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Código de referato: SP.220.XLI/17
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2017.41.04
La vinculación entre modelo de
desarrollo y estrategia de inserción
en la Argentina democrática
(1983-2011) *
Esteban Actis **
María Elena Lorenzini ***
Julieta Zelicovich ****
Resumen
La relación entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inserción in-
ternacional constituye un vínculo clave para la comprensión de la políti-
ca exterior. Sin embargo, la misma ha sido poco considerada en los aná-
STUDIA POLITICÆ Número 41 otoño 2017
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
* Este trabajo se inscribe en el marco del Proyecto: “Modelos de desarrollo e inserción interna-
cional. Aportes para el análisis de la política exterior argentina desde la redemocratización
(1983-2011)”, financiado por la Agencia Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de
la República Argentina (PICT-2011-0681) Res. 140/12, dirigido por Anabella Busso. El trabajo
es en coautoría y el orden en el que se mencionan los autores es estrictamente alfabético.
** Becario Posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CO-
NICET).
*** Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).
**** Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CO-
NICET).
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STUDIA POLITICÆ
1
Algunos de quienes han trabajo esta relación son RAPOPORT (2006), RAPOPORT y SPI-
GUEL (2003), MÍGUEZ (2013), RAPOPORT y MÍGUEZ (2015). Estos autores han trabajado la
articulación entre los modelos de acumulación y la política exterior desde una mirada
preeminentemente histórica y no internacionalista.
lisis de las relaciones internacionales contemporáneas. En este artículo
nos proponemos analizar la definición de ambos conceptos, buscando
identificar los canales a través de los cuales se articulan e impactan en la
política externa. El artículo realiza un análisis bibliográfico y documen-
tal, donde la discusión teórica-conceptual que vincula modelo de desa-
rrollo-estrategia de inserción se acompaña del análisis de datos empíri-
cos correspondientes a la política exterior argentina en el período
1983-2011.
Palabras claves: Modelo de Desarrollo – Estrategia de Inserción Inter-
nacional – Política Exterior – Argentina
Abstract
The relationship between the development strategy and the definition of
the way by which a country defines its participation in the international
relations is a key link for understanding the foreign policy. However, this
linkage has been understudied in the contemporary international
relations. In this article we analyze these key concepts definitions,
identifying their bond and the way they impact on foreign policy. We
apply bibliographic and documental analysis, and link the theoretical
discussion with the analysis of empirical data on Argentine foreign
policy during the period 1983-2011.
Key words: Development strategy – International Strategy – Foreign
Policy – Argentina
Introducción
L
A articulación entre el modelo de desarrollo y la estrategia de inser-
ción internacional es una de las vinculaciones menos exploradas en
la literatura especializada en relaciones internacionales, pero no
por ello menos importante. En este sentido, es nuestro objetivo aportar
instrumentos para clarificar este vínculo desde el análisis del modelo de
desarrollo.
Esta relación, poco estudiada dentro de los análisis de política exterior,
1
resulta a nuestro criterio fundamental para la comprensión de las variacio-
nes y continuidades del comportamiento externo de un Estado.
107
Hasta 1983, la erraticidad del accionar externo de la Argentina se expli-
caba a partir de la variable régimen político
2
en relación a la alternancia
entre gobiernos autoritarios y gobiernos democráticos. Esta hipótesis ha-
ría suponer que una vez consolidada la democracia, la Argentina exhibi-
ría mayores continuidades en su política exterior (PE). Sin embargo, en
la Argentina redemocratizada la oscilación de la PE continuó estando
presente. En ese sentido, sostenemos que las variaciones y rupturas de
los modelos desarrollo y su vinculación con la estrategia de inserción in-
ternacional de uno de los factores claves para explicar la discontinuidad
de la PE.
El artículo se presenta como una investigación cualitativa basada en el
análisis bibliográfico y documental. El recorte temporal obedece a la as-
piración de comprender las variaciones y continuidades de la política ex-
terior argentina desde el retorno de la democracia, signado por el comien-
zo del gobierno de Raúl Alfonsín, hasta la finalización del primer
mandato del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.
3
A tales fines
se ha realizado una profunda revisión de la literatura sobre política exte-
rior argentina en el período 1983-2011, tanto desde la perspectiva interna-
cionalista como economicista. La discusión teórica-conceptual se acom-
paña del análisis de datos empíricos correspondientes al período histórico
seleccionado. El trabajo contribuye al debate acerca de cómo estos con-
ceptos —modelo de desarrollo y estrategia de inserción internacional—
son abordados en los estudios, enfatizando las complejidades de su opera-
cionalización. Se trata de brindar herramientas para tender puentes entre
la teoría y la empiria, siendo esta la contribución esperada del artículo a
los estudios disciplinares. Por lo tanto, el trabajo no pretende brindar un
compendio acabado de las PE del período 1983-2011 sino indicios acerca
de cómo estas dos variables han repercutido transversalmente en el accio-
nar externo de la Argentina.
En el primer apartado se discute la definición de modelo de desarrollo a
partir de tres dimensiones analíticas: productiva, financiera y social. Una
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
2
Por un lado, un grupo de trabajos sostuvo que las transiciones a la democracia genera-
ban modificaciones sobre la política externa (H
URRELL, 1995; HURREL, 2003; MORAVC-
SIK, 2002; DOYLE, 1983; DOYLE, 1986; CERVO, 2003; RAPOPORT y SPIGUEL, 2003), entre
los más destacados. Por el otro, se planteaba que no existía una relación de causalidad
directa entre cambio de régimen y dicha política pública, aplicable a todos los casos de
transiciones democráticas (S
OMBRA SARAIVA, 2003; BENOIT, 1995/6; GAUBATZ, 1996).
3
En función de priorizar el análisis sobre períodos presidenciales completos, y debido a
que la elaboración de este trabajo se sustanció durante el año 2015, es que solo se inclu-
yó el primer gobierno de Fernández de Kirchner.
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STUDIA POLITICÆ
vez identificadas, se considera, además, su articulación con la definición
de estrategia de inserción internacional. En el segundo apartado, siguien-
do dichas dimensiones, se analizan tres tipos ideales de modelos de desa-
rrollo, a saber: el estructuralista, el neoliberal y el neodesarrollista. Por úl-
timo, se presenta la aplicación de estos tipos y su vinculación con la
estrategia de inserción al caso Argentino durante tres períodos: Alfonsín
(1983-1989), Menem (1989-1999), Kirchner (2003-2007) y Fernández de
Kirchner (2008-2011).
4
1. Modelo de desarrollo: aproximación teórica en tres dimensiones y
su articulación con la estrategia de inserción internacional
La idea de ‘desarrollo’ ha sido un eje estructurante en la conformación del
pensamiento latinoamericano. Tuvo un crecimiento importante con la co-
rriente cepalina
5
, fue resignificada durante los debates en el período de la
hegemonía neoliberal y tuvo un nuevo momento de auge hacia principios
de la primera década del siglo XXI con la proliferación de estudios sobre el
neodesarrollismo. Su alcance trasciende las definiciones económicas y se
convierte, entre otros, en un estructurante importante de la estrategia de in-
serción internacional y de la PE del país.
El modelo de desarrollo
6
refiere a la manera en la que se articulan la polí-
tica y la economía entre el Estado y el mercado en un contexto histórico
determinado. A cada modelo le corresponde un modo de producción, de
distribución de la riqueza y una estrategia de inserción internacional. Re-
sultado de ello serán los diferentes patrones de tipo de cambio, las regula-
ciones del comercio exterior, las demandas en las negociaciones exteriores
y la posición que el actor asuma frente a otros temas como la educación,
los recursos tecnológicos y del conocimiento, las instituciones, etc. (Ferrer,
2011; Ffrench Davis, 2001; Kaldor y Mirrlees, 1962; CEPAL, 1998; Biel-
4
La continuidad existente entre los gobiernos de Kirchner y Fernández de Kirchner jus-
tifica su clasificación como un único período.
5
Se entiende por “corriente cepalina” los trabajos desarrollos entre los años cincuenta y
ochenta del siglo XX al interior de la Comisión Económica para América Latina (CE-
PAL), cuyos principales referentes intelectuales fueron Raúl Prebish, Celso Furtado, Os-
valdo Sunkel, entre otros. Para más información véase D
I FILIPPO (2007), BÁRCENA y
PRADO (2015).
6
Si bien autores como DEVLIN y MOGUILLANSKY (2009) distinguen modelo y estrategia
de desarrollo, no es objeto de este trabajo introducirse en dicho debate, siendo que toma-
remos ambos conceptos como equivalentes.
109
chowsky, 2009; Bresser Pereira, 2007; Di Pace, 1992). El modelo de desa-
rrollo es así “una construcción social, que supone la participación del con-
junto de los actores en la definición de los componentes” (Ferrer, 2005).
