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Código de referato: SP.223.XLII/17

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2017.42.04

Competencia electoral en los

municipios de la provincia de

Santa Fe: un análisis sobre los

efectos del Doble Voto Simultáneo

y las Primarias Abiertas

Simultáneas y Obligatorias

(1991-2015)

Elías Fernández

Resumen

El objetivo principal de este trabajo es analizar los efectos de las le-

yes electorales sobre la competencia partidaria llevada a cabo en los

municipios de la provincia de Santa Fe, Argentina, a lo largo del pe-

Becario Postdoctoral por CONICET y docente de la Licenciatura en Ciencia Política

de la Facultad de Trabajo Social de la UNER

STUDIA POLITICÆ Número 42 invierno 2017 – pág. 107-136

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

42 invierno 2017

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STUDIA POLITICÆ

ríodo 1991-2015. Durante estos años se aplicaron dos normativas di-

ferentes para la designación de autoridades, tanto a nivel provincial

como municipal: en primer lugar, el Doble Voto Simultáneo, un siste-

ma comúnmente conocido como Ley de Lemas (1991-2003), y en se-

gundo lugar, las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias

(2005-2015). Estas normativas moldearon en forma diferente la coor-

dinación electoral entre partidos, lo cual generó distintos efectos so-

bre la fragmentación del voto y, particularmente, sobre la distribu-

ción de bancas en los Concejos Municipales. Diversas indagaciones

previas han puesto el foco en la interacción entre estas leyes y los re-

sultados de las elecciones del orden provincial, pero han omitido el

impacto que las mismas han tenido sobre los ámbitos municipales,

donde se reparte la mayor cantidad de puestos electivos que se ponen

en juego en cada turno electoral. Este estudio se focaliza en este ni-

vel de la competencia partidaria y demuestra que, a pesar de que la

distribución de asientos en los órganos legislativos locales es formal-

mente proporcional, el sistema electoral favorece ostensiblemente a

los partidos políticos mayoritarios a medida que el sufragio se frag-

menta debido al reducido tamaño de las asambleas.

Palabras clave: elecciones – Santa Fe – partidos políticos – muni-

cipios

Abstract

The main objective of this paper is to analyze the effects of electoral

laws on party competition at municipal level in Santa Fe province,

Argentina, during the period 1991-2015. Throughout these years, two

different normatives for the designation of authorities at provincial and

municipal levels were applied: First, the Double Simultaneous Vote, a

system commonly known as Lemas Law (1991-2003), and secondly,

the Open Primary Simultaneous and Mandatory Elections (2005-

2015). These laws produced different modes of electoral coordination

between parties, generating different effects on the fragmentation of

vote, and particularly on the distribution of seats in the Municipal

Councils. Previous investigations focused on the interaction between

these laws and the results of the provincial elections, but omitted the

impact on the municipal level, an area where most of the political

positions are distributed in each election. This study focuses on this

level of party competition and demonstrates that, although the

distribution of seats in local legislative Councils is formally

proportional, the electoral system favors the major political parties

when the suffrage tends to be fragmented, due to the small size of

assemblies.

Key words: elections – Santa Fe – political parties – municipalities

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Introducción

AS Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO) se imple

mentaron por primera vez en la provincia de Santa Fe, Argentina, en

las elecciones municipales de 2005. Este sistema reemplazó al Doble

Voto Simultáneo (DVS), comúnmente conocido como Ley de Lemas, que

estuvo vigente desde 1990 hasta 2004.

Los efectos del DVS sobre los resultados electorales de la provincia han

sido examinados en un conjunto de investigaciones previas (Robin, 1994;

Borello y Mutti, 2003; Cherny y Delgado, 2004; Calvo y Escolar, 2005;

Ramos, 2011). A su vez, algunos análisis han centrado la mirada en el pro-

ceso de derogación de esta normativa que derivó en la adopción de las

PASO (entre otros, Mutti, 2005; Rulli y Centeno Lapas, 2006; Lodi, 2010).

No obstante, los estudios aludidos se han focalizado primordialmente en la

competencia por cargos provinciales, motivo por el cual han tendido a omi-

tir el impacto de estas leyes sobre la competencia desplegada en los ámbi-

tos municipales, donde se reparten la mayor cantidad de puestos electivos

que se ponen en juego en cada turno electoral.

El objetivo principal del presente trabajo es complementar estas indaga-

ciones previas a través de un abordaje de los efectos de la Ley de Lemas y

de las PASO sobre los gobiernos municipales de Santa Fe en el período

1991-2015. Estas normativas generaron distintas modalidades de coordi-

nación entre los principales actores políticos, y por lo tanto tuvieron dife-

rentes impactos en la evolución de la fragmentación partidaria. No obstan-

te, se parte de la premisa de que las leyes señaladas no pueden ser

analizadas en forma separada a los demás aspectos del sistema electoral

santafesino, así como tampoco pueden omitirse las características del sis-

tema de partidos provincial y el modo en que se ha institucionalizado a lo

largo del tiempo.

El trabajo se organiza de la siguiente manera. En primer lugar, se exponen

los conceptos que articulan el estudio, poniendo especial énfasis en las no-

ciones de sistema de partidos y sistema electoral, al tiempo que se opera-

cionalizan los mismos a través de índices electorales propuestos en la lite-

ratura especializada. En segundo lugar, se abordan las normativas centrales

de la indagación que se lleva adelante, la Ley de Lemas y las PASO. Poste-

riormente, se realiza una breve descripción del escenario partidario santa-

fesino en el nivel provincial a fin de ilustrar cómo ha evolucionado a lo lar-

go del tiempo. En cuarto lugar, se exhiben los rasgos más relevantes del

régimen municipal y se destacan los criterios conforme a los cuales se se-

leccionaron las cuarenta y ocho ciudades que comprende el estudio. Final-

ELÍAS FERNÁNDEZ

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STUDIA POLITICÆ

mente, se analiza la competencia partidaria para arribar a los cargos del ni-

vel local, las intendencias y las concejalías, por medio de un abordaje de la

fragmentación del voto, por un lado, y de la desproporcionalidad en la inte-

gración de los Concejos Municipales, por otro.

1. Sistemas de partidos y sistemas electorales

En línea con el enfoque institucionalista en el estudio de los sistemas elec-

torales inaugurado por Duverger (1957), en este trabajo se argumenta que

la fragmentación partidaria está determinada en gran medida por la legisla-

ción, y en particular por sus características mayoritarias o proporcionales.

Por ende, el sistema electoral actúa como la variable independiente, puesto

que condiciona el número de partidos interactuantes, (variable dependiente

de este trabajo). No obstante, el formato numérico de un sistema de parti-

dos también está estrechamente relacionado con el modo en que se institu-

cionalizan los patrones de competencia y cooperación entre los actores que

lo integran. La institucionalización del sistema, por lo tanto, actúa como la

variable interviniente, en la medida en que también es capaz de condicio-

nar la forma en que interactúan los partidos.

El concepto de fragmentación alude a la cantidad de partidos que operan

en un sistema partidario. Este número, según Sartori (1992), indica un as-

pecto fundamental del sistema partidario, ya que permite conocer en qué

medida el poder político está dividido o concentrado, esto es, fragmentado

o no fragmentado. Para observar la fragmentación se utiliza el número

efectivo de partidos (NEP),

un índice elaborado por Laakso y Taagepera

(1979).

Todos los sistemas electorales generan un efecto reductor (Sartori, 1994;

Cox, 2004), dado que siempre producen una desproporcionalidad entre los

votos que logran los partidos y los cargos que finalmente les son asigna-

dos. Esa desproporcionalidad puede ser grande —cuando le otorga benefi-

cios ostensibles a las fuerzas políticas que más votos obtienen— o peque-

ña —cuando la brecha entre los sufragios obtenidos y los cargos

asignados es reducida—. De este modo, los sistemas electorales pueden

La fórmula se expresa de la siguiente manera: N

= , donde N

es el número

efectivo de partidos, y p

es el porcentaje de votos o de escaños logrados por los parti-

dos. En este trabajo se mide el NEP a partir de los sufragios (número efectivo de parti-

dos electorales), pero también es posible medirlo conforme a los escaños (número efecti-

vo de partidos parlamentarios).

