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*
Director Regional de IDEA Internacional para América latina y el Caribe.
Daniel Zovatto
*
Resumen
El dinero es fundamental en la democracia. Para que los partidos políti-
cos puedan sobrevivir a las contiendas electorales, necesitan del finan-
ciamiento con el fin de hacer campañas y mantener su estructura orga-
nizativa, entre otras actividades. No obstante, si el financiamiento no
está adecuadamente regulado, se convierte en un arma de doble filo,
pues afectaría la legitimidad de los procesos electorales y las institu-
ciones democráticas, al influir la percepción que tiene en la ciudadanía
al respecto.
En el transcurso de las últimas décadas, cuando las dictaduras en Améri-
ca latina han dado paso a procesos electorales democráticos, el financia-
miento político se ha convertido en uno de los principales problemas que
enfrentan los sistemas políticos en la región. Es por ello que en Latino-
américa se han realizado esfuerzos (no siempre exitosos) para combatir
esta situación.
Este trabajo analiza desde la metodología comparada los sistemas de fi-
nanciamiento de los partidos políticos y las campañas electorales en 18
países de América latina, comprendiendo una evaluación de las tenden-
cias predominantes en la región y considerando como principios rectores
el fortalecimiento de sistemas plurales de partidos y de condiciones equi-
tativas de competencia electoral.
Palabras clave: Democracia – Financiamiento Político – Reformas
Político-electorales – Partidos Políticos – Dinero – Política – Elec-
ciones
El financiamiento político en
América latina
STUDIA POLITICÆ Número 40 primavera~verano 2016~2017
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
40 primavera-verano 2016-2017
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STUDIA POLITICÆ
1
Tras haber estado prácticamente ausente de la agenda político-electoral regional al ini-
cio de la transición democrática, el financiamiento político (por su condición de reforma
de la segunda generación) ha venido recibiendo creciente y continua atención, no solo a
escala nacional (donde se registra un intenso proceso de reformas), sino también en el
Abstract
Money is fundamental for a democracy. Among other reasons, political
parties need to be able to finance campaigns and keep organization
structure in place. However, if political finance is not regulated, it can
become a double-edged sword, since it can affect the legitimacy of poli-
tical processes and democratic institutions, and can influence the percep-
tion citizens have of those.
In the last few decades as dictatorships have given way to democratic
electoral processes, political finance has become one of the main issues
that political systems face in Latin America. Because of that, across the
region several efforts have been taken (not always successful) to fight
this situation.
This work analyzes, through a comparative methodology, the financing
systems of both political parties and the electoral campaigns in 18 Latin
American countries; providing an evaluation of the main tendencies in
the region, while considering as guiding principles the strengthening of
the plural party systems, and level playing field conditions for electoral
competition.
Key words: Democracy – Political Finance – Political-electoral reforms
– Political Parties – Money – Politics – Êlections
1. Introducción
L
A relación entre el dinero y la política se ha convertido en uno de
los grandes problemas del gobierno democrático.” Con esa
frase abrió James Kerr Pollock (1932: 328) su volumen pionero
sobre las prácticas de financiamiento político en Gran Bretaña, Alemania y
Francia, publicado en 1932. Tal aseveración, así como su llamado a la opi-
nión pública a entender que “una vida política saludable no es posible en
tanto el uso del dinero permanezca sin controles”, es más veraz en la actua-
lidad que en el propio tiempo de Pollock (1932: 328). La expansión de la
democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la con-
ciencia de los riesgos que la corrupción supone para la viabilidad de los
sistemas democráticos han situado al financiamiento de los partidos y de
las elecciones en el centro de la agenda política tanto en América latina
como a nivel mundial. En efecto, el tema ha adquirido un perfil global y
urgente.
1
“
9
En ese interés subyace un hecho ineludible: la democracia no tiene pre-
cio pero sí un costo de funcionamiento. En otras palabras, el uso de re-
cursos económicos es un elemento indispensable para la competencia po-
lítico-electoral democrática. Más que una patología de la democracia
—como frecuentemente se lo presenta en la discusión pública—, el finan-
ciamiento político (cuando está bien regulado) es parte de su normalidad
y su salud.
Es innegable, sin embargo, que el dinero introduce distorsiones importan-
tes en el proceso democrático. En primer lugar, porque su distribución
desigual incide en las posibilidades reales que tienen los partidos y candi-
datos para llevar su mensaje a los votantes. En segundo lugar, su posesión
confiere a los individuos y a los grupos sociales una posibilidad diferen-
ciada de participar en las elecciones y, a través de sus contribuciones, ejer-
cer su influencia tanto en candidatos como en partidos. Este hecho resulta
de importancia crucial para la democracia. Cuando el poder político es
simplemente un espejo del poder económico, el principio de “una persona
un voto” pierde su significado y la democracia deja de ser, en palabras de
Elmer Schattschneider (1975: 119), un “sistema de poder alternativo, ca-
paz de compensar el poder económico”. En tercer lugar, los procesos de
recaudación de fondos ofrecen oportunidades indiscutibles para la articu-
lación de intercambios de favores entre los donantes privados y los toma-
dores de decisiones públicas o, cuando menos, para la continua aparición
de conflictos de intereses.
