiers” and “integrated” protection and youth welfare systems. These
models presented refer to “ideal types” in “pure state”, which should be un-
derstood that when in a local management coexist characteristics of two or
more models, we will talk about “Hybrid” youth protection systems.
The theoretical development presented here, as part of a broader investi-
gation, is considered as one of the main conceptual contributions that this
work generated to understand and characterize the institutional deployment
in youth matters at the subnational level.
Key words: Publics policies; Youth issue; Protection system; Subnational
state
EDUARDO JAVIER PEREYRA 137
Introducción
E
n la actualidad latinoamericana las personas jóvenes atraviesan una
serie de tensiones y paradojas que provocan impactos negativos sobre
su presente y futuro. Las y los jóvenes tienen más acceso a la educa-
ción, pero al mismo tiempo menos acceso al empleo; más acceso a informa-
ción, pero menos acceso al poder; tienen mayores expectativas de autonomía
y al mismo tiempo menos opciones para materializarlas; se los considera más
aptos para la función productiva, pero al mismo tiempo son excluidos del
mundo de la producción; mientras hay una expansión del consumo simbóli-
co, ellos tienen mayores restricciones al consumo material y; mientras se los
considera protagonistas del cambio, la mayoría de las políticas públicas los
convierte en meros receptores de políticas (Rodríguez, 2013).
En este marco, es creciente la preocupación por el sesgo o desbalance etario
del bienestar y la pobreza, poniendo en debate el lugar que las infancias y las
juventudes ocupan para los sistemas de protección social, ya que se conside
-
ra que el sesgo por edad es un reejo de la orientación etaria de los sistemas
de protección social y las opciones que los países hacen para proteger más
y mejor a un subconjunto de la población frente a otros (Rossel, 2013). En
América Latina y particularmente en Argentina, la preocupación por el des-
balance comenzó a expandirse a inicios de los 2000, generando una serie de
estudios y análisis empíricos que concentraron su atención en el nivel estatal
nacional como el locus privilegiado por la literatura de estos sistemas
Sin embargo, la importancia que lo local comenzó a tener en el mundo y en
América Latina a partir de 1980-1990, tras las crisis del Estado de bienestar
y las reformas estructurales sobre los Estados nacionales, impulsó el abor
-
daje de la cuestión social y particularmente la juvenil desde los gobiernos
subnacionales locales. Este nivel aparece como un valioso objeto de estudio
respecto a las políticas sociales orientadas a las personas jóvenes y aún hoy
es muy incipiente su exploración en el campo académico.
Como bien señala Rodrigues-Silveira (2010) en el campo de estudio sobre los
regímenes de bienestar y sistemas de protección social los niveles subnacio
-
nales han ocupado un lugar secundario, limitando la capacidad para compren-
der ciertos procesos bajo una falsa homogeneidad nacional. Esa misma gene-
ralización se ha aplicado en el análisis de las producciones socio-estatales de
lo juvenil a nivel local.
Desde los Estados locales se vienen implementando diferentes políticas públi
-
cas y desplegando distintos tipos de institucionalidad para abordar la cuestión
138 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
juvenil de sus comunidades. Ahora bien, cabe preguntarse ¿cuáles son los
rasgos más importantes del abordaje estatal sobre las juventudes y lo juvenil
a nivel local? ¿Qué características poseen los dispositivos institucionales para
lo juvenil? El artículo asume como uno de sus principales desafíos compren
-
der el conjunto de intervenciones que desarrollan los gobiernos locales para
intervenir sobre la temática. Para ello se propuso la utilización de la categoría
“sistemas de protección social y bienestar juvenil”, dando cuenta de una ma-
nera esquemática las diversas producciones socio-estatales sobre la juventud
y la cuestión juvenil que los gobiernos subnacionales locales realizan.
En la Argentina, los avances de los estudios en los niveles provinciales y
municipales son aún incipientes. Beretta, Galano y Laredo (2018) sostienen
que han primado los análisis focalizados y parcializados en alguna fase de las
políticas, principalmente el del momento de su implementación, que no han
permitido avanzar sobre la exploración del proceso de estructuración general
de la política juvenil y profundizar sobre el relevamiento y análisis del sis
-
tema de políticas públicas de juventudes a nivel local. Se considera así una
gran área de vacancia en el campo académico de los estudios de juventud.
Este trabajo pretende ser un punto de partida para la creación de marcos ana
-
líticos que propicien este tipo de entrada desde el nivel local. Además de dar-
le sistematización y una interpretación global al conjunto de intervenciones
estatales, al proponerse en la investigación más amplia en la que se inscribe
este artículo, un análisis comparado de los sistemas de protección social y ju-
venil, se sumaron nuevos interrogantes ¿Se observan regularidades entre las
intervenciones de distintos gobiernos locales que puedan revelar diferencias
institucionales y resultados distintos? ¿Cuáles serían los factores responsa
-
bles de dicha variación? En este sentido, se partió del supuesto (siguiendo
a Rodrigues-Silveira, 2010) de que la variación interna de los sistemas de
protección juvenil locales no resulta aleatoria y puede ser sistematizada en
un conjunto de subtipos de sistemas teóricamente coherentes y mutuamente
excluyentes
1
. Se considera que en los municipios de Argentina existe una
heterogeneidad institucional de las políticas sociales juveniles que es lo su-
cientemente importante como para generar diferencias cualitativas que justi-
1
Para
RODRIGUES-SILVEIRA
el uso de tipologías a los nes de mapear la heterogeneidad in-
stitucional de los fenómenos políticos “se ha demostrado bastante eciente y quizás repre-
sente el principal –o al menos el más difundido– mecanismo de clasicación conceptual en
el campo de la política comparada. Su ventaja es permitir la sistematización de una realidad
aparentemente caótica, separando y ordenando los casos con base en criterios teóricamente
denidos” (2010: 8-9).
EDUARDO JAVIER PEREYRA 139
quen su clasicación en distintos tipos. Para ello, se creó una clasicación
de tres “tipos ideales” de sistemas de protección social juvenil sobre la base
de datos provenientes de fuentes secundarias relativos a los principales mo-
delos de políticas sociales y juveniles que se han congurado históricamente
en los diferentes “Regímenes de Bienestar” de Latinoamérica y Argentina.
Esto permite avanzar hacia una “teoría tipológica”, la cual pasa a ser consi-
derada como valores que el objeto de estudio (variable dependiente) puede
adquirir (Nazareno, 2009).
Finalmente, cabe especicar lo que en este artículo se entiende por políti
-
cas juveniles locales. En términos generales se las dene como “procesos,
campos de permanente disputa política, ideológica y técnica; como terre
-
no relacional y conictivo donde distintos actores en pugna presentan sus
proyectos socio-políticos que potencialmente se traducirán en distintas es
-
trategias y formas de intervenir en la cuestión juvenil” (Beretta, Galano &
Laredo, 2018: 20-21). Ahora bien, en términos especícos, no se consideran
simplemente para el análisis empírico al conjunto indiferenciado de interven
-
ciones que impactan, directa o indirectamente, sobre los sectores juveniles,
sino sobre aquellas que “operan problematizando especícamente una suerte
de ‘cuestión juvenil’ […] [y] son concebidas construyendo un determinado
‘sujeto juvenil’, con especicidades, sobre la cual intervienen” (Scagliola,
2018: 273) y que han sido diseñadas exclusivamente por los gobiernos loca-
les, a los nes de comprender especícamente las producciones socio estata-
les que los Estados municipales realizan de la juventud y la cuestión juvenil.
