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Nora Sainz Gsell *
Resumen:
El trabajo analiza el papel de la Organización para la Seguridad y la Co-
operación en Europea (OSCE) en la gestión de los conflictos y de los
desafíos a la seguridad en la Europa de posguerra Fría. Primero, se abor-
dan las características de la OSCE, la vigencia de los principios del Acta
final de Helsinki de 1975 y su evolución desde Conferencia a una Co-
munidad de Seguridad Euroatlántica y Euroasiática. En segundo lugar,
se examina la labor de una de las instituciones de la organización, la Pre-
sidencia de la OSCE, responsable de la implementación de la agenda de
cooperación y seguridad.
Palabras clave: OSCE – Acta Final de Helsinki – Posguerra Fría
Abstract:
The work analyzes the role of the Organization for Security and Co-
operation in Europe (OSCE), in the conflicts and challenges to security
La OSCE y el Acta Final de
Helsinki: cuatro décadas de
seguridad y de cooperación en
Europa (1975-2016)
1
1
El artículo se inscribe en el marco del proyecto de investigación I+D+I ESURBAN-
QUALITY, Ministerio de Ciencia e Innovación, España (2013-2016) y de la agenda del
Grupo de Investigación Consolidado Inter-Asia 2015.
* Profesora Titular del Área de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacio-
nales, investigadora del East Asian Studies & Research Center (CERAO) Universitat
Autònoma de Barcelona (UAB).
STUDIA POLITICÆ Número 40 primavera~verano 2016~2017
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
40 primavera-verano 2016-2017
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STUDIA POLITICÆ
2
En este sentido apuntar, que el fin de la Unión Soviética implicó el surgimiento de
quince repúblicas (Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Estonia, Federación Rusa, Georgia,
Kazajstán, Kirguistán, Letonia, Lituania, Moldova, Tayikistán, Turkmenistán, Ucrania
y Uzbekistán), la desintegración de la antigua Yugoslavia, la aparición de seis (Bos-
nia-Herzegovina, Croacia, Eslovenia, Antigua República Yugoslava de Macedonia,
Montenegro y Serbia), la división de Checoslovaquia, el nacimiento de dos (República
Checa y Eslovaquia) y la unificación de las dos Alemanias, Federal y Democrática, la
actual Alemania. Existen entidades también que actúan en la práctica como Estados de
facto, el caso del Alto Karabaj (enclave de mayoría armenia en territorio azerí), en me-
nor medida Osetia del Sur (parte de Georgia, cuya soberanía solo han reconocido Ru-
sia, Nicaragua y Venezuela) y casos particulares como el de Kosovo/Kosova en el
marco de la antigua Yugoslavia (que tiene el reconocimiento internacional de algunos
estados).
3
Sobre el tema vid. BOOTH, K. y WHEELER, N. J. (2008). The Security Dilemma: Fear,
Cooperation and Trust in World Politics. New York: Palgrave Macmillan.
in Post Cold War Europe. First, the article mentions the particularities of
OSCE, the validity of Helsinki Final Act’s principles (signed 1975), and
its process of change from Conference to a Security Community in the
Euro-Atlantic and Eurasian Area. Second, it examines the activities of
one OSCE’s institutions, the OSCE Chairmanship, which has the
responsibility management of the institutional agenda of security and
cooperation.
Key words: OSCE – Final Act of Helsinki – Post-cold war
Introducción
L
AS grandes transformaciones del sistema internacional como con-
secuencia del fin de la Guerra Fría, que tienen como paradigma
los cambios acaecidos en el mapa europeo de los noventa (emer-
gencia progresiva de más de una veintena de nuevas entidades estatales y
otras que aspiran a serlo),
2
la irrupción de nuevos temas y actores en la
agenda internacional, materializados en los atentados del 11S (2001), o
los conflictos abiertos y/o latentes que afectan a regiones como el Medi-
terráneo (Libia, Siria, Irak) y el Cáucaso (Georgia, Alto Karabaj), lo que
desde la Unión Europea (UE) se ha denominado “vecindades” o fronte-
ras comunitarias (Gnesotto y Grevi, 2005), han situado en primer plano y
de manera continuada las cuestiones relativas a la seguridad. Dichas
cuestiones no solo han afectado a la teoría, repensar y “revisitar” el con-
cepto y el origen de las amenazas,
3
sino también y, muy especialmente, a
las organizaciones que tienen como función prioritaria actuar en este
campo.
55
NORA SAINZ GSELL
En el caso de la teoría, y en un mundo posbipolar, las amenazas y los
riesgos a la seguridad son diferentes a los que los Estados debían hacer
frente veinticinco años atrás. En esta línea, hay que apuntar, a modo de
ejemplo, el renacimiento de los nacionalismos exacerbados, los proble-
mas relativos a las minorías étnicas, los contenciosos fronterizos, la viola-
ción de los derechos humanos y, en la era de la globalización, hay que
sumar las llamadas “amenazas transnacionales” como el terrorismo inter-
nacional, la radicalización, el tráfico ilícito de drogas, la trata de seres
humanos, la delincuencia organizada, el ciberdelito, entre otros. Asimis-
mo, se asiste a una verdadera metamorfosis de la violencia. La casi totali-
dad de los conflictos que se producen en el sistema internacional contem-
poráneo tienen lugar en el interior de los Estados, son de carácter
intraestatal, a diferencia de la interestatalidad predominante de la época
anterior (los conflictos de Bosnia-Herzegovina y de Kosovo en la antigua
Yugoslavia, la contienda civil en Tayikistán, las guerras en Chechenia en
el marco de la Federación Rusa, las luchas secesionistas de Osetia del
Sur en Georgia, las crisis de Crimea, Donetsk y Luhansk en Ucrania), son
ilustrativos de esta realidad diferente. Además aparecen nuevos protago-
nistas en detrimento de los actores clásicos Estados y ejércitos. Así, en
las actuales guerras, es cada vez más frecuente la mención al poder y al
papel que desempeñan actores no gubernamentales y transnacionales
como “los señores de la guerra”, las mafias, el autodenominado Estado
Islámico, los clanes y tribus o las grandes corporaciones transnacionales,
por ejemplo. La evidencia de la pluralidad de actores (públicos y priva-
dos) y de que las amenazas a la seguridad tienen múltiples orígenes (eco-
nómicos, políticos, sociales, medioambientales, déficit de Estado de dere-
cho, etc.) han hecho imprescindible ampliar la noción militar tradicional
de seguridad mediante la incorporación de nuevas dimensiones de análi-
sis, ya que los actuales problemas de la supervivencia humana, por primer
vez, se sitúan más en el orden estatal doméstico e interno que en las gue-
rras y conflictos internacionales entre estados (Brzezinski, 2012).
En el caso de las organizaciones se ha producido un amplio espectro de va-
riaciones institucionales. Desde la desaparición de algunas Tratado de Var-
sovia (TV), el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), el nacimien-
to de otras (Comunidad de Estados Independientes (CEI),
4
Organización
4
La CEI se funda en diciembre de 1991 con el fin de reorganizar el espacio exsoviéti-
co. Agrupaba, entonces, a once de las quince repúblicas (no estaban Georgia, Estonia,
Letonia y Lituania). En la actualidad son miembros de la CEI, la Federación Rusa, Ar-
menia, Azerbaiyan, Belarús, Kazajstán, Kirguistán, Moldova, Tayikistán, Turkmenistán
(Asociado) Mongolia (Observador) y Uzbekistán.
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STUDIA POLITICÆ
del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC),
5
la transformación y adapta-
ción de la mayoría de las que existían en la Europa Occidental (ampliación
de la UE), del Consejo de Europa (CdE)
6
y de la Alianza Atlántica/Organi-
zación del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)
7
y la expansión progresiva
de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
(OSCE),
8
hacia Asia, dinámica que no solo amplia el límite oriental de Eu-
ropa (en la línea de una wider Europe),
9
sino que la convierte en la organi-
zación regional de cooperación y seguridad más grande del mundo. Sin
embargo, frente a este cambio radical de lo relativo a la seguridad interna-
cional y de las amenazas a la misma, el núcleo duro de la cooperación mul-
tilateral, materializado en las organizaciones mencionadas, continúa siendo
el mismo que en el sistema internacional de Guerra Fría, es decir, “viejas
herramientas” para hacer frente a “modernos” desafíos y problemas.
En este marco de análisis, la gestión de las nuevas dimensiones y riesgos a la
seguridad en Europa en la posguerra fría, se inscribe el presente artículo. El
trabajo aborda el papel desempeñado por una de las instituciones citadas, la
OSCE, surgida en la distensión, cuya acción se articula en torno a los princi-
pios estipulados en el Acta Final de Helsinki (AF) (1975). La OSCE, espacio
particular de cooperación, es una organización sui generis o en status nas-
cendi (no nace de un acto jurídico, que la dote de subjetividad internacio-
5
La OTSC nace en 2003 (tiene su origen en el Tratado de Seguridad Colectiva de Tas-
hkent de 1992), su objetivo es el apoyo militar mutuo en caso de agresión contra alguno
de los signatarios. Hoy forman parte la Federación Rusa, Armenia, Kazajstán, Kirguis-
tán, Uzbekistán y Tayikistán. Afganistán y Serbia, observadores.
6
El CdE nace en 1949 con el propósito de la defensa de los derechos humanos. Actual-
mente, se encarga de la defensa de los derechos civiles, políticos, sociales y económicos,
de la democracia y del Estado de derecho, del ámbito europeo. Países como Belarús y
Kazajstán han solicitado su ingreso.
7
La Alianza auspició en 1994 la Asociación para la Paz (APP) con el fin de profundizar
el diálogo entre la OTAN y los países de la APP, siendo la colaboración de carácter cívi-
co-militar (misiones de mantenimiento de la paz, salvamento y operaciones humanita-
rios, etc.). En la APP participan países que no son miembros de la OTAN.
8
Nombre que recibe a partir del 1 de enero de 1995 la Conferencia sobre la Seguridad
y la Cooperación en Europa (CSCE). A lo largo de este trabajo se utiliza la denomina-
ción OSCE para hacer referencia tanto a la CSCE como a la OSCE. Sin embargo, a la
hora de citar las fuentes documentales se respeta la denominación primigenia que dio
origen a tal documentación.
9
El concepto de Wider Europe nace en la UE, fue presentado por la Comisión Europea
en 2003 (Wider Europe and its European Neighbourhood Policy). La adopción de su
“Política Europea de Vecindad” le permite desplegar, progresivamente, misiones civiles
y militares en los Balcanes Occidentales, la antigua Unión Soviética, África, Asia y
Oriente Medio.