Así pues, si su utilización no es regulada o es mal regulada, el dinero pue-
de amenazar la legitimidad de los procesos y las prácticas democráticas,
así como la percepción de los ciudadanos de que las elecciones y los go-
biernos democráticos reflejan de manera muy parcial sus demandas e inte-
reses.
La lapidaria frase del político estadounidense Jesse “Big Daddy” Unruh:
“el dinero es la leche materna de la política”, cuenta solo una parte de la
verdad. Esa leche contiene componentes de toxicidad que hace falta eli-
DANIEL ZOVATTO
marco de conferencias especializadas de expertos en la materia (México, 2001 y Atlanta,
2003), así como por los jefes de Estado del hemisferio (Cumbre de Quebec y Carta De-
mocrática Interamericana, 2001), los jefes de Estado del Grupo de Río (Reunión en Cuz-
co, Perú, 2003), al igual que por parte de los partidos políticos en el marco de las re-
uniones del Foro Interamericano de Partidos Políticos (Miami, 200; Vancouver, 2002 y
Cartagena de Indias, 2003). La importancia creciente del tema se ha visto reflejada asi-
mismo en la cantidad y calidad de investigaciones comparadas y estudios nacionales, so-
bre todo en las últimas dos décadas.
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STUDIA POLITICÆ
minar o al menos controlar, de lo contrario destruyen el organismo demo-
crático.
Estas preocupaciones son particularmente pertinentes en América latina,
región que presenta asombrosas desigualdades en la distribución de re-
cursos económicos, inequidades que inevitablemente crean sesgos en los
procesos democráticos, y donde la presencia del crimen organizado en
particular el narcotráfico— moviliza miles de millones de dólares al año
y, por ello, es capaz de corromper y subvertir las instituciones democrá-
ticas.
Regular adecuadamente el financiamiento político es, por lo tanto, de vi-
tal importancia para la preservación de la democracia. Los sistemas polí-
ticos de la región, en general, lo han entendido así, como lo sugiere la
profusión de iniciativas regulatorias intentadas en las últimas décadas.
Por más que sus resultados hayan sido a menudo decepcionantes, esa pro-
liferación de esfuerzos constituye un signo de desarrollo democrático mu-
cho más consolidado que en otras regiones.
En este trabajo, ofrecemos un análisis comparado de los sistemas de
financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales en
18 países de América latina. Para efectos conceptuales, el financia-
miento político se entiende como la política de ingresos y egresos de
los partidos políticos, tanto para sus actividades electorales como
permanentes.
Los temas relevantes en torno al empleo de dinero en la política que aquí
se abordan no se agotan en las vías para inyectar recursos a los partidos,
sino que abarcan el espectro de los mecanismos de fiscalización del gasto
y una gama de blindajes y prohibiciones al tipo de recursos que pueden
acceder al sistema político.
El análisis se construye a partir de una evaluación de las tendencias predo-
minantes en la región (que cubre el período que va desde 1978 —inicio de
la Tercera Ola democrática en la región— a setiembre de 2016), tomando
como principios rectores el fortalecimiento de sistemas plurales de parti-
dos y de condiciones equitativas de competencia electoral. Sobre esta
base, se exponen los distintos regímenes de financiamiento vigentes, se
consideran sus principales ventajas y desventajas y se formula un conjun-
to de objetivos generales y recomendaciones —no prescriptivas— que po-
drían ser útiles en todo proceso de reforma en la materia. Se trata, cabe
decirlo, de un tema de plena actualidad y de relevancia medular en la ins-
titucionalización de los sistemas partidarios y, por tanto, de las democra-
cias latinoamericanas.
11
2. ¿Por qué y para qué regular?
En los procesos de reforma política y electoral que se han desarrollado en
América latina en las últimas décadas, destacan las reformas referidas a los
sistemas de financiamiento político.
Como sostiene convincentemente Adam Przeworski: “Calidad democrática
es evitar que el dinero controle a la política”.
2
En las sociedades contem-
poráneas los partidos y las contiendas por el poder exigen cantidades con-
siderables de recursos para mantenerse, desarrollarse y afianzarse. Como
cualquier otra organización, los partidos requieren recursos para financiar
su vida permanente, costear su operación y, muy particularmente, para in-
gresar y competir en la contienda electoral. Sin embargo, los esquemas de
financiamiento varían considerablemente en el tiempo y el espacio, y sus
características específicas tienen repercusiones distintas. Se trata de un
tema medular de la política de un país, cuyos efectos se reflejan y propagan
a múltiples ámbitos de la vida democrática.
La variación en las reglas que regulan el financiamiento y la importancia
que se les concede en los debates y propuestas de reforma política no es
casual: se trata de componentes esenciales para garantizar la existencia
misma de los partidos y su institucionalización y, al mismo tiempo, preser-
var condiciones razonables para la competencia electoral. Más aún, la for-
ma en que se proveen los recursos puede influir en la naturaleza de los vín-
culos que se construyen entre los representantes y la sociedad. La historia y
la experiencia comparada muestran que la relación entre dinero y política
constituye una materia clave para la calidad y estabilidad de la democracia.