Cabe aclarar que, en términos metodológicos, para la selección de los casos
analizados en la investigación referida se realizaron consideraciones en torno
al abordaje de la cuestión juvenil local para que se posibilite un análisis más
profundo y complejo del esquema teórico planteado. Por ello, para el estudio
empírico de los sistemas, se prioriza aquellos municipios que cuentan a su
vez con un desarrollo histórico-institucional de políticas juveniles, la imple
-
mentación de políticas juveniles sectoriales, la creación de institucionalidad
especíca en materia de juventud (existencia de organismo juvenil local), la
dotación efectiva (en mayor o menor grado) de recursos humanos, nancieros
y materiales por parte de los municipios en la temática y, nalmente, que sean
ciudades con algún tipo de desarrollo de capacidades estatales en la cuestión.
El artículo se organiza en cuatro apartados. En el primero se realiza una re
-
cuperación de las principales producciones académicas del campo juvenil
en torno a las deniciones que se han realizado de las y los jóvenes y las
juventudes como categoría sociopolítica. Además, se aborda la multiplicidad
140 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
de las producciones socio-estatales en América Latina para dar cuenta de
los principales modelos de abordaje que el Estado ha asumido respecto a la
cuestión juvenil.
En el segundo punto se reconstruyen las concepciones sobre los sistemas de
protección en términos de política social junto a los estudios que han inter
-
pretado y tipicado el despliegue de dichos sistemas en Europa y América,
teniendo en cuenta el contexto socioeconómico del momento, las nociones
hegemónicas sobre el bienestar y el desarrollo en cada época y los proyectos
políticos que impulsaron a estos. Luego se avanza en la comprensión de las
dinámicas conferidas a los sistemas de protección social a nivel local.
A partir del marco teórico desarrollado en los puntos anteriores, en el tercer
apartado se propone, de manera novedosa para el campo de estudio de las po
-
líticas juveniles, la categoría “sistemas de protección social y bienestar juve-
nil” como un concepto capaz de comprender de manera general el amplio aba-
nico de acciones que los Estados locales pueden desplegar sobre la cuestión
juvenil a lo largo de sus distintos gobiernos. Además se postula la designación
de los valores que estos pueden asumir, construyendo una clasicación tipoló-
gica de los sistemas de protección social y bienestar juvenil en las que puede
comprenderse el conjunto de políticas juveniles, a los efectos de entender a
través de esta categorización las principales modalidades de operatoria que se
registran sobre este fenómeno. Finalmente el trabajo concluye señalando los
aportes fundamentales del esquema teórico propuesto.
1. La juventud como causa pública: un mapeo de las principales produc
-
ciones socio-estatales sobre la cuestión juvenil.
La juventud como categoría social no ha signicado lo mismo en todos los
tiempos. El objetivo de este apartado es dar cuenta de la construcción históri
-
ca y las producciones que el Estado ha realizado en torno a la juventud desde
que la cuestión juvenil ingresó a la agenda pública y se convirtió objeto y
sujeto de las políticas estatales.
En este sentido, siguiendo a Vázquez y Liguori (2015), se parte del supues
-
to de que del análisis del diseño e implementación de políticas públicas se
aborda la producción estatal de la “juventud” como categoría social, com-
prendiendo las modalidades especícas en que son construidos y en qué con-
textos dichas construcciones se habilitan, cobran sentidos y suceden. Esto se
EDUARDO JAVIER PEREYRA 141
debe a que “El Estado […] es uno de los principales productores de términos
que construyen y clasican grupos sociales” (Vázquez, 2015: 10).
Para describir y caracterizar la cuestión juvenil es preciso abordar el conjunto
de deniciones, representaciones y paradigmas que se han desplegado en
torno a la temática a lo largo del tiempo para dar consistencia a los distintos
enfoques que las políticas sociales pueden adoptar de acuerdo a la concep
-
ción de bienestar que un gobierno desarrolla. Dichas concepciones van de
la mano con los diferentes tipos de sistema de protección social y bienestar
juvenil que se pueden llevar adelante.
a. En torno al concepto de juventud
El concepto de juventud debe entenderse como una denición propia de la
modernidad. Esta fue producto de las revoluciones burguesas y la conforma
-
ción de las sociedades capitalistas. Han sido los conictos surgidos de las
relaciones sociales, de poder y de producción los que dieron nacimiento a
este nuevo actor social (Balardini, 2000; Saltalamacchia, 1990). En relación
con ello, Saltalamacchia arma que la categoría de “lo juvenil” surgió en las
modernas sociedades industriales a partir de la expansión del trabajo intelec-
tual asalariado. A diferencia del anterior predominio del “trabajo manual”,
durante la modernidad surgieron procesos productivos donde era de suma
importancia el “trabajo intelectual” y para ello fue necesario la formación de
este tipo de asalariados, viendo en los jóvenes de clase media y alta el futuro
asalariado y por ende la necesidad de su capacitación a través el sistema edu-
cativo (Saltalamacchia, 1990).
Por otra parte, el término juventud está fuertemente asociado a una determi
-
nada edad de las personas, al igual que la niñez o la vejez. Sin embargo, es
necesario aclarar que las clasicaciones etarias, como las de sexo o clase,
son formas de imponer límites en pos de producir y sostener un orden social
determinado. En ese sentido cada campo tiene sus “leyes especícas de enve-
jecimiento” y la edad constituye un dato biológico socialmente manipulado y
manipulable (Bourdieu, 2002). Esta operación cobró sentido en el sistema de
producción capitalista a través de la redenición y establecimiento de roles
en la división social del trabajo y en relación, por ejemplo, con el ámbito
doméstico-familiar (unidad de reproducción) y el mundo del trabajo (pro-
ducción). En efecto, en las sociedades burguesas los ámbitos de socialización
estuvieron determinados centralmente por tres instituciones surgidas en la
época para tales nes: la escuela, la familia y la niñez. Sin estas, la juventud
como tal no habría surgido.
142 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
La escuela fue el campo central de producción y formación de la juventud.
Por ello, durante todo el siglo XIX la asociación de las y los jóvenes con es
-
tudiantes fue la principal denición de sujetos de políticas públicas por parte
del Estado moderno hacia el sector. De este modo, al ser la escuela (de ac
-
ceso masivo) la productora de juventudes, se fueron expandiendo las clases
sociales que se incorporaban al concepto paraguas de juventud, dado que no
solo abarcaría a los sectores burgueses, sino que también se fue incorporan-
do paulatinamente a los sectores asalariados urbanos y rurales. Desde 1900,
poco a poco la utilización de la noción de adolescencia se empezó a ampliar
con las sucesivas reformas aplicadas en el campo educativo, el mercado la
-
boral, en el entorno familiar, sobre el servicio militar y el mundo del ocio.
Esas transformaciones habilitaron la aparición de una nueva generación, di
-
ferente de los adultos, que fueron creando sus propias pautas culturales en su
trayecto existencial (Feixa, 2011).
a. 1 Interpretaciones sobre la(s) juventud(es)
A partir de lo expuesto se puede armar que armar que denir que signica
ser una persona joven y cuando se lo es sigue siendo una discusión abierta y
en constante revisión. Sin embargo, a lo largo de la historia se establecieron
conceptos y categorías que han circulado tanto en los ámbitos académicos,
comunicacionales y políticos como en el día a día de la realidad social.
Al respecto, Quapper (2001) parte de la clasicación de cuatro versiones
respecto a lo juvenil que aún hoy pueden verse reejadas en las interven
-
ciones estatales. En primer lugar, la denición más clásica que determina a
la juventud como una etapa de la vida: por un lado, momento distinguible
dentro del ciclo vital (niñez, adultez y vejez); por otro lado, como una etapa
de preparación para ingresar al mundo adulto
2
. Este tipo de interpretaciones
son las que comúnmente se cristalizan en los sistemas de protección social y
bienestar juvenil de los Estados mediante la adopción de un enfoque de ciclo
de vida respecto a la vivencia de lo juvenil.