Los contextos en los cuales se dan estas decisiones resultan fundamentales
en tanto determinan la permisibilidad y viabilidad de cada acción.
Desde la perspectiva que orienta este trabajo, se identifican tres dimensio-
nes analíticas, donde cada una de las cuales reúne un conjunto de variables
que resultan de utilidad para la clasificación de los modelos de desarrollo y
su vinculación con las estrategias de inserción internacional.
En primer lugar, se señalan las definiciones del sistema productivo domés-
tico y su articulación con la inserción productiva internacional. Esto com-
prende, en primer término, si se prioriza un esquema productivo basado en
las ventajas comparativas —dadas— o si en cambio el principal énfasis
de las políticas públicas recae en la construcción de ventajas competitivas
—creadas—. La segunda cuestión, alude al modo a través del cual la es-
tructura productiva de un país relaciona la oferta de sus bienes y servicios
que vinculan comercialmente el mercado interno y el internacional (Ortiz
Cruz, 2010; Frenkel, 2003). Se define en este eje el grado de intervención
pública sobre los niveles de apertura externa, teniendo en cuenta la rela-
ción entre la demanda doméstica e internacional y la estructura producti-
va; también, los instrumentos de política comercial externa aplicados y los
criterios de inversión externa directa (IED).
En segundo lugar, se encuentra el manejo de las relaciones entre el Gobier-
no, el sector financiero y el aparato económico. Este núcleo apunta a las
condiciones de estabilidad macroeconómica, a las modalidades de interven-
ción y manejo de las políticas monetarias y fiscales (Bresser Pereira, 2007;
Ffrench Davis, 2001). En estas cuestiones entra en tensión el binomio cre-
cimiento-estabilidad monetaria, ya que niveles de crecimiento acelerados
tienden a generar presiones inflacionarias y, viceversa, la implementación
de políticas de control de precios, pueden ralentizar el crecimiento de una
economía. Por este motivo, referentes centrales de estas variables son el
tipo de cambio, la tasa de interés, la tasa de inflación o índice de precios, el
ahorro interno y la relación entre financiamiento interno y financiamiento
externo.
En tercer lugar, se mencionan las condiciones a partir de las cuales el mo-
delo económico se vincula con la dimensión social. Esto alude al rol que
se le asigna al Estado respecto del mercado para llevar adelante la distri-
bución del ingreso, las políticas sociales de reducción de la pobreza, crea-
ción de empleo, educación y salud (Bresser Pereira, 2007; Ortiz Cruz,
2010; Ffrench Davis, 2001); también las políticas del Estado en la genera-
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
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STUDIA POLITICÆ
ción de externalidades positivas vinculadas a las definiciones productivas,
económicas, monetarias y financieras, tales como la protección de la pro-
piedad intelectual, la promoción de la investigación y desarrollo, y la in-
fraestructura vinculada a tales procesos —energía, transporte, comunica-
ciones, etc.—. En otros términos, se observan los niveles de gasto público,
sus prioridades y su implementación.
Por otra parte, entendemos que la estrategia de inserción internacional ex-
presa la elección del esquema central de un conjunto de orientaciones y li-
neamientos de la PE que un Estado decide poner en práctica para vincular-
se con sus pares en el sistema internacional tanto en la dimensión política y
de seguridad como económica (Lorenzini, 2011, p. 43). En tanto estrategia,
supone una serie de acciones planificadas que se desarrollan de cara a un
objetivo. Es una suerte de brújula que permite interpretar el rumbo de la
PE. Algunos de los ejes que diferencian las estrategias de inserción interna-
cional refieren a la manera en la que se percibe al orden internacional
como oportunidad o como amenaza, lo que conduce a un posicionamiento
de adhesión, reforma o impugnación. El modo en el que se valoran las asi-
metrías y la interdependencia en las relaciones externas hace que se privile-
gien las relaciones con las potencias hegemónicas o que se prefieran los
vínculos de asociación y acercamiento en el eje Sur-Sur.
En los párrafos anteriores se puede apreciar que el modelo de desarrollo,
al igual que la estrategia de inserción, implica un esquema de orientacio-
nes y lineamientos en su relación con el sistema internacional. Estos remi-
ten a la compatibilidad o incompatibilidad de la política económica do-
méstica —comercial, financiera y social— con la política económica
externa. La relación entre ambos esquemas de orientaciones y lineamien-
tos —los del modelo de desarrollo y los de la estrategia de inserción inter-
nacional— es la que permite comprender de qué manera interactúan, afec-
tando la PE.
Para ello es preciso considerar, dentro de la primera dimensión del modelo
de desarrollo, los imaginarios, cosmovisiones y orientaciones comprendi-
dos en la definición y el rol asignado a la apertura externa —comercial y
de inversiones—. Dentro de la segunda dimensión, tal articulación podrá
observarse, en cambio, en las apreciaciones del modelo respecto del ahorro
externo y el modo de vinculación con el sistema financiero internacional.
Por último, la vinculación entre ambos conceptos en la tercera dimensión
vendrá contenida dentro de las consideraciones que el modelo realice res-
pecto de la generación o no de externalidades positivas para el desarrollo a
partir de las relaciones con otros Estados —por ejemplo, integración, co-
operación internacional, etc.—.
111
2. Tipos ideales de modelos de desarrollo
Siguiendo a Devlin y Moguillansky sostenemos que “la principal línea di-
visoria en relación con el carácter de las estrategias de desarrollo es el gra-
do de intervención pública orientada a lograr las metas establecidas, así
como la importancia que se otorga a la aceleración del proceso de transfor-
mación productiva, más allá del ritmo natural del mercado” (2009, p. 100).
Acorde a ello, en un polo se ubicarían aquellos que sostienen “que el libre
juego del mercado resolverá los problemas económicos y que una política
macroeconómica ‘sana’ genera incentivos suficientes como para que los
empresarios lideren por sí mismos una transformación productiva basada
en las ventajas comparativas internacionales del país” (Devlin y Mogui-
llansky, 2009, p. 100-101). En el polo opuesto, se encontrarían aquellos
otros “que desconfían de algunas de las señales del mercado y de que las
ventajas comparativas estáticas por sí solas puedan impulsar la transforma-
ción productiva a un ritmo adecuado para lograr la convergencia con los
países desarrollados” y que afirman entonces que son necesarias interven-
ciones por parte del gobierno para alcanzar tal transformación productiva
(Devlin y Moguillansky, 2009, p. 100-101).
En las ideas y teorías económicas, el primer tipo de estrategia forma parte
del paradigma ortodoxo también llamado ‘paradigma monetarista’ o ‘neoli-
beral’, mientras que la segunda es propugnada por el ‘paradigma hetero-
doxo’ o ‘estructuralista’ latinoamericano —políticas desarrollistas— o bien
su revisión actual, conocida como ‘neoestructuralismo’ —políticas neode-
sarrollistas—,
7
cuyos teóricos principales forman parte de la denominada
corriente ‘cepalina’.
2.a. Dimensión productiva
En la primera de las dimensiones, la de la estructura productiva y la inser-
ción productiva internacional, los modelos ortodoxos postulan al mercado
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
7
Sin embargo, el neodesarrollismo según BRESSER-PEREIRA (2007) no debería encasi-
llarse de forma pura en ninguno de los grupos porque puede ser calificado como una es-
trategia impura o como ‘tercer discurso’ ubicado entre el discurso del nacional desarro-
llismo y el de la ortodoxia convencional, dado que el Estado y el mercado son
instituciones de la sociedad; son sus instrumentos de acción colectiva y son las herra-
mientas principales de cada sociedad para alcanzar sus objetivos. El instrumento funda-
mental es el Estado; el mercado lo complementa. Por su parte, entre neodesarrollistas y
neoestruturalistas debe reconocerse un énfasis diferente en los sectores productivos que
priorizan en sus estrategias de desarrollo.
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112
STUDIA POLITICÆ
como el principal actor promotor de la dinámica económica y le asignan al
Estado una participación más bien, escasa, especialmente como garante de
las reglas de juego. Una macroeconomía sana es una condición suficiente
para lograr los objetivos productivos. Se privilegian las ventajas comparati-
vas y la apertura comercial. Respecto de la IED, la misma es considerada
deseable, puesto que se asume un efecto derrame inmediato hacia el resto
de la sociedad y el sistema productivo en su conjunto. En función de ello
se estimulan contextos flexibles para la recepción/atracción de la IED. En
particular se prioriza generar una llamada ‘seguridad jurídica’ como meca-
nismo de atracción, complementándose en segundo lugar, con otros incen-
tivos económicos (Oman, 2000).