Giovanni Sartori (2000: 197) subraya que “más que ningún otro factor [...]
es la competencia entre partidos con recursos equilibrados (políticos, hu-
manos, económicos) lo que genera democracia”.
Más allá de un asunto estrictamente monetario, el régimen de financia-
miento ofrece un poder estructurador sobre las características que definen
al sistema democrático. En primer lugar, se relaciona con el mantenimiento
de la pluralidad política representada en las instituciones democráticas y
con el grado de apertura del sistema político a nuevas opciones. El sosteni-
miento e institucionalización de los partidos existentes, así como el ingreso
y consolidación de nuevos partidos al escenario político, están atados a la
existencia de mecanismos de abastecimiento de recursos que les permitan
DANIEL ZOVATTO
2
Entrevista realizada a Adam Pzreworski en diario Clarín. Recuperado de http://
edant.clarin.com/suplementos/zona/2007/12/09/z-04415.htm
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STUDIA POLITICÆ
desarrollar sus actividades ordinarias, impulsar sus campañas electorales,
diseminar información, alentar la participación ciudadana y persuadir a los
electores.
Además de esa función primordial, los esquemas de financiamiento de-
sempeñan un papel preponderante en el establecimiento de un campo de
juego equilibrado para la competencia. Sin duda, un principio rector del
marco jurídico de financiamiento debe residir en la salvaguarda y fortale-
cimiento de la equidad en las contiendas, de modo que el dinero no otor-
gue ventajas ilegítimas a ninguno de los actores. Y no menos importante:
la regulación sobre la procedencia de los recursos de los partidos altera
los vínculos que establecen los políticos y los partidos con los grupos eco-
nómicos. La influencia en las elecciones de los grupos de interés y los
sectores acaudalados puede variar en distintas regulaciones, por lo que el
tema del financiamiento ocupa un lugar central en la autonomía del poder
político ante el poder económico.
El tema de las finanzas de los partidos en la política latinoamericana ad-
quiere aún mayor relevancia por su íntima conexión con la crisis de cre-
dibilidad de los mismos y el desencanto con el sistema democrático por
el que atraviesa, en distintos grados, buena parte de los países de la re-
gión. Los recurrentes escándalos de corrupción, la intervención de fuentes
ilegales en el financiamiento y el uso de vastos recursos para el manteni-
miento de los sistemas de competencia forman parte de las causas que
explican la situación actual de los partidos políticos. Por estas razones,
otro aspecto importante que debemos considerar en la evaluación de me-
canismos alternativos de financiamiento es el hecho de asegurar un míni-
mo de razonabilidad en el uso de los recursos públicos destinados a cos-
tear actividades político-electorales. Esto es particularmente relevante
dada la severa crisis fiscal que afecta a la mayoría de los países latinoa-
mericanos y las necesidades presupuestales en otras áreas prioritarias.
Por su parte, los efectos negativos de la corrupción política para el siste-
ma democrático han sido claramente señalados, entre otros expertos, por
Jorge Malem (2003). Según este autor, la corrupción socava la regla de
la mayoría propia de la democracia, corroe los fundamentos de la moder-
na teoría de la representación que se sitúa en la base del ideal democráti-
co, afecta el principio de publicidad y de transparencia, empobrece la ca-
lidad de la democracia y provoca, además, una serie de ilícitos en
cascada.
Cabe insistir, sin embargo, que estos males no son exclusivos de nuestra
región ni de los países en vías de desarrollo. Se trata, por el contrario, de
un fenómeno de carácter global, pero que adquiere mayor relevancia en
13
las democracias latinoamericanas aún en proceso de consolidación y en
las que la falta de transparencia y rendición de cuentas abre un ancho mar-
gen a la discrecionalidad y la violación de la ley. En el siguiente apartado
de este artículo se ahonda en los principales riesgos inherentes al financia-
miento político en la región.
3. Riesgos del financiamiento político según la experiencia
latinoamericana
Si abordar adecuadamente la regulación del financiamiento político consti-
tuye una tarea importante y urgente para las democracias en América lati-
na, se debe a que en las últimas tres décadas y media de vigencia de la ter-
cera ola los países latinoamericanos han mostrado, con notable
exuberancia, la gama de riesgos que implica la inexistencia de una regula-
ción efectiva en esta materia.
Al igual que en otras latitudes —desde España e Israel hasta Japón, pa-
sando por los Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia y Alemania— y
en numerosos países de América latina, los recurrentes escándalos rela-
cionados con el financiamiento político han hecho tambalear gobiernos
fuera y dentro de la región, al tiempo que han debilitado a los partidos
políticos y erosionado la confianza de los ciudadanos en las instituciones
democráticas.
3
Cuatro modalidades de riesgo lucen particularmente serias, además de re-
currentes, en Latinoamérica. De cada una de esas cuatro modalidades la re-
gión está más que alertada, por ello es imperativo introducir legislación
adecuada y efectiva para regular el papel del dinero en la actividad política.