S P

111

dividirse en mayoritarios y proporcionales. Para determinar los niveles de

desproporcionalidad en la distribución de las bancas de los Concejos Mu-

nicipales de Santa Fe, se emplea el índice de mínimos cuadrados

(Ga-

llagher, 1991).

Nohlen (2004) apunta que la representación por mayoría y la proporcional

son dos principios generales que, con frecuencia, se encuentran fusiona-

dos en el mundo real. En palabras del autor, “los sistemas electorales ma-

yoritarios son [...] aquellos sistemas que en su efecto conjunto se aproxi-

man más al polo de la representación por mayoría, mientras los sistemas

proporcionales se ubican más cerca del polo de la representación propor-

cional” (Nohlen, 2004: 13). Por este motivo, no es posible clasificar a los

sistemas electorales en términos de una exclusión mutua, sino más bien

como continuum.

Ahora bien, como se dijo previamente, el sistema electoral no es la única

variable que influye en el número de partidos. Para evaluar la fragmenta-

ción, este trabajo también describe el modo en que se ha institucionaliza-

do el sistema de partidos santafesino a lo largo del tiempo. Según Lipset y

Rokkan (1992), en la fase evolutiva los sistemas partidarios se institucio-

nalizan en función de determinados partidos que se consolidan a partir de

un núcleo de seguidores habituales. Luego, a través de una legislación fa-

vorable, estos partidos establecidos buscan impedir la emergencia de nue-

vos agentes con fuerza electoral. La existencia de ese núcleo de seguido-

res se presenta fundamentalmente en el contexto de lo que Mainwaring y

Scully (1995) denominan sistemas de partidos institucionalizados. Un sis-

tema de estas características se establece a partir de la estabilidad en las

pautas de competencia y cooperación entre partidos (Ware, 2004) que po-

nen un freno a la inestabilidad que emerge cuando no son capaces de mol-

dear las preferencias de los votantes en el tiempo.

Cox (2004) señala que una coordinación electoral exitosa reduce el nú-

mero de competidores. Cuando las elites de los partidos logran coordinar

sus estrategias electorales, la cantidad de candidatos que se presentan dis-

ELÍAS FERNÁNDEZ

S(V

- E

)

La fórmula se expresa de la siguiente manera: Gcm = , donde Gcm es el

índice de mínimos cuadrados, V

es el porcentaje de votos que consigue cada partido y E

es el porcentaje de escaños. El sistema electoral es más proporcional mientras más se

acerque a cero el valor arrojado por la fórmula, lo que significa que el número de esca-

ños que obtiene cada partido es acorde a la cantidad de votos que logra. Por el contrario,

el sistema electoral tiende a ser menos proporcional, y por ende más mayoritario, a me-

dida que el valor se aleja de cero.

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STUDIA POLITICÆ

minuye, y ello posteriormente tiende a reducir la fragmentación del voto.

Este efecto reductor, entonces, ocurre cuando la coordinación es exitosa.

Si ello no sucede, es decir, si se producen fallos de coordinación, se ge-

nera un efecto distributivo a causa de la dispersión de los sufragios en

varias opciones electorales. En suma, los fallos de coordinación propen-

den a fragmentar el voto y, en contraste, los procesos de coordinación

exitosos tienden a orientar el sufragio hacia un número menor de opcio-

nes electorales. Como señala el autor, esto puede observarse por medio

del NEP.

Al momento de armar las listas, resulta sumamente relevante conocer con

certeza qué candidatos son más viables. Para ello, según Cox, hay que re-

mitirse a la historia electoral reciente y observar qué fuerzas políticas o

candidaturas desempeñaron buenos papeles en las urnas, lo cual las torna

fundamentales en las elecciones sucesivas. Por consiguiente, hay que con-

siderar también la relevancia que tiene contar con el respaldo de partidos

establecidos, es decir, aquellos en función de los cuales se institucionalizó

el sistema partidario en su fase evolutiva, puesto que otorgan grandes ven-

tajas a la hora de construir candidaturas con viabilidad electoral.

2. Modificaciones en la normativa partidaria y electoral de Santa Fe

La Constitución de la Provincia de Santa Fe fue reformada por última vez

en 1962. No obstante, desde la apertura democrática de 1983 se introduje-

ron diversas modificaciones en la legislación partidaria y electoral, entre

las cuales se destacan las dos normativas que son objeto de la presente in-

dagación: el DVS y las PASO.

2.1. Ley de Lemas

En noviembre de 1990 la Legislatura sancionó la Ley 10.524, conocida

como Ley de Lemas, según la cual los aspirantes a ocupar puestos de go-

bierno en el marco de la provincia —incluidos los municipales— debían

En Argentina, el Artículo 5° de la Constitución Nacional habilita a los distritos subna-

cionales a elaborar sus propias Constituciones y leyes electorales para designar cargos

provinciales y locales. Por este motivo, Escolar y Calcagno (2004) apuntan que el país

presenta, al menos potencialmente, una marcada autonomía en sus unidades federadas,

la cual tiene un alcance tanto en los órganos de gobierno provinciales como en los muni-

cipales.

113

inscribir sus candidaturas adscriptos a un determinado lema. La normati-

va establecía lo siguiente: “A los fines de la presente Ley, considérese

‘lema’ a los partidos políticos reconocidos para su actuación en los dis-

tintos niveles territoriales y a las alianzas entre ellos concertadas; y ‘su-

blemas’ a las agrupaciones o corrientes internas de un mismo lema” (Ar-

tículo 2°).

Borello y Mutti (2003) indican que las características de este sistema pue-

den resumirse en tres atributos esenciales. Primero, los partidos (lemas)

pueden presentar múltiples candidatos a partir de sus corrientes internas

(sublemas) en todos los cargos a elegir. Segundo, hay simultaneidad en la

emisión del voto, por lo que, cuanto vota, el elector hace uso del doble

voto simultáneo. Finalmente, los votos se acumulan, esto es, el sublema

más votado se hace acreedor de todos los sufragios de las demás corrientes

internas que participaron en el lema, de manera que “el ganador de la elec-

ción no es el candidato con mayor cantidad de votos sino el candidato con

la mayor cantidad de votos del partido con más votos” (Borello y Mutti,

2003: 4).

Aunque fue impulsada por el Partido Justicialista (PJ), debido a la ausencia

de cohesión interna del partido de gobierno y a su consecuente falta de

disciplina parlamentaria, la aprobación del DVS en la Legislatura pro-

vincial no hubiera sido posible sin el apoyo de una fracción del princi-

pal partido opositor, la Unión Cívica Radical (UCR) (Borello y Mutti,

2003; Rulli y Centeno Lapas, 2006; Ramos, 2011). Sobre fines de los

años 80 y principios de los 90, las dos fuerzas mayoritarias mostraban

signos de rupturas, y ello explica por qué fracciones de los dos partidos

decidieron acordar la introducción del DVS, a través del cual buscaban

evitar que la falta de cohesión interna se trasladara a las urnas (Robin,

1994).

La ley abarcaba todas las categorías de cargos disputadas en el marco san-

tafesino, tanto provinciales como locales. Según la Constitución provincial,

los cargos ejecutivos —gobernador e intendentes— y el cargo de senador

provincial son designados a simple pluralidad de sufragios, y en razón de

ello la Ley de Lemas determinaba que resultaba electo el candidato más

votado del lema más votado (Artículo 5°).

La Constitución establece además que las bancas de la Cámara Baja y de

los Concejos Municipales deben ser elegidas a partir de listas plurinomina-

les, motivo por el cual la ley establecía modalidades diferentes de asigna-

ción de cargos. Los diputados son designados en listas plurinominales y la

Cámara posee 50 miembros, de los cuales 28 le corresponden a la lista más

votada y los 22 restantes se reparten a través del método D’Hondt, con un

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STUDIA POLITICÆ

umbral del 3 % del padrón del distrito. Para la elección de los mismos, la

Ley de Lemas determinaba que “se estará a lo dispuesto al respecto por la

Constitución provincial [...], adjudicándose las bancas así obtenidas por

cada lema en relación proporcional D’Hondt a los votos obtenidos por cada

uno de sus sublemas” (Artículo 6°). Así, la aplicación de esta ley en el ám-

bito de la Cámara Baja le otorgaba la mayoría absoluta de los representan-

tes al lema más votado (28 diputados), pero luego esos asientos eran distri-

buidos proporcionalmente entre los distintos sublemas que lo conformaban.