En segundo lugar, se comprende a la juventud como un grupo social distin
-
guible por determinadas variables, centralmente lo etario. La tercera versión
2
Esta visión de la juventud como “tránsito hacia” se relaciona con el concepto de moratoria
social.
CECILIA BRASLAVSKY
sostuvo que “siempre se trata de una serie de transiciones para-
lelas o consecutivas que varían histórica y culturalmente […] algunos autores consideran
cinco transiciones: 1) dejar la escuela; 2) comenzar a trabajar; 3) abandonar el hogar de la
familia de origen; 4) casarse y 5) establecer un nuevo hogar” (
BRASLAVSKY
, 1986: 12).
EDUARDO JAVIER PEREYRA 143
reere a la juventud en relación con una postura y actitud ante la vida. Lo
juvenil es vitalidad, alegría, capacidad de cambio, de (re)aprender el mundo,
de tener todo un futuro por delante. Y, por último, las y los jóvenes como ge-
neración futura, que al convertirse en personas adultas llevarán las “riendas”
de la sociedad para garantizar su reproducción.
Ahora bien, Quapper (2001) visualizó a estas deniciones como conserva
-
doras, homogeneizadoras y fundamentalmente adultocéntricas, es decir que
todas parten de la denición que el mundo adulto hace de lo juvenil y por
ende determina qué es y qué se espera de esta generación. En este sentido,
Bourdieu arma que la multiplicidad juvenil se encorseta conceptualmente
bajo la denominación en singular de “la juventud” ya que “…con un abuso
tremendo del lenguaje se puede colocar bajo el mismo concepto universos
sociales que no tienen casi nada en común” (Bourdieu, 2002: 165)
Así entendido, Quapper arma que estas versiones han generado “trampas”
para poder comprender de manera compleja e integral el mundo de las y los
jóvenes. La primera trampa tiende a denir la juventud de manera universa
-
lizadora y homogeneizadora. La juventud es una, lo que vale consignar que
todas las personas jóvenes son iguales, sin distinción alguna en relación al
género, las clases sociales, estilos culturales, etc. La segunda trampa es la
que genera una estigmatización del grupo social juventud, donde es visto
como un problema o bien un sujeto con problemas, que obstaculiza el de-
sarrollo “normal” de la vida en sociedad en relación a “el orden, la paz y el
progreso”. La tercera trampa consiste en la invisibilización de la complejidad
de lo juvenil, ya que, al verse simplemente como una etapa del ciclo vital, se
produce un encasillamiento determinista en la que las personas son una cosa
y luego otra. En tal sentido, se es una persona joven o adulta, sin posibilidad
de que exista un complejo entramado de convivencias dentro del mismo ci-
clo vital. Por último, la cuarta trampa genera una idealización normativista
del deber ser joven. Los aspectos positivos de lo juvenil se asientan en que
las y los jóvenes son el futuro, los que deben transformar la realidad; son la
esperanza y tienen la responsabilidad, por el hecho de ser jóvenes, de formar-
se para “salvar el mundo” (Quapper, 2001).
En consecuencia, ya no puede hablarse a través de un concepto monolítico
y uniforme de juventud, sino que se hace necesario entender e interpretar las
diversidades existentes en función del plano histórico, social, económico y
cultural, porque de ese modo se encuentran diferentes juventudes convivien
-
do en la misma realidad social. Se postula entonces un cambio de concep-
ción: de “juventud” a “juventudes” (a la cual este trabajo adhiere) siendo
144 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
necesario mirar y comprender las singularidades y diversidad de juventudes
en cada espacio social a través de una mirada compleja (“caleidoscópica”,
en términos de Quapper, 2001). Son estas miradas precisamente, las que per-
mitieron otorgar el “status” de ciudadano y sujeto de derecho a las personas
jóvenes.
En Argentina, Cecilia Braslavsky (1986) fue una de las primeras impulsoras
de romper el mito de la homogeneidad de la juventud, comprendiendo a la
misma como un grupo heterogéneo, una “juventud multicolor”
3
.
Este conjunto de deniciones son claves a la hora de entender y desarrollar
los paradigmas, enfoques y visiones que se han constituido desde el Estado
a través del conjunto de políticas públicas implementadas para el sector. Es
a partir de los mismos, que se realiza en este trabajo la caracterización que
los sistemas de protección social y bienestar juvenil a nivel local hacen de la
juventud.
La intervención y producción estatal sobre la juventud también ha sido una
construcción histórica, que tuvo en el ingreso de la cuestión juvenil en la
agenda pública a nales del siglo XX, y desde allí comenzó el despliegue
institucional sobre la materia para los Estados latinoamericanos. A continua
-
ción, se profundizará sobre este aspecto.
b. Cuestión social – cuestión juvenil. Principales paradigmas de las políti
-
cas juveniles estatales en América Latina y Argentina
Desde la década de 1980 se asiste a lo que se ha denominado una “nueva
cuestión social” (Golbert, 2004; Rosanvallon, 1995), surgida tras los quie
-
bres ocurridos en el orden nanciero, ideológico y losóco global a nales
de 1970 que han puesto en crisis al Estado de Providencia. Esto supuso un
cambio en las concepciones mediante las cuales el Estado, las diversas ins-
tituciones y la sociedad entera comprendían las problemáticas sociales de la
3
Utilizando la metáfora de los colores, encontró tres tipologías consolidadas para enten-
der a la juventud que se correspondían con las deniciones monolíticas y monocromáticas
sobre las personas jóvenes: La Juventud Dorada identica a las y los jóvenes como privi-
legiados – despreocupados, con ocio y tiempo libre para disfrutar su “moratoria social” a
los efectos de prepararse para la vida adulta. La Juventud Gris, determinando a las y los
jóvenes como portadores de todos los males, riesgos y peligros de la sociedad. Por un lado,
son víctimas de las crisis y estructuras de las sociedades en que viven, pero a la vez “la
resaca y desgracia” para la sociedad que amenazan el orden establecido. Finalmente, la Ju-
ventud Blanca, identica a las y los jóvenes como sujetos puros de la sociedad, portadores
del futuro y salvación de la humanidad.
EDUARDO JAVIER PEREYRA 145
época y denían cómo y quiénes debían hacerse responsables de su resolu-
ción.
Es decir, apareció una nueva cuestión social, denida como “exclusión so
-
cial”
4
. Es en este contexto que la temática de la juventud cobró relevancia en
la agenda de los Estados latinoamericanos.
Ernesto Rodríguez (2000) indica que el contexto de exclusión social estruc
-
tural, pos crisis de los ‘70, impactó negativamente con mayor fuerza sobre la
población juvenil, lo que generó especial atención de los Estados dando ori-
gen a un nuevo conjunto de políticas estatales abordando la cuestión juvenil.
Borzese, Botinelli y Luro (2009) señalan que el crecimiento de los conictos
y las demandas sociales que dan origen a la cuestión social a comienzos del
siglo XX ha originado paulatinamente conquistas sociales y una ampliación
de los derechos adquiridos, promoviendo que el Estado intervenga y avance
cada vez más sobre diversas problemáticas. Para el caso puntual de lo juve
-
nil, este avance estatal se dio recién a nales de siglo, en la década del ‘80,
identicando dos hechos centrales que dieron impulso a la temática, a saber:
el contexto de recuperación democrática y la celebración del Año Internacio-
nal de la Juventud, declarado por la Organización de las Naciones Unidas en
1985.
Sobre la modelización y tipicación de las concepciones que el Estado fue
realizando respecto a las y los jóvenes y las políticas públicas, Dina Kraus
-
kopf (2000) distingue tres enfoques centrales: en primer lugar, el paradigma
“Periodo preparativo – transición a la adultez” que entiende a las y los jóve-
nes como inmaduros e inexpertos, por lo que se encuentran “incompletos”.