3.1. Utilización de financiamiento espurio o ilegal
Con sus virtudes y peligros, el financiamiento privado constituye un recur-
so legítimo y necesario para los partidos políticos y sus candidatos. Entre
aquellas, cabe destacar que permite a los partidos afinar sus puentes de
contacto con la sociedad. Sin embargo, la posibilidad de recaudar fondos
privados para financiar actividades políticas abre un inmenso abanico de
DANIEL ZOVATTO
3
Buen ejemplo de ello (por mencionar únicamente algunos de los más recientes) es el
escándalo del financiamiento ilegal del Partido Popular (PP) español en el caso de su ex
tesorero, Luis Bárcenas, y los interrogatorios a los que se sometió el ex presidente fran-
cés Sarkozy por presunto financiamiento ilegal.
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STUDIA POLITICÆ
riesgos para la democracia: el primero y más serio de ellos es la posibilidad
de utilizar con fines políticos dinero originado en actividades delictivas o
ilegales.
Uno de los mayores peligros en la región es la posibilidad de que el nar-
cotráfico penetre las instancias políticas para comprar impunidad median-
te el financiamiento de campañas. No es esta, en absoluto, una posibili-
dad teórica. Los casos de las campañas de los expresidentes Jaime Paz
Zamora en Bolivia, Ernesto Samper en Colombia y Ernesto Pérez Balla-
dares en Panamá constituyen apenas algunos de los ejemplos más nota-
bles de penetración del narcotráfico en las campañas políticas que regis-
tra la región,
4
la parte más visible de un fenómeno mucho más extendido
que presenta particulares riesgos en países como Brasil, Colombia, Méxi-
co, en varios de América Central e incluso en la Argentina (triple crimen
de General Rodríguez, caso de la efedrina y financiamiento de la campa-
ña electoral de 2007),
5
en los que las grandes campañas nacionales se
complementan con una vigorosa actividad electoral a nivel subnacional y
local.
6
Si bien el narcotráfico plantea riesgos de particular intensidad para los
procesos políticos, no es el único peligro. Otros ejemplos de la enorme
4
Cfr. René Antonio MAYORGA, “El financiamiento de los partidos políticos en Bolivia”,
en Pilar DEL CASTILLO y Daniel ZOVATTO G., La financiación de la política en Iberoamé-
rica, IIDH-CAPEL, San José, Costa Rica, 1998, p. 35; David C. JORDAN, Drug Politics:
Dirty Money and Democracies, University of Oklahoma Press, Norman (OK), 1999, pp.
158-162; Mauricio VARGAS, Jorge LESMES y Edgar TÉLLEZ, El presidente que se iba a
caer, Planeta, Bogotá, 1996; Kevin CASAS ZAMORA, “Financiamiento de campañas en
Centroamérica y Panamá”, Cuadernos de CAPEL, núm. 48 (IIDH-CAPEL, San José,
Costa Rica, 2003), p. 46; The Economist: “Drugs are Back” (25 de mayo de 1996a), y
“Well I Never, Says the President” (29 de junio de 1996).
5
El académico Alberto Föhrig advierte sobre el peligro de la “colonización del Esta-
do” mediante candidatos apoyados por el crimen organizado. Respecto de la campaña
presidencial de Cristina F. de Kirchner expresa: “Siete años después, todavía espera-
mos que la Justicia aporte certezas sobre el financiamiento de esa campaña. Hay un
cheque firmado por un señor (Sebastián Forza) con vinculos probados con la mafia de
la efedrina”, recuperado de La Nación (28/11/2014) http://www.lanacion.com.ar/
1747153-alberto-fhrig-habra-mucho-dinero-del-narcotrafico-en-las-campanas-de-
2015.
6
Por ejemplo, en los meses previos a las elecciones legislativas de 2009, en México
hubo al menos dos casos de precandidatos legislativos (uno en el estado de Chihuahua y
otro en el Estado de México) que fueron ligados al crimen organizado por informes de
prensa. Cfr. “Héctor Murguía: los narcos en casa”, El Universal, México, 27 de marzo
de 2009; “Registran Candidatura de Héctor Murguía”, El Diario, Ciudad Juárez (Méxi-
co), 23 de abril de 2009.
15
gama de modalidades que ha supuesto la utilización de fuentes de finan-
ciamiento cuestionables en las campañas del subcontinente son, entre
otras: la financiación en Colombia de campañas de alcaldes y diputados
por parte de organizaciones paramilitares en la última década; la vasta
operación de financiamiento ilegal puesta en movimiento por el expresi-
dente Fernando Collor de Mello en Brasil; la desviación ilegal de fondos
de la empresa petrolera estatal Pemex a la campaña del Partido Revolucio-
nario Institucional (PRI) en 2000 en México y el envío secreto de 800.000
dólares en una maleta procedente de Venezuela a la campaña de la presi-
denta Cristina Fernández en Argentina (2011). Como se verá más adelan-
te, los casos de financiamiento público ilícito a través de cuentas confi-
denciales o partidas encubiertas han generado numerosas crisis políticas y
han colocado a varios presidentes en situaciones límite, entre ellos a Fer-
nando Collor de Mello en Brasil; a Carlos Andrés Pérez, en Venezuela; a
Jamil Mahuad, en Ecuador; a Ernesto Samper, en Colombia; a Arnoldo
Alemán, en Nicaragua y a Alfonso Portillo, en Guatemala.