Los modelos heterodoxos tradicionales, en cambio, piensan que el rol clave
en la promoción del desarrollo económico le corresponde al Estado —con-
cebido como la herramienta principal de la acción colectiva— a través de
la estrategia de sustitución de importaciones (ISI) y con el objetivo de esta-
blecer las bases industriales del país (Bielchowsky, 2009; Bresser Pereira,
2007; Ortiz Cruz, 2010). En esa dirección y basándose en la teoría keyne-
siana, la estabilidad macroeconómica no constituye una prioridad en la
agenda desarrollista puesto que se tolera cierto nivel de déficit fiscal como
una de las vías —privilegiada junto con el ahorro forzoso por parte del Es-
tado frente a las inversiones externas— para financiar la industrialización
de las empresas que integran la estructura productiva del país. En conso-
nancia con la estrategia ISI, promueven la generación de ventajas competi-
tivas y, en función de ello, asumen una actitud proteccionista a la que se
suma un pesimismo exportador que rechaza la apertura de la economía del
país frente al mercado externo (Bresser Pereira, 2007).
Los modelos neodesarrollistas comparten con el desarrollismo tradicional
la idea de que el Estado debe jugar un rol estratégico en materia de inver-
sión y política industrial, pero sin caer en la dicotomía: Estado o mercado.
En un contexto internacional de características diferentes a los años 50 y
60, los neodesarrollistas le asignan al sector externo un papel importante en
la búsqueda del desarrollo, lo que se hace visible en el aliento a las expor-
taciones con valor agregado y en un control moderado de la cuenta de capi-
tales (Bresser Pereira, 2007). Destacan la importancia de la alianza públi-
co-privado, en el sentido de adoptar medidas que estimulen mejor al sector
privado a tomar decisiones compatibles con las metas de la estrategia en
cuestión. El núcleo de dicha alianza no son las decisiones concretas que la
sustentan, sino las percepciones compartidas por el sector privado y el sec-
tor público sobre el rumbo económico y productivo que debe adoptarse.
Como argumenta Stiglitz (1998) las estrategias de desarrollo con un enfo-
que proactivo de transformación surgen, en primer lugar, a partir de un
113
diagnóstico y evaluación, tanto desde el gobierno como de los sectores em-
presariales, de las oportunidades clave para mejorar el posicionamiento del
país en el mercado mundial, con una proyección a mediano y largo plazo e
identificando las restricciones primarias que es preciso superar, reducir o
eliminar a fin de aprovechar dichas oportunidades.
El neodesarrollismo —también conocido como neoestructuralismo— pue-
de caracterizarse entonces como un conjunto de políticas públicas que
apuntan a eliminar o compensar, a través de la intervención del Estado, las
fallas del mercado, ejerciendo aquel un papel de promotor de las activida-
des productivas. Esta corriente, como tercer discurso entre la ortodoxia y la
heterodoxia tradicional, sostiene la regulación de los movimientos de capi-
tal, del tipo de cambio, de la política comercial y de la tasa de interés, con
el objetivo de generar un marco macroeconómico estable que sea propicio
a la formación de capital y a la adquisición de ventajas competitivas
8
como medio de aprovechar las oportunidades de inversión e innovación
existentes (Bresser Pereira, 2007; Bielchowsky, 2009).
2.b. Dimensión cambiaria y financiera
La segunda de las dimensiones se vincula a las condiciones de estabilidad
macroeconómica y a las modalidades de intervención y manejo de las polí-
ticas monetarias y fiscales. La ortodoxia postula una baja intervención so-
bre el tipo de cambio, el control de la inflación, especialmente a través de
tasas de interés altas. Resulta reacia a la emisión monetaria por fuera de las
metas macroeconómicas definidas —especialmente la inflacionaria—, a la
deuda pública y tiende a la búsqueda del equilibrio macroeconómico (Ortiz
Cruz, 2010). El ahorro interno no constituye una preocupación central del
modelo ortodoxo, sino que el sistema financiero provee los recursos para el
crecimiento de la economía, incluido el financiamiento externo.
El desarrollismo tradicional postula una intervención activa para controlar
el tipo de cambio, los precios y la tasa de interés. El Estado opera sobre las
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
8
Las experiencias neodesarrollistas de la primera década del siglo XXI en América La-
tina convivieron con elevados precios internacionales de los commodities. Producto de
este contexto se observa un aprovechamiento de las ventajas comparativas que acompa-
ña la búsqueda de ventajas competitivas. Esta situación abrió un debate donde se presen-
tan interpretaciones que cuestionan el carácter neodesarrollista y resaltan los rasgos
neoextrativistas, asignándole una connotación claramente negativa (G
UDYNAS, 2012).
Desde nuestro punto de vista, esta ‘convivencia’ genera una hibridación del modelo que
deriva en un buen aprovechamiento de las oportunidades externas, siendo entonces,
compatible con el núcleo del proyecto neodesarrollista.
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114
STUDIA POLITICÆ
variables mencionadas para compensar los términos del intercambio, favo-
recer el consumo de productos nacionales y proteger las industrias locales.
Asimismo, asume una posición expansiva de la base monetaria y el control
de la tasa de interés para dinamizar el consumo en el mercado interno aun-
que ejerce cierto control sobre los precios con el objetivo de mantener la
inflación contenida dentro de ciertos parámetros y evitar así que esta se dis-
pare.
A diferencia del desarrollismo tradicional, la heterodoxia neodesarrollista
no solo le asigna un rol importante a las políticas microeconómicas sino
que considera que una política macroeconómica activa es fundamental
para alcanzar los objetivos económicos. Sugiere políticas de corte keyne-
siano a partir de un tipo de cambio competitivo, controles de capitales si
fuese necesario, una tasa de interés baja, control de la inflación, una prefe-
rencia para conseguir superávits gemelos —comercial y fiscal— y pro-
mueve la apertura regulada de la cuenta capital (Bresser Pereira, 2007;
Bielchowsky, 2009). De esta forma se busca garantizar un crecimiento
económico con ahorro interno sin descartar las oportunidades —atracción
de inversiones productivas— que el sistema financiero internacional tiene
para contribuir a este objetivo. En esa dirección perciben que la globaliza-
ción comercial es una oportunidad que tienen los países emergentes para
consolidar sus estrategias de desarrollo mientras que la globalización fi-
nanciera es considerada una gran amenaza para los intereses de este grupo
de países.
La hibridación entre la ortodoxia y la heterodoxia tradicional propia del
neodesarrollismo se manifiesta, entre otros, en la política fiscal. En este
sentido, los neodesarrollistas reconocen la inviabilidad de tener déficit fis-
cal crónico y, por ende, la necesidad de realizar esfuerzos para alcanzar una
estabilidad fiscal. El anclaje de esta política es parte de la propuesta orto-
doxa. En lo que respecta al nivel de la tasa de inflación, el neodesarrollis-
mo asume que una inflación moderada es compatible con los objetivos de
desarrollo y que resulta necesaria para estimular los niveles de crecimiento
económico del país.
2.c. La dimensión social
Los modelos ortodoxos postulan la reducción del Estado asignándole a este
una escasa o nula participación en la resolución de los problemas de tipo
social. La distribución del ingreso se rige principalmente por las reglas del
mercado. En materia de I+D, infraestructura, etc., se pondera de manera
preferencial al sector privado, siendo el Estado un actor subsidiario, espe-
cialmente de control de las reglas de juego.
115
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
Los heterodoxos tradicionales consideran que el Estado debe asumir un rol
clave en materia de infraestructura y en la provisión de bienes públicos
esenciales tales como la salud y la educación, entre los más destacados (Or-
tiz Cruz, 2010; Bresser Pereira, 2007; Bielchowsky, 2009). El Estado desa-
rrollista debe financiar los bienes públicos a través del ahorro interno for-
zoso ya que el nivel de ahorro de los agentes privados resulta insuficiente
para realizar inversiones de gran envergadura. Esta posición descansa en la
convicción de que el ingreso de las IED debe ser limitado en la economía
nacional con el objetivo de reducir la capacidad de intervención de los
agentes externos.
Los modelos neodesarrollistas estiman que el Estado debe jugar un rol
estratégico en materia de inversión, política industrial y social. Apuntan a
la creación de infraestructura científica y tecnológica, articulada con los
sectores productivos de orientación exportadora, y también a la inversión
pública dirigida a la justicia social, buscando amortiguar los impactos de
la apertura externa (Banguero, 2004; Bresser Pereira, 2007; Curia, 2011;
Bielchowsky, 2009). A diferencia de los ortodoxos, el papel del Estado
en el impulso de políticas sociales y transferencia de rentas resulta una
variable central para garantizar metas de crecimiento y desarrollo interno.