57
NORA SAINZ GSELL
nal),
10
que se ha constituido en un actor significativo (muchas veces el úni-
co) en la gestión y en la prevención de la conflictividad de lo que en el nue-
vo siglo se ha dado en llamar espacio euro-atlántico-asiático de seguridad. El
estudio, contextualizado en el ámbito de las Relaciones Internacionales, tiene
por objetivo analizar, por una parte, las características, los condicionamientos
y la evolución de la OSCE en estas cuatro décadas de existencia, destacando
el significado del AF en las relaciones paneuropeas. Se pretende, frente a
otras organizaciones, indagar las políticas e instrumentos de los que la OSCE
se ha serviddo para ocuparse de la seguridad y la cooperación en estos años
de posbipolarismo, destacando las ventajas y déficits que presentan, al mis-
mo tiempo que se intenta reflexionar sobre la vigencia de los principios polí-
ticos recogidos en el AF, que durante cuarenta años ha sido la base del orden
de seguridad europeo. Por otra, examinar los grandes temas de la agenda
(muchas veces condicionada por los acontecimientos y los conflictos “en y
entre” los participantes) que este macroespacio debe gestionar, evidenciando
la labor realizada por las diferentes presidencias de turno de la OSCE, ya que
muchas de ellas han visto en el ejercicio de presidir una “ventana de oportu-
nidad” en términos de intereses y de política exterior.
La elección del tema de estudio responde a dos grandes motivos:
– la estrecha vinculación que existe entre el espacio donde se han produci-
do los grandes cambios europeos, la aparición de nuevas amenazas a la se-
guridad y la emergencia de conflictos (la vuelta de la guerra a territorio eu-
ropeo), coincidente con la llamada, durante un tiempo, Europa Central y
Oriental, mayoritariamente, con lo que constituía la antigua Unión Soviéti-
ca y la OSCE, ya que existe un proceso de interacción recíproco entre el
área como generadora de inseguridades y la OSCE como organización pro-
ductora de instrumentos para prevenir y/o gestionar esas inseguridades;
11
– la importancia creciente, en materia de temas a gestionar, agenda, que
han adquirido las cuestiones derivadas tanto de los conflictos en el ámbito
10
Desde el Derecho Internacional, una organización intergubernamental se define
como “la asociación de tres o más Estados, surgida de un acto jurídico creador (Tratado,
Carta, etc.) que la dota de subjetividad internacional, que tiene órganos e instituciones
permanentes, propias y autónomas de sus Estados miembros, y cuyo fin es la coopera-
ción en un ámbito o ámbitos determinados”. Sobre las organizaciones internacionales
vid. SAINZ GSELL, N. (2003). “Organismos internacionales en la era global”, en Anuario
2003. Los temas y sus protagonistas. Barcelona, EDP Editores-Planeta De Agostini,
2004, tomo II, pp. 378-395.
11
Sobre la relación OSCE y el espacio exsoviético, vid. SAINZ GSELL, N. (1998). La
OSCE en la Europa post-bipolar. Un estudio de gestión de conflictos en el espacio ex-
soviético”. Bellaterra: UAB.
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STUDIA POLITICÆ
12
No hay una definición precisa de “Asia Central”. Desde la Historia se hace referen-
cia a la zona que comprende las repúblicas exsoviéticas, así como la República Popular
de Mongolia (Mongolia Exterior) y las tres dependencias de China, que se conocen con
el nombre de Región Autónoma de Mongolia Interior, Región Autónoma de Xinkiang-
Uighur y Región Autónoma del Tíbet. Generalmente se considera a “Asia Central” como
el área formada por las repúblicas centroasiáticas exsoviéticas, dado que tienen un im-
portante pasado común, al haber pertenecido al mismo Estado y puesto que es así como
las mismas han decidido denominarse. Sin embargo, no hay que dejar de considerar la
vinculación cada vez más estrecha de estas repúblicas con lo que se ha denominado his-
tóricamente el Asia Media y Meridional (con países como Afganistán y Pakistán, por
ejemplo), que lleva a hablar de ellas como el “cordón del norte” afgano, o con el Cáuca-
so, que incluye a Azerbaiyán, como Estado con población musulmana en Asia Central.
Desde los recursos estratégicos, ALLOUCHE, Jeremy: “Geopolitique de l’eau en Asie Cen-
trale: de la colonisation Russe à la conférence internationale d’aide à l’Afghanistan
(1865-2002)”, CEMOTI, nº 35 (2003), pp. 123-154, profundizada en “The governance
of Central Asian Waters: National Interests Versus Regional Cooperation”, Disarmament
Forum, nº 4 (2007), pp. 45-55, considera el término Asia Central como el área que se
extiende desde el Mar Caspio a China y desde el sur de la de Federación Rusa a Irán y
Afganistán. Vid, también Mohammad-Reza DJALILI y Thierry KELLNER: “Moyen-Orient,
Caucase et Asie centrale: des conceptes géopolitiques à construire et à reconstruire?”,
Central AsianSurvey, vol. 19, nº 1, (2000), pp. 117-140.
13
En relaciones internacionales, la noción de “comunidad de seguridad” se define de
manera laxa como “aquel grupo que resuelve sus conflictos de manera pacífica”. El con-
cepto no elimina la posibilidad del conflicto, sino que se centra en la manera de gestio-
narlo, por medios pacíficos. La noción fue introducida por Deutsch (DEUTSCH, K. ET AL
(1957). Political Community and the North Atlantic Area, Princeton, Princeton Univer-
sity Press) y desarrollada al finalizar la Guerra Fría, entre otros, por Adler (ADLER y
BARNETT, 1998). Deutsch describiría el concepto y Adler se abocaría a indagar cómo
construirlo (principios, etapas, valores comunes, etc.). De acuerdo a este modelo de co-
munidad de seguridad Europa estaría dividida en zonas de paz (la que abarca la UE) y
zonas de turbulencia o inestabilidad (parte del territorio exsoviético).
de la OSCE (fronteras, refugiados, migraciones, crimen transnacional orga-
nizado, etc.) así como el desarrollo de una dimensión “asiática” de la segu-
ridad en Europa debido a la influencia que los asuntos de un Asia Central
“ampliada”
12
(región estratégica en la globalización), y el establecimiento
de cooperación con socios asiáticos tienen en el seno de la organización,
que ha llevado a la formulación del proyecto “Hacia una Comunidad
Euroatlántica y Eurasiática de Seguridad” (OSCE, 2010). La intención últi-
ma es dilucidar si la OSCE puede ser un “proveedor de seguridad” (securi-
ty provider) (Domínguez, 2014) y en qué medida cumple la calidad de una
“Comunidad de Seguridad”.
13
El texto se ha sistematizado en torno a dos
grandes cuestiones. La primera hace mención a las características y a la
evolución de la OSCE, es decir examinar su camino para convertirse en
una posible comunidad de seguridad, pasando por sus etapas de conferen-
cia y organización atípica. La segunda, se centra en el análisis de la agen-
59
14
Así, la calidad de global se manifiesta en el hecho de que la OSCE vincula paz con
derechos humanos y libertades fundamentales, y por otro, liga la solidaridad y la coope-
ración en materia económica y medio ambiente con las relaciones pacíficas entre los Es-
tados. La indivisibilidad se expresa en que ningún Estado obtendrá seguridad a expensas
o detrimento de otro. Y por último, la seguridad cooperativa comporta la idea del trabajo
en común para alcanzar los objetivos de la seguridad global; vid. CSCE/OSCE 1975,
1990, 1992, 1993, 1994, 1996, 1999 y 2010.
da, desde una de las instituciones, la presidencia de la OSCE, que tiene
como responsabilidad facilitar y llevar a cabo la gestión de los temas en
este espacio euro-atlántico-asiático.
1. La CSCE/OSCE: De Conferencia a ¿Comunidad de Seguridad?
(1972-2016)
En el actual contexto institucional europeo, la OSCE constituye la mayor
estructura de cooperación paneuropea (la denominada Europa de Van-
couver a Vladivostok) que agrupa a cincuenta y siete Estados (vid. cuadro
1.) en pie de igualdad, el único espacio en el que están presentes Estados
Unidos y la Federación Rusa, junto al resto de Estados europeos, al margen
de sus posiciones de política exterior y de seguridad (países pertenecientes
a la OTAN, neutrales y no alineados (NNA)). Se la considera un foro origi-
nal de diálogo y de cooperación con una agenda multidimensional, basada
en un concepto global, indivisible y cooperativo de seguridad.
14
Cuadro 1. Los actores de la OSCE
Estados participantes y año de incorporación: Albania (1991); Alemania (1973);
Andorra (1996); Antigua República Yugoslava de Macedonia (1995); Armenia (1992);
Austria (1973); Azerbaiyán (1992); Belarús (1992); Bélgica (1973); Bosnia-Herzegovina
(1992); Bulgaria (1973); Canadá (1973); Croacia (1992); Chipre (1973); Dinamarca
(1973); Eslovaquia (1993); Eslovenia (1992); España (1973); Estados Unidos (1973);
Estonia (1991); Federación Rusa (1973); Finlandia (1973); Francia (1973); Georgia
(1992); Grecia (1973); Hungría (1973); Irlanda (1973); Islandia (1973); Italia (1973);
Kazajstán (1992); Kirguistán (1992); Letonia (1991); Liechstenstein (1973); Lituania
(1991); Luxemburgo (1973); Malta (1973); Moldova (1992); Mónaco (1973); Mongolia
(2012); Montenegro (2006); Noruega (1973); Países Bajos (1973); Polonia (1973);
Portugal (1973); Reino Unido (1973); República Checa (1993); Rumania (1973); San
Marino (1973); Santa Sede (1973); Serbia (2000); Suecia (1973); Suiza (1973);
Tayikistán (1992); Turkmenistán (1992); Turquía (1973); Ucrania (1992) y Uzbekistán
(1992).
NORA SAINZ GSELL
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60
STUDIA POLITICÆ
Elaboración propia de la autora
1.1. La OSCE en La Guerra Fría: de Helsinki a París (1972-1990)
En 1972 se inician las reuniones entre los países de la OTAN, del TV y
los NNA, destinadas a superar la división Este-Oeste y que darían origen
a la entonces Conferencia (CSCE). Hasta finales de 1990 se la considera
una experiencia diplomática única en el contexto de las relaciones interna-
cionales. Sin poder ser definida como una organización internacional al
uso (no había vinculación jurídica entre sus miembros, no tenía institucio-
nes permanentes, no poseía regularidad fija), el concepto que más se
aproximaba y mejor la describía era el de “proceso multilateral de nego-
ciaciones continuas y conjuntas sobre cuestiones relativas a la seguridad y
a la cooperación en Europa”.