Cabe señalar, en el mismo sentido, el riesgo de que los procesos de descen-
tralización emprendidos en casi toda la región faciliten la captación de las
instituciones por parte del crimen organizado, habida cuenta del costo ge-
neralmente limitado de las campañas locales. Otro elemento que debe to-
marse en cuenta es el sistema electoral de voto preferente, que aumenta el
gasto de las campañas e incrementa la personalización de la política, a la
vez que hace más difícil controlar el gasto electoral en el interior de los
partidos.
3.2. La compra de influencias y los conflictos de interés
Aun en los casos en que los recursos para la actividad partidaria y electo-
ral no provengan de fuentes cuestionables ni sean obtenidos por vías ile-
gales, es claro que las contribuciones privadas pueden comprometer el in-
terés público y, en casos extremos, “privatizar” la toma de decisiones por
parte de los funcionarios públicos. Eso dependerá, entre otros factores, de
la cuantía de las contribuciones, de la transparencia con que se manejen y
del grado de discrecionalidad con que operen los tomadores de decisión.
En palabras utilizadas por la célebre sentencia de Buckley vs. Valeo en el
contexto estadunidense, las contribuciones privadas no solo pueden afec-
tar los procesos democráticos por los intercambios corruptos a los que
efectivamente den lugar, sino también por la apariencia de corrupción que
generan con frecuencia. La actual crisis política que vive Brasil, conse-
cuencia del escándalo denominado “Petrolao” (que involucra a grandes
empresas públicas —Petrobras— y privadas, entre ellas las principales
DANIEL ZOVATTO
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STUDIA POLITICÆ
constructoras brasileras, y a numerosos políticos —muchos de ellos de
muy alto rango y pertenecientes a diversas fuerzas políticas) es un claro
ejemplo de esta patología. Crisis similares aquejan a países tales como
Guatemala y Chile entre otros.
Otro aspecto relevante a considerar es el caso de los medios de comunica-
ción privados, que a través de las tarifas diferenciadas (o incluso gratuitas)
que ofrecen a los partidos y a los candidatos, han devenido en un crucial
donante en especie en varios países. Existen casos debidamente documen-
tados que ponen en evidencia la potencial colusión entre los propietarios de
los medios y los funcionarios encargados de regular las frecuencias del es-
pectro electromagnético, sino también como instancias de palpable inequi-
dad debido al acceso diferenciado a los medios concedido a candidatos y
partidos durante las campañas electorales.
3.3. Las inequidades electorales graves
Aunque resultaría necio sostener que la posesión de recursos económicos
por parte de candidatos y partidos es capaz de determinar por sí misma los
resultados electorales, es claro que puede crear significativas barreras de
entrada al proceso electoral para ciertos grupos. Asimismo, la distribución
de recursos groseramente desigual puede dar una apariencia de inequidad
capaz de afectar la legitimidad de los resultados electorales.
Aún más serios son los casos en que las inequidades económicas se
combinan con otro factor distorsionante: el uso de los recursos del Esta-
do para favorecer al partido o candidato oficial. Ello puede ir desde lo
más sutil y difícilmente detectable —como la asignación de publicidad
estatal en medios de comunicación como forma de presionar el
comportamiento periodístico— hasta formas mucho más obvias y gene-
ralmente prohibidas por la ley. Aunque en casi toda la región el tema
forma parte habitual del prontuario de alegatos de los partidos de oposi-
ción, los casos de las elecciones presidenciales en Argentina, Ecuador,
Nicaragua, República Dominicana, Bolivia y Venezuela, con énfasis es-
pecial en los casos de reelecciones presidenciales, pueden mencionarse
como ejemplos en los que prima facie las acusaciones no han estado
desprovistas de mérito.
Nada de esto es bueno para la democracia. Sin embargo, algunos de los ca-
sos citados contienen una advertencia fundamental: las disparidades detec-
tadas obstaculizan, mas no impiden, el triunfo de las fuerzas políticas que
compiten en situación de clara desventaja.
17
3.4. La desarticulación de los partidos y del sistema de partidos
Una democracia funcional requiere un sistema de partidos estable, no de-
masiado fragmentado ni polarizado y caracterizado por dinámicas centrípe-
tas y no centrífugas. Asimismo, requiere partidos sólidos, capaces de ali-
mentar continuamente el proceso político y de ser algo más que
maquinarias electorales. Ambos requerimientos son de particular importan-
cia en los regímenes presidenciales que prevalecen en la región, que mues-
tran una gran propensión a experimentar conflictos entre poderes cuando
coexisten con sistemas de partidos altamente fragmentados.
Si bien el financiamiento político no determina la volatilidad, el formato o
la polarización del sistema de partidos, su regulación es capaz de crear in-
centivos que afectan marginalmente su institucionalización, democracia in-
terna, niveles de transparencia y comportamiento. De manera más directa,
las reglas de financiamiento —y en particular el monto y el método de de-
sembolso elegido para los subsidios estatales, donde estos existen—pueden
incidir decisivamente en la institucionalización de los partidos y en su con-
solidación como agrupaciones con vida permanente.
Es importante, también, que las reglas de financiamiento político no creen
barreras excesivas a la participación electoral. Sin embargo, resulta por lo
menos tan importante que tiendan a favorecer —así sea marginalmente—
la consolidación de los partidos y cierta estabilidad del sistema de partidos.