En otros términos, la propuesta neodesarrollista trasciende el enfoque de
contención social aplicado por otros modelos de desarrollo al sostener
que las políticas sociales forman parte integral de la estrategia de desa-
rrollo que propone. La redistribución del ingreso y la ampliación del mer-
cado interno, a partir de políticas sociales activas y de la concertación
entre el capital y el trabajo, es una variable central del modelo (Araníbar
y Rodríguez, 2013, p. 54). Dentro del neodesarrollismo las cuestiones
energéticas son revalorizadas por su impacto en la sustentabilidad del de-
sarrollo. En el marco de las alianzas público-privadas que caracterizan a
esta estrategia, se destaca la complementariedad de las acciones de los
agentes no estatales en la provisión de los temas mencionados en esta di-
mensión.
3. La vinculación de los modelos de desarrollo según sus tipos ideales
con la estrategia de inserción internacional
La vinculación con la estrategia de inserción cobra diferentes valores se-
gún cada uno de estos modelos de desarrollo. Así, el enfoque ortodoxo
sostiene que las políticas domésticas relativas al modelo de desarrollo de-
ben ser coherentes y acoplarse con las líneas directrices de la estrategia
liberal de inserción internacional teniendo en cuenta las características
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STUDIA POLITICÆ
del contexto externo. En la primera dimensión que articula modelo de de-
sarrollo y estrategia de inserción, sobresale el enunciado que sostiene un
libre juego de las fuerzas del mercado a nivel interno y en las relaciones
comerciales y financieras con el mundo. Luego de la experiencia de las
primeras décadas del siglo XX, este discurso vuelve a identificarse en
América Latina en los 90 con la implementación de las reformas del Es-
tado a través de los planes de ajuste estructural sugeridos por el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). Las políticas
de apertura y desregulación de la economía suponen la reducción y/o eli-
minación de las barreras arancelarias y no arancelarias y de los subsidios,
con el objetivo de hacer más eficientes los intercambios comerciales y
los agentes de producción. En consonancia con ello, promueve la especia-
lización de la estructura productiva basada, principalmente, en las venta-
jas comparativas.
Asimismo, en el marco de las definiciones del modelo destinadas a alcan-
zar la estabilidad macroeconómica es necesario construir un escenario do-
méstico atractivo como destino de inversiones externas y una economía de
bajo riesgo que pueda acceder al mercado internacional de capitales para
obtener financiamiento de bajo costo.
Teniendo en cuenta las características mencionadas, no es casual que el ‘re-
gionalismo abierto’ haya sido el modelo de integración preferido por Amé-
rica Latina en los 90 puesto que era compatible con el modelo de desarro-
llo predominante y con los lineamientos de la estrategia liberal de inserción
internacional. La articulación modelo de desarrollo-modelo de integración
contribuyó a suavizar los costos de la apertura económica unilateral, refor-
zó los procesos de liberalización comercial, incrementó los niveles de inter-
dependencia económico-comercial e influyó en la atracción de mayores
flujos de inversiones externas hacia los países del bloque MERCOSUR.
Desde la ortodoxia se entendió que la participación en estos procesos de
integración era la vía para que los países en desarrollo alcanzaran una me-
jor inserción en la globalización.
Para el pensamiento desarrollista existe una estrecha relación entre el mo-
delo económico y la estrategia de inserción internacional de impugnación
del orden internacional. En otras palabras, si no se producen cambios en el
sistema internacional, las reformas económicas e institucionales nacionales
son insuficientes para los objetivos propuestos por el desarrollismo (Jagua-
ribe, 1979).
De acuerdo a Bielchowsky (2009), el estructuralismo examina las especi-
ficidades productivas, sociales, institucionales y de inserción internacional
de los países de América Latina y el Caribe. Se asume el carácter de ‘pe-
117
riféricos’, en contraposición a las características de las economías ‘centra-
les’. La división centro-periferia —la ponderación del clivaje Norte/Sur
del orden internacional—, y más específicamente la necesidad de superar
la condición periférica, es el núcleo de la estrategia de inserción interna-
cional propuesta por el modelo desarrollista. En este sentido, se cuestiona
la visión liberal de los beneficios de la división internacional del trabajo,
fundamentando esta crítica en la tesis del deterioro de los términos del in-
tercambio. Dentro de la primera dimensión, dado que la industrialización
es una necesidad si se pretende dejar atrás el subdesarrollo, el control del
Estado sobre el sector externo es el linkage para avanzar en un modelo
ISI. El desarrollismo asume que la liberalización comercial y las políticas
de los organismos multilaterales reproducen la lógica Norte-Sur. Por este
motivo consideran pertinente crear mecanismos regionales de integración,
pero cerrados (stumbling blocks) —como la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC) y la fallida de Comisión Especial de Coordi-
nación de América Latina (CECLA)—, y de impugnación dentro del siste-
ma multilateral al orden de Bretton Woods.
9
En cuanto a las definiciones
macroeconómicas y el modo de vinculación con el sistema financiero in-
ternacional, el carácter cerrado de este modelo de desarrollo le asigna una
escasa relevancia a la participación en los organismos multilaterales de
crédito, máxime en un contexto de represión financiera. Es decir que, ante
un eventual déficit en la balanza de pagos, se adoptaba una política de
ajuste endógeno —ciclos stop and go—.
Los neodesarrollistas, por su parte, reconocen una estrecha vinculación
con el sistema internacional para cada una de las dimensiones que defi-
nen el modelo. Tal vinculación, no obstante, no es inmediata o acrítica
sino que resulta mediada por los propios objetivos planteados para alcan-
zar las metas del desarrollo. Los representantes de este modelo reconocen
la puja de poderes que existe dentro del sistema internacional detrás de la
definición de cada estrategia de desarrollo. Así, buscan diferenciarse del
discurso del Consenso de Washington (Bresser Pereira, 2007) y sostie-
nen, frente a la imposibilidad de alterar los valores del contexto, la nece-
sidad de transformar la relación con el mundo a partir de la propia trans-
formación interna como vía para el desarrollo (Ferrer, 2007, p. 12). Se
corresponde entonces con una estrategia reformista de inserción interna-
cional.
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
9
Un ejemplo de esta impugnación puede encontrarse en la creación y utilización de la
UNCTAD como foro alternativo al GATT por parte de los países en desarrollo (SIMO-
NOFF, 2007; TUSSIE, 1993).
41 otoño 2017
118
STUDIA POLITICÆ
La globalización, dato central del contexto en el cual tanto el pensamien-
to neodesarrollista como sus experiencias empíricas han tenido lugar (Fe-
rrer, 2013), es considerada como un espacio de oportunidades pero tam-
bién como una fuente de amenazas. En cuanto a la apertura externa, tanto
las exportaciones, como la recepción y emisión de IED son valoradas po-
sitivamente. En consecuencia, se dispone una vinculación selectiva y es-
tratégica con el sistema internacional que permita un aprovechamiento de
las ventajas competitivas en materia de comercio y producción, para lo
cual se recomienda un estilo ‘pragmático’ en las negociaciones comercia-
les multilaterales y preferenciales (Banguero Lozano, 2004; Bresser Pe-
reira, 2007). En relación a las definiciones macroeconómicas y financie-
ras, el neodesarrollismo rechaza la apertura total de la cuenta de
capitales. Ello se traduce en una política de oposición a los modelos que
países desarrollados impulsan dentro de determinados organismos inter-
nacionales (Bresser Pereira, 2007) y, al mismo, en la creación de espacios
alternativos de cooperación en estas áreas. En la tercera de las dimensio-
nes, la de carácter social, el modelo neodesarrollista destaca en particular
las cuestiones de la energía, reconociendo no solo su importancia para la
sustentabilidad del desarrollo sino también su carácter geopolítico en el
entramado internacional. La integración con Estados semejantes es consi-
derada una vía positiva para mejorar las oportunidades de la globaliza-
ción, a la vez que para disputar espacios de poder asimétricos (Araníbar y
Rodríguez, 2013, p. 21).
4. Los modelos de desarrollo en la Argentina desde la
redemocratización y su articulación con las estrategias de
inserción internacional
Los ejes de vinculación identificados en el apartado anterior se ven refleja-
dos en las distintas experiencias de la PE argentina desde la redemocratiza-
ción. Tal como se presenta en el siguiente apartado, las continuidades y
cambios del accionar externo argentino guardan una correlación con los
acoples y desacoples del modelo de desarrollo y la estrategia de inserción
internacional.
4.a. El gobierno de Alfonsín
El gobierno de Raúl Alfonsín estuvo constreñido por la transición en la ar-
ticulación específica entre el Estado y el mercado, lo que hemos denomi-
nado como modelo de desarrollo. En el mundo se producían debates sobre
119
el rol del Estado, su naturaleza y forma, como consecuencia de la crisis de
los 70, lo que se traducía en una nueva articulación entre el Estado y el
mercado bajo el paradigma de la teoría económica neoliberal. En ese con-
texto, Argentina, tras el fallido experimento neoliberal ensayado por el au-
todenominado Proceso de Reorganización Nacional (Vázquez Ocampo,
1989), retomaba a comienzos de los 80 los postulados de las políticas he-
terodoxas.