15
Su peculiaridad no solo derivaba de la ca-
lidad de proceso, sino especialmente de su metodología de trabajo, carac-
terizada por: a) la agrupación temática de las cuestiones a tratar en tres
grandes “canastas” la de las cuestiones relativas a la seguridad; b) la de la
cooperación en materia de economía, ciencia y tecnología y medioambien-
te; c) la de la dimensión humana;
16
d) por la participación de los estados
en pie de igualdad; y e) la utilización del consenso para la adopción de
decisiones. El producto de este conjunto de negociaciones fue la firma, en
1975, del AF,
17
que incluía un Decálogo de principios que regirían las re-
15
Vid. GHÉBALI, V. Y. (1996). L’OSCE dans l’Europe post-commmuniste, 1990-
1996.Vers une identité paneuropéenne de sécurité. Bruxelles: Bruylant; y SAINZ GSELL,
N. (1993). La Conferencia sobre la Seguretat i la Cooperació a Europa: de procès a
institució paneuropea. Bellaterra: Centre Unesco de Catalunya y CEPID (UAB). [Colec-
ción Estudis Internacionals: 5].
16
La utilización del término canastas o cestos (baskets) nace de los orígenes caóticos
de la OSCE y tuvo como fin dar cierta sistematización al gran número de propuestas
presentadas por los participantes, agrupándolas, en canastas “imaginarias”.
17
El Acta Final no es legalmente un acuerdo, ni un tratado surgido de un acto jurídico
creador (que le otorgaría subjetividad internacional), es simplemente un acta, la consta-
tación del resultado final de unas conversaciones. Una descripción ilustrativa del carác-
Estados Asociados:
Asociados Mediterráneos para la Cooperación: Argelia, Egipto, Israel, Marruecos,
Túnez, Jordania, (Siria y Libia).
Asociados Asiáticos para la Cooperación: Afganistán, Australia; Japón, República
de Corea, Tailandia.
61
NORA SAINZ GSELL
ter de los documentos OSCE es la que, refiriéndose al AF, afirma: “(...) es una nueva
clase de animal. Tiene el cuerpo de un tratado, las patas de una resolución y la cabeza de
una declaración de intenciones” (FAWCETT, J. (1977). “The Helsinki Act and Internatio-
nal Law”. Revue belge de droit international, vol. xiii: 1-2, p. 5). No obstante, el AF se
considera el “primer mecanismo de paz” en Europa desde el fin de la Segunda Guerra
Mundial.
18
Los principios que aparecen en el Decálogo, coinciden parcialmente con los enun-
ciados en la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, hay que mencionar la apari-
ción por primera vez de dos principios que adquieren condición de tal en un documen-
to: el de la inviolabilidad de las fronteras y el respeto de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales. La incorporación de los mencionados principios en el
texto final de la Declaración, fue motivo de duras, laboriosas y arduas negociaciones
entre los Estados participantes en la OSCE. El primero fue defendido por los países
del bloque del Este, que perseguían el reconocimiento del status quo en Europa. Para
su inclusión en el Decálogo, fue necesario complementarlo, a modo de contrapartida y
por presión del bloque del Oeste, con la posibilidad de modificar las fronteras por me-
dios pacíficos. El segundo de los principios, respeto de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales, sostenido “tardíamente” (en plenas negociaciones preparato-
rias de la Conferencia) por los occidentales, ha constituido con el tiempo uno de los
mayores logros del Decálogo. La trascendencia del mismo radicaba en que, por prime-
ra vez, un principio referido a los derechos humanos adquiría el valor o importancia
de otros principios fundamentales del derecho internacional, como el de la igualdad
laciones entre los Estados participantes, recogiendo los intereses de cada
uno de los grupos.
18
Cuadro 2. Los principios del Acta Final de Helsinki (1975): “El Decálogo de Helsinki”.
Declaración sobre los principios que rigen las relaciones entre los estados
participantes
I. Igualdad soberana, respecto de los derechos inherentes a la soberanía (….)
II. Abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza (…)
III. Inviolabilidad de las fronteras (…)
IV. Integridad territorial de los Estados (…)
V. Arreglo de las controversias por medios pacíficos (...)
VI. No intervención en los asuntos internos (…)
VII. Respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluida la
liberta de pensamiento, conciencia, religión o creencia (…)
VIII. Igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos (…)
IX. Cooperación entre los Estados (…)
X. Cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas según el Derecho
Internacional
Elaboración propia de la autora
40 primavera-verano 2016-2017
62
STUDIA POLITICÆ
soberana de los Estados y el de no intervención (no injerencia) en asuntos internos. El
respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales aparece en el Capítu-
lo 1, artículo 1, de la Carta de Naciones Unidas, como un propósito de la organización
y no como un principio.
19
Desde 1972 a 1992 han tenido lugar las siguientes Reuniones de Continuidad/Revi-
sión: Belgrado (1977-1978), Madrid (1980-1983), Viena (1986-1989), Helsinki (1992),
Budapest (1994). A partir de esta última, se han producido las Cumbres de Lisboa
(1996), Estambul (1999) y Astana (2010).
El Decálogo (vid. Cuadro 2) que combinaba de manera equilibrada y no-
vedosa, entre otros principios, el respeto a la integridad territorial (sosteni-
do por los países de la Europa Oriental) y la posibilidad de modificar pa-
cíficamente las fronteras de manera pacífica, con el respeto a las libertades
fundamentales (objetivo de los de la Europa Occidental), por ejemplo,
funcionaría, incluso hoy como un verdadero “código de conducta” para
los países signatarios (fue invocado para los cambios pacíficos del mapa
europeo). Este proceso sin instituciones tuvo en las Reuniones de Conti-
nuidad, de Seguimiento o de Revisión de la OSCE y en la Cumbres,
19
cuyos objetivos eran evaluar la puesta en práctica de las disposiciones y
compromisos del AF, su verdadero eje vertebrador. Mediante la celebra-
ción de reuniones anexas (conferencias, seminarios, foros especializados)
la OSCE desarrolló sus programas de actividades en el bipolarismo. En
noviembre de 1990, la firma de la “Carta de París para una Nueva Euro-
pa” (CP) puso fin a la división europea y a la Guerra Fría, actuando como
un verdadero tratado de paz (aquel que no había tenido lugar al acabar la
Segunda Guerra Mundial). La CP aspiraba a “recrear” Europa como enti-
dad política a partir de la democracia (apertura a la democracia liberal), la
unidad (desaparición de bloques) y la paz (acuerdos militares alcanzados);
la OSCE apareció, entonces, como el foro idóneo para llevar a cabo esos
objetivos: estaban todos los Estados europeos más Estados Unidos y Ca-
nadá, y era la única organización con una agenda temática múltiple y glo-
bal; inspirada en el principio de la seguridad cooperativa y con principios
normativos consensuados (AF) por todos. Esta idoneidad de participación,
de agenda, de concepción de seguridad y de normas le otorgaban a priori
una ventaja comparativa con respecto a otras organizaciones de actuación
en Europa con, entonces, competencias limitadas (el CdE al campo los
derechos humanos, la OTAN a la seguridad militar, la UE, prioritariamen-
te, a la economía). A partir de la CP, la OSCE desarrollará estructuras y
mecanismos que le permitirán actuar en ese mundo en cambio, lo que im-
plica la institucionalización del proceso, la metamorfosis de Conferencia a
Organización internacional.
63
NORA SAINZ GSELL
1.2. La OSCE en posguerra Fría: De París a Astana (1990-2010)
La Europa de la OSCE, recogida en la CP, contempla una noción amplia
del Continente en términos de seguridad
20
y compleja en desafíos y ame-
nazas: es la denominada “Nueva Europa”, con su última frontera oriental
en Tayikistán. Para hacer eficaz a la OSCE en ese nuevo contexto se la
dota de una serie de instituciones a la vez que de un entramado de diploma-
cia para gestionar la conflictividad creciente en la Europa de posguerra
Fría. En el primer caso, se establece, entre otras, la figura de un Secretario
General (SG), la de un Alto Comisionado sobre las Minorías Nacionales
(ACMN),
21
se crea la secretaría (con sedes en Praga y Viena), la Oficina
de las Instituciones Democráticas y de los Derechos Humanos (OIDDH),
en Varsovia, el Centro de Prevención de Conflictos (CPC) en Viena, una
Asamblea Parlamentaria (con secretaria en Copenhague). Además se ins-
taura un mecanismo de consultas políticas periódicas, el Consejo Ministe-
rial (CM), el Consejo Superior (CS), las Reuniones de Revisión (RR) (an-
teriores Reuniones de Continuidad), Reuniones de Jefes de Estado o de
Gobierno (Cumbres) y se establece un sistema rotatorio de presidencia del
20
En términos de seguridad, las “visiones” de Europa más importantes son: la Euro-
pa del Atlántico a los Urales (visión atlantista); la Europa de Portugal a Polonia (vi-
sión continental occidental); la Europa Comunitaria (la que abarca a los países de la
UE) y la Europa de Vancouver a Vladivostok (visión paneuropea). La visión de “Euro-
pa de Vancouver a Vladivostok” es la “Europa de la OSCE” y es, ante todo, un con-
cepto pragmático de Europa. No se basa exclusivamente en el nexo de valores históri-
cos, culturales, religiosos, geográficos o políticos comunes entre cincuenta y siete
realidades (Estados) diferentes, sino que parte de una configuración de Europa que ha
sido construida políticamente (principios y valores comunes) y es producto del con-
senso de esas realidades diferentes. La Europa de Vancouver a Vladivostok incluye
Estados cuya no europeidad geográfica está fuera de toda duda (Estados Unidos y Ca-
nadá) y otros que tienen una pertenencia geográfica europea y cultural discutidas (re-
públicas asiáticas de la antigua Unión Soviética, desde 2012 Mongolia). Pero estos
Estados, de una forma u otra, tienen un papel real (y a veces determinante) que afecta
las cuestiones europeas, de ahí la necesidad de su pertenencia a este espacio paneuro-
peo que es la OSCE. Esta visión es conocida, en términos de seguridad, como “área o
región de seguridad europea”. Sobre el tema, vid. B. BUZAN, B. et AL. (1990). The
European Security Order Recast. Scenarios for the Post-Cold War Era. London/New
York, Pinter Publishers; IAI/OSCE (2016); LACOSTE, Yves. (1994). “Les nouvelles
frontières: changements et précarité”, Defense Nationale, Octobre: 9-14; OPIC
(1996). Visions of European Security, Stockholm, OPIC.
21
Asimismo la organización cuenta con un Representante de la OSCE para la Li-
bertad de los Medios de Comunicación, desde 1997, y un Representante Especial
en la Lucha contra el Tráfico de Personas, desde 2003.