En consecuencia, no se los considera como un actor social, avalando el deber
de la intervención adulta en sus vidas. La juventud es un periodo de ensayo
y transición para “aprender” a ser adultos. “Para ello, la sociedad otorga una
‘moratoria de roles’, esto es, una suspensión temporal de obligaciones…”
(Krauskopf, 2000: 10). En términos de políticas públicas, este paradigma
se tradujo en la universalización del sistema educativo y el servicio militar
obligatorio. El segundo paradigma, la juventud como “etapa problema”, da
4
Cabe aclarar que “la noción de exclusión está asociada no sólo con la falta de acceso a
bienes y servicios, sino también con el acceso a la seguridad, la justicia, la representación
y la ciudadanía. La idea central es que la exclusión tiene que ver con la desigualdad en mu-
chas dimensiones: económica, social, política y cultural. En algunas dimensiones se puede
estar incluido, y en otras, excluido” (
GOLBERT
, 2004: 36).
146 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
importancia a la temática juvenil a partir de las perturbaciones que generan
los “problemas” que poseen las y los jóvenes y que alteran el orden social.
Entran en la agenda estatal las cuestiones de delincuencia juvenil, deserción
escolar o de cuestiones de salud como embarazos adolescentes, enfermeda
-
des de transmisión sexual y adicciones de sustancias legales e ilegales. Esto
implica que las políticas adoptadas deben generar un control social del mun
-
do adulto sobre las y los jóvenes, de represión o rehabilitación, creando una
estigmatización, muchas veces criminalizante, de la juventud. Finalmente,
en el tercer paradigma, la “juventud ciudadana” que se encuentra en contra-
posición de la visión negativa sobre las y los jóvenes, considerándolos como
un actor social que debe participar en la construcción de la calidad de vida en
democracia y en el desarrollo de su sociedad. Sin embargo, este enfoque que
intenta abandonar el predominio del discurso adultocéntrico tradicional ha
generado ciertas dudas respecto a la denición de “participación”, provocan
-
do un ejercicio restringido de la ciudadanía por parte de las y los jóvenes, ya
que ellos se ven imposibilitados de intervenir de manera activa como sujeto
de derechos, en la planicación y toma de decisión de las políticas destinadas
a su sector.
Considerando que los dos primeros modelos han fracasado en sus objetivos y
no han podido aportar ecaz y ecientemente al abordaje de la problemática
juvenil, más las contradicciones generadas del tercer modelo, la autora seña
-
la que es durante la década de los ‘90 cuando se marcó un hito en la región,
tras la incorporación del “enfoque de derechos” en el diseño de políticas
públicas, fundamentalmente en el campo de la niñez y adolescencia, trasla-
dándose poco a poco a otros ámbitos como el juvenil.
Se concibe entonces a la juventud como un actor central para el diseño de
las estrategias de desarrollo de las sociedades, generando políticas juveniles
orientadas a la formación del capital humano y social y a la reducción de las
brechas de desigualdad. Se busca promover las capacidades y conocimien
-
tos necesarios para enfrentar los desafíos de las innovaciones tecnológicas y
del campo productivo para que las y los jóvenes que ingresan al sistema, se
encuentren incluidos y se consideren protagonistas en el desarrollo de sus
comunidades (Krauskopf, 2000).
El conjunto de paradigmas, enfoques y modelos de políticas aquí expues
-
tos, junto al tipo de conceptualizaciones del joven y lo juvenil, sirven como
estructura conceptual básica para interpretar las visiones, las políticas y los
modelos de abordaje de la cuestión juvenil por parte del Estado. A continua-
ción, se desarrollan los principales aspectos teóricos-conceptuales sobre los
EDUARDO JAVIER PEREYRA 147
sistemas de protección social y su reconguración para ser utilizados como
interpretación esquemática de las intervenciones sobre lo juvenil, junto a los
posibles valores o clasicaciones que estos pueden adquirir.
2. Sistemas de protección social juvenil, hacia una denición y clasica
-
ción a nivel local
La cuestión juvenil, como ya se ha expresado en el apartado anterior, es un
componente de la nueva cuestión social surgida tras la crisis de los Estados
de Bienestar a nales de la década de 1970. En este marco, las políticas esta
-
tales que aborden la cuestión juvenil se entienden como una política social.
Esta se dene como:
Un campo de estudio, cuyo objeto es el análisis de la acción social para
el bienestar, en la perspectiva de la dirección política del sistema social
[…] la Política Social puede ser denida como el conjunto más o menos
coherente de los principios y acciones que determinan la distribución y
el control social del bienestar por vía política, lo que no signica que el
bienestar venga asegurado directamente por la política, ni menos aún por el
sistema político, pero que necesita de la mediación simbólica de la política,
entendida como modalidad normativa de perseguir y regular las relaciones
entre las personas como ciudadanos. (Donati & Lucas, 1987: 37).
La política social, y por ende la política juvenil, son un modo de denir y
construir el bienestar de una sociedad, a la vez, que su proceso de diseño e
implementación se encuentra políticamente mediado por las ideologías do-
minantes, los valores sociales hegemónicos, los conictos de intereses entre
actores, los dispositivos institucionales y los conocimientos y técnicas de
actuación propios de cada sector (Fleury, 2000).
Se arma entonces, que las instituciones y las políticas de bienestar no son
neutrales. Analizando los valores, sentidos, representaciones, paradigmas y
postulados de una gestión e indagando sobre las orientaciones, benecios,
niveles y tipos de coberturas que proponen las políticas públicas implemen
-
tadas por el Estado local, se pueden comprender las deniciones y acciones
que un gobierno realiza respecto a un problema de su agenda pública.
Para entender las deniciones en torno a la cuestión juvenil y su abordaje
estatal a nivel local se considera fundamental investigar las características
que adoptan los sistemas de protección social y bienestar juvenil. Para ello, se
148 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
realiza a continuación un recorrido por los principales abordajes conceptuales
en torno al tema y fundamentalmente las modelizaciones construidas para su
estructuración y clasicación. Por último y como cierre del artículo, se pro-
pone una tipología sobre los sistemas de protección juvenil, en tanto esquema
conceptual para análisis empírico en gobiernos subnacionales.
a. Sistemas de protección social: génesis, conceptualizaciones y la cons
-
trucción de modelos
En las sociedades industriales la cuestión social fue entendida como los ries
-
gos que el modelo productivo generaba a los trabajadores (varones cabeza
de familia) y reconociendo a la pobreza como problema público. A partir de
estos fenómenos sociales de las sociedades europeas, se diseñó una estruc-
tura institucional de protección social para abordarlos denominada Walfare
State (Estado de Bienestar Social) (Fleury & Molina, 2002). Entre el amplio
mundo de deniciones del Walfare State realizadas a lo largo de la historia,
en este trabajo se lo entiende como:
Un Estado en que el poder organizado es usado deliberadamente (a través
de la política y la administración) en un esfuerzo para modicar el juego de
las fuerzas de mercado en por lo menos tres direcciones – en primer lugar,
para garantizar a individuos y familias un ingreso mínimo independiente-
mente del valor de mercado de su trabajo o sus propiedades; en segundo
lugar, para reducir el nivel de su inseguridad al permitir que los individuos
y sus familias puedan enfrentarse a determinadas «contingencias sociales»
[…]; en tercer lugar, asegurando a todos los ciudadanos sin distinción de
estatus o clase los estándares más elevados de acceso a un rango convenido
de servicios sociales (Assa Brigs, 2000: 18 en Messina, 2010: 2934).
La asistencia social y la intervención estatal, como modo de regular las con-
diciones de vida de la población, tiene su génesis en el año 1526 con la “be-
necencia pública” desarrollada en el municipio de Brujas (Bélgica) cuando
decidió asumir en sus funciones la asistencia a la pobreza
5
.