Los 22 asientos restantes se repartían en forma proporcional a los votos lo-

grados por los distintos lemas y sublemas.

Los concejales también son electos en listas plurinominales con un umbral

del 3% del padrón electoral, pero a diferencia de los diputados, no se asegu-

ra la mayoría absoluta de la representación al partido más votado. Entonces,

mientras estuvo vigente el DVS, todos los asientos en los Concejos eran re-

partidos conforme al método D’Hondt de acuerdo a los votos obtenidos por

los distintos lemas y sublemas: “Para la distribución de los cargos que co-

rresponda integrar a cada Concejo municipal, se aplicará el sistema propor-

cional D’Hondt, primero entre lemas y luego entre sublemas” (Artículo 7°).

2.2. Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias

Luego del compromiso público asumido durante la campaña electoral, el

gobernador peronista electo en 2003, Jorge Obeid, envió a la Legislatura

un proyecto de ley para derogar el DVS. Ello generó intensos debates al in-

terior de los partidos, fundamentalmente en el justicialismo, que se había

impuesto en todas las elecciones provinciales regidas por este sistema. Fi-

nalmente, en noviembre de 2004 la Ley de Lemas fue reemplazada por el

sistema de Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (Ley 12.367). En

el marco de este estudio, el nuevo sistema rigió los comicios municipales

comprendidos entre 2005 y 2015.

Sufragar en las PASO es obligatorio para los ciudadanos, como sucede en

cualquier elección ordinaria. Además, únicamente pueden participar como

candidatos en los comicios generales aquellos que hayan resultado previa-

mente electos en las primarias. La ley se aplica a “todos los partidos políti-

cos, confederaciones de partidos y alianzas electorales, provinciales, muni-

cipales o comunales que intervengan en la elección general de cargos

públicos electivos, aún en los casos de presentación de una sola lista y/o un

solo candidato” (Artículo 1°).

Las primarias se llevan a cabo entre sesenta y noventa días antes del acto

eleccionario general (Artículo 2°). En esa instancia, el electorado decide

115

por los candidatos de su preferencia al interior de cada espacio político. En

cuanto a las candidaturas de gobernador y vice, senador e intendente, sólo

tienen derecho a participar en las elecciones generales los candidatos indi-

vidualmente más votados en cada espacio, a simple pluralidad de sufragios.

Cabe destacar asimismo que, tanto en las categorías ejecutivas como en las

legislativas, no pueden participar de la contienda general los partidos, con-

federaciones o alianzas que no hayan alcanzado el 1,5 % del padrón electo-

ral del distrito, sea este provincial —para la elección de gobernador y dipu-

tados—, departamental —para la elección de senadores— o local —para la

designación de autoridades de gobiernos municipales— (Artículo 9°).

Para construir las listas de diputados y concejales en cada espacio político

(partido, confederación o alianza), se aplica el sistema D’Hondt, a condi-

ción de haber obtenido un piso del 1,5 % de los votos emitidos en la cate-

goría respectiva. Por lo tanto, la nómina de candidatos que compite en los

comicios generales está compuesta en forma proporcional a los votos lo-

grados por las distintas listas internas en la elección primaria.

3. El escenario partidario de la provincia de Santa Fe

Desde la apertura democrática de 1983, el PJ se erigió como la fuerza pre-

dominante de Santa Fe. En la década de 1980, si bien el peronismo retenía

el Poder Ejecutivo, la UCR acumulaba una porción significativa de votos y

era el partido opositor más fuerte. No obstante, algunos actores más chicos,

principalmente el Partido Demócrata Progresista (PDP) y el Partido Socia-

lista Popular (PSP), lograban ubicar una serie de representantes en la Le-

gislatura, lo que aumentaba la fragmentación del sistema sin afectar el pre-

dominio de los dos grandes actores partidarios.

ELÍAS FERNÁNDEZ

Este umbral fue establecido a través de la Ley 13.461, que fue sancionada en diciem-

bre de 2014. Previamente, la ley de primarias abiertas no exigía un umbral mínimo de

votos necesarios para competir en las elecciones generales de gobernador y vice, sena-

dores e intendentes. En cuanto a los diputados y concejales, antes de la sanción de dicha

ley las listas se integraban en forma proporcional —D’Hondt—, pero sólo competían en

el segundo turno aquellas que hubieran alcanzado un piso del 3 % de los votos afirmati-

vos válidamente emitidos. Entonces, en lo que respecta a la temporalidad del estudio,

durante las elecciones celebradas entre 2005 y 2013 el umbral para competir en las elec-

ciones generales de diputados y concejales era establecido sobre la base de los votos po-

sitivos (3 %). En las elecciones de 2015, en cambio, se estableció un nuevo piso de vo-

tos (1,5 %) conforme al padrón electoral del distrito respectivo: la provincia, en el caso

de los diputados, y el municipio, en el caso de los concejales.

42 invierno 2017

116

STUDIA POLITICÆ

Durante los años en que estuvo vigente la Ley de Lemas (1990-2004), el

espacio opositor se dispersó paulatinamente, mientras que el PJ acentuó

aún más su dominio. Sin embargo, la fragmentación era contenida por

efecto del DVS (Mutti, 2003; Calvo y Escolar, 2005), que generaba que las

elecciones se organizaran en torno a dos grandes polos: un polo Justicialis-

ta, donde distintas facciones del partido dirimían sus internas en los comi-

cios generales sin que ello afectara su preeminencia a nivel provincial, y un

polo opositor, en el que convivían diversas expresiones políticas.

El radicalismo compitió con su propia etiqueta en 1983, 1987 y 1991, pero

en 1995 se convirtió en el eje vertebrador de lo que se denominó Alianza

Santafesina (AS). Además de la UCR, este espacio nucleaba al PSP —que

se convirtió en el Partido Socialista (PS) a partir de la fusión con el Partido

Socialista Democrático en 2002—, al PDP y a otras organizaciones políti-

cas más chicas. En 2003, el principal lema opositor dejó de denominarse

AS y llevó la etiqueta del PS, un cambio que se pudo observar tanto en los

comicios por cargos provinciales como en los comicios por cargos munici-

pales.

Entonces, durante los años 90 el frente opositor siguió girando en

torno al radicalismo, pero a comienzos del nuevo siglo el partido eje de la

alianza pasó a ser socialismo, que creció fuertemente a partir de la gestión

del municipio de la ciudad de Rosario, donde se concentra la mayor pobla-

ción urbana de la provincia. A pesar de la fragmentación de la oposición, el

DVS disminuía el NEP al incentivar que los partidos menores se integraran

a alguno de los dos grandes lemas. En caso de hacerlo, podían evitar que

su caudal de votos se diluyera al no poder traducirlos en puestos electivos.

En cuanto al PJ, durante los años 90 y comienzos del nuevo siglo se enta-

bló una disputa en torno a dos fracciones del partido lideradas por Carlos

Reutemann y Jorge Obeid, quienes ocuparon la gobernación en forma in-

tercalada a lo largo de cuatro períodos consecutivos. Por esta razón, “la

El cambio de nominación del principal lema opositor obedeció a la modificación de la Ley

de Lemas a través de la Ley 12.079, sancionada a fines de 2002. La reforma determinó que

los lemas “podrán concertar alianzas con vista a determinada elección [...] al solo efecto de

presentar una única lista común de candidatos” (Artículo 3). Según el esquema anterior a

2002, la construcción de las alianzas podía decidirse a través de una amplia oferta electoral,

donde cada partido integrante resolvía internamente su propia nómina de candidatos sin ne-

cesidad de acordar una lista única con los demás. A partir de la modificación señalada, en

cambio, debía acordarse una sola nómina de candidatos entre todos los partidos que preten-

dían conformar un frente, lo que dificultada la concreción de la alianza. Como señala R

AMOS

(2011: 170), “[...] frente a las elecciones del año 2003 [...] el justicialismo apeló a modificar

las reglas electorales, manteniendo el esquema básico de la Ley de Lemas —que encauzaba

institucionalmente su fraccionamiento interno— y modificando el articulado de esa misma

ley que había posibilitado la conformación de una alianza opositora”.