40 primavera-verano 2016-2017
64
STUDIA POLITICÆ
CM, asumida por el representante del país anfitrión de dicho Consejo, que
se conoce como Presidente en Ejercicio (PEE).
En el segundo caso, a partir de 1992, la OSCE se dota de un entramado
de diplomacia preventiva y de gestión de conflictos, sistematizado en tor-
no al proceso generativo-evolutivo de los conflictos (fases). Esto permite
hablar de un continuum de diplomacia en la organización que va desde la
alerta temprana hasta la reconstrucción posconflictos, en el que tienen ca-
bida todos los mecanismos e instituciones de la OSCE. En este ámbito
hay que señalar que la organización crearía instrumentos a la “medida de
los conflictos” (Grupo de Minsk en el conflicto del Alto Karabaj, Grupo
de Asistencia OSCE en Chechenia, Misión en Ucrania) y que trabajaría
con un instrumento singular y muy utilizado en el nuevo escenario euro-
peo: las Misiones OSCE de larga duración (empleadas en Croacia, Esto-
nia, Letonia, Kosova, Georgia, Moldova, Tayikistán, Bosnia-Herzegovina,
por ejemplo).
Durante los años noventa la OSCE fue la principal encargada de la ges-
tión de la “transición” en la “Nueva Europa”, especialmente en el ámbito
de la dimensión humana y de la conflictividad. El resto de organizaciones
también experimentaba más lentamente cambios para adaptarse a la nueva
situación internacional, el tiempo que las guerras actuaban en territorio
europeo (las yugoslavas, la de Kosovo, las del Cáucaso) como verdadero
acicate para la transformación. La adopción de los criterios de Copenha-
gue (1993) por parte, entonces, de los Doce de la UE, que fijaban los
principios y las pautas para los Estados que deseaban incorporarse a las
Comunidades, sería el punto de partida para el inicio de su ampliación ha-
cia Este, situando, en 2016, una Unión a veintiocho Estados.
22
La amplia-
ción de las fronteras comunitarias, que con la incorporación de nuevos
miembros y colocando a la UE ante nuevos “vecinos” (Federación Rusa,
Albania, Macedonia, Ucrania, etc.) implicará profundizar la agenda, incor-
porando nuevos temas y tareas (democracia, alerta y prevención de con-
flictos, etc.). Del mismo modo, la OTAN con su Nuevo Concepto Estraté-
gico de Seguridad (1999), replanteará funciones y adoptará una noción de
seguridad multidimensional. Además, incrementará el número de Estados
integrantes incorporando a las nuevas democracias del Este (hoy cuenta
22
Once son los países de Europa Central y Oriental que se han incorporado desde el
fin de la Guerra Fría a la UE: Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hun-
gría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa y Rumania. De los estados NNA, que
son comunitarios, se encuentran Austria, Chipre, Finlandia, Malta y Suecia. Irlanda,
neutral, está desde 1975.
65
NORA SAINZ GSELL
con veintiocho países) y estableciendo espacios de cooperación (Asocia-
ción para la Paz, con veintidós Estados; Consejo OTAN-Rusia, Consejo
Euro-Atlántico) que incluirán a todos los Estados OSCE. A estos procesos
de cambio, no será ajeno el CdE que extenderá su membresía a aquellos
estados que se adhieran al Estado de derecho y a la democracia, gestio-
nando la denominada “paz democrática” (en la actualidad con cuarenta y
siete miembros).
A diferencia de las organizaciones mencionadas, la OSCE aplicará, de
entrada, una política inclusiva ante la aparición de nuevos Estados en Eu-
ropa, es decir, aprueba su participación, previa aceptación de los compro-
misos OSCE y del AF, sin un período de adaptación y de adecuación
como en el caso de la UE (cumplimento de los criterios de Copenhague,
homologación de las economías), de la OTAN (democracia, actualización
de las fuerzas armadas) o del CdE (constituciones democráticas, Estado
de derecho, etc.). La idea presente era la de ofrecer a los Estados de Eu-
ropa Central y Oriental (“huérfanos” de espacios de cooperación, ante la
desaparición de las organizaciones que los aglutinaban, TV, CAME) mar-
cos donde debatir, sin categorías intermedias, sus problemas (Sainz Gsell,
1997).
Ante la progresiva “competencia” de las otras organizaciones internacio-
nales, mejor dotadas en recursos políticos, legales, militares y económicos
(se intentará reforzar la OSCE, que funciona por consenso, no tiene fuer-
za jurídica, no posee ejércitos y su presupuesto es irrisorio en compara-
ción con la UE, la OTAN o el propio CdE).
23
En esa línea, la Reunión de
Continuidad de Budapest (1994), a propuesta de la Federación Rusa (que
en ese momento no era parte de ninguna organización europea, a excep-
ción de la OSCE), se decide el cambio de nombre, dejando de lado el de
Conferencia, para, a partir de enero de 1995, denominarse Organización.
Sin embargo, dicha denominación no implicaría ningún tipo de modifica-
ción de la naturaleza jurídico-legal del espacio OSCE. En las Reuniones
de Lisboa (1996) y de Estambul (1999), esta última en paralelo a la guerra
en Chechenia, se adoptarán decisiones encaminadas a “modernizar” la ins-
titución, adaptarla a los nuevos parámetros de seguridad europea y mun-
dial y potenciar su función en la prevención del surgimiento de nuevas lí-
neas divisorias entre sus miembros. Así, se acuerda debatir un “Modelo de
Seguridad para el Siglo XXI”, acompañado de la elaboración y de la
23
A modo de ejemplo, los presupuestos de la UE para 2015 eran de 145.000 millones
de euros; el de la OTAN, para el mismo año, de 543.000 millones de euros. El de la
OSCE, para 2016, apenas alcanzaba los 141,2 millones de euros.
40 primavera-verano 2016-2017
66
STUDIA POLITICÆ
24
En junio de 2008, meses antes de la guerra, la Federación Rusa propuso relanzar los
debates sobre la seguridad en Europa, en el marco de la OSCE, con el fin de adoptar al-
gún tipo de acuerdo jurídico —Tratado— en esta materia. La propuesta de Moscú, que
no logró consenso, reflejaba la disconformidad rusa frente al desarrollo de los aconteci-
mientos político-militares que tenían lugar en el continente, ampliación de la OTAN y de
la UE. Iniciado el conflicto en agosto y a tenor del derrotero del mismo, Francia sugirió
la convocatoria de una Cumbre para estudiar la propuesta rusa, a la vez que los proyec-
tos de la UE sobre la estructura de seguridad europea, lo que no suscitó consenso.
adopción de una “Carta Europea de Seguridad” (1999) y la profundiza-
ción de la coordinación de la acción colectiva de la OSCE con otras orga-
nizaciones, mediante la negociación sobre una “Plataforma para la Seguri-
dad Cooperativa (1999). Si bien los atentados del 11 de setiembre de 2001
en Nueva York y del 11 de marzo de 2004 en Madrid actuaron como re-
vulsivo para acercar posiciones entre los participantes en la lucha contra el
terrorismo, posibilitando la adopción de decisiones conjuntas (“Carta con-
tra el Terrorismo”, en 2002; la creación de una “Red contra el Terroris-
mo”, en 2003), no se progresaría al ritmo deseado en la adaptación de la
organización a las nuevas coordenadas de seguridad, ya que esta se con-
vertirá en una verdadera “caja de resonancia” de los problemas generados
entre los participantes, en especial entre los países occidentales y Moscú,
tanto por los procesos de ampliación de la UE, particularmente de la
OTAN hacia el Este, que colocaban a la Alianza en la frontera rusa, como
por el impacto de la primera guerra europea del nuevo siglo, la que en-
frentaría a Rusia y Georgia (2008).
24
La guerra en Georgia supone un antes y un después en la vida de la organi-
zación. No solo pone en entredicho el Decálogo de Helsinki, sino también
dificultará la posibilidad de adopción de acuerdos respecto al papel de los
compromisos de la OSCE. No obstante, como en tiempos pasados, y dadas
las características de la organización (posibilidad de diálogos flexibles), el
conflicto actuaría como un acicate en la búsqueda de mecanismos para res-
taurar la confianza entre los Estados, poniéndose en marcha una serie de
reuniones y debates informales, conocida como el “Proceso de Corfú”
(2009), destinado a relanzar el diálogo sobre seguridad euro-atlántica y
euroasiática.
1.3. La OSCE en posguerra Fría: de Astana a Hamburgo
(2010-2016)
En 2010, tendrá lugar en Astana la primera Cumbre de Jefes de Estado y/
o Gobierno OSCE del nuevo siglo. En la reunión se adopta el documen-
67
NORA SAINZ GSELL
to titulado “Hacia una Comunidad de Seguridad”; los países, en conso-
nancia con los resultados de los debates y de las conversaciones de Cor-
fú, deciden renovar sus compromisos con la OSCE, acordando la necesi-
dad de fortalecer la seguridad europea, definiendo el interés común e
identificando los retos que orientarán en la construcción de la menciona-
da Comunidad (OSCE/2010). Sin embargo, no sería posible el consenso
sobre un “marco de acción” (políticas prácticas) relativo a medidas con-
cretas que condujesen a la implementación de las ideas y proyectos suge-
ridos en la Cumbre. Los esfuerzos destinados a desbloquear la situación,
es decir, la elaboración de un “Plan de Acción”, llevarán a la convocato-
ria, en 2011, de los llamados “Diálogos V a V” (de Vancouver a Vladi-
vostok y de Viena a Vilnius) y en 2012 del “Proceso Helsinki+40”
(H+40). Los Diálogos tuvieron como objetivo profundizar las capacida-
des de la OSCE como “facilitadora” en la alerta temparana, en la gestión
y en la reconstrucción posconflicto (plan para los conflictos prolongados
y cuestiones regionales urgentes). El fin último del H+40 era revitalizar y
reforzar a la organización, “empoderar a la OSCE”, impulsando, política-
mente, el establecimiento de una comunidad. La idea básica de la inicia-
tiva era “reavivar” el espíritu histórico de Helsinki y del AF de 1975, que
posibilitó el acercamiento entre posiciones enfrentadas en la lógica Este-
Oeste, por medio de una serie de “debates orientativos”, oficiosos y
flexibles en las tres dimensiones de la seguridad: la política; la económi-
ca y medio ambiental; y la dimensión humana. Los debates de carácter
informal tuvieron como propósito evaluar los retos y las amenazas a las
que se enfrentaba la OSCE, deliberar sobre su lugar en la arquitectura de
seguridad europea (trabajo en común con otros foros multilaterales) e
identificar los ámbitos en los que potenciar su función. Se establecía una
“Hoja de Ruta” (Roadmap), sobre la base de cuestiones concretas para
hacer eficaz y efectiva a la organización.