Posteriormente, la ayuda social se va ampliando e institucionalizando en
toda Europa siendo el ejemplo más reconocido desde nes de la Edad Me
-
5
Esta benecencia encuentra su correlato en las prácticas de ayuda y solidaridad desplega-
das antiguamente por las familias y clanes, pasando por “las ayudas mutuas” de cofradías y
mutuales; la “previsión” de los incipientes gremios hacia maestros y artesanos hasta llegar
a la “benecencia paternalista” de la caridad cristiana (
ROCA, GOLBERT & LANARI,
2012).
EDUARDO JAVIER PEREYRA 149
dia las poor law del Reino Unido, que iniciaron con el rescate de mendigos
y vagabundos y luego, al conjunto de pobres. Luego, en 1782, la Ley de
Gilbert, produjo un quiebre en la noción de benecencia para incorporar la
primera noción de “seguro de desempleo”, nanciándola con impuestos del
condado. En 1848 la constitución francesa consagra en su artículo 13 el de-
recho a la asistencia social para personas necesitadas, con lo cual el Estado
asume el rol de intervenir en la resolución de la pobreza (Roca, Golbert &
Lanari, 2012).
Ahora bien, siguiendo estas autoras, es a partir de la consolidación de las
sociedades capitalistas con sus riesgos y la consecuente organización y ac
-
tivismo del movimiento obrero en pos de mejorar sus condiciones de vida,
que aparecen las nociones de previsión social y los seguros sociales, dando
origen al sistema de protección social, que encontraron en Otto Von Bismark
y William Beveridge la expresión de dos grandes modelos. Bismark decide
desarrollar desde 1881 una serie de propuestas y mejoras de las condiciones
laborales (seguro por enfermedad, por accidente de trabajo, por invalidez-ve-
jez y de supervivencia) para contener el conicto social y determinar así la
consagración de la cuestión social como un problema público sancionando el
Código de Seguro Social en 1911 y siendo la génesis del Estado Social. Esta
experiencia se catalogaría como “Estado de Bienestar Conservador”.
Desatada la Segunda Guerra Mundial, Inglaterra se encontraba en una pro
-
funda crisis social y económica. En ese contexto Beveridge postuló la nece-
sidad de que el Estado garantice una protección mínima y universal a todo el
conjunto de la ciudadanía a través de una seguridad social no condicionada
por una relación laboral y compuesta por tres ejes: salud universal, empleo
seguro y asignación por hijos. Se da inicio a un capitalismo del bienestar que
terminará de consagrar a estos tipos de benecios como derechos sociales y
económicos, siendo pilares, junto a los derechos civiles y políticos, del con
-
cepto de ciudadanía en el Estado de Bienestar.
b. Conceptualizaciones, clasicaciones y modelos teóricos
En sentido amplio, los sistemas de protección comprenden el conjunto de
políticas y acciones sectoriales tendientes a fortalecer el desarrollo humano
como salud, educación y vivienda, las políticas de promoción social, como
las de capacitación, intermediación laboral y emprendedurismo que refuer
-
zan las capacidades en la generación autónoma de ingresos y las políticas de
protección social propiamente dichas, que tienen por objeto asegurar niveles
básicos de bienestar económico y social al conjunto de la población en pos de
150 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
mejorar su calidad de vida y para la construcción de sociedades más justas e
inclusivas (Cecchini, Filgueira & Robles, 2014).
Por ende,
la protección social se centra en tres ideas fundamentales: garantías de
bienestar básicas, aseguramientos frente a riesgos derivados del contexto
o del ciclo de vida y moderación o reparación de daños sociales derivados
de la materialización de problemas o riesgos sociales (Cecchini, Filgueira
& Robles, 2014: 28).
Como sostienen Roca, Golbert y Lanari (2012), a través de las tipicaciones
se puede comprender la dinámica de la protección, sus fortalezas y princi-
pales desafíos ante las diversas crisis que ha atravesado la realidad política,
económica, social y demográca de un país y las consecuencias impresas en
la “oferta de bienestar” al conjunto de la población.
Como punto de partida del mundo de clasicaciones, se encuentra aquella que
realizara Donati y Lucas (1987) en la que distinguía principalmente dos tipos
de sistema. Uno que parte de los objetivos que persigue y la función otorgada
a la protección social, siendo entendida entonces como “caridad”, “control so
-
cial”, “reproducción social” o, “realización del derecho social de ciudadanía”.
El segundo tipo, estructura la protección de acuerdo al modo en que se satisfa-
cen las necesidades de las personas. A partir de ello distingue cuatro modelos:
1. “Residual”: parte de la idea liberal clásica de asistencia social. Las per
-
sonas se vuelcan al mercado y/o apoyo familiar para la atención de sus
necesidades e intereses. Los dispositivos y programas acuden como res-
paldo de las fallas de los canales mencionados.
2. “Adquisitivo-Ejecutivo”: utiliza un criterio meritocrático y contributivo
en la base de la distribución de bienestar, típico de las sociedades indus
-
triales con eje en el trabajador formal urbano.
3. “Institucional-Redistributivo”: la base se encuentra en las necesidades
de las personas, desplazando el rol del mercado, siendo el Estado y la
garantía de bienestar un valor a asumir.
4. “Total”: elimina cualquier modo de distribución que no sea la de univer
-
salizar el bienestar como manifestación de la garantía del derecho a la
ciudadanía (Roca, Golbert & Lanari, 2012: 37)
Una de las clasicaciones clásicas en la materia y partiendo desde una taxo
-
nomía en torno a los tipos de Estado de Bienestar, es la realizada por Gosta
EDUARDO JAVIER PEREYRA 151
Esping Andersen (1999). Los conictos de distribución y su articulación por
parte de tres actores centrales como el Estado, el mercado y la familia, de
-
penderán del modo en que se reparten la asunción de los riesgos individuales
y colectivos como así también de los tipos y niveles de solidaridades de clase
existente en la sociedad. En este sentido aparecen los ya célebres y conocidos
tres mundos de bienestar:
1. “Estado de Bienestar Liberal”: articulación dominada por el mercado,
los riesgos se individualizan y la provisión del bienestar está mercantili
-
zada en el sector privado.
2. “Estado de Bienestar Conservador”, articulación dominada por la Fami
-
lia: el mercado se encuentra regulado y el Estado aparece como subsi-
diario de la familia con una noción de asistencia social y no de derecho.
3. “Estado de Bienestar Socialdemócrata”: articulación dominada por el
Estado, se reconoce el derecho social de ciudadanía, por ende, se des
-
mercantiliza el acceso de bienestar a través de políticas universales,
igualitarias y de cobertura de los riesgos sociales.
Para Esping Andersen (1999) en cada uno de los regímenes la centralidad de
los actores estará dada por los grados de (des)mercantilización, familiarismo
y estatismo existente en la puja distributiva de bienestar.
A partir del conjunto de experiencias latinoamericanas Sonia Fleury (2000)
establece una tipología en base a las posibles características (ideales) que
adoptaría la protección social, partiendo de las institucionalidades desplega
-
das por el Estado a los nes de incorporar, organizar y responder a una serie
de demandas sociales. La particularidad, y a la vez aporte de la autora, es que
también provee una respuesta respecto al modelo de protección social con
los tipos de ciudadanía que genera al interior de sus sociedades, pudiendo
estas ser de carácter “invertida”, “regulada” y “universal”. En este sentido
distingue tres modelos:
1. El modelo de “asistencia”: se vincula directamente a las nociones li
-
berales de producción de bienestar, en la que el mercado tiene un rol
preponderante ya que las personas acuden allí para la satisfacción de
sus intereses mediante la compra de bienes y servicios en la medida de
sus posibilidades. Para quienes fracasen en esta dinámica, se propicia-
rá la creación de programas focalizados, fragmentados y cortoplacistas
de ayudas (caritativas y educadoras). Más que garantizar derechos, la
asistencia es de carácter preventivo y punitivo. Es por ello que la auto-
ra sostiene que produce una “ciudadanía invertida”, ya que la ayuda se
152 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
considera como consecuencia del fracaso individual para garantizar el
bienestar propio.