117

ELÍAS FERNÁNDEZ

presencia de la Ley de Lemas evitó que la fractura partidaria se tradujera en

la división formal del partido pero exacerbó los conflictos internos en torno

a los liderazgos en disputa” (Ramos, 2011: 163).

Las elecciones de 2007 inauguraron las PASO en el ámbito provincial.

Esas elecciones le dieron la primera victoria al arco opositor, que a partir

de entonces se coordinó en una alianza denominada Frente Progresista Cí-

vico y Social (FPCyS). En las primarias, el FPCyS presentó una única fór-

mula, encabezada por el socialista Hermes Binner, que posteriormente se

quedó con el Ejecutivo.

En 2011, luego de varias elecciones organizadas en torno a dos grandes

frentes electorales, la irrupción de la figura extrapartidaria de Miguel To-

rres del Sel dividió en tres la competencia electoral a partir de una alianza

denominada PRO-Federal. El Ejecutivo fue ganado por Antonio Bonfatti,

el candidato del oficialismo provincial.

En 2015 el escenario volvió a ser tripartito entre el PRO, el PJ y el FPCyS.

La gobernación quedó en manos de la misma fuerza por tercera vez conse-

cutiva, en esta ocasión a través de una fórmula encabezada por el socialista

Miguel Lifschitz, quien se impuso a los postulantes del justicialismo y el

PRO por un escaso margen de votos.

4. Régimen municipal de Santa Fe y selección de los municipios

abordados

Santa Fe se divide territorialmente en diecinueve departamentos, al interior

de los cuales se encuentran los municipios y las comunas. Según la Consti-

tución provincial y la ley Orgánica de Municipalidades (Ley 2.756), se

constituyen como municipios las ciudades con más de 10 mil habitantes, en

tanto que las que no lleguen a esa cantidad se organizan como comunas.

Existen dos tipos de municipios: de primera y segunda categoría. Los de

primera se instauran donde hay poblaciones con más de 200 mil habitantes,

mientras que los de segunda contienen más de 10 mil y menos de 200 mil.

Este trabajo contempla la competencia por las intendencias y concejalías en

los dos municipios de primera y en cuarenta y seis municipios de segunda,

por lo que en total se observan cuarenta y ocho gobiernos locales.

Garay

No se tomaron en cuenta las ciudades de Recreo, San Genaro y San José del Rincón,

dado que tuvieron su primera elección como municipios de segunda en 2005, 2007 y

2013 respectivamente, lo que impide contrastar los efectos de la Ley de Lemas (1991-

2003) y las PASO (2005-2015).

42 invierno 2017

118

STUDIA POLITICÆ

es el único departamento que no posee municipios, sino sólo comunas, las

cuales no son contempladas en el estudio.

Tanto los municipios de primera como los de segunda están compuestos

por dos órganos de gobierno: a) un Concejo Municipal y b) un Departa-

mento Ejecutivo, que está a cargo de un funcionario con el título de inten-

dente. La cantidad de miembros de los Concejos fluctúa de acuerdo con el

número de habitantes de la localidad. Los concejales duran cuatro años en

funciones, pero el cuerpo se renueva por mitades cada dos años. Las ban-

cas se reparten de acuerdo al sistema D’Hondt, con un umbral del 3% del

padrón electoral del municipio.

Los intendentes se designan bajo el sistema de mayoría relativa, según el

cual el cargo se dirime a simple pluralidad de sufragios. Bajo la Ley de Le-

mas, la intendencia quedaba en manos del sublema más votado del lema más

votado, al igual que los demás cargos designados por mayoría simple de vo-

tos (gobernador y senadores). En tanto que la distribución de concejales se-

guía las pautas de la elección de diputados, es decir, primero se establecía

cuál era el lema más votado, y luego se realizaba la distribución entre suble-

mas de acuerdo con la cantidad de votos logrados por cada corriente interna.

Los Cuadros Nº 1 y Nº 2 exhiben las localidades comprendidas, el núme-

ro de habitantes y la cantidad de miembros que poseen los Concejos. A

causa del elevado número de municipios, la información es suministrada

en dos cuadros, el segundo de los cuales presenta el total de pobladores y

concejales que contiene el conjunto de las ciudades observadas.

La composición de los Concejos no se mantuvo estática, motivo por el cual

los cuadros presentan el número de concejales en tres años diferentes: 1995,

2005 y 2015. De acuerdo a datos de 2015, la gran mayoría de las ciudades

abordadas, treinta y cuatro en total, poseen departamentos legislativos de

seis integrantes, por lo que sólo eligen tres bancas por turno electoral. Existe

un conjunto de doce localidades que poseen entre siete y diez concejales, en

función de lo cual renuevan entre tres y cinco cargos por elección. Y final-

mente, los dos municipios de primera, Santa Fe y Rosario, cuentan con Con-

cejos mucho más numerosos, de diecisiete y veintisiete miembros respecti-

vamente, aunque la composición de los mismos se redujo a partir de 2003.

Este umbral también comprende la distribución de bancas en la Cámara Baja provincial.

El mismo fue establecido por el Decreto-Ley provincial 9.280, promulgado por el gober-

nador de facto Héctor Salvi algunos meses antes de la apertura democrática de 1983.

La reducción del número de concejales en los municipios de primera fue efectuada

por medio de la Ley 12.065, que no comprendió a los de segunda categoría. Santa Fe te-

nía veintiún concejales en 1995, pero en 2003 sólo renovó seis cargos a fin de reducir la

119

Cuadro Nº 1: Municipios de primera y segunda categoría Santa Fe.

Población y número de concejales

ELÍAS FERNÁNDEZ

composición del órgano a trece miembros a partir de 2005. En 2015 ese número se in-

crementó a diecisiete en función del crecimiento poblacional. La misma situación se pre-

sentó en Rosario, que en 1995 poseía un Concejo con treinta y ocho integrantes y en

2001 llegó a tener cuarenta y dos. En 2003, no obstante, sólo renovó once bancas a fin

de achicar a veintidós el tamaño del órgano desde 2005. En 2015 aumentó a veintisiete

el número de concejales.

Departamento

Belgrano

Caseros

Castellanos

Constitución

General López

General Obligado

Iriondo

La Capital

Las Colonias

Municipio

Armstrong

Las Parejas

Las Rosas

Casilda

Frontera

Rafaela

Sunchales

Villa Constitución

Firmat

Rufino

Venado Tuerto

Villa Cañás

Avellaneda

Las Toscas

Malabrigo

Reconquista

Villa Ocampo

Cañada de Gómez

Totoras

Santa Fe

Laguna Paiva

Santo Tomé

Esperanza

San Carlos Centro

2001 2010

10.388 11.484

11.317 12.679

12.008 13.689

32.002 35.058

9.590 10.723

83.563 92.945

17.757 21.304

44.369 47.903

18.294 19.917

18.361 18.980

69.563 76.432

18.570 25.995

11.811 11.811

7.026 7.339

66.143 73.293

19.101 19.026

29.833 29.824

9.587 9.587

369.589 391.231

12.250 12.443

59.072 66.133

35.885 42.082

10.465 11.055

Concejales

1995 2005 2015

666

777

666

8910

666

788

666

8910

666

8910

666

777

666

21 13 17

666

789

677

666

Población

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC y el Tribunal Electoral de Santa Fe.

42 invierno 2017

120

STUDIA POLITICÆ

Según el Censo Nacional de 2010, la provincia de Santa Fe cuenta con más

de 3 millones de pobladores (3.194.537) y es el tercer distrito más poblado

Cuadro Nº 2: Municipios de primera y segunda categoría Santa Fe.