25
El proceso a desarrollarse en-
tre 2012 y 2015, quedaría en punto muerto, en 2014 con motivo del esta-
llido del conflicto en Ucrania. Durante este año, calificado por la propia
OSCE como uno de los años más difíciles en su historia, puesto que se
ponen en entredicho los principios que legitiman las relaciones entre sus
participantes y su responsabilidad en la gestión de la seguridad paneuro-
pea, se decide establecer un “Panel de Personas Eminentes sobre la Se-
25
El Proceso Helsinki+40 contemplaba un plan global y desarrollado progresivamente,
para consensuar los principios de la Comunidad de Seguridad. Por primera vez se consi-
deraba un “horizonte a largo plazo” de trabajo conjunto y complementario entre las pre-
sidencias sucesivas de la OSCE, sobre los ejes temáticos identificados en el Proceso de
Corfú; vid. OSCE. (2010). Restaurando la confianza: el Proceso de Corfú. Consulta,
octubre 2012,http://www.osce.org/es/mc/87586.
40 primavera-verano 2016-2017
68
STUDIA POLITICÆ
26
Sobre el Panel vid. OSCE (2015). Back to Diplomacy: Final Report and Re-
commendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as Com-
mon Project. Consulta: diciembre 2015, http://www.osce.org/networks/205846 y
OSCE. (2016). Renewing Dialogue on European Security: A Way Froward. Report
on outreach events of the Panel of Eminent Persons on European Security as
Common Project in 2016. Consulta setiembre 2016, http://.www.osce.org/networ-
ks/291001.
27
En 2016 se llevaron a cabo reuniones informales en Washington, Bruselas, Lon-
dres, Berlín, Roma, Atenas, Kiev y, oficiosamente, al margen de algunos foros mul-
tilaterales, como la “Conferencia de Múnich sobre Seguridad” y el “Foro de Seguri-
dad de Varsovia”, para desbloquear temas como la situación en Ucrania, Siria y
Alepo, “control de armas”, cooperación económica, bloque del Consejo de Seguri-
dad de Naciones Unidas por parte rusa e iraní, etc. A este respecto se llevaron a cabo
encuentros bilaterales informales entre Estados Unidos-Rusia y entre las principales
diplomacias mundiales (además de los citados con Gran Bretaña, Francia y Ale-
mania).
guridad Europea como Proyecto Común” (2014), con el fin de encauzar
la crisis de la organización. Este Panel o “grupo de sabios” será el encar-
gado de reflexionar sobre el reestablecimiento de la confianza y la conso-
lidación de la seguridad como proyecto común, teniendo en cuenta los
principios del AF (1975) y la CP (1990),
26
dos documentos seminales de
la OSCE. En 2015, pródigo en aniversarios significativos en el contexto
europeo y mundial (setenta años de creación de las Naciones Unidas y
del final de la Segunda Guerra Mundial y veinticinco de la firma de la
CP), y en el que se cumplieron los cuarenta años de la adopción del AF,
la actividad de la OSCE siguió dominada por la crisis en Ucrania y su
entorno. A pesar de los intentos desde distintas instituciones de la organi-
zación, especialmente las presidencias de turno (Suiza y Serbia) y el SG,
para facilitar el H+40, no hubo resultados concretos. Igual suerte se co-
rrería respecto a las sugerencias del Panel, dadas a conocer mediante in-
formes que incluían recomendaciones para superar la crisis actual de se-
guridad europea, ya que las propuestas no fueron respaldadas por la
totalidad de sus miembros. No obstante, en 2016, y como iniciativa del
propio Panel, se organizaría una serie de encuentros y de discusiones so-
bre el proyecto común de seguridad.
27
A pesar del acuerdo general en el
“diagnóstico”, la situación de la seguridad europea era la más grave y
peligrosa en décadas, no pudo definirse una “narrativa o discurso co-
mún” que explicase la quiebra de la confianza entre los participantes. En
su lugar, se establecieron tres “narrativas en competencia”, la de los paí-
ses occidentales, la de Rusia y la de los Estados “entre o en medio de”
(states in between), sobre los hechos que vive Europa desde el fin de la
Guerra Fría (Tanner y Nosal, 2016). Nuevamente, como en tiempos pasa-
69
NORA SAINZ GSELL
dos, la OSCE se encontraba (y encuentra) ante el desafío de gestionar
una seguridad inclusiva en una Europa dividida.
2. La OSCE: áreas de actuación, agenda y presidencias en ejercicio
En los años noventa, por los rasgos que la hacían única (presencia de to-
dos los interesados en materia de seguridad europea, flexibilidad, consen-
so, agenda multidimensional, etc.) recaería sobre la OSCE gran parte de
la responsabilidad de tramitar los cambios en Europa, creando instrumen-
tos para gestionar pacíficamente dichas transformaciones. En este sentido
cabe mencionar, además de los ya señalados, la “Convención de Concilia-
ción y Arbitraje de la OSCE” (1992) (destinada a solventar posibles con-
tenciosos), el “Pacto de Estabilidad” (1995) (fronteras),
28
el “Código de
conducta sobre aspectos militares de la seguridad” (1994) (con el fin de
generar confianza en el ámbito militar), o el ACMN (encauzar el tema de
derechos de minorías). La OSCE actuó entonces como un gran “para-
guas” institucional (reunía a los miembros de todas las organizaciones en
Europa), siendo utilizada muchas veces por otras organizaciones (en ple-
no proceso de “reciclaje” y adaptación a los nuevos tiempos) para legiti-
mar políticas y solventar una serie de cuestiones abiertas, como fue el
caso de la UE con algunos de los candidatos a la incorporación
29
o de la
28
La Convención fue el primer instrumento de la OSCE que trascendió el nivel polí-
tico de los compromisos de la Organización, vinculando jurídicamente a los signata-
rios. Se dispuso la creación de un Tribunal de Conciliación y Arbitraje (cuya sede se
estableció en Ginebra) compuesto por Comisiones de Conciliación y Tribunales arbi-
trales. Sin embargo, la Convención no ha sido firmada por todos los países OSCE (la
negativa ha sido rotunda en el caso de Estados Unidos, Turquía y Países Bajos). La
OSCE será el espacio diplomático que recogerá los tratados bilaterales y una serie de
acuerdos concluidos entre los países de la Europa del Este y los países comunitarios,
el llamado Pacto de Estabilidad (PdE), de 1995 conocido también como Plan Balla-
dur. Este Pacto contempla la utilización del mecanismo OSCE de Conciliación y Arbi-
traje ante las disputas que pudiesen surgir entre los Estados de la Europa Central y
Oriental.
29
La existencia de minorías en el seno de algunos de los Estados candidatos a la
incorporación a la UE constituyó un tema sensible en la agenda negociadora comu-
nitaria. En el contexto de la Guerra Fría el tema de las minorías y de sus conflictos
permaneció en estado de latencia, totalmente controlado por los distintos aparatos
estatales. Después de la disolución del Bloque del Este, la cuestión se convirtió en
un asunto de relevancia en las relaciones intraeuropeas, ya que aparecía como un
posible desestabilizador —conflicto— a introducir en esa comunidad de seguridad
que se puede considerar la UE. A modo de ejemplo de minorías cabe citar a las po-
40 primavera-verano 2016-2017
70
STUDIA POLITICÆ
OTAN con motivo de las guerras en la antigua Yugoslavia. Una vez que
la mayoría estuvieren en vías de solución de los temas sensibles referidos
a los países de la Europa Central, la OSCE profundizará sus actividades
en otras áreas donde se activan conflictos latentes y nuevos (Bloed,
2009).
2.1. Áreas de Actuación: ¿de Europa a Eurasia?
La labor de la OSCE en el nuevo siglo se distinguirá por la reducción de
sus actividades en los Estados miembros de la UE y por el incremento de
su presencia creciente (la llamada “inercia del proceso OSCE) en zonas
estratégicas para la seguridad europea, como son el Cáucaso y, especial-
mente, Asia Central. Asimismo, la presencia de la guerra abierta en dos
países participantes, Georgia y Ucrania, como se ha mencionado, marca-
rán de manera significativa la vida de la organización, poniendo en crisis
los propios principios del AF,
30
cuestionando la eficacia y la viabilidad de
sus instrumentos.
blaciones de origen húngaro/magiar en Eslovaquia y Rumanía, la turca en Bulga-
ria, la albanesa en Macedonia, la alemana en la República Checa, la rusa en Esto-
nia y Letonia y la romaní presente en distintos Estados. La UE ha hecho siempre
referencia a lo pactado y consensuado respecto al tema en el ámbito de otras orga-
nizaciones internacionales, siendo el referente más citado el AF (firmado por to-
dos, menos Albania, en 1975). Sobre el tema vid. SAINZ GSELL, Nora (2007). “Mi-
norías en Europa Central y Oriental: conflictividad y gestión internacional en
posguerra fría”, en BLANC ALTEMIR, Antoni (ed.). Europa Central en la encrucija-
da entre la Unión Europea y la Federación Rusa. Lleida “Centre de Cooperació
Internacional de la Universitat de Lleida”, Acción Jean Monnet Comisión Euro-
pea: 228-250.
30
En 1992 se estableció una Misión OSCE para la gestión del conflicto de Osetia
del Sur, dando por finalizada su labor en diciembre de 2008, año de la guerra ruso-
georgiana. El conflicto entre Rusia y Georgia y la derrota de este último país tuvo
como consecuencia la proclamación de independencia del Estado georgiano de dos
de las repúblicas que lo integran, Osetia del Sur y Abjasia. En 2015, estas repúblicas
firmaron un acuerdo de integración con Moscú, no reconocido por la comunidad in-
ternacional, que sostiene el principio de la integridad territorial de Georgia. El con-
flicto entre Rusia y Ucrania (2014), que implicó la incorporación de Crimea y otros
territorios a soberanía rusa, supone para muchos una violación del Derecho Interna-
cional y del principio de integridad territorial. Por su parte, Moscú sostiene que la
ayuda política y económica por parte de actores como la UE a los opositores a las
tesis rusas supondría la violación del principio de no injerencia, recogido en el AF.