2. El modelo del “seguro”: la cobertura se basa en criterios de solidaridad y
meritocracia ya que la estructura de bienestar se sostiene de acuerdo a los
niveles de aportes y contribuciones realizados por las y los trabajadores
formales del sector urbano, en su mayoría del sector industrial. Por ende,
parte del supuesto de una “ciudadanía regulada”, ya que la intervención
estatal se dirige centralmente a generar y garantizar la inclusión de las y
los individuos en la estructura productiva.
3. El modelo de “seguridad”: bajo el principio de la justicia social, las polí
-
ticas sociales apuntan a generar y garantizar al conjunto de las y los ciu-
dadanos un mínimo vital, determinado por los parámetros de la sociedad
en la que se inscribe. El acceso al bienestar ya no depende de los niveles
de aportes realizados o de la capacidad individual para acceder al merca-
do, sino que las intervenciones del Estado buscan incidir en los criterios
de distribución de la riqueza y la producción de desigualdad social, sien-
do los benecios para toda la ciudadanía. De allí que se despliega sobre
un criterio de “ciudadanía universal”.
A partir de este mapa de clasicaciones se ha podido advertir el conjunto de
elementos a tener en cuenta para realizar la denición y tipología de los sis
-
temas de protección social y bienestar juvenil. En este sentido, serán claves
una serie de dimensiones para la elaboración de la taxonomía: el sentido y
objeto de las políticas, el acceso y tipo de benecios, grado de cobertura, ac-
tores centrales en su implementación, carácter de ciudadanía que promueve,
entre otros.
Finalmente conviene incorporar las particularidades teóricas-conceptuales
de los sistemas de protección surgidas a partir de las experiencias en el ám
-
bito subnacional, especialmente en el nivel municipal, aspectos que se desa-
rrollan a continuación.
c. El desarrollo de sistemas de protección social en los Estados locales
Con el desarrollo y consolidación del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK)
europeo se estructuraron dos grandes modelos de gobiernos locales: el “go
-
bierno local residual”, asentado en el diseño de programas comunitarios y
redes de asistencia social, propio de los estados continentales y la “adminis-
tración municipal de bienestar” que actúa como brazos ejecutores del sistema
de protección social nacional, propia de la línea anglo-escandinava (Brugué
EDUARDO JAVIER PEREYRA 153
& Gomá, 1998). Entre 1950 y 1980 las agendas locales de ambos tipos de
gobierno se estructuraron en torno a dos grandes rasgos: a) una estructu
-
ra política poco compleja, especializada en la oferta de servicios públicos
universales (como atención primaria de salud, transporte urbano, vivienda,
enseñanza) y en la regulación del proceso de urbanización, sin intervencio-
nes en el ámbito del empleo o la promoción económic; b) roles operativos
en torno a la ejecución de políticas diseñadas en los niveles superiores sin
capacidad de denir su propio modelo de ciudad.
A partir de la crisis del EBK y su impacto sobre la oferta de políticas pú
-
blicas locales, se generó un amplio corrimiento de los tradicionales límites
que tenía el rol estatal local, avanzando la intervención municipal sobre tres
dimensiones:
1. La dimensión económico-laboral: los municipios comienzan a diseñar
respuestas creativas ante la situación de desempleo para luego encausar
-
se en una fuerte apuesta por asumir el desarrollo económico local, rede-
niendo los horizontes de los perles productivos de sus comunidades.
2. La dimensión urbano-territorial: la nueva construcción social del espa
-
cio urbano se basa en una estructura polinuclear con un funcionamiento
reticular. Además, aumenta la fractura económica del espacio como así
también la segregación espacial de las clases sociales, lo cual obliga al
diseño de una expansión urbana de manera sostenible y equitativa.
3. La dimensión sociocultural: el proceso de fragmentación social gene
-
ra nuevas dimensiones a las desigualdades sociales (étnicas, de género,
de edad) y una nueva serie de necesidades vinculadas al bienestar y un
amplio conjunto de sectores se vuelven sujetos vulnerables inmersos en
la dinámica de la exclusión social. En este sentido, el bienestar ya no
se asocia solamente a la protección social, sino que incorpora el activo
involucramiento, con canales institucionales efectivos, en la denición
de la dinámica local como un aspecto fundamental. Es en esta dimensión
que la cuestión juvenil comienza a tener una presencia importante como
parte de la agenda local (Brugué & Gomá, 1998).
Como consecuencia de la irrupción de estas nuevas dimensiones es que los
-
gobiernos locales adoptan una agenda pública más compleja, con nuevos
roles (más estratégico y sustantivos) de sus políticas públicas y con un mo-
delo de gobierno local relacional en donde la clásica división central/local y
público/privado adquiere un nuevo sentido. En el ámbito del bienestar social
las políticas de servicios personales se asientan sobre el eje sociosanitario,
154 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
para abordar la marginalidad y exclusión y el sociocultural, para dinamizar
el bienestar comunitario. Con esto, los gobiernos locales comienzan a de
-
nir efectivamente modelos sociales de ciudad sobre la base de sus valores y
decisiones políticas.
Según Brugué y Gomá (1998), las políticas de bienestar local tienen un alto
anclaje territorial en su diseño e implementación. Las respuestas locales son
de carácter focalizadas, con bases normativas débiles, que atienden necesi
-
dades heterogéneas, orientadas por los valores de cohesión e integración y
que operativamente sus políticas son gestionadas de manera posburocrática
ya que estas se implementan de manera integrada y descentralizada, son par-
ticipativas y pluralistas.
A nivel local, se pone en juego la capacidad del municipio de denir un
modelo social propio con una dirección política potente y de alta intensidad
democrática, con un esquema de transferencia de poder real a la comunidad
(empowerment) en la injerencia del esquema de bienestar local.
3. Propuesta de modelización de los sistemas de protección social y bie
-
nestar juvenil en el ámbito local
En materia de abordaje de la cuestión juvenil, Balardini (1999) arma que
toda política social juvenil debe orientarse a la generación de condiciones
para que los y las jóvenes puedan autorealizarse y, a su vez, puedan participar
en la construcción de la realidad social en la que se insertan. Por este moti
-
vo, se propone utilizar la categoría “sistema de protección social y bienestar
juvenil” al conjunto de acciones públicas tendientes a proteger a las personas
jóvenes de situaciones de exclusión social como las acciones destinadas a
promover el ejercicio de los derechos políticos, sociales y culturales y la
construcción de ciudadanía juvenil.
Cabe aclarar que los modelos teóricos aquí propuestos funcionan como “ti
-
pos ideales”. Es decir, que se crean a los efectos de comprender a través de
categorías las principales modalidades de operatoria que pueden registrarse
sobre un fenómeno, en este caso particular los sistemas de protección social
juvenil. Es a través del análisis empírico que se logrará estudiar en profun-
didad los valores determinados que cobran estas taxonomías en una realidad
y es entonces cuando las clasicaciones se vuelven más híbridas o difusas.
Al realizar un estudio a nivel local, se debe reconocer que hay capacidades
funcionales y scales acotadas en estas unidades subnacionales, no sólo por
EDUARDO JAVIER PEREYRA 155
su tamaño sino incluso por las prerrogativas constitucionales y normativas
sobre el rol del Estado local en Argentina. Por tal motivo, aquí no se hace
foco sobre los ejes centrales de análisis extendidos en los estudios a nivel na-
cional en América Latina, que indagan fundamentalmente sobre los aspectos
contributivos y no contributivos de los sistemas.