Población y número de concejales

Departamento

9 de Julio

Rosario

San Cristóbal

San Javier

San Jerónimo

San Justo

San Lorenzo

San Martín

Vera

Total municipios

Total provincial

Municipio

Tostado

Rosario

Arroyo Seco

Funes

G. Baigorria

Pérez

Villa Gdor. Gálvez

Ceres

San Cristóbal

San Javier

Coronda

Gálvez

San Justo

Capitán Bermúdez

Carcarañá

Fray Luis Beltrán

P. Gral. San Martín

Roldán

San Lorenzo

El Trébol

San Jorge

Sastre

Calchaquí

Vera

2001 2010

14.273 15.533

909.397 948.312

20.008 21.710

8.952 23.520

32.427 37.333

24.436 27.439

74.658 80.769

13.779 15.291

14.286 14.922

15.606 16.449

16.975 18.115

18.542 19.309

21.809 22.521

27.060 29.425

15.619 16.432

14.390 15.389

10.871 10.871

11.468 14.299

43.520 46.239

10.506 11.523

16.873 18.056

5.521 5.717

10.221 11.021

19.797 20.509

2.353.387 2.527.169

3.000.701 3.194.537

Concejales

1995 2005 2015

666

38 22 27

666

667

666

8910

666

677

666

788

666

348 333 348

Población

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC y el Tribunal Electoral de la Provincia

de Santa Fe.

121

ELÍAS FERNÁNDEZ

de Argentina, detrás de las provincias de Buenos Aires y Córdoba. Los mu-

nicipios seleccionados poseen, en conjunto, más de 2 millones y medio de

habitantes, por lo que gobiernan sobre gran parte de los santafesinos.

5. Competencia por cargos municipales

A continuación, se analiza la competencia partidaria para arribar a los car-

gos del nivel local. Primero se exhiben los partidos que lograron arribar a

los puestos de gobierno en las ciudades abordadas. Luego se presentan los

índices electorales seleccionados, cuya medición fue efectuada a partir de

los Concejos Municipales.

5.1. Los partidos de gobierno en el ámbito municipal

Los Cuadros Nº 3 y Nº 4 permiten ver los colores partidarios que obtuvie-

ron las intendencias en cada una de las localidades seleccionadas. La infor-

mación es presentada en dos cuadros distintos debido a la gran cantidad de

municipios abordados. Cabe destacar que, al igual que en la disputa por

cargos provinciales, conforme transcurrieron las elecciones el principal

arco opositor al peronismo fue modificando el sello con el que competía.

Cuadro Nº 3: Partidos ganadores de las intendencias, 1991-2015

Nota: El asterisco (*) muestra las victorias favorecidas por el DVS.

Municipio

Armstrong

Las Parejas

Las Rosas

Casilda

Frontera

Rafaela

Sunchales

V. Constitución

Firmat

Rufino

Venado Tuerto

Villa Cañás

Avellaneda

1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

PJ PJ PJ PJ PJ FPCyS FPCyS

PJ AS PJ PJ* PJ PJ PJ

Vecinal Vecinal PJ PJ Vecinal FPC PRO

PJ PJ PJ PJ* PJ PJ FPCyS

PJ PJ PJ PJ PJ PJ FPCyS

PJ PJ PJ PJ PJ PJ PJ

Vecinal Vecinal PJ PS* Vecinal PJ FPCyS

PJ PJ AS* PS FPCyS FPCyS PJ

PJ/PJ PJ AS* PS FPCyS FPCyS FPCyS

PJ AS PJ* PS* PJ PJ PRO

UCR PJ PJ PJ PJ PJ PJ

UCR AS AS PS PJ FPCyS FPCyS

UCR AS AS PS* FPCyS FPCyS FPCyS

1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

PJ PJ PJ PJ PJ FPCyS FPCyS

PJ AS PJ PJ* PJ PJ PJ

Vecinal Vecinal PJ PJ Vecinal FPC PRO

PJ PJ PJ PJ* PJ PJ FPCyS

PJ PJ PJ PJ PJ PJ FPCyS

PJ PJ PJ PJ PJ PJ PJ

Vecinal Vecinal PJ PS* Vecinal PJ FPCyS

PJ PJ AS* PS FPCyS FPCyS PJ

PJ/PJ PJ AS* PS FPCyS FPCyS FPCyS

PJ AS PJ* PS* PJ PJ PRO

UCR PJ PJ PJ PJ PJ PJ

UCR AS AS PS PJ FPCyS FPCyS

UCR AS AS PS* FPCyS FPCyS FPCyS

Municipio

Armstrong

Las Parejas

Las Rosas

Casilda

Frontera

Rafaela

Sunchales

V. Constitución

Firmat

Rufino

Venado Tuerto

Villa Cañás

Avellaneda

42 invierno 2017

122

STUDIA POLITICÆ

Siglas: PJ: Partido Justicialista. UCR: Unión Cívica Radical. AS: Alianza Santafesina.

FPCyS: Frente Progresista Cívico y Social. PRO: Propuesta Republicana. PDP: Partido

Demócrata Progresista. FPC: Frente para el Cambio. CFH: Con la fuerza de los Hechos.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe.

Cuadro Nº 4: Partidos ganadores de las intendencias, 1991-2015

Las Toscas

Malabrigo

Reconquista

Villa Ocampo

Cañada de G.

Totoras

Santa Fe

Laguna Paiva

Santo Tomé

Esperanza

San Carlos C.

UCR UCR AS PJ* PJ FPCyS FPCyS

UCR AS AS PS PJ PJ PJ

PJ* PJ* PJ* PJ* FPCyS FPCyS PJ

PJ/PDP-

UCR* PJ PJ PJ FPCyS FPCyS FPCyS

PDP AS PJ PJ* PJ PJ PJ

UCR AS AS PS FPCyS FPCyS FPCyS

PJ PJ PJ PJ FPCyS FPCyS FPCyS

PJ PJ PJ Vecinal Vecinal Vecinal Vecinal

PJ PJ* PJ PJ* FPCyS FPCyS FPCyS

UCR AS AS PS PJ PJ PJ

PJ AS AS PS PJ PJ CFH

1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

PJ PJ PJ PJ PJ FPCyS FPCyS

PJ AS PJ PJ* PJ PJ PJ

Vecinal Vecinal PJ PJ Vecinal FPC PRO

PJ PJ PJ PJ* PJ PJ FPCyS

PJ PJ PJ PJ PJ PJ FPCyS

PJ PJ PJ PJ PJ PJ PJ

Vecinal Vecinal PJ PS* Vecinal PJ FPCyS

PJ PJ AS* PS FPCyS FPCyS PJ

PJ/PJ PJ AS* PS FPCyS FPCyS FPCyS

PJ AS PJ* PS* PJ PJ PRO

UCR PJ PJ PJ PJ PJ PJ

UCR AS AS PS PJ FPCyS FPCyS

UCR AS AS PS* FPCyS FPCyS FPCyS

1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015

PJ* PJ PJ PJ PJ PJ PJ

PSP AS AS PS FPCyS FPCyS FPCyS

PJ* PJ PJ* PJ FPCyS FPCyS PJ

PJ* FTF PJ PS FPCyS FPCyS PRO

PJ* AS PJ PJ*/PJ PJ PJ PJ

PJ PJ* AS PJ* PJ FPCyS PJ

PJ* PJ PJ PJ FPCyS PJ FPCyS

UCR AS AS PJ* PJ PJ PJ

PJ* PJ AS PS UCR FPCyS FPCyS

PJ* PJ* PJ* PJ FPCyS FPCyS FPCyS

PJ PJ* PJ PJ PJ FPCyS PJ

PJ* PJ PJ PJ* PJ PJ PJ

UCR AS PJ* PS FPCyS FPCyS FPCyS

PJ* PJ AS* Vecinal FPCyS FPCyS PJ

PJ PJ PJ PJ* PJ FPCyS FPCyS

PTC PJ PJ PJ PJ TyH FPCyS

PJ PJ/PJ* PJ PJ PJ PJ PJ

Municipio

Tostado

Rosario

Arroyo Seco

Funes

G. Baigorria

Pérez

Villa Gdor. Gálvez

Ceres

San Cristóbal

San Javier

Coronda

Gálvez

San Justo

Cap. Bermúdez

Carcarañá

Fray Luis Beltrán

P. Gral. S. Martín

123

En los cuadros, las localidades donde la elección de intendente se realiza a

mitad del período de gobierno —junto con la renovación parcial de los

Concejos—, se ubica a los ganadores en el cuadrante inmediatamente pos-

terior. Por ejemplo, si se designó intendente en 1993, se lo coloca en el

cuadrante de 1995, cundo la mayor parte de los municipios eligió el cargo

ejecutivo junto con los comicios de autoridades provinciales.