Hay que mencionar que todas las estructuras e instituciones de la OSCE trabajan de
manera concertada para la solución del conflicto en “Ucrania y su entorno”, “Ucra-
nia oriental, incluida la situación en Crimea (denominaciones que se utilizan para
abordar el conflicto). A la Misión de Observación (supervisión del alto el fuego) hay
71
NORA SAINZ GSELL
El Cáucaso,
31
al igual que Asia Central, constituye parte del espacio vi-
tal de seguridad para Rusia, que coincide con el ámbito de la antigua
Unión Soviética y en donde Moscú ejerce una especie de “Doctrina
Monroe” a la rusa (Sainz Gsell, 2010). En consecuencia, todo lo que
acontezca en el área será percibido por la Federación en términos de in-
terés de la política exterior y de la seguridad rusa. De ahí la dificultad
de gestión de los conflictos en la región ya que el “factor ruso” desem-
peña un papel clave en la posible solución de los mismos. A lo que hay
que sumar el hecho de que los Estados in between (a excepción de los
Estados bálticos que pertenecen a la UE y a la OTAN), independientes
desde 1991, por su misma ubicación geopolítica, tienen un estatuto de
seguridad indefinido que oscila entre su posible vinculación a las es-
tructuras político-militar-económicas occidentales y las que ofrece la
Federación, país que actúa como potencia cuasihegemónica. La posible
incorporación a los marcos de cooperación occidentales por parte de
Georgia, Ucrania o Moldova es percibida por Moscú como una amena-
za a su seguridad nacional.
De las dos áreas, la centroasiática es la que ha cobrado una dimensión
específica en el espacio OSCE, y tal como sucedió con el Mediterráneo
en los inicios de la CSCE/OSCE (la seguridad europea estaba estrecha-
mente ligada a las cuestiones mediterráneas dada la participación de Es-
tados ribereños de ese Mar), podría hablarse de un proceso de “regiona-
lización de la seguridad” que tiene como pívot a las antiguas repúblicas
centro-asiáticas exsoviéticas (Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkme-
que sumar el Grupo de Contacto Trilateral, encargado de negociar medidas prácticas
para poner fin al combate armado y buscar soluciones a un arreglo político dura-
dero.
31
En la actualidad la región está integrada por tres repúblicas, Armenia, Azerbaiyán
(incluye a la Región autónoma de Alto Karabaj y la República autónoma de Najiche-
ván), Georgia (con las Repúblicas autónomas de Abjazia y de Adzharia y la Región autó-
noma de Osetia del Sur) y una serie de repúblicas autónomas integradas en la Federa-
ción Rusa (Adigueia, Chechenia, Ingushetia, Daguestán, Kabardino-Balkaria,
Karachevo-Cherkesia y Osetia del Norte). Es la zona más turbulenta de la antigua Unión
Soviética y es el núcleo duro de la seguridad de Moscú. El Cáucaso aparece como el
marco idóneo en y desde el que se articula la estrategia de reemergencia de Rusia como
gran potencia del sistema internacional en los últimos años (participación en los BRIC,
en Siria, etc.).
32
Las repúblicas centroasiáticas se incorporan a la OSCE en 1992 y durante mucho
tiempo este fue el único espacio de carácter paneuropeo en las que estuvieron presentes.
La pertenencia de las cinco a la OSCE ofrecía al resto de Estados participantes por una
40 primavera-verano 2016-2017
72
STUDIA POLITICÆ
nistán y Uzbekistán).
32
Asia Central cobra importancia progresivamente
desde la disolución de la Unión Soviética, dinámica que se acelera desde
el 11-S (2001)
33
y que se consolida con las guerras en Afganistán, Irak y
Siria (la presencia de los famosos “uzbekos” de Alepo, que combaten
junto al Estado Islámico, en el actual conflicto sirio, es una muestra de la
complejidad de las guerras). Es una región que ha recuperado su históri-
co valor estratégico en las relaciones internacionales como centro de co-
municación entre diferentes culturas (rusa, iraní, china, etc.) y también
como foco de la denominada “nueva ruta de la seda” (la ruta del petró-
leo, del gas, el agua, del crimen organizado transnacional, terrorismo,
etc.). El valor geopolítico y la necesidad de gestionar la inmensa agenda
temática (retos) que presenta la región, hace que se decida, sobre la base
de la indivisibilidad de la seguridad en el espacio euroatlántico, estable-
cer mecanismos de colaboración con otros países asiáticos mediante la
figura de Asociados para la Cooperación (como los Asociados del Medi-
terráneo) que se otorga, en 1992, a Japón (importante contribuyente eco-
nómico); en 1994, a la República de Corea (con grandes inversiones en
algunas repúblicas); en 2000, a Tailandia (país estratégico en el sudeste
asiático); en 2007, a Afganistán (clave de la conflictividad regional), y en
2009, a Australia (actor activo en foros de cooperación de Asia-Pacífico
y en materia de seguridad). En esta línea, se acuerda conceder la mem-
bresía, en 2012, a Mongolia (vecina de China y parte histórica de la re-
gión), que eleva a cincuenta y siete el número de participantes en la
OSCE, ampliando la idea de Europa en términos de seguridad, “asiati-
zándola”.
parte, la posibilidad de gestionar “desde dentro” los posibles conflictos en el área y, por
otra, la oportunidad de abordar una amplia gama de cuestiones, dada la calidad multidi-
mensional de la agenda OSCE, conformada en torno a las “canastas” temáticas (seguri-
dad, cooperación económica, medioambiental y científica; y dimensión humana). Tam-
bién fue una forma, por parte de los occidentales, de “controlar” la desintegración
soviética mediante su membresía vinculando Asia Central con Europa y manteniéndola
“alejada” del “peligro del fundamentalismo”; asimismo, fue un medio de extender prin-
cipios y valores (democracia, derechos humanos, etc.). También la OSCE servirá, en tan-
to que institución “frontera” de Afganistán y hasta que este país no se incorpore como
asociado para la cooperación, como “trampolín” para organizaciones como la UE y la
OTAN.
33
Vid. DJALILI, Mohammad-Reza y KELLNER, Thierry. (2003). “Les Etats Unies et
l’Asie centrale après le 11 septembre 2001”, Revue Francaise de Geopolitique, 1: 242-
269 y MAKUKHA, Roman; SATCHES, Penny y TRAMBLE, Jonathan (2014). “Borders and
Borderlands: Working across Lines that Divide Us in Central Asia”. En IFHS (2014):
201-217.
73
2.2. Las presidencias de la OSCE
La figura del PEE fue creada en la Reunión de Helsinki en 1992, está en-
cargado, en nombre del CM y del CS, de coordinar y facilitar asesoramien-
to a las instituciones OSCE respecto de las decisiones que se adopten en su
seno, desde 1995 su mandato es de un año. En el desempeño de las tareas
es apoyado por los presidentes anterior y posterior del CM, actuando con-
juntamente como una troika; por los grupos de gestión ad hoc en el campo
de la alerta temprana y de la prevención y gestión de conflictos, y por los
Representantes Personales que pueden intervenir por mandato presidencial
con atribuciones claras, precisas y limitadas en una crisis o en un conflic-
to.
34
El balance general de la presidencia se da a conocer en la Reunión
del CM que pone fin al mandato mediante un documento denominado Re-
sumen del Presidente. A través del PEE, en tanto que instrumento de alerta
temprana, cualquier Estado puede plantear una cuestión, ya sea como parte
implicada en una controversia o como partícipe de un grupo de Estados no
implicados directamente en la controversia, pero preocupados por la mis-
ma. El PEE ha llevado a cabo las intensas actividades dentro de la OSCE
en el campo de la prevención de conflictos, entre las que se destacan las vi-
sitas realizadas a países inmersos en algún tipo de conflictividad y/o crisis.
2.3. Las dimensiones de la agenda OSCE
Cada presidencia,
35
que se ejerce, por regla general, por medio del Mi-
nistro de Asuntos Exteriores del Estado designado, adquiere la responsa-
bilidad de gestionar la inmensa agenda de la organización, las famosas
“tres canastas” o dimensiones de la seguridad, establecidas en el AF (vid.
Cuadro 3).
NORA SAINZ GSELL
34
Han actuado como Representantes Personales importantes políticos europeos, por
ejemplo el expresidente de gobierno español González y el canciller austríaco Vranitzky,
en la antigua Yugoslavia y en Albania, el exembajador holandés, van der Stoel, para la
situación de Macedonia y el expresidente finés, Ahtisaari, en Asia Central, entre otros.
35
La presidencia de la OSCE (en tanto que presidente del CM) ha sido ejercida, en or-
den cronológico, por Alemania (enero-junio 1991), Checoslovaquia (enero-junio1992),
Suecia (1992-1993), Italia (1993-1994), Hungría (1995), Suiza (1996), Dinamarca
(1997), Noruega (1998), Polonia (1999), Austria (2000), Rumania (2001), Portugal
(2002), Holanda (2003), Bulgaria (2004), Eslovenia (2005), Bélgica (2006), España
(2007), Finlandia (2008), Grecia (2009), Kazajstán (2010), Lituania (2011), Irlanda
(2012), Ucrania (2013), Suiza (2014), Serbia (2015), Alemania (2016) y Austria (2017).
En 2018, Italia presidirá la OSCE.
40 primavera-verano 2016-2017
74
STUDIA POLITICÆ
Elaboración propia de la autora a partir de la documentación OSCE
En el marco de la primera dimensión, la de la seguridad político-militar,
que incluye temas como el de las “Medidas de Fomento de la Confianza y
la Seguridad” (para reforzar la seguridad militar mediante la transparencia
y la cooperación), clave en el bipolarismo, y a la que, en la posguerra fría,
se le suman otros, como ser la depositaria del “Tratado sobre Fuerzas Ar-
madas Convencionales en Europa”
36
(FCE) y, fundamentalmente, la pre-
vención y la gestión de conflictos, en la Nueva Europa, se confirman, en
estos últimos años, dos tendencias. Por una parte, la reducción de las acti-
vidades en el ámbito de los Estados que se han incorporado a la UE y en
los que la acción de la organización ha sido importante: Bulgaria, Eslova-
quia, Estonia, Letonia, Hungría y Rumania, en donde la existencia de con-
flictividad ligada a la situación de minorías implicó la presencia de la
OSCE, especialmente por medio del ACMN (hay que destacar que el man-
dato del ACMN se inscribe en el ámbito de la diplomacia de prevención y
no en el de la perspectiva de la dimensión humana); por otra, el aumento
de las funciones de la organización en ciertos aspectos de la seguridad, que
se manifiesta, por ejemplo, en la lucha contra el tráfico de armas pequeñas
y ligeras, en la participación de tareas destinadas al desarme (Kosovo), en
las labores de eliminación de minas (Tayikistán y Ucrania son Estados don-
Dimensión político-militar
- Control de armamento
- Asuntos transdimensionales
(minorías nacionales,
igualdad de género, trata de
personas, otros asuntos)
- Lucha contra el ciberdelito
- Lucha contra el terrorismo
- Prevención y resolución de
conflictos
- Reforma militar
- Reforma policial
Dimensión económica y
medioambiental
- Economía
- Medio ambiente
- Buena gobernanza
- Blanqueo de capitales
- Energía
- Capacidad empresarial
Dimensión Humana
- Derechos Humanos
- Elecciones
- Libertad de los medios
informativos y libertad de
expresión
- Romaníes y sinti
- Estado de derecho
- Tolerancia
Cuadro 3. Las tres dimensiones de la seguridad de la OSCE
36
En posguerra fría, la OSCE será depositaría de una serie de tratados negociados fue-
ra del marco de la organización: el de Cielos Abiertos, el de FACE y el Pacto de Estabi-
lidad.