4. Instrumentos de regulación en perspectiva comparada
El papel del dinero en la actividad política democrática puede regularse
mediante una amplia gama de instrumentos legales, cuya presencia y com-
binación dan forma al sistema de financiamiento político (SFP). En este
trabajo definimos el SFP como el conjunto de normas que regulan el flujo
de recursos económicos hacia y desde el sistema político. Y constituye el
marco normativo dentro del cual los partidos y los candidatos pueden ac-
tuar legalmente para obtener y gastar recursos económicos para sus activi-
dades, y dentro del cual las personas físicas y jurídicas —tanto públicas
como privadas— pueden financiar esas actividades. Asimismo, el SFP defi-
ne los instrumentos legales para supervisar y respaldar coercitivamente la
aplicación de ese marco normativo.
La diversidad de instrumentos disponibles para regular el financiamien-
to político y las numerosísimas combinaciones posibles plantean pro-
blemas para los reformadores y para los estudiosos de esta materia, toda
vez que supone una ardua tarea identificar nítidamente los efectos de
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STUDIA POLITICÆ
cada instrumento de regulación y elaborar prescripciones a partir de esos
efectos.
Con todo, a estas alturas, no es poco lo que sabemos después de más de un
siglo de intentos de regular el financiamiento político en la democracia. Vale
la pena detenerse, por tanto, en el examen de la diversidad de instrumentos
regulatorios y algunas de las principales lecciones arrojadas por su aplica-
ción en diversos contextos, particularmente en el latinoamericano.
Contrariamente a la percepción habitual, los países de América latina
muestran una larga tradición de regulación del financiamiento político. En
particular, han sido pioneros en la adopción de subsidios directos para par-
tidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de Uruguay (1928), Costa
Rica (1956) y Argentina (1957 y 1961).
El retorno de la democracia a la región ha generado, predeciblemente, un
creciente interés en esta materia, que se ha vertido en numerosos esfuerzos
regulatorios, especialmente en los últimos 30 años, como se desprende del
cuadro VI.1.
CUADRO VI.1. América latina: año de introducción del financiamiento público de los
partidos políticos y las campañas electorales.
Fuente: Elaboración propia.
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Año
1957 (Indirecto) y 1961 (Directo)
Incorporado en 1997, suprimido en 2008
1971
1985
1956
1988 (Indirecto), 2003 (Directo)
1978
1983
1985
1981
1973 (Indirecto), 1987 (Directo)
1974
1997
1990
1966 (Indirecto), 2003 (Directo)
1997
1928
Incorporado en 1973 y eliminado en 1999
19
DANIEL ZOVATTO
Se ha avanzado en la adopción de normas y, ayudado en parte por una
prensa cada vez más incisiva, el tema del financiamiento político se
ha instalado definitivamente en la discusión pública. Esto último es,
en sí mismo, un progreso considerable. Sin embargo, como se ha se-
ñalado, persisten abundantes y graves riesgos derivados de la inade-
cuada regulación y, en particular, de la pobre ejecución de los contro-
les existentes.
7
Se analiza a continuación los regímenes de financiamiento político que
existen en América latina, sus principales características y tendencias de
la reforma en la materia.
4.1. El régimen de financiamiento político
Los sistemas de financiamiento vigentes en la mayoría de los países de la
región se caracterizan de manera predominante por la existencia de una re-
gulación profusa, niveles de transparencia bajos, órganos de control débi-
les, régimen de sanciones bastante ineficaz y una cultura proclive al incum-
plimiento. Sin embargo, existen diferencias sustantivas al respecto en las
legislaciones y en los objetivos que persiguen. Una tipología de los esque-
mas de financiamiento incluye las siguientes categorías:
• Financiamiento público: se refiere al empleo de recursos públicos en
beneficio de los partidos y las campañas. Puede hacerse de manera direc-
ta, transfiriendo a los partidos dinero del presupuesto nacional, o de ma-
nera indirecta, mediante la concesión de ventajas, prerrogativas, aportes
en especie o subvenciones a favor de los partidos o de las campañas elec-
torales.
• Financiamiento privado: proviene, en dinero o en especie, del patrimonio
de los particulares. Incluye los aportes de militantes y simpatizantes de los
partidos.
7
Extensos análisis comparados de las reglas de financiamiento político en América
latina pueden encontrarse en Pilar DEL CASTILLO y Daniel ZOVATTO G., La financiación
de la política…, op. cit., 1998; Manuel CARRILLO ET AL. (coords.), Dinero y contienda
político-electoral…, op. cit., 2003; Steven GRINER y Daniel ZOVATTO G. (coords.), De
las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América
latina, OEA-IDEA, San José, Costa Rica, 2004; Daniel ZOVATTO G., “El financiamiento
electoral: subvenciones y gastos”, en Dieter NOHLEN, Daniel ZOVATTO G., José de Jesús
OROZCO HENRÍQUEZ y José THOMPSON, Tratado de derecho electoral comparado de
América latina, IIDH-CAPEL-Universidad de Heidelberg-IDEA-TEPJFM-IFE-FCE,
México, 2007.