Los cua-

dros también contemplan las ocasiones en que, a mitad de período de go-

bierno, se debió designar nuevamente al titular del departamento ejecutivo

a causa de la renuncia o el fallecimiento del intendente en ejercicio. En

esos casos, se sitúa a los dos ganadores del período en la misma cuadrícu-

la, separados por una barra.

En los gráficos que se expondrán a continua-

ción, donde se expresa el número de intendencias ganadas por las distintas

fuerzas políticas en cada turno electoral, estos casos son sumados al total

como elecciones aparte.

ELÍAS FERNÁNDEZ

Nota: El asterisco (*) muestra las victorias favorecidas por el DVS.

Siglas: PJ: Partido Justicialista. UCR: Unión Cívica Radical. AS: Alianza Santafesina.

FPCyS: Frente Progresista Cívico y Social. PRO: Propuesta Republicana. PSP: Partido

Socialista Popular. FTF: Frente Todos por Funes. PTC: Partido Tradición y Coherencia.

TyH: Trabajo y Honestidad.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe.

Roldán

San Lorenzo

El Trébol

San Jorge

Sastre

Calchaquí

Vera

PJ PJ PJ PS Vecinal Vecinal PJ

PJ PJ* PJ* PJ FPCyS FPCyS FPCyS

UCR UCR AS PS PJ PJ PJ

UCR Vecinal PJ PJ PJ Vecinal Vecinal

UCR AS PJ PJ PJ PJ FPCyS

PJ* AS PJ PJ PJ PJ PJ

PJ* AS AS PS Vecinal FPCyS FPCyS

Se trata de las siguientes localidades: Armstrong, Las Toscas, Fray Luis Beltrán,

Puerto General San Martín, Roldán y El Trébol.

Durante el período de estudio, esto sucedió en Villa Ocampo y Firmat en 1993 y en

Puerto General San Martín en 1995. En Villa Ocampo ganó el justicialismo en 1991

pero se eligió intendente nuevamente en 1993 y ganó la alianza entre radicales y demó-

cratas progresistas denominada Nuevo Ocampense, por lo que aparecen las siglas: PJ/

UCR-PDP. Lo mismo ocurrió en Puerto Gral. San Martín, donde ganó el peronismo en

1993 y también en 1995; por lo que en la casilla de 1995 aparecen las siglas PJ/PJ. La

sigla peronista repetida está también en Firmat en 1991, como consecuencia de una nue-

va elección en 1993.

42 invierno 2017

124

STUDIA POLITICÆ

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de Santa Fe.

En el gráfico se agrupa las ocasiones en que la principal fuerza opositora

se quedó con distintas intendencias, pero hay que tener en cuenta que el es-

quema de alianzas y las etiquetas utilizadas para competir fueron mutando

con el transcurrir de las elecciones. Entonces, en los comicios de 1991 se

considera a la UCR como el polo opositor, ya que era el partido no oficia-

lista a nivel provincial que acopiaba la mayor cantidad de votos y de cargos

en el orden local. En 1995 y 1999, en cambio, se considera la AS; en 2003

al PS; y desde 2007 hasta 2015 al FPCyS.

El Gráfico Nº 1 presenta el número de intendencias ganadas por los princi-

pales partidos y alianzas del espacio municipal santafesino. El PJ ha sido el

principal actor partidario del escenario local pero este predominio exhibió

una fuerte heterogeneidad geográfica, en la medida en que buena parte de

las localidades tendieron a ser gestionadas por otras fuerzas, o bien presen-

taron alternancia en sus órganos de gobierno. En los comicios de 2011 y

2015 se puede notar un retroceso en el número de departamentos ejecutivos

ganados por el peronismo, que fue superado por el frente partidario inte-

grado por el PS y la UCR, entre otros.

Por ejemplo, en 1991 el PSP ganó las elecciones de la ciudad de Rosario compitien-

do en la Alianza Honestidad Trabajo y Eficiencia, pero la UCR se presentó con su pro-

pia etiqueta en un lema diferente, motivo por el cual en la sumatoria final se considera al

radicalismo como el principal espacio opositor y al socialismo como tercera fuerza. En

1995, en cambio, el PSP volvió a ganar la elección pero se integró en el polo opositor

denominado AS junto al radicalismo y otros partidos más pequeños. Por este motivo, en

la sumatoria final se lo agrupa con el principal arco opositor.

125

ELÍAS FERNÁNDEZ

En los Cuadros Nº 3 y Nº 4, las victorias favorecidas por el DVS están señaladas

con un asterisco (*).

La primera victoria del arco no peronista favorecida por el DVS se produjo en 1993

en la localidad de Villa Ocampo, a partir de una alianza entre radicales y demócratas

En 1995, sin embargo, el radicalismo obtuvo las intendencias de Las Tos-

cas y El Trébol tras competir con su propio sello partidario, es decir, no se

amoldó a la nominación del armado principal. La clasificación expresada

en los gráficos pretende agrupar a los partidos en la dialéctica oficialismo-

oposición, y en razón de ello esos dos triunfos radicales fueron sumados

como victorias del arco no peronista. En los Cuadros Nº 3 y Nº 4 se puede

observar en detalle qué fuerza política se quedó con la intendencia de cada

municipio en los distintos turnos electorales observados.

En cuanto a los efectos del DVS, el Gráfico Nº 2 destaca que el peronismo

fue el partido más beneficiado por esta normativa no sólo a nivel provincial

—donde logró acceder a la gobernación en tres ocasiones en las que el can-

didato individualmente más votado pertenecía a un lema diferente—, sino

también en el nivel local.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de Santa Fe.

El PJ ganó la intendencia de distintas ciudades en treinta y seis ocasiones en

las que el candidato individualmente más votado pertenecía a un lema dife-

rente. Así, arribó a una importante cantidad de departamentos ejecutivos a

partir de la sumatoria de los sufragios acopiados por sus diferentes suble-

mas. Esta situación benefició al arco opositor sólo en siete ocasiones.

42 invierno 2017

126

STUDIA POLITICÆ

En el Gráfico Nº 3 se puede ver que el DVS también le proporcionó gran-

des ventajas al PJ en la designación de concejales. El efecto mecánico de

este dispositivo electoral, de hecho, le dio el triunfo en cincuenta y ocho

oportunidades en que la lista más votada no pertenecía al lema justicialista.

El principal aglutinamiento de partidos no peronistas logró veintidós victo-

rias de esta manera, y las terceras fuerzas ninguna.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de Santa Fe.

Sin embargo, la distribución de las bancas en los Concejos a partir de la

fórmula D’Hondt le dio a la Ley de Lemas un rasgo particular, diferente a

los demás puestos electivos disputados en el marco provincial. El DVS

usualmente permitía que la lista más votada del lema más votado se queda-

ra con la mayoría de los cargos a repartir, incluso cuando una nómina de

candidatos presentada en un lema distinto hubiera obtenido más sufragios.

Cuando se presentaba esa situación y se distribuían tres cargos en el con-

texto de una fragmentación bipolar, la sumatoria de sublemas le aseguraba

dos puestos al lema más votado, mientras que la lista con más sufragios,

progresistas. A fin de simplificar la observación, en el gráfico el triunfo es colocado en

el cuadrante de 1991. Esas elecciones de intendente, sin embargo, fueron ganadas por el

PJ. Pero la ciudad volvió a designar este cargo en 1993, cuando ganó el arco opositor en

virtud de la Ley de Lemas, y nuevamente en 1995, ocasión en la que el peronismo recu-

peró el gobierno del municipio.

127

ELÍAS FERNÁNDEZ

perteneciente a un partido distinto, se quedaba sólo con uno. Esto tiene re-

levancia si se tiene en cuenta que la fragmentación en torno a dos grandes

fuerzas, que fue característica de las elecciones provinciales durante el pe-

ríodo analizado, también se trasladó a buena parte de los municipios, fun-

damentalmente durante la vigencia de la Ley de Lemas y en menor medida

cuando no se utilizó este dispositivo. Hasta allí, el efecto de la ley era equi-

valente al que se generaba en la elección de diputados. Ahora bien, cuando

el voto se fragmentaba en tres o más tendencias electorales, la sumatoria de

sublemas no beneficiaba al lema más votado con la obtención de más car-

gos. Así, por ejemplo, si se repartían tres concejales, como sucede cada dos

años en la gran mayoría de los municipios seleccionados, el lema con más

sufragios obtenía una sola banca, al igual que los otros dos partidos, con lo

cual el efecto mayoritario del DVS era morigerado por la dispersión del su-

fragio.