75
NORA SAINZ GSELL
de se está trabajando en la actualidad), en la reconstrucción posbélica (anti-
gua Yugoslavia); y el incremento de la presencia de la OSCE en Ucrania, el
Cáucaso y en Asia Central. Asimismo, en esta primera dimensión, destacan
los conflictos “congelados” del Alto Karabaj (Azerbaiyán), el de Trands-
niestra (en Moldova) y los de Georgia (Osetia del Sur, Abjazia y el que sos-
tiene con la Federación Rusa) que necesitan de la continuidad de políticas
para desbloquearlos. En el ámbito de las amenazas transnacionales, la crea-
ción en 2012 de un Departamento encargado de coordinar y de gestionar
este tipo de riesgo, permite la acción conjunta de los estados en la lucha
contra el terrorismo, en la seguridad y la gestión de fronteras y en los asun-
tos policiales de carácter estratégico.
La segunda dimensión, la de la cooperación económica y medioambiental,
es la menos “destacada” históricamente de las tres. La dimensión económi-
ca ha sido la de desarrollo más escaso dentro de la OSCE, tanto en la Gue-
rra Fría, ante la dificultad de establecer relaciones entre economías de dis-
tinto signo (libre mercado y centralizadas) y dado que los distintos grupos
de países tenían marcos de cooperación propios (UE, CAME), como en el
posbipolarismo, ya que la transición económica de los países de la Europa
Central y Oriental necesitaba grandes cantidades de capitales que la OSCE,
con un magro presupuesto, no podía financiar. En este sentido, el déficit de
recursos económicos de la organización es un inconveniente para sus acti-
vidades (y las contribuciones voluntarias han creado “diferencias” entre los
Estados con más y con menos recursos), por lo que debe recurrir a la ayuda
externa proveniente de otras entidades internacionales (UE, Banco Mun-
dial, etc.) para llevar a cabo proyectos. En contraposición, la dimensión
medioambiental ha ido cobrando peso en los últimos años, y su crecimien-
to se vincula principalmente a la gestión de los recursos y a la promoción
de un desarrollo sustentable en torno a ellos. Ejemplos en esta línea son la
gestión del agua y la construcción de infraestructuras de comunicación y de
transporte de escaso impacto ecológico en Asia Central, la puesta en mar-
cha del Foro de la Energía (Viena, 2015) y el incremento de las actividades
de la Oficina del Coordinador de las Actividades Económicas y Medioam-
bientales de la OSCE (OCAEM) en países como Mongolia, en el que se
establece el primer proyecto de la OCAEM en la reducción del riesgo
medioambiental y de catástrofes (creación del Centro Global de Observa-
ción de Incendios).
La tercera canasta, la de la dimensión humana, es la que más se ha expan-
dido en la posguerra Fría, abordando temas que van desde la situación de
minorías nacionales, de la comunidad romaní y de los trabajadores migran-
tes, pasando por la coordinación y vigilancia de elecciones, la prevención
de la tortura, hasta la lucha por la libertad de información, de religión y de
40 primavera-verano 2016-2017
76
STUDIA POLITICÆ
tolerancia y no discriminación. En el desarrollo de esta dimensión ha juga-
do un papel significativo la política de algunos países que la potenciaron
(recursos económicos y humanos), como son los casos de los países nórdi-
cos y, particularmente, de Estados Unidos y Canadá, puesto que para estos
últimos, constituye su única vía de acceso al ámbito de las cuestiones rela-
tivas a derechos humanos y democracia en la región OSCE (especialmente
en Eurasia).
La agenda global de la OSCE muestra a una organización con una perma-
nente y notable ampliación de sus competencias, con énfasis creciente en
las cuestiones de la cooperación horizontal (tolerancia, libertad de informa-
ción, medioambiente, buen gobierno, género, energía, etc., las denomina-
das horizontal issues) y con sus mecanismos y estructuras que miran hacia
las regiones donde el resto de organizaciones europeas no tiene, aún, ple-
nas competencias.
37
2.4. Las presidencias: programas y prioridades
Al asumir la presidencia del CM de la OSCE, el Estado responsable tiene
ante sí un doble reto: gestionar, como se ha mencionado, una agenda diver-
sa y compleja de seguridad, condicionada en muchas ocasiones por las cri-
sis y conflictos que tienen lugar en el área; y formular un programa de pre-
sidencia (generalmente, centrado en un aspecto que es reflejo de su interés
en política exterior) en consonancia con los valores y compromisos de la
organización. De manera general, la participación de los Estados comunita-
rios en el contexto de la OSCE ha estado progresivamente, vinculada al
marco de la acción exterior de la UE (la OSCE fue la primera organización
en la que se “habló con una sola voz” desde Bruselas), lo que no ha sido
para estos un impedimento en el apoyo y profundización del desarrollo de
otros temas en el ejercicio de la presidencia.
En la década de los noventa, inicio del proceso de institucionalización de
la OSCE, las presidencias estuvieron “desbordadas” por los acontecimien-
37
Además de sus órganos políticos, la OSCE mantiene una red de operaciones sobre el
terreno localizadas en Europa sudoriental (Presencia en Albania, Misión en Bosnia-Her-
zegovina, Misión en Kosovo, Misión en Montenegro, Misión en Serbia, Misión en Sko-
pje), Europa oriental (Misión en Moldova, Coordinador de Proyectos en Ucrania, Mi-
sión Especial de Observación en Ucrania, Misión de Observadores en los puestos de
control rusos de Gukovo y Donetsk), el Cáucaso meridional (Coordinador de Proyectos
en Bakú, Oficina en Ereván) y Asia Central (Centro en Ashgabad, Oficina de Programas
en Astana, Centro en Bishkek, Oficina en Tayikistán, Coordinador de Proyectos en
Uzbekistán).
77
tos que tenían lugar en Europa: inicio de las guerras en la antigua Yugos-
lavia (Alemania, 1991) y la desintegración de la Unión Soviética (Checos-
lovaquia/Suecia, 1992). Entre los países que ocuparon el cargo, cabe des-
tacar la labor llevada a cabo por Suecia en sus esfuerzos, para la
incorporación de los nuevos Estados centroasiáticos y caucasianos y su
“homologación” con el resto de los participantes OSCE. En las repúblicas
centroasiáticas visitadas personalmente por el PEE, se pusieron en marcha
una serie de actividades para facilitar su incorporación plena a la organi-
zación (creación de una Oficina de Enlace de la OSCE y la organización
de distintos seminarios en las mencionadas repúblicas). Otras presidencias
activas, en la época, fueron las de Italia (1993), con los conflictos en terri-
torio exsoviético como telón de fondo; la de Hungría (1995), marcada por
los inicios de la ampliación de la OTAN hacia el Este y la guerra en Ko-
sovo; y Suiza (1996), encargada de llevar a la práctica parte de los Acuer-
dos de Dayton sobre Bosnia-Herzegovina de 1995 (coordinación y super-
visión de las primeras elecciones), además de preparar la Reunión de
Lisboa (1996) con el objetivo prioritario de diseñar un “Modelo de Segu-
ridad para Europa”. Las agendas de las siguientes presidencias, Dinamar-
ca (1997), Noruega (1998) y Polonia (1999), se centrarían en afianzar el
proceso de institucionalización de la OSCE, su colaboración con el resto
de organizaciones, al mismo tiempo que apoyar la gestión de los conflic-
tos que eran responsabilidad de la OSCE.
Una vez consolidadas las estructuras OSCE, las presidencias ejercidas en
la década siguiente se encargarán de potenciar y de ampliar los temas de
agenda: Austria (2000), profundización de las actividades OSCE en la Eu-
ropa Sudoriental; Rumania (2001), trabajo en ámbitos de terrorismo y el
papel de Afganistán en la seguridad paneuropea; Portugal (2002), coordi-
nación de la lucha antiterrorista. Por su parte, Holanda (2003) pondría én-
fasis en el tráfico de personas, Bulgaria (2004) lo haría en materia de edu-
cación; Eslovenia (2005), en el desarrollo y reforma de la organización;
Bélgica (2006), en el reforzamiento de las normas internacionales para la
persecución del crimen organizado y el afianzamiento de la cooperación
económica y ecológica. En 2007, España ocuparía el cargo, apostando por
potenciar la cooperación y la seguridad en Asia Central y, en particular, la
dimensión ecológica-medioambiental (uno de los lemas de la presidencia
fue “Cuidado del Medio Ambiente”).
38
Hay que destacar que la presiden-
NORA SAINZ GSELL
38
En 2005, con el apoyo de los países UE, España es elegida para presidir el CM. Será
la primera que un Estado mediterráneo occidental desempeñe la presidencia en la OSCE.