Una serie de factores se conjugaron para que el gobierno de Alfonsín
postulara la necesidad de generar condiciones para la vuelta del Estado
como agente de intervención económica. En primer lugar, contribuía a
ello la cosmovisión que existía en el Partido Radical sobre la econo-
mía.
10
Asimismo, pesaban los evidentes costos económicos y sociales de
la apertura y desregulación de la segunda mitad de los 70.
11
Por último,
condicionaban la decisión los efectos de la crisis de la deuda desatada en
1982.
Sin embargo, como sostiene Liliana de Riz (2001), la administración radi-
cal careció de un diagnóstico apropiado del estado de la economía. A la
hora de actuar, solo contaba con los instrumentos analíticos y el repertorio
de políticas que los radicales habían puesto en práctica con buenos resulta-
dos 20 años antes. En ese marco, en una primera etapa del gobierno de Al-
fonsín existió un retorno a la heterodoxia económica, siendo sus expresio-
nes más acabadas el nombramiento de Grinspun en dicha cartera y las
medidas que se comenzaron a aplicar a partir de diciembre de 1983.
Tras los escasos resultados del primer momento ‘heterodoxo’, el presidente
Alfonsín nombró a Juan Vital Sourrouille como nuevo ministro de Econo-
mía. El nombramiento del mismo representó un claro giro en materia eco-
nómica —el denominado “giro realista”—
12
que se materializó en 1985 a
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
10
Se debe tener en cuenta que en la ponderación de la política y de la economía, esta
estaba en un segundo plano dada la coyuntura de la transición a la democracia y las pro-
mesas de encontrar a los responsables de la violación de los derechos humanos en el úl-
timo gobierno militar. El principal objetivo de la administración Alfonsín era “democra-
tizar a la sociedad argentina”.
11
La fotografía de la herencia económica que dejaba la dictadura militar se traducía
en una clara alteración de todos los indicadores: recesión económica, inflación del
600 %, una deuda externa de 46.200 millones de dólares equivalentes a casi el 70 %
del PBI, desocupación en alza y escasas reservas internacionales (D
AMILL y FRENKEL,
1990).
12
Término que utilizó la Cancillería argentina a cargo de Dante Caputo cuando a fines
de 1984, en pleno proceso de negociación de la deuda externa, entendió que las diferen-
41 otoño 2017
120
STUDIA POLITICÆ
través del Plan Austral. Para 1986, el presidente Alfonsín se vio obligado a
profundizar los alcances de un plan de estabilización adoptado por necesi-
dad pero muy alejado de sus principios. El gobierno lanzó la segunda etapa
del Plan Austral, cuyas medidas apuntaban a impulsar el crecimiento eco-
nómico, aumentar las exportaciones y privatizar empresas públicas (Escudé
y Cisneros, 2000).
A pesar de la voluntad del gobierno de transformar la herencia del proce-
so militar desde un enfoque desarrollista, las presiones sistémicas y do-
mésticas direccionaron a la Argentina hacia posturas ortodoxas. De
acuerdo con Rapoport, el patrón de acumulación que comenzó a perfilar-
se durante la dictadura se prolongó durante la etapa de Alfonsín, para
consolidarse por completo durante la posterior experiencia menemista
(Rapoport, 2007).
El principal punto de la estrategia de inserción internacional donde se vi-
sualizaron los nuevos condicionamientos liberales fue el tema de la deuda
externa, eje central en el vínculo con los EE.UU. (Frohmann, 1986). En
un primer momento el gobierno de Alfonsín intentó politizar la temática
desde un clivaje Norte-Sur —corresponsabilidad entre acreedores y deu-
dores— apelando a un recurso propio del recetario estructuralista como la
creación de mecanismo regionales de integración y/o concertación, tal fue
el caso del ‘Grupo Cartagena’. La reestructuración de la deuda era la úni-
ca manera de salir del atolladero sin afectar el nuevo modelo de desarro-
llo que intentaba impulsar el gobierno radical. Según Frohmann (1986, p.
57) la creencia del gobierno era que “se debían afrontar los compromisos
externos sin el agravio al bienestar de los trabajadores ni obstáculos a la
reactivación y el desarrollo del país. Esta definición planteaba posturas
diametralmente opuestas al ajuste”. Entonces, durante esta primera etapa
se identificaba una estrategia de inserción que impugnaba el orden inter-
nacional.
Dados los escasos márgenes de poder que la Argentina tenía a la hora de
negociar, sumado esto a las necesidades de financiamiento de la econo-
mía, se produjo finalmente el ‘giro realista’ en el vínculo con los EE.UU.
cias con Estados Unidos correspondían a distintas interpretaciones sobre las problemáti-
cas mundiales. Estas interpretaciones no eran un impedimento para la existencia de una
relación bilateral madura, en donde Argentina, como país latinoamericano del tercer
mundo, reconociera el poderío estadounidense y adscribiera a Occidente, aunque se con-
siderara autónomo en el proceso de toma de decisiones. En este contexto nuestro país in-
tentó un acercamiento hacia Estados Unidos. Muestra de ello fue el viaje que Alfonsín
hizo a Norteamérica en el mes de septiembre de ese año.
121
Este giro estuvo vinculado a que, fracasada la propuesta de ‘regionalizar
el tema de la deuda’, el apoyo de EE.UU. era clave para las negociaciones
del Gobierno argentino con la banca acreedora y para la aprobación de
préstamos tanto en el FMI como en el Banco Mundial. A partir del ‘acuer-
do técnico’ que firmó el gobierno de Alfonsín a finales de 1984 con el
FMI —para solicitar un préstamo de 1.424 millones de dólares ampliables
a otros 200 millones por la previsible caída de exportaciones—,
13
los des-
embolsos del Fondo se transformaron en vitales para apaciguar la restric-
ción externa. A contramano de los preceptos desarrollistas, la administra-
ción de Alfonsín recurrió al endeudamiento externo para cubrir el déficit
de la cuenta corriente.
Asimismo, la imposibilidad del gobierno de Alfonsín de reflotar un mode-
lo de corte desarrollista condicionó la política de integración regional an-
clada especialmente en la relación con Brasil. De acuerdo con Simonoff
(2010), el giro realista de 1985 y el fracaso del Consenso de Cartagena
son los dos factores a través de los cuales debe interpretarse el proceso de
integración selectiva en el que se enmarca esta relación con Brasil. Tras el
importante impulso político que los presidentes argentino y brasileño otor-
garon a la cooperación bilateral al firmar la Declaración de Iguazú, en ju-
nio de 1986 los gobiernos de la Argentina y Brasil lanzaron el Programa
de Integración y Cooperación Económica (PICE). Este tenía como objeti-
vo reducir los desequilibrios comerciales bilaterales con un enfoque secto-
rial para promover una recuperación de los flujos de comercio a los nive-
les alcanzados antes de la crisis externa de principios de la década. Como
bien destacan Escudé y Cisneros (2000), “para las autoridades del Palacio
San Martín, la posibilidad de la integración con Brasil estaba esencial-
mente vinculada a la necesidad económica de superar el agotamiento del
modelo de sustitución de importaciones, impulsando una apertura exporta-
dora estimulada por asociaciones preferenciales”.
En los últimos años del gobierno radical se profundizaron los lazos de inte-
gración con Brasil; dicha voluntad se materializó en la firma, el 29 de no-
viembre de 1988, del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo,
que tuvo lugar durante la visita del presidente Sarney a Buenos Aires. El
tratado —piedra angular del futuro MERCOSUR— representó una nueva
visión de la integración regional que dejaba atrás los viejos preceptos de
‘regionalismo cerrado’ propio del modelo desarrollista. Según Bouzas y
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
13
“El Gobierno argentino anuncia la consecución de un «acuerdo técnico» con el
FMI”, diario El País, España, 20/9/1984. Disponible en http://elpais.com/diario/1984/
09/20/economia/464479214_850215.html
41 otoño 2017
122
STUDIA POLITICÆ
Pagnota (2003, p. 44), “la llegada al poder de gobiernos con un enfoque de
política económica más favorable a la apertura a fines de la década del 80,
tanto en la Argentina como en Brasil, provocó un cambio sustancial en el
contenido de los programas de liberalización; entre estos el principal fue el
reemplazo de los mecanismos sectoriales, graduales y flexibles de reduc-
ción de aranceles por un procedimiento automático, lineal y generalizado
de liberalización”.