En la discusión que aquí se propone respecto a los tipos de protección y el
desarrollo de sistemas mínimos o de pisos de bienestar, están presentes las
posiciones frente a los instrumentos que generan acceso a la protección,
niveles de cobertura, vías de nanciamiento, grados de solidaridad y es
-
traticación que generan. Asimismo, se observa el rol de lo público y lo
privado en la provisión de bienes y servicios que subyace en las distintas
orientaciones. Además, se incorpora al análisis elementos organizativos e
institucionales que viabilizan la implementación de las políticas diseñadas y
las relaciones entre modelos de protección y las condiciones de ciudadanías
generadas.
A partir de las clasicaciones e interpretaciones sobre sistemas de protec
-
ción y regímenes de bienestar realizados por Donati y Lucas (1987); Fleury
(2000); Roca, Golbert y Lanari (2012) y Brugué y Gomá (1998), junto los
paradigmas y tipos de políticas juveniles identicados por Krauskopf (2000)
y Rodríguez (2000 y 2003) es que se propone la siguiente tipicación de mo-
delos de protección social y de bienestar juvenil, para estudiar casos a nivel
local: “Sistema Fragmentado Residual”; “Sistema Fragmentado Estratican-
te” y “Sistema Integrado”. En la Tabla 1 se esquematiza comparativamente
las características que asumen los elementos de cada uno de los tres tipos
puros de sistemas propuesto.
Tabla 1. Modelos de protección social y bienestar juvenil
Denominación
“Fragmentado
Residual”
“Fragmentado
Estraticante”
“Integrado”
Rasgos/Modalidad
Inclusión
Protectiva
Inclusión
Productiva
Inclusión
Universal
Principio Caridad Solidaridad Justicia
Enfoque sobre el
bienestar
Enfoque de
necesidades
Enfoque de capaci-
dades
Enfoque
de capacidades
Efecto Estigmatización Estraticación Redistribución
156 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
Denominación
“Fragmentado
Residual”
“Fragmentado
Estraticante”
“Integrado”
Objeto y función de
la intervención
Control social
Reproducción
social
Realización del
derecho social de
ciudadanía
Acceso a benecios
Prueba
de medios
Aliación – Meri-
tocrático
Mínimo Vital
Tipos de benecios
Transferencias
condicionadas
Transferencias
condicionadas
Transferencias
no condicionadas
Alcance de la política Focalizadas Focalizadas
Focalizadas
(con masividad)
y Universales
Enfoque
de la juventud
Moralizantes –
Juventud como
problema
Juventud como
etapa de transición.
Enfoque ciclo
de vida
Enfoque
de derechos
Perspectiva
generacional
Ciudadanía juvenil Invertida Regulada Universal
Valor del territorio Alto Intermedio
Intermedio –
Bajo
Base normativa Baja Intermedia Alta
Modelo organizativo
Escaso
y burocrático
Intermedio
y burocrático
Complejo y
posburocrático
Niveles
de empowerment
Bajo Intermedio Alto
Desarrollo de modelo
social local propio
Bajo Intermedio Alto
Fuente: elaboración propia en base a Donati & Lucas (1987); Fleury (2000); Roca, Golbert
& Lanari (2012); Brugué & Gomá (1998); Krauskopf (2000) y Rodríguez (2000 y 2003).
El sistema “Fragmentado Residual” se caracteriza por una intervención esta-
tal que actúa ante las fallas mercantiles o imposibilidades de las y los jóvenes
de canalizar sus necesidades a través del acompañamiento familiar. En este
sentido, el o la joven debe presentar “pruebas” concretas de sus carencias y
de los medios para hacer frente su situación y así habilitar los mecanismos
que el Estado prevé para ayudar a las personas en estos casos especícos.
EDUARDO JAVIER PEREYRA 157
Las políticas desplegadas son focalizadas en tanto “ayuda” a sectores vul-
nerables a palear alguna de sus necesidades o urgencias, pero sin abordar la
problemática de fondo o estructurando medidas que permitan a las juventu
-
des incorporarse a trayectorias institucionales que le brinden herramientas,
oportunidades y condiciones para “salir” de su situación de vulnerabilidad.
En este sentido, la acción estatal tiene un sentido caritativo y de control so-
cial de la pobreza.
Ante esto, los mecanismos y entramados institucionales desplegados por los
gobiernos son muy poco complejos, de mirada cortoplacista, sin sustento
normativo y un desarrollo organizativo muy escaso, pero de carácter buro
-
cratizado y con un alto valor hacia el territorio para “encontrar” a las y los
beneciarios y ecientizar así su intervención. Es por ello que las respuestas
estatales surgen de manera unilateral y propician un bajo empowerment. Por
lo general, si las “ayudas” estatales hacia este sector juvenil se vuelven siste
-
máticas, las transferencias otorgadas contemplan condicionalidades, es decir,
se solicita contraprestaciones por parte de las y los beneciarios que lo con
-
vierten en “merecedor” de las acciones estatales. Detrás de esta perspectiva
hay una visión de ciudadanía invertida ya que se establece que la o el joven
fracasó (individual y socialmente) en su trayectoria, con lo cual se vuelve ob-
jeto de la política. A partir del conjunto de características detalladas se puede
armar que cuando un gobierno local estructura este modelo residual no está
desarrollando un modelo social de ciudad propio.
En el sistema “Fragmentado Estraticante” el Estado interviene en la cues
-
tión juvenil para sostener y potenciar la inclusión de la persona joven en el
sistema educativo y/o en la estructura productiva, con el objetivo de formar-
la, acompañarla y brindar oportunidades en su transición “regulada” a la vida
de mundo adulto, ya que la juventud se dene como una etapa de transición
en la cual las y los jóvenes se ven atravesados por una serie de problemas
“propios” de la edad pero también como consecuencia de la estructura so-
cio-económica y productiva de las sociedades capitalistas. Se asienta en el
modelo de inserción laboral juvenil basado en la “inversión en el capital
humano” en el que las políticas son destinadas mayoritariamente a las y los
“jóvenes integrados”, funcionalizando “adecuadamente” la utilización del
tiempo libre, y deniendo la juventud como “la esperanza del futuro” (Ro-
dríguez, 2000).
La acción estatal se justica no solo ante las fallas mercantiles o las impo
-
sibilidades familiares, sino que cobra fuerte sentido en cuanto garante de la
reproducción social de sus individuos y la estructura social. Se está en pre-
158 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
sencia entonces, de una ciudadanía regulada en tanto objetiviza y vincula a la
persona joven en su condición de estudiante o trabajadora.
Las juventudes ya incorporadas al sistema y que atraviesan dicultades para
sostenerse o quienes demuestren su intención y condiciones de incorporarse
al mundo del estudio o del trabajo se vuelven objeto de la política. Por eso,
ante el acceso a las mismas las y los beneciarios deben cumplir determina
-
das contraprestaciones. En este sentido estas acciones también son focali-
zadas, pero necesitan de un desarrollo más complejo e interdisciplinario de
las instituciones del Estado. Por ello, está presente en el diseño cierta base
territorial, necesita desarrollo de normativas para darle sustento a la política
y sus procesos y, en cuanto interviene fundamentalmente en aspectos educa-
tivos y de empleabilidad, debe dotar a su estructura organizativa de personal
técnico especializado y calicado, aunque con un funcionamiento de corte
burocrático.
En la medida que la intervención estatal busca la incorporación al esquema
socio-productivo de las y los jóvenes, las características económicas locales
cobran cierta preponderancia para el diseño e implementación de sus pro
-
puestas, con lo cual se observa un desarrollo intermedio de empowerment
para el conjunto de las y los beneciarios y por ende un modelo social con
base localista, pero que no alcanza un grado importante de autonomía.