En el caso español, se puede hablar de cierta continuidad con la agenda de otras presi-
40 primavera-verano 2016-2017
78
STUDIA POLITICÆ
cia española convocará de manera informal, a fin de hacer más eficiente la
labor de las PEE y dotar de continuidad a los temas de agenda, a los paí-
ses encargados de las futuras presidencias (en este caso Finlandia, Grecia,
Kazajstán y Lituania). Esta modalidad denominada “Quinteto” servirá de
precedente como método de trabajo en futuras presidencias (diseñar políti-
cas y objetivos a mediano y largo plazo en aras de una mayor coordina-
ción y eficacia). La presidencia finesa (2008), al igual que la griega
(2009), verán mediatizadas sus actividades por la crisis producida a partir
del enfrentamiento entre Moscú y Tiflis. Desde Helsinki, se pondrían en
marcha los mecanismos diplomáticos oficiales e informales para restaurar
la confianza y el diálogo entre los participantes, tomando el relevo Atenas,
encargada de llevar adelante el Proceso de Corfú, estructurado en una
agenda temática cerrada sobre la seguridad euroatlántica y euroasiática,
además de abordar las amenazas transnacionales e interdimensionales que
afectan a la seguridad y a la estabilidad del espacio OSCE. Por su parte, la
presidencia kazaja (2010) trabajó duramente para lograr el primer docu-
mento consensuado en años, la “Declaración de Astana”, fundamento para
la implementación de una futura Comunidad de Seguridad. Lituania
(2011) e Irlanda (2012) pondrían en marcha los planes para relanzar la
OSCE a través de una suerte de ponderación de modelos y figuras como
una “Agenda para la Paz” para la OSCE (equivalente a la existente a la
adoptada por Naciones Unidas en los años noventa) con indicaciones cla-
ras para la acción de la OSCE (los Diálogos “V a V”), de la que se encar-
garía Vilnius y el H+40 (plataforma de discusión temática a tres años que
afectaba a todos los ámbitos e instituciones de la organización), cuya res-
ponsabilidad de lanzamiento correspondió a Dublín. En 2013 Ucrania se-
ría la encargada de facilitar el desarrollo del H+40, en tanto que PEE, di-
namizando toda la actividad y los foros de la OSCE bajo la idea de una
“Visión común, objetivos comunes, actuaciones comunes”. El enfrenta-
miento abierto entre Moscú y Kiev dominaría el programa OSCE y lleva-
ría, por primera vez, a la formulación del concepto de “Presidencias con-
secutivas” con el fin de reforzar a la troika y establecer un enfoque
dencias de países comunitarios, ya que se retoma como área de aplicación de políticas la
región centroasiática (presidencia sueca) y como ámbito destacado el medioambiente
(presidencia belga). Globalmente, los objetivos de la presidencia se centraron en conso-
lidar y fortalecer los mecanismos y las instituciones que fomentas en la democracia, el
Estado de derecho, la buena gobernanza y que posibilitasen el afianzamiento de la socie-
dad civil en la zona. Sobre el tema vid. SAINZ GSELL, N. (2008). “La OSCE en Eurasia:
Retos y desafíos de la presidencia española”, en CLAUDIN, Carmen y GONZÁLEZ, Alex.
(eds.), Nuevos actores y dinámicas en Eurasia. Asia Central y la seguridad energética
global. Barcelona: CIDOB: 222-252.
79
estratégico coordinado para la orientación de las deliberaciones. Esta idea
de continuidad se refleja en la gestión de una agenda conjunta entre Suiza
(2014) y Serbia (2015). Tanto Berna como Belgrado centrarán sus esfuer-
zos en crear una “comunidad de seguridad en beneficio de todos” y en
“salvar las diferencias y fomentar la confianza”, en un escenario europeo
crítico (importante número de víctimas tanto del conflicto ucraniano,
como de los movimientos migratorios en gran escala y refugiados de la
guerra en Siria y su entorno, así como de los atentados terroristas en dife-
rentes países como Francia, Bélgica, Turquía, etc.). En 2016, Alemania,
con su programa de las “3R” (“Renovar el diálogo, reconstruir la confian-
za y restablecer la seguridad”) y apelando a la idea de la “cooperación sal-
vadora”, formulada ya por Willy Brandt en los años setenta, tampoco lo-
grará avances. Tanto es así que en el CM de Hamburgo (diciembre 2016)
será imposible la adopción de una Decla-ración Final sobre la seguridad y
la cooperación en Europa.
3. Consideraciones finales
1. A pesar del proceso de institucionalización de estos años, la OSCE sigue
conservando las cualidades básicas de proceso diplomático (o si se quiere,
de organización sui generis) que constituyen tanto un problema, por la fal-
ta de capacidad jurídica internacional y la regla del consenso entre cincuen-
ta y siete Estados que ralentiza y dificulta la adopción de decisiones
como una ventaja, puesto que continua manteniendo la flexibilidad y la
“informalidad” en las negociaciones y es depositaria de normas consen-
suadas (imposibles de alcanzar en este momento). La incorporación masi-
va de todos los nuevos Estados (de treinta y cuatro se pasó a cincuenta y
siete) significó la mayor y más rápida mutación experimentada por un
foro de negociaciones europeo. La ampliación del número de participan-
tes ha supuesto, también, sobre todo, por la incorporación de las repúbli-
cas centroasiáticas y el establecimiento de relaciones de asociación con
otros países asiáticos, importantes en términos de seguridad y de coopera-
ción, cierta dinámica de “asiatización” progresiva en las relaciones de se-
guridad europea y mundial. En la evolución del contexto institucional
que se produce en Europa (OSCE, UE, OTAN, CdE), se pueden obser-
var, junto a los cambios cuantitativos en las organizaciones (en todos los
casos crece el número de los miembros), transformaciones cualitativas, es
decir, el incremento de los atributos temáticos, ampliación de la agenda,
que dan origen a un solapamiento competencial entre las organizaciones.
La OSCE ya no es la única que trabaja con un amplio número de Esta-
dos, ni tampoco la que posee en exclusiva una agenda temática múltiple,
NORA SAINZ GSELL
40 primavera-verano 2016-2017
80
STUDIA POLITICÆ
lo que ha llevado, en la praxis, a una división en el campo de trabajo, de
la seguridad, en dura (centrada en aspectos militares y de defensa) y en
blanda (dirigida a los ámbitos políticos de la seguridad, de la dimensión
humana, etc.), en la cual se incriben las actividades OSCE. Ante la paula-
tina pérdida de competencias y de responsabilidades a favor de otros es-
pacios de cooperación, especialmente la UE, se hace necesario replantear
las funciones de la organización, fundamentalmente, destacando su virtu-
des, entre ellas, su posible papel de “puente”, por ejemplo, entre la UE y
sus nuevos vecinos, “en y entre” sus participantes o fomentando más acti-
vidades “fuera de área” (poniendo a disposición de otros actores su expe-
riencia en el campo de los procesos electorales, de las minorías, de las
medidas de confianza y seguridad, etc.), en definitiva, seguir exportando
el modelo y la metodología OSCE que tanto ha permitido a los europeos
avanzar, a pesar de todo, en sus relaciones (si no existiese, habrá que in-
ventarla). En ese multilateralismo existente, se hace necesario potenciar
su papel en el contexto del denominado smart multilateralism (“multila-
teralismo inteligente”), es decir, la cooperación entre instituciones, basa-
da en sinergias y complementariedades, a la vez que se utilizan las venta-
jas comparativas de cada una de ellas y, en donde la OSCE, juega con
ciertas prerrogativas (su presencia por medios de las Operaciones sobre
el Terreno en las zonas sensibles del continente y su estructura de diplo-
macia preventiva).
2. En este ámbito, el de la diplomacia preventiva y de gestión, y concreta-
mente, desde las propias instituciones OSCE, sería deseable reforzar y ha-
cerlas de ellas más “visibles”, como la del PEE, alargando, por ejemplo, la
duración de la presidencia, evitando así la discontinuidad y, al mismo
tiempo, y asegurando al mismo tiempo cierta permanencia temporal de los
temas en la agenda (medio y largo plazo), o mediante la posible creación
de la figura del “ministro de exteriores de la OSCE” que ayude a la presi-
dencia.
3. En ese proceso de cierta regionalización de la seguridad en la OSCE,
que desempeña la noción de una Asia Central “en expansión”, vital como
flanco en la guerra contra el crimen transnacional organizado y el terroris-
mo internacional (actúa y se la refuerza como tampón frente al radicalismo
islámico) y como poseedora de importantes recursos estratégicos (agua, pe-
tróleo y gas), destacar la necesitad de dotarla de estabilidad, como al resto
de los territorios OSCE, ya que toda crisis (discriminación de minorías, lu-
cha por los recursos, revueltas sociales, refugiados, etc.) puede actuar
como “contaminador”, difusor y hasta acelerador de conflictos en la zona y
fuera de ella. En ese sentido, la OSCE, la única que posee los instrumentos
(“una importante caja de herramientas”, a algunas habría que actualizarlas)
81
NORA SAINZ GSELL
y la agenda pertinentes, debe retomar y desempeñar su papel histórico de
“erosionador” de dificultades y de “facilitador” de políticas, en el apoyo a
los procesos de construcción de las instituciones democráticas y de conso-
lidación del Estado de derecho, pilares básicos de la buena gobernanza y
de una sólida comunidad de seguridad. Tarea nada fácil, ya que muchas ve-
ces la cooperación es vista (y a menudo utilizada) en términos de “injeren-
cia”, de violación de la soberanía, etc. (“colisión” de principios).
4. Quizás una de las labores más difíciles de la actual OSCE es la de limar
las nuevas líneas divisorias que se han instalado en la Europa de posguerra
Fría: por un lado la de las dos Europas, una Europa estable, pacífica frente
a una Europa en conflicto, plena de inseguridades, de turbulencias; y por
otro la de las tres Europa, la de las “narrativas en competencia”, la de los
países occidentales, la de Rusia y la de los Estados “atrapados en medio
de”. La OSCE, como foro paneuropeo de diálogo, aparece como el contex-
to idóneo para hacerlo ya que posee los medios para ello. En ese sentido,
desde todos los mecanismos de la OSCE, y en especial, desde la presiden-
cia se deben maximizar, con “ideas e imaginación”, los recursos y las posi-
bilidades de la organización, es decir, favorecer contactos formales e infor-
males entre las partes en conflicto, rentabilizar el activo de la participación
en la reconstrucción de las sociedades posbélicas, utilizar el bagaje y el
prestigio que las diferentes diplomacias poseen y que tan buenos resultados
han dado en la historia de la organización (como por ejemplo la acción de
algunos de los Estados NNA, Finlandia, Irlanda, Suecia, Suiza, Serbia). En
este momento las relaciones entre los distintos actores, Federación Rusa,
Estados Unidos, UE, países de la CEI, presentes en la OSCE, son difíciles
por la divergencia de intereses y de políticas en ámbitos sensibles (guerra
en Siria, situación en Turquía, Ucrania, Georgia, Moldova, la falta de en-
tendimiento en materia energética entre Bruselas y Moscú, nuevas funcio-
nes de la OTAN, el papel de la Nueva Rusia, etc.) e impiden el consenso y
la revitalización de la OSCE. No obstante, se hace imprescindible y nece-
sario encontrar un nuevo modus vivendi (como hace cuatro décadas atrás)
en las relaciones y, en particular, con Rusia, que permita, no solo encami-
nar pacíficamente los conflictos en su área de influencia, sino también dis-
minuir la percepción de amenaza y desconfianza a su seguridad. Una vía
podría ser la denominada “cooperación pragmática” entre Rusia y el resto
de Europa en áreas de interés común (como las infraestructuras, el sector
energético, la cooperación tecnológica, etc.) (IAI/OSCE, 2016). Se consi-
dera que la OSCE reúne, de manera general, los instrumentos necesarios
para ser un proveedor de seguridad. El tema reside en la voluntad de utili-
zarlos y en cómo se utilicen en la construcción de la futura Comunidad de
Seguridad.
40 primavera-verano 2016-2017
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