En definitiva, durante el gobierno de Alfonsín, dos aspectos centrales de la
agenda externa —deuda externa e integración regional— mostraron la
complejidad de la articulación existente entre una estrategia de desarrollo
en transición y una estrategia de inserción que impugnaba el orden interna-
cional, cuyo principal desafío fue la adaptación a un nuevo orden que se
avecinaba. Debido a este permanente ajuste, durante el período en análisis,
la estrategia de inserción internacional y el modelo de desarrollo no logra-
ron alcanzar un estado de congruencia y sincronía.
4.b. El Menemismo y la experiencia de la Alianza
A principio de los años 90, Argentina atravesaba una compleja situación
tanto en el plano doméstico como en el plano externo, manifestada en
una aguda crisis política y económica, y en una desconexión de sus rela-
ciones con los países desarrollados y con buena parte de los países de la
región. En esa coyuntura, fue Carlos Menem quien llevó adelante un pro-
ceso de profundos cambios. Esto se evidenció en la implementación de
un Plan de Ajuste Estructural en consonancia con el Consenso de Was-
hington y con el aval de los organismos multilaterales de crédito. El mis-
mo se orientó a estabilizar la macroeconomía, frenar la escalada hiperin-
flacionaria a través del Plan de Convertibilidad y reinsertar al país en el
circuito económico y financiero internacional, buscando construir una si-
nergia particular con los centros económicos internacionales. Es decir
que, tras el intento de un modelo híbrido de Alfonsín, el modelo de desa-
rrollo adoptado por el menemismo se ajustó a las características de un
modelo ortodoxo.
La estrategia liberal de inserción internacional propuso la redefinición de
las relaciones con EE.UU., sustentada en la creencia de que ello redunda-
ría en beneficios económicos relacionados con el aumento del comercio,
el restablecimiento del Sistema Generalizado de Preferencias, la atrac-
ción de inversiones extranjeras y una mayor fluidez en las negociaciones
con la banca privada de capitales y con los organismos multilaterales de
crédito. La normalización de los vínculos con Europa supuso la reanuda-
123
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
ción de los intercambios comerciales entre Argentina y la entonces Co-
munidad Económica Europea, el acceso a líneas de crédito preferenciales
y la participación de inversiones europeas en los procesos de privatiza-
ción de empresas públicas en la Argentina (Rapoport, 2007). Los países
limítrofes y América Latina eran visualizados como mercados potenciales
para aumentar las exportaciones argentinas con mayor valor agregado,
para la atracción de mayores flujos de inversión, para mejorar la competi-
tividad de los productos y conseguir superávit comercial, entre los más
destacados. En este sentido, el MERCOSUR fue el instrumento que refle-
jó tales anhelos.
Durante la primera mitad de los 90, la administración logró una afinada
sintonía entre el modelo de desarrollo y la estrategia liberal de inserción
internacional en torno a las ideas de la ortodoxia. Ambas variables hicie-
ron eclosión con la crisis mexicana de 1995 y se profundizaron sistemáti-
camente con las sucesivas crisis en Asia (1997-1998), Rusia (1998) y Bra-
sil (1999), que deterioraron los niveles de crecimiento económico,
generaron un aumento progresivo de los niveles de desocupación y, en
consecuencia, de la pobreza. Estos sucesos demostraron que la sustentabi-
lidad del modelo ortodoxo basado en el financiamiento del déficit crónico
de la cuenta corriente a través de capitales financieros dependía de la li-
quidez del sistema internacional.
14
Al modificarse dicha condición, el mo-
delo alcanzó su límite derivando en un incremento de la vulnerabilidad
externa. La recesión de 1997 devino en depresión en los años finales de la
década. El aumento de la deuda externa, la ruptura del equilibrio ma-
croeconómico y el aumento de la desconfianza de parte los actores exter-
nos sobre el futuro de la Argentina se conjugaron en una combinación ex-
plosiva cuyo corolario fue la crisis argentina de 2001-2002.
En las elecciones de octubre de 2000 resultó electo Fernando De la Rúa,
candidato por una coalición política, la ‘Alianza’. La plataforma electoral
postulaba la implementación de ciertas modificaciones a la estrategia libe-
ral de inserción internacional. No obstante, el nuevo gobierno continuó
aplicando un modelo de desarrollo ortodoxo. Las políticas de ajuste frente
a las sucesivas crisis fueron cada vez más severas y restrictivas en la me-
dida que la economía no mostraba signos de recuperación, el desempleo y
la pobreza crecían, las cuentas públicas no encontraban un nuevo punto de
14
Durante los primeros cinco años de la presidencia menemista se produjo el mayor
ingreso de IED en el marco de las privatizaciones, lo que contribuía a oxigenar la balan-
za de pagos. A partir de 1995 el ingreso de tales flujos se contrajo, incrementando el ci-
clo recesivo.
41 otoño 2017
124
STUDIA POLITICÆ
equilibrio y el gobierno carecía de fondos por lo que su única opción se-
guía siendo el endeudamiento externo. Más allá de los lineamientos expre-
sados en la plataforma electoral, el modelo de desarrollo de la Alianza
continuó caracterizado por la ortodoxia y la estrategia de inserción inter-
nacional liberal mostró solo pequeños giros discursivos y acomodamientos
en el modo de gestión antes que en el contenido.
La estrategia de inserción liberal optó por la integración en el Cono Sur
pero no abandonó la relación especial con EE.UU. ni con Europa. El ajus-
te más significativo consistió en pensar la inserción internacional de Ar-
gentina desde el MERCOSUR. La continuidad del modelo ortodoxo y de
las condiciones externas adversas dificultaron la concreción de cualquier
otra alternativa, más allá de las pretensiones discursivas.
En pocos meses el escenario doméstico fue haciéndose cada vez más com-
plejo. Se profundizó la recesión económica y aumentó el endeudamiento
externo. Esto fue mostrando un agotamiento cada vez más evidente entre
un modelo de desarrollo en crisis y una estrategia de inserción que dejaba
de ser funcional a los intereses del país.
La crisis de diciembre de 2001 mostró que la inserción internacional li-
beral de la Argentina estaba cada vez más condicionada por la incidencia
de las cuestiones domésticas y las restricciones externas. Entre las prime-
ras se debe señalar una economía en recesión desde 1997, un altísimo ín-
dice de desocupación y un crecimiento exponencial de la pobreza. Los
factores externos que afectaban al país se derivaban de la declaración del
default
15
y se expresaron claramente después de 2002 en el proceso de
renegociación de la deuda con los organismos multilaterales y los acree-
dores privados, sumados al cambio de actitud de la administración repu-
blicana en EE.UU. respecto de los ‘salvatajes’ para las crisis financieras,
entre otros.
La opción de ambas administraciones por un modelo ortodoxo de desarro-
llo y su estrategia de inserción internacional liberal solo funcionó aceita-
15
Uno de los corolarios del estallido de diciembre de 2001 fue la declaración de Ro-
dríguez Saa del default de la deuda ante la suspensión del pago del vencimiento de 18
millones de dólares previsto para ese entonces: uno por US$ 13 millones con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y otro por US$ 4,3 millones en eurobonos. Para ese en-
tonces la deuda pública de la Argentina ascendía a US$ 132.143 millones y los títulos
públicos (bonos, letras, eurobonos) representaban el 72,2 por ciento del total. La nego-
ciación tanto con el FMI como con los tenedores privados de deuda se extendieron du-
rante muchos meses, y que mostraron las tensiones entre el organismo de crédito y la bu-
rocracia nacional (Véase N
EMIÑA, 2012; LAVAGNA, 2011).
125
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
damente durante la primera mitad de los años 90. Los errores en la gestión
de la economía del gobierno de Menem mostraron las primeras fisuras en
el funcionamiento armónico de este par de variables. Ellas terminaron de
eclosionar durante la administración De la Rúa y se puede inferir que, en
esa coyuntura, la decisión de mantener el modelo de desarrollo ortodoxo
tuvo un grado de influencia mayor que la estrategia de inserción interna-
cional liberal sobre la política exterior.
4.c. El Kirchnerismo y la experiencia neodesarrollista
Tras la crisis de 2001, un nuevo cambio se sumó a las recurrentes oscila-
ciones de la Argentina en cuanto al modelo de desarrollo. La estrategia
económica aplicada, primero por el gobierno de Duhalde y luego por los
sucesivos gobiernos de Kirchner y Fernández de Kirchner, fue definida en
términos de heterodoxa o neodesarrollista. Desde la Presidencia de la Na-
ción, el modelo de desarrollo fue entendido como “la reconstrucción del
capitalismo nacional”, basado en “un círculo virtuoso que enlaza la mayor
actividad económica, el superávit, la mejor recaudación, la mayor inversión
pública, la mejor infraestructura que mejora la competitividad y baja los
costos, lo que a su vez retroalimenta el crecimiento económico, en un mar-
co de equidad en el que la educación, la salud y el acceso a una vida digna
estén al alcance de todos los argentinos” (Presidencia de la Nación Argen-
tina, 2011).