Respecto al tipo de políticas juveniles de estos dos sistemas, se los asocia
fuertemente a los paradigmas neoliberales que el Estado ha adoptado para
comprender las juventudes, que en el caso de las políticas a nivel nacional
en Argentina fue centralmente durante los ‘90 cuando se conguraron estos
“modelos” de políticas de juventud (Rodríguez, 2000).
En el sistema “Integrado”, el acceso a los benecios está dado por la simple
necesidad de la persona joven en cuanto ciudadana de su localidad. No existe
un “contrato” de condiciones y contraprestaciones para acceder a la política
en la que el Estado invierte importantes recursos, generando un recurso mí
-
nimo vital para las juventudes que funciona como un mecanismo de redis-
tribución hacia la población joven de carácter universalizable. No obstante,
aún pueden implementarse políticas focalizadas hacia un sector especíco
de la población juvenil, pero la intervención aspira llegar “universalmente”
a todo este conjunto de potenciales beneciarios. Cuanto menos segmenta-
da sea la política menor será la consideración de la base territorial para su
diseño e implementación, pero sí se desarrolla un esquema normativo claro
e institucionalizado para garantizar su intervención. La magnitud de la pre-
EDUARDO JAVIER PEREYRA 159
sencia e intervención estatal exige el despliegue de un sistema institucional
amplio, complejo, plural, sólido e integrado. Por ello se pretende que asuma
características organizativas posburocráticas. Por último, este modelo impli-
ca un fuerte empowerment para que su población joven acceda a un piso de
bienestar local, para que, a partir de allí, esta tenga mayores capacidades para
decidir autónomamente sus propias trayectorias institucionales. Ello implica
que los gobiernos han alcanzado a conformar un modelo social de ciudad
propio, con base de justicia redistributiva y enfoque de derechos.
A su vez las políticas entienden a las y los jóvenes como sujetos de dere
-
cho, adoptando una perspectiva generacional en su diseño e implementación.
Desde esta nueva óptica lo central ya no es desarrollar necesariamente un
organismo gubernamental juvenil especíco como condición de existencia
de abordaje de lo juvenil, sino de dotar a toda la estructura la estructura buro-
crática y planta política encargada del diseño e implementación de políticas
públicas juveniles (directas e indirectas) la formación suciente para com-
prender a las juventudes desde su heterogeneidad, como sujeto social con
necesidades y derechos especícos. El objetivo central es derribar los mitos
y prejuicios del adultocentrismo sobre la condición juvenil, muy presentes en
los dos primeros sistemas (Rodríguez, 2003).
Finalmente, conviene señalar que estos modelos así presentados hacen refe
-
rencia a “tipos ideales” en “estado puro”, con lo cual corresponde compren-
der que cuando en una gestión local coexistan claramente características de
dos o más modelos, se habla de sistemas de protección juvenil “Híbridos”.
Epílogo
A modo cierre, conviene destacar que el desarrollo teórico y conceptual aquí
propuesto asumió como desafío abrir la “caja negra” de la institucionalidad
que produce el Estado local sobre la cuestión juvenil. Con el objetivo de
comprender e interpretar esquemáticamente el conjunto de intervenciones
estatales que un municipio despliega en torno la temática, es que se desarro
-
lló la categoría sistemas de protección social y bienestar juvenil. Además,
se partió del supuesto de que entre los distintos gobiernos locales existen
regularidades en sus intervenciones, revelando diferencias institucionales
con resultados distintos en la modalidad de sus sistemas. Por tal motivo se
elaboró una tipología sobre las características que un sistema de protección
local podía asumir.
160 STUDIA POLITICÆ Nº 51
invierno 2020
Conviene reiterar que la pertinencia de esta categoría radica en la posibilidad
de superar los clásicos análisis focalizados o parcializados en la indagación
sobre las políticas juveniles a nivel local, dotando un esquema interpretativo
más amplio y abarcativo y que a la vez pueda contemplar en profundidad, la
complejidad de las políticas juveniles.
Además, se partió del supuesto que en la práctica concreta las tipologías no
se manifestarían en su estado puro, sino que podrían combinarse entre sí, con
lo cual el concepto de sistema híbrido también fue incorporado.
Este diseño interpretativo sirvió como base para la realización de una investi
-
gación cualitativa, con estudios de caso en profundidad y análisis comparado
de los mismos. Los resultados y hallazgos de este estudio empírico permitie-
ron dar cuenta de las principales dinámicas y características que asumieron
los sistemas de protección social y bienestar juvenil en dos municipios inter
-
medios (Jesús María y Villa María) de la provincia de Córdoba entre 1999 y
2017 (Pereyra, 2019).
De manera sintética, puesto que excede el objetivo de este artículo, se puede
señalar que entre los principales resultados de la aplicación de este esquema
conceptual se pudo observar que a lo largo del periodo abarcado por el estu
-
dio, la política juvenil y su institucionalidad no siguió un recorrido lineal y
uniforme, sino que sus caminos fueron sinuosos, conictivos y cambiantes,
con rupturas y continuidades, con avances y retrocesos. La comprensión de
la dinámica de los caminos transitados en el abordaje de lo juvenil, teniendo
en cuenta hitos y hechos críticos, permitió trazar una periodización, en etapas
y momentos, que claricaron la interpretación del devenir de las políticas y
la estructuración de los sistemas de protección.
A partir de los valores y el modo en cada una de las dimensiones teóricas se
desplegaron en los casos analizados, se logró indicar que los sistemas de pro
-
tección social juvenil en ambos municipios fueron híbridos. Estos resultados
generaron nuevos aportes para la tipología propuesta en el marco teórico: en
Jesús María se estructuró un sistema que se ubicó entre la “fragmentación
residual y estraticante”, mientras que en Villa María fue un modelo que se
ubicó entre el sistema “fragmentado estraticante y el integrado” (Pereyra,
2019). Estos hallazgos empíricos respecto a los valores que asumieron los
sistemas de protección social y bienestar juvenil corroboraron la pertinencia
y potencia analítica de la modelización propuesta y a su vez, dotaron de ma-
yor complejidad a los postulados teóricos iniciales.
EDUARDO JAVIER PEREYRA 161
Comprender las diversas producciones socio estatales sobre la cuestión juve-
nil y caracterizar el despliegue institucional en materia juvenil por parte de
los gobiernos locales de manera sistemática es uno de los principales aportes
conceptuales que este trabajo generó, abriendo una puerta de entrada a nue-
vos esquemas de interpretación en el campo de estudios sobre las políticas
de juventud. El segundo, consistió en avanzar sobre un esquema explicativo
que estableciera los factores que determinaron la adopción de uno de estos
modelos por parte del Estado, cuestión sobre la cual se profundizará en un
próximo artículo. De modo resumido puede adelantarse que es el Estado lo-
cal, a partir de la articulación entre los lineamientos políticos-ideológicos del
proyecto de gobierno, el sistema de creencias de las coaliciones promotoras y
el compromiso del proyecto en el despliegue de capacidades estatales, quien
tiene la preeminencia en la determinación del tipo de sistema de protección
social y bienestar juvenil (Pereyra, 2019).
Finalmente, habiendo generado una herramienta analítica para el estudio y
clasicación de los sistemas de protección diseñados e implementados ex
-
clusivamente por Estados locales, queda planteado para futuras líneas de in-
vestigación indagar la articulación de estos con las políticas juveniles provin-
ciales y nacionales que intervienen efectivamente en el territorio a los nes
de comprender acabadamente la dinámica de la provisión de bienestar a los
sectores juveniles a nivel subnacional municipal y estableciendo si las políti-
cas de estos niveles impactan (y de qué modo) en los sistemas de protección
juvenil local.
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