40 primavera-verano 2016-2017
20
STUDIA POLITICÆ
• Financiamiento mixto: cuando concurren de manera simultánea fondos
públicos y privados para los partidos y sus campañas.
4.1.1. Financiamiento público
La importancia de los partidos para la representación de la pluralidad polí-
tica y la necesidad de consolidarlos y afianzarlos en los sistemas políticos
—sobre todo en aquellos que atravesaron largos periodos de autoritaris-
mo— han sido fundamento de leyes y procedimientos para otorgarles acce-
so a recursos públicos y otras prerrogativas.
Debido a que estas agrupaciones políticas desempeñan un papel fundamen-
tal en los sistemas democráticos representativos, los defensores del finan-
ciamiento público consideran que asegurar que dispongan del apoyo y con-
diciones para su existencia e institucionalización forma parte del interés
público, por lo que el Estado debe proveerlos.
El reconocimiento anterior coincide, además, con el estatus jurídico que
hoy en día tienen los partidos políticos en la mayoría de las legislaciones
de la región. En efecto, en América latina la doctrina mayoritaria se inclina
en favor de la tesis que considera a los partidos como asociaciones priva-
das que cumplen funciones públicas o de interés general, atribuyéndoles,
por lo tanto, el derecho de ser sujetos de financiación pública.
Este tipo de financiamiento goza de una larga tradición en los países lati-
noamericanos. De manera similar, en muchos regímenes políticos de Euro-
pa occidental se optó por él como medida para evitar o acotar la incidencia
de intereses particulares y poderes fácticos en el desempeño de las funcio-
nes partidarias. Sin duda, ese es uno de los objetivos centrales de las legis-
laciones que contemplan el financiamiento público: garantizar la indepen-
dencia de los partidos de los grupos de interés que persiguen fines
meramente particulares y evitar la influencia desmesurada de determinados
individuos o corporaciones sobre los partidos y los poderes públicos. La
preocupación principal es que la dependencia de los fondos privados altere
el comportamiento de los representantes, antes y después de las elecciones
y, de ese modo, distorsione el sistema de representación política.
Si las contribuciones y donaciones privadas se otorgan como moneda de
intercambio de beneficios, favores y decisiones especiales, los compromi-
sos adquiridos a cambio del financiamiento pueden reducir considerable-
mente el margen de acción de los políticos una vez que han llegado al po-
der. En efecto, la dependencia del financiamiento privado podría conducir
a la captación de las decisiones del poder político por parte de los grupos
de interés y provocar desviaciones significativas en el proceso de formula-
21
ción de políticas públicas, en detrimento de la representación de los demás
ciudadanos.
Existen también otros argumentos en favor del financiamiento público.
Además de acotar la influencia de los grupos de interés en el diseño e im-
plementación de las políticas públicas, los subsidios estatales a los partidos
se han visto como una forma de transparentar el origen y gasto del dinero
involucrado en la competencia política, ejercer mayor control sobre las fi-
nanzas partidarias y someterlas a la vigilancia de los órganos de fiscaliza-
ción y control del erario público. Desde este ángulo, si los partidos depen-
den de los fondos privados, se dificulta la fiscalización de sus operaciones
financieras, la procedencia de los recursos se vuelve más incierta y se am-
plía el margen para la corrupción.
Otra razón vertebral por la que se ha impulsado el financiamiento público
de los partidos es su importancia para generar equidad en las contiendas
electorales e impulsar la ampliación de la representación política a nuevas
fuerzas. Sobre todo en sistemas donde la competencia política abierta se
advierte incipiente o como una característica nueva del régimen, la inyec-
ción de recursos públicos puede utilizarse como catalizador del pluralismo
y como herramienta para nivelar el terreno de la competencia. El financia-
miento con recursos de los contribuyentes actúa, en esos escenarios, como
garante y promotor de condiciones equitativas en la competencia democrá-
tica.
Se trata, quizá, del argumento más poderoso para favorecer la inyección de
dinero público y otras prerrogativas en el sistema de partidos: neutralizar
las ventajas que la riqueza y el acceso a recursos desiguales proporciona-
rían en los procesos electorales, convirtiéndose en auténticas pesas para in-
clinar la balanza en la integración de los espacios de representación políti-
ca. Aunado a ello, la distribución apropiada de este tipo de financiamiento
fortalece la competencia interpartidista y, dependiendo de la forma en que
se regule, puede utilizarse también como un mecanismo para abrir el siste-
ma partidario a nuevos competidores. En efecto, dado que los partidos re-
quieren una gran capacidad organizativa y arraigo para recaudar sus pro-
pios ingresos, sin financiamiento público puede inhibirse el surgimiento de
fuerzas políticas y provocarse un hermetismo poco saludable en el sistema
partidario.
Cabe señalar que el financiamiento público no solo corresponde al otorga-
miento de dinero del erario, sino que incluye diversos métodos de subsidios
y exenciones. Esto comprende, por ejemplo, el acceso gratuito a los medios
de comunicación, lo cual añade la ventaja adicional de significar un ahorro
en el gasto electoral de partidos y candidatos.