Agotado el neoliberalismo, el neodesarrollismo de base industrial fue pau-
latinamente ganando terreno como modelo de desarrollo. Acorde a Porta y
Bianco, este debería comprender un fuerte estímulo a la inversión y al
consumo, en un mercado interno ampliado hacia el MERCOSUR; el desa-
rrollo de cadenas de valor industriales, sistemas locales de innovación y
producción de bienes diferenciados; así como la intervención del Estado a
través de políticas activas de promoción, competencia e ingreso y la con-
figuración de redes de aprovisionamiento, en donde se incluya preferente-
mente a las PyMEs y a la transferencia de la IED (Porta y Bianco, 2004).
En este nuevo esquema, a lo largo de la década pudieron coexistir en for-
ma tirante tanto el modelo agroexportador como el modelo industrial, que
constituyen tradicionalmente el ‘dilema distributivo’
16
de la economía ar-
gentina.
16
Para profundizar sobre los efectos del dilema distributivo en la política comercial
véase (ZELICOVICH, 2010).
41 otoño 2017
126
STUDIA POLITICÆ
Las definiciones centrales del modelo aplicadas inicialmente fueron la bús-
queda y mantenimiento de un tipo de cambio competitivo, la promoción de
las exportaciones a partir de la adopción de una política comercial externa
‘estratégica’
17
y la obtención de un superávit primario, que implicara cre-
cimiento en base al ahorro interno; también, la reestructuración de deuda
externa y la cancelación de los vencimientos con organismos financieros
internacionales (Rapoport, 2010), así como la implementación de políticas
sociales.
18
De manera relativamente pronta pudieron verse resultados favo-
rables en cada una de estas áreas. Sin embargo, para el año 2008, tanto por
factores externos como internos, el modelo fue encontrando limitaciones y
optando por versiones alternativas.
Tras el estallido de la crisis financiera internacional —aunque no solo por
ello—, se perdió el carácter competitivo del tipo de cambio y la economía
ingresó en un período inflacionario (Curia, 2011). En cuanto a la política
comercial externa, esta viró hacia un carácter defensivo, con énfasis en la
restricción a las importaciones, el control en la liquidación de divisas y la
contracción de las acciones externas en materia de negociaciones interna-
cionales comerciales (Actis y Zelicovich, 2012). La política fiscal no
mantuvo, por su parte, los superávits gemelos, lo que incrementó las pre-
siones sobre el comercio exterior. Asimismo, algunos meses antes, el lla-
mado conflicto del campo
19
había erosionado las bases sociales del mo-
delo. Sobre finales de la primera gestión de Cristina Fernández de
Kirchner eran frecuentes los cuestionamientos acerca del real carácter
17
En función de esta definición se diseñaron seis principios rectores para el desarro-
llo de la PCE: la multipolaridad —entendida como desconcentración geográfica—; la
reciprocidad —como el equilibrio entre las concesiones que la Argentina otorga y
aquellas que recibe—; el pluritematismo (en términos de diversificación de producto-;
la consistencia —vinculada al soporte técnico—; el consenso —modelo de participa-
ción abierta—; y la transparencia —distribución de la información— (MECON,
2014).
18
En el caso del modelo de desarrollo aplicado por la Argentina, el gasto público se
orientó al frente social, con erogaciones previsionales y aumentos de salarios. Si bien
hubo algunas obras de infraestructura impulsadas por el Gobierno, analistas como Rapo-
port sostienen que no existieron suficientes políticas activas del estado que apuntaran a
la creación de sectores de alta tecnología, base de una diversificación de productos y de
una plataforma exportadora más avanzada.
19
Enfrentamiento entre los sectores ruralistas y el gobierno de Cristina Fernández de
Kirchner suscitado durante el primer semestre de 2008 a partir de la promulgación de
una resolución ministerial (RES 125), la cual modificaba la aplicación de los aranceles a
las exportaciones de los productos agrícolas. Sobre el conflicto véase L
EIRAS y CRUZALE-
GUI (2009).
127
ESTEBAN ACTIS - MARÍA ELENA LORENZINI - JULIETA ZELICOVICH
neodesarrollista del modelo de desarrollo ejecutado por dicha adminis-
tración.
20
La relación entre el modelo neodesarrollista y una estrategia de inserción
internacional reformista fue armoniosa hasta el año 2008, cuando se vio
afectada por los cambios señalados. La adopción de un nuevo modelo de
desarrollo neodesarrollista se reflejó en un nuevo diseño de la estrategia
de inserción internacional, tal como evidencian discursos y acciones del
período. En particular, esta vinculación se acentuaba a la hora de buscar
diferenciar la gestión asumida en 2003 con la de sus antecesores de corte
neoliberal, sin que ello significara romper “un hilo conductor pacifista, la-
tinoamericanista y respetuoso del derecho internacional” (Bielsa, 2005, p.
19) que caracterizaba la vinculación de la Argentina democrática con el
mundo. Con las gestiones kirchneristas fueron redefinidas las formas de
percibir el contexto internacional, así como los lineamientos que la Argen-
tina debía emprender en el mismo, sus alianzas estratégicas e instrumentos
de actuación.
En cuanto al contexto internacional, el gobierno de Néstor Kirchner reali-
zó una impugnación selectiva al orden vigente. Al momento de su asun-
ción se entendió que existían una serie de dificultades tales como “el ac-
ceso a los mercados de los países desarrollados, la poca vitalidad de las
rondas de negociaciones globales, el peso de la deuda y los legítimos re-
clamos sociales en un contexto de bajos niveles de financiamiento interna-
cional” (Bielsa 2005, p. 16). Se pensaba que tales constreñimientos podían
superarse, en un contexto de globalización, mediante la integración regio-
nal. La definición del propio lugar en el mundo fue dada a partir del espa-
cio latinoamericano y como país en desarrollo (Bielsa, 2005). Tal era el
lugar que Argentina se definía para sí y privilegiaba del resto de las rela-
ciones (Taiana, 2006, p. 8).
En dicho contexto, las variables económicas adquirieron una importan-
te gravitación para la vinculación de Argentina con el mundo. La inser-
ción internacional fue entendida en términos de comercio exterior e in-
versiones (Zelicovich, 2011). En sucesivos discursos se sostuvo que la
“inserción en el mundo debe ser comercio exterior e inversión extran-
jera productiva directa” (Kirchner, 2005). Dentro de ello, y en conso-
nancia con las definiciones de la primera de las dimensiones del mode-
lo de desarrollo, el camino a seguir fue definido a través de acciones
destinadas a
20
Véase BRESSER PEREIRA (2007), CURIA (2011), ACTIS y ZELICOVICH (2012).
41 otoño 2017
128
STUDIA POLITICÆ
“profundizar la estrategia de apertura de mercados, incrementar sustan-
cialmente nuestro intercambio con el resto del mundo, diversificar expor-
taciones hacia bienes con mayor valor agregado, desconcentrar ventas
por destino y multiplicar el número de exportadores de modo que los be-
neficios del comercio exterior se derramen sobre todas nuestras ramas
productivas” (Kirchner, 2003).
Estas definiciones, junto a la propia percepción de la Argentina como país
en desarrollo, contribuyeron a modificar el pensamiento que colocaba a los
EE.UU. y a la Unión Europea como sus principales ‘socios’, especialmen-
te en la esfera comercial y de inversiones,
21
por el de una orientación más
cercana a Brasil y a países como India, Venezuela, Sudáfrica, etc. El MER-
COSUR, por su parte, también fue puesto en valor dentro de la estrategia
reformista de inserción internacional. Este último adquirió relevancia, tanto
comercial como política, al ser “el espacio de ampliación de la autonomía
estatal que permite posicionarnos más ventajosamente en el mundo” (Biel-
sa, 2005, p. 53), incluyendo ello la mejora de “la inserción de nuestro país
en el mundo” y la “amplificación de nuestra voz en los distintos foros mul-
tilaterales” (Taiana, 2006, p. 6).
La relación con los organismos financieros internacionales fue de confron-
tación, en tanto que el gobierno no solo mantenía pendiente la resolución
de la deuda externa tras la declaración del default,
22
sino que además im-
pulsaba una visión reformista del régimen internacional. Como alternativa,
encontró en los foros multilaterales un espacio para la denuncia de numero-
sas ‘injusticias’ del sistema y el tejido de redes de apoyo a las gestiones na-
cionales para afrontar a los acreedores.
En su conjunto, las definiciones de la estrategia reformista de inserción in-
ternacional resultaban coincidentes con el modelo de desarrollo imple-
21
Una vez derrumbado el régimen de convertibilidad (2002), el país —como impor-
tante receptor de IED— tuvo un alto grado de conflictividad con las empresas multi-
nacionales (principalmente de EE.UU. y Europa) que habían encabezado el auge de
las inversiones en los años noventa. Esa tensión afectó inexorablemente, durante los
gobiernos kirchneristas, las relaciones bilaterales con los países de origen de dichas
compañías. Algunos casos emblemáticos fueron el de Suez-gobierno de Francia
(2005), el de Marsans-gobierno de España (2006) y el de Telecom-gobierno de Italia
(2009).