5.2. Fragmentación y desproporcionalidad en la integración

de los Concejos

La medición de los índices electorales (NEP e índice de mínimos cuadra-

dos) se presenta a partir del promedio (media) de todos los municipios que

abarca el estudio. Esto obedece a que, como indica Pérez Linán (2009: 8),

“cuando los casos son demasiados [...] las unidades de análisis [no pueden

ser aprehendidas] sino en forma agregada a través de promedios, porcenta-

jes, u otros estimadores”.

Los Gráficos Nº 4 y Nº 5 exponen el NEP en la categoría concejales, y

comparan dos etapas: 1991-2003 (durante la aplicación del DVS) y 2005-

2015 (durante la aplicación de las PASO). El primer período abarca una

media de siete elecciones por localidad, y el segundo un total de seis. Por

consiguiente, se observaron seiscientos veinticuatro comicios de conceja-

les a lo largo de cuarenta y ocho municipios de primera y segunda catego-

ría. Debido a la gran cantidad de localidades consideras, se presentan dos

gráficos, el segundo de las cuales contiene el NEP promedio de las dos

etapas.

En función de la información suministrada, puede aducirse que la evolu-

ción de la fragmentación en los Concejos Municipales de la provincia de

Santa Fe ha estado íntimamente ligada a los cambios introducidos en la

normativa electoral. Se puede ver que, comparado con el período anterior,

durante los comicios regidos por las PASO el voto tendió a distribuirse en

un número mayor de opciones partidarias, una cuestión observable a lo lar-

42 invierno 2017

128

STUDIA POLITICÆ

go de los distintos municipios.

Los comicios regulados por la Ley de Le-

mas, por ende, muestran una menor dispersión electoral.

Las únicas excepciones son Sunchales, Malabrigo, San Cristóbal y El Trébol, donde

el NEP de la segunda etapa se ubica algunas décimas más bajo.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de Santa Fe.

129

ELÍAS FERNÁNDEZ

No obstante, los gráficos anteriores no contemplan la fragmentación inter-

na de los lemas durante la etapa del DVS. El Gráfico Nro. 6, en contraste,

presenta la medición del NEP promedio en las elecciones comprendidas

entre 1983 y 2015. Durante el período regido por el DVS el cálculo fue

efectuado conforme a los votos obtenidos por los distintos sublemas, y en

función de ello se puede observar un incremento progresivo en el número

de tendencias internas que obtuvieron votos.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de Santa Fe.

Entonces, como puede apreciarse en los Gráficos Nº 4 y Nº 5, durante la

década del 90 y principios del nuevo siglo se estableció una competición

bipolar entre el peronismo y el arco de partidos no peronistas. Sin embar-

go, esa reducción en el número de partidos efectivos contrasta visiblemen-

te con los datos del Gráfico Nº 6, donde se puede observar que, ponderado

según la media de las cuarenta y ocho ciudades seleccionadas, el voto ten-

dió a fragmentarse en un número creciente de corrientes electorales (suble-

mas). La única excepción en este camino ascendente se presentó en las

elecciones de 1997, pero posteriormente el sufragio continuó dispersándose

fuertemente hasta llegar a un promedio de casi 10 partidos efectivos en los

comicios de 2003. La implementación de las PASO a partir de 2005 redujo

esos niveles de fragmentación interna en las elecciones generales, y en ra-

zón de ello el NEP promedio volvió a posicionarse entre los 2 y los 4 parti-

dos efectivos, como sucedía en los comicios de la década del 80, es decir,

antes de la introducción del DVS.

El Gráfico Nº 7 muestra el índice de mínimos cuadrados en la integración

de los Concejos Municipales, ponderado a partir de la media de las cuaren-

42 invierno 2017

130

STUDIA POLITICÆ

ta y ocho localidades abordadas. Cabe destacar que, durante los comicios

regulados por la Ley de Lemas, la medición de este índice se desarrolló

conforme a los cargos y los votos obtenidos por cada lema. Por consiguien-

te, a diferencia del gráfico anterior, no se tuvieron en cuenta los sufragios y

los asientos conseguidos por las corrientes internas (sublemas) que presen-

taron candidatos.

A fin de comparar la desproporcionalidad en la distribución de las bancas

en el orden local, el gráfico también presenta la medición para los cargos

legislativos de los niveles superiores, a saber: diputados nacionales y dipu-

tados provinciales.

Fuente: Elaboración propia con datos del Tribunal Electoral de Santa Fe y la Dirección

Nacional Electoral.

Como se dijo más atrás, las concejalías se reparten de acuerdo al método

D’Hondt con un umbral del 3 % del padrón electoral del municipio, y el

número de bancas que posee cada Concejo está determinado por el tamaño

poblacional de la localidad.

La Cámara de Diputados de la Nación está integrada por legisladores

electos en circunscripciones plurinominales, y el cuerpo se renueva por

mitades cada dos años. En total la Cámara contiene doscientas cincuenta

y siete bancas, las cuales se reparten a partir del método D’Hondt con un

umbral del 3 % del padrón electoral del distrito. A diferencia del Sena-

131

do,

la Cámara Baja representa directamente al pueblo de las provincias,

y las magnitudes de distrito están relacionadas al tamaño poblacional de

las mismas. Santa Fe posee 19 diputados, de los cuales 10 son designados

junto con las elecciones presidenciales, y los otros 9 durante los comicios

intermedios.

Finalmente, en el orden provincial existe una Legislatura bicameral que, a

diferencia del Congreso nacional y los Concejos locales, se renueva en for-

ma total cada cuatro años. Los diputados son designados en listas plurino-

minales y, a tal efecto, se considera a la provincia como distrito único.

La Cámara posee 50 miembros, de los cuales 28 le corresponden a la lista

más votada, mientras que los 22 restantes se reparten a través del método

D’Hondt, con un umbral del 3 % del padrón del distrito. Esta cláusula de

mayoría beneficia a la lista más votada con más de la mitad de los legisla-

dores, dado que independientemente de si alcanza la mayoría absoluta de

los votos, obtiene la mayoría absoluta de la representación con el solo he-

cho de lograr más sufragios que las demás listas.

A pesar de la disposición visiblemente mayoritaria en la elección de diputa-

dos provinciales, el Gráfico Nº 7 muestra que la desproporcionalidad ha

tendido a ser más elevada en la esfera de la competencia nacional y, funda-

mentalmente, en el ámbito municipal.

Como se dijo previamente, todos los sistemas electorales generan un efecto

reductor, dado que producen un desfase entre los votos que logran los par-

tidos y los cargos que finalmente obtienen. Más allá de los principios de re-

presentación proporcional consagrados en las normas electorales, con fre-

cuencia el uso de este tipo de sistema se caracteriza por su falta de

proporcionalidad (Duverger, 1957; Sartori, 1994; Cox, 2004). La propor-

cionalidad pura no existe en el mundo real, puesto que usualmente las le-

yes electorales incorporan diversos elementos que generan desvíos signifi-

cativos, como la baja magnitud de los distritos, la existencia de umbrales,

la fórmula utilizada, e incluso debido a recompensas otorgadas a las fuer-

zas políticas más grandes. Esa desproporcionalidad puede ser grande o pe-

queña, de acuerdo a la amplitud de la brecha que se produce entre los votos

que acopian los partidos y los cargos que finalmente obtienen.

ELÍAS FERNÁNDEZ

En el Senado están representadas las veintitrés provincias y la Ciudad de Buenos Ai-

res en razón de tres senadores por distrito.

Los senadores provinciales, en cambio, son electos en circunscripciones uninomina-

les a simple pluralidad de sufragios, donde las circunscripciones coinciden con cada uno

de los diecinueve departamentos que componen el territorio santafesino.

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En lo que respecta a las elecciones locales, en el gráfico sobresalen dos

cuestiones centrales. En primer lugar, como se dijo, a pesar del principio de

proporcionalidad que regula la distribución de cargos, el sistema electoral

se torna mayoritario cuando el número de bancas a repartir es reducido.

Esta afirmación ha sido corroborada por un conjunto de trabajos que han

puesto el foco en la distribución de bancas en la Cámara de Diputados de

la Nación (entre otros, Gibson, Calvo y Faletti, 1999; Cabrera, 2001; Mala-

mud, 2004; Calvo y Escolar, 2005). Según estos estudios, el sistema electo-

ral utilizado en el nivel nacional, aunque formalmente es proporcional,

tiende a limitar la representación de las minorías, especialmente cuando el

voto se fragmenta en los distritos de magnitud pequeña.

Entonces, cuando el número de bancas que se reparte es pequeño, como

sucede en la gran mayoría de las localidades observadas, el sistema electo-

ral tiende a ser mayoritario y a afectar la representación de los partidos que

alcanzan una menor cantidad de sufragios. Cabe recordar que treinta y cua-

tro de los cuarenta y ocho Concejos abordados poseen sólo seis escaños,

los que además se renuevan por mitades cada dos años; esto quiere decir

que designan sólo tres cargos por turno electoral. Existe un conjunto de

doce localidades cuyos órganos deliberativos contienen entre siete y diez

integrantes, por lo que renuevan entre tres y cinco cargos por elección. El

reducido tamaño de las asambleas locales y la renovación bienal tienden a

sobrerrepresentar a los partidos que más votos obtienen y a subrepresentar

a las fuerzas políticas más chicas.

Los Concejos de las ciudades más habitadas de la provincia, Rosario y

Santa Fe, ratifican la afirmación anterior, ya que contienen una cantidad de

miembros muy superior a las demás localidades, y son al mismo tiempo los

que presentan los menores niveles de desproporcionalidad media.

En un estudio que se centra en las elecciones de la Cámara de Diputados argentina,

CABRERA (2001) demuestra que, si se utilizara la fórmula del Resto Mayor en lugar de la

fórmula D’Hondt, los resultados serían más proporcionales, pero sólo en las provincias

más grandes. El autor compara los resultados a partir del uso de las dos fórmulas y ex-

plica que en los distritos más pequeños ambas pierden su función de proporcionalidad y

se convierten en fórmulas de mayoría al ser muy pequeña la cantidad de representantes

que se designan. Pero en los distritos grandes, en cambio, el método D’Hondt tiende a

excluir a las minorías y el sistema de Resto Mayor a incluirlas. Así, concluye que “la di-

ferencia se hace [...] en los distritos grandes, y no la hace la cantidad de representantes,

sino la fórmula electoral utilizada” (C

ABRERA, 2001: 148).

Rosario arrojó una media de 6,5 puntos de desproporcionalidad y Santa Fe de 8,5.

Estos valores, como se observa en el Gráfico Nº 7, se encuentran muy por debajo del

promedio.

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En segundo lugar, en el Gráfico Nº 7 también puede apreciarse que la des-

proporcionalidad tendió a reducirse a partir de 1995. En esas elecciones,

como se observó por medio de los Cuadros Nº 3 y Nº 4, los partidos del

arco no peronista comenzaron a coordinarse en torno a un mismo lema, la

AS, lo que provocó una disminución del número efectivo de lemas que ob-

tuvieron votos. De este modo, se redujo notablemente la cantidad de acto-

res partidarios que presentaron sus candidaturas por fuera de los dos gran-

des espacios políticos de la provincia, lo que explica el descenso del índice

de desproporcionalidad durante los sucesivos comicios regulados por el

DVS.

Al repartirse un número reducido de bancas, la desproporcionalidad se

eleva a medida que el voto se fragmenta, dado que de esta manera se in-

crementa el número de partidos que, a pesar de conseguir una buena can-

tidad de sufragios, no logran representación en el cuerpo legislativo. Por

el contrario, la desproporcionalidad tiende a descender a medida que el

voto se concentra en un menor número de opciones partidarias, ya que de-

crece al mismo tiempo el número de fuerzas políticas que no logran obte-

ner cargos.

Durante el período en que estuvo vigente el DVS, entonces, los partidos

que pretendían competir por fuera de los dos grandes armados electorales,

reducían ostensiblemente sus posibilidades de ganar un asiento en los

Concejos. Ello puede explicar por qué las fuerzas opositoras al peronismo

decidieron coordinarse bajo el mismo sello partidario, lo que provocaba

una reducción del número de competidores efectivos (Gráficos Nro. 4 y

Nro. 5), a la vez que se dispersaba el voto al interior de cada lema (Gráfi-

co Nro. 6). Con la introducción de las PASO, el nivel de fragmentación

electoral media aumentó, y al mismo tiempo se incrementó el grado de

desproporcionalidad a lo largo de los distintos municipios, en especial a

partir de 2009.

Conclusión

En las páginas precedentes se realizó un recorrido sobre la competencia

partidaria en el escenario municipal santafecino, un ámbito escasamente in-

dagado por investigaciones previas. Al comienzo del trabajo se expresó

que los efectos de la Ley de Lemas y las PASO no pueden ser analizados

en forma aislada al conjunto del sistema electoral, así como tampoco pue-

den omitirse las características del sistema partidario provincial. En fun-

ción de esto, por un lado, se subrayaron distintos aspectos de la legislación

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electoral como un todo; y por otro, se describió la evolución de la política

de partidos de Santa Fe desde la apertura democrática de 1983.

Cuando se examinaron los resultados de los comicios locales, en un pri-

mer momento se presentaron los partidos que lograron acceder a las inten-

dencias, a fin de describir en favor de qué fuerzas políticas se ha institu-

cionalizado el escenario municipal santafesino. Posteriormente, se

aplicaron los indicadores electorales a partir de los cuales se operacionali-

zaron los conceptos centrales del estudio. Más concretamente, se utilizó el

NEP para medir la fragmentación y el índice de mínimos cuadrados para

evaluar los rasgos proporcionales o mayoritarios del sistema electoral.

A partir de los índices seleccionados se determinó que en el régimen muni-

cipal santafesino, al repartirse un reducido número de bancas en la mayor

parte de las ciudades, la desproporcionalidad se eleva a medida que el voto

se fragmenta, ya que se incrementa al mismo tiempo el número de partidos

que, a pesar de conseguir una buena cantidad de sufragios, no logran obte-

ner representación en el cuerpo legislativo. Por el contrario, la despropor-

cionalidad tiende a descender a medida que el voto se concentra en un nú-

mero menor de opciones partidarias, puesto que decrece al mismo tiempo

el número de fuerzas políticas que no obtienen cargos.

Adicionalmente, a fin de contrastar los efectos diferentes que tuvieron el

DVS y las PASO, se compararon dos etapas. Durante 1991 y 2003 la com-

petencia tendió a ser bipolar, una cuestión que ha sido analizada en el nivel

provincial por un conjunto de estudios previos. No obstante, la reducción

del NEP contrasta visiblemente con la creciente dispersión de los sufragios

obtenidos por los distintos sublemas que componían los grandes espacios

políticos santafesinos.

Los dos primeros comicios en que se aplicó la Ley de Lemas, 1991 y 1993,

exhibieron los grados de desproporcionalidad más elevados del período re-

gulado por esta normativa, lo que indica un fuerte desfase entre los votos

que consiguieron los partidos y los cargos que finalmente lograron. Pero a

partir de la coordinación de las fuerzas políticas en torno a dos grandes le-

mas —los cuales concentraban la enorme mayoría de sufragios tanto a ni-

vel provincial como municipal—, los niveles de desproporcionalidad ten-

dieron a disminuir significativamente. Esta disminución, sin embargo,

contrasta con el incremento progresivo de la fragmentación electoral entre

las diferentes corrientes internas (sublemas) que integraban cada uno de los

lemas principales.

En el período posterior, 2005-2015, la introducción de las PASO provocó

que se diluyera la competición bipolar en buena parte de los municipios,

con lo cual los niveles de fragmentación media fueron similares a los que

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se presentaron en la década del 80. En razón de esta mayor dispersión elec-

toral, volvieron a incrementarse los grados de desproporcionalidad entre

los sufragios y las bancas que alcanzaron las fuerzas políticas que operaron

en el ámbito local de la provincia de Santa Fe durante la segunda etapa que

contempla el estudio.

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Fecha de recepción: 14/10/2016

Fecha de aceptación: 13/02/2017