22
Luego de la reestructuración con los bonistas (2005 y 2010) y de la cancelación de
la deuda con el FMI, Argentina mantuvo pendiente la resolución de dos frentes en ma-
teria de deuda: el del club de París y el de los bonistas que no ingresaron al canje (hol-
douts). Ambos constituyeron un fuerte condicionante del modelo de desarrollo y de la
estrategia de inserción en el período estudiado.
129
23
Sostiene MIRANDA (2012, p. 90) “La política exterior de Kirchner se caracterizó por
plantear a esta política desde una modalidad etnocéntrica. Contrariamente a lo que a me-
nudo se sostiene, la política exterior, más que estar dirigida hacia la política doméstica,
se había convertido en una proyección de esta a nivel internacional. Prácticamente fue
un ejercicio de internacionalismo liberal, desde el cual —como es sabido— se postula
que la política interna decide el curso de las relaciones exteriores del país”.
24
Véase LORENZINI (2011).
mentado. Esta coincidencia, incluso, llegó a conducir a analistas como
Miranda (2012) a sostener una interpretación de la política externa como
sobredeterminada por las variables domésticas.
23
La crisis financiera in-
ternacional supuso varias rupturas, ya señaladas, sobre el modelo de desa-
rrollo que generaron ciertas disonancias en la estrategia de inserción inter-
nacional.
Dentro de la dimensión productiva, en el área comercial, al adoptarse un
enfoque proteccionista del comercio, se produjeron los ajustes más impor-
tantes. Este nuevo enfoque llevó a una menor ponderación del vínculo con
MERCOSUR y a una retracción en los ámbitos de negociación multilatera-
les y preferenciales en donde se exploraba la búsqueda de oportunidades de
negocios para sectores estratégicos. En términos de las orientaciones y li-
neamientos, a medida que se desdibujaba el modelo neodesarrollista, el
MERCOSUR dejó de ser “la vía privilegiada para concebir la inserción in-
ternacional, surgiendo en cambio otro tipo de relacionamientos bilaterales
y la apelación a la cooperación internacional en lugar de la integración re-
gional como respuesta a los problemas colectivos” (Zelicovich, 2011, p.
188). También se vieron afectadas las bases domésticas para el accionar ex-
terno, a partir del conflicto puntual de las restricciones a las exportaciones
y los aranceles a las exportaciones agrícolas, lo que produjo la primera de
las rupturas de la base de apoyo del kirchnerismo (Simonoff, 2010).
La vinculación con los organismos financieros internacionales mantuvo
más bien rasgos de continuidad y, tras 2008, se adoptó una posición crítica
y reformista de los mismos —coincidente con el enfoque neodesarrollis-
ta—, encontrándose un nuevo ámbito de actuación a partir de la reactiva-
ción del G20. En el mismo, la presidenta sostuvo “posiciones claramente
neokeynesianas” que “tuvieron como destinatarios tanto al frente interno
como externo” (Simonoff, 2013, p. 164).
En la tercera de las dimensiones pudo apreciarse un ajuste en cuanto al re-
posicionamiento de los temas energéticos dentro de la agenda de inserción
internacional de Cristina Fernández de Kirchner, aunque este sería más evi-
dente en su segundo mandato (2011-2015).
24
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En su conjunto, en la política exterior primaron las situaciones de sincronía
entre el modelo de desarrollo neodesarrollista y la estrategia reformista de
inserción externa. Cuando estas perdieron congruencia, fue el modelo de
desarrollo el que mantuvo su primacía, obligando a los ajustes en la estrate-
gia de inserción internacional y afectando el diseño y ejecución de la polí-
tica exterior.
Reflexiones finales
El análisis conjunto de la estrategia de desarrollo y modelo de inserción re-
sulta ser una herramienta útil para la comprensión de la PE de países como
la Argentina. Conforme lo expuesto a lo largo de este trabajo, es a través de
ese par conceptual que resulta posible entender y explicar las continuidades
y, especialmente, los cambios en dicha política pública.
El análisis de las administraciones de Alfonsín, Menem-De La Rúa y Kir-
chner-Fernández de Kirchner muestra que durante las últimas tres décadas
se sucedieron reiterados cambios en la dupla conceptual analizada en este
trabajo. Los pasos del estructuralismo al neoliberalismo, primero, y luego
de este al neodesarrollismo generaron vaivenes en las estrategias de inser-
ción internacional. La relación con EE.UU., las definiciones referidas al
endeudamiento externo o la manera de concebir la integración regional
ilustran esas modificaciones. Los tres períodos, por su parte atravesaron
instancias de crisis. De manera coincidente, en cada una de estas fue la va-
riable del modelo de desarrollo la que terminó primando por sobre la estra-
tegia de inserción internacional, impactando con mayor fuerza sobre la po-
lítica exterior.
Por tal motivo, un análisis conjunto de la estrategia de desarrollo y de in-
serción internacional resulta ser una herramienta útil para la comprensión
del accionar externo de la Argentina, máxime si el estudio se realiza trans-
versalmente en un período considerable de tiempo. En ese sentido, el prin-
cipal aporte del trabajo radica en comprender y explicar las continuidades y
especialmente los cambios de cómo la Argentina ha transitado su vincula-
ción con el mundo.
A lo largo del trabajo se plantearon tres tipos ideales de estrategias de desa-
rrollo —o sea, de articulaciones específica del Estado y el mercado— las
cuales han tenido un correlato, aunque no de manera pura, con las tres eta-
pas descriptas. Una de las particularidades del caso argentino en compara-
ción con otras experiencias latinoamericanas radica en los pocos consensos
internos sobre las dimensiones básicas en torno al desarrollo. La Argentina
sigue transitando por un “empate hegemónico” en el sentido de que ningún
131
proyecto de desarrollo ha logrado imponerse como “ganador”. Esta situa-
ción provoca oscilaciones y políticas pendulares a la largo del tiempo,
agravadas por las vulnerabilidades propias que tiene la globalización para
los países periféricos.
Como quedó de manifiesto a lo largo del trabajo, la estrategia de inserción
internacional de cualquier país cobra diferentes particularidades según cada
uno de estos modelos de desarrollo. Si bien los lineamientos y las orienta-
ciones generales que adquiere el accionar externo de un país no se reduce a
este condicionante específico, no es menor el dato de que los impactos en
el caso argentino son significativos. De ahí la necesidad de estudiar la rela-
ción entre estas dos variables para comprender por qué nuestro accionar
externo es tan disruptivo en el tiempo.
En el período 1983-2011 los cambios más acentuados en la PE han esta-
do vinculados a la relación con la potencia hegemónica —los EE.UU.—,
la ponderación de los lazos con los socios regionales y la valoración de
los organismos económicos internacionales —encabezado por el FMI—.
Cada uno de las etapas en las que dividimos el estudio muestra cambios
en estas tres áreas de cuestiones. Encontramos que cada uno de esos
cambios puede explicarse por la articulación entre modelo de desarrollo y
estrategia de inserción internacional. Como vimos, en el gobierno de Al-
fonsín se produce un “giro realista” sobre la PE. Dicho giro, que com-
prende el cambio en los vínculos con los EE.UU. y con el FMI, solo
puede entenderse en el marco del agotamiento del modelo desarrollista y
la paulatina adopción de un modelo crecientemente neoliberal a partir del
plan Austral. En el gobierno de Menem se observa, además, un cambio
en el lugar dado a los socios regionales y fundamentalmente en la cons-
titución del MERCOSUR. Es desde el neoliberalismo desde donde se en-
tiende la incorporación de los acuerdos comerciales regionales y asimétri-
cos como mecanismos de inserción en una globalización que se percibe
como favorable al crecimiento argentino. En el caso de los gobiernos de
Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner es, en cambio, a partir de
la consolidación del modelo neodesarrollista que la PE vira hacia una
crítica moderada de la globalización, el alejamiento del FMI y el enfria-
miento de las relaciones con EE.UU., los que se combinan con una rede-
finición de los vínculos regionales, en el marco de la priorización del eje
Sur-Sur.
La falta de consensos en torno al modelo de desarrollo es la principal ame-
naza a la continuidad de las políticas públicas en Argentina, y dentro de es-
tas, de la política exterior. Sin acuerdos acerca de la relación Estado-merca-
do, periódicamente sufrirá de oscilaciones, refundaciones y reformas el
accionar externo de la Nación.
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Fecha de recepción: 14/10/2016
Fecha de aceptación: 19/02/2017
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