DANIEL ZOVATTO
40 primavera-verano 2016-2017
22
STUDIA POLITICÆ
4.1.2. Financiamiento privado
No obstante las ventajas y argumentos mencionados, el financiamiento pú-
blico es también objeto de críticas. La estatización, burocratización y osi-
ficación de los partidos —es decir, su dependencia económica crónica de
los recursos estatales y la consiguiente pérdida de contacto con la socie-
dad— se han señalado como consecuencias perniciosas del esquema. Otro
tipo de riesgos que podrían generarse por un financiamiento estatal exce-
sivo es que la dependencia casi exclusiva de los fondos públicos provoque
el alejamiento del aparato central del partido respecto de sus bases y re-
duzca su necesidad de acrecentar el volumen de afiliación partidaria. In-
cluso, el acceso a vastos recursos estatales puede incentivar la formación
de partidos que, sin un sustrato social amplio y sin mejorar sustancialmen-
te la representación democrática, encuentran en el régimen una llave
abierta que, al menos temporalmente, significa que a sus élites un jugoso
negocio.
En contraposición, el financiamiento privado puede generar un círculo
virtuoso entre los partidos y los ciudadanos. La necesidad de recurrir a
sus contribuciones para desempeñar sus actividades acerca a los candida-
tos hacia sus electores, los sensibiliza sobre sus necesidades y demandas,
y vincula su éxito electoral y profesional con los aportes que aquellos
realicen. Además, constituye un poderoso incentivo para que los partidos
recluten nuevos miembros y extiendan su presencia social. No solo eso,
la posibilidad de realizar donaciones abre también un nuevo canal para la
participación política, una vía legítima de expresión y apoyo en un régi-
men democrático. Se argumenta que los ciudadanos deben tener la posibi-
lidad de apoyar económicamente a un candidato o partido con el que sim-
patizan.
En este punto, se advierte ya la importancia no solo del origen del fi-
nanciamiento, sino del marco regulatorio que lo acompaña y que, en
buena medida, condiciona la satisfacción de los objetivos que se persi-
guen. Si bien estos argumentos favorecen un modelo que incluye recur-
sos privados en la financiación política, es evidente la relevancia de los
límites a las contribuciones, la diferenciación entre las personales y las
de organizaciones o corporaciones, y la transparencia y apertura con
que ocurran. Una medida común, por ejemplo, es establecer que los
nombres de quienes hacen aportaciones y los montos se hagan públicos,
al tiempo que se limita su cuantía. Así, la información de los donantes
de un candidato es pública y se establecen límites para evitar el tráfico
de influencias y la dependencia de un número reducido de grandes con-
tribuyentes. En suma, con mecanismos de control efectivos y otra serie
23
DANIEL ZOVATTO
de garantías, el financiamiento privado puede verse a la vez como una
prueba y como un motor del sano arraigo de los partidos en las socieda-
des en que operan.
4.1.3. Financiamiento mixto
Los regímenes de financiamiento mixto han buscado conciliar las venta-
jas que comprenden los esquemas de origen público y privado de los re-
cursos. La principal decisión en este punto es, por supuesto, determinar
los porcentajes y el peso que corresponderá a cada tipo de fuente, de
acuerdo con las prioridades y objetivos que cada sistema busca satisfacer.
En algunos países, por ejemplo, se establece que el financiamiento priva-
do deberá ser menor al monto de los fondos públicos otorgados para, sin
renunciar a sus ventajas, evitar que termine por trastocar las condiciones
de competencia y obstaculice el desarrollo y consolidación de pequeños
partidos.
El gran atractivo de este esquema reside en el hecho de que la combina-
ción de recursos públicos y privados puede, en efecto, fortalecer y mante-
ner las condiciones para la competencia equitativa, proteger la indepen-
dencia de los partidos y, a la vez, compensar los posibles riesgos
burocratizadores del financiamiento público puro y promover una vincula-
ción directa entre ciudadanos y partidos, sobre todo cuando los fondos pri-
vados provienen de numerosas y pequeñas contribuciones, en lugar de po-
cas y grandes sumas de dinero.
Una vez más, la consecución de estos objetivos depende también, central-
mente, de la regulación complementaria que redondee y tutele estos princi-
pios. En este sentido, los regímenes de financiamiento contemplan también
una gama de prohibiciones y mecanismos de vigilancia y fiscalización. Ello
incluye, por ejemplo: la prohibición a las contribuciones de los gobiernos
en cualquier nivel y de las donaciones desde el extranjero; el estableci-
miento de la facultad de fiscalización desde una autoridad autónoma, y las
obligaciones de los partidos de transparentar sus cuentas y rendir informes
sobre ellas.
5. Regulación y tendencias del financiamiento de la política en
América latina
Un examen comparado de la legislación electoral de los países latinoameri-
canos muestra que todos los ordenamientos electorales regulan el tema del
financiamiento político, si bien en términos, modalidades y grados de in-
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24
STUDIA POLITICÆ
tensidad variados. A manera de ejemplo, países como Chile, El Salvador,
Guatemala y Perú, antes caracterizados por su exigua regulación, en los úl-
timos años han aprobado leyes que procuran regir más detalladamente la fi-
nanciación política.
8
Vemos, pues, una tendencia creciente a ampliar la regulación en materia
del financiamiento político, en todos sus vértices: la procedencia de los
recursos; las modalidades de entrega; los campos de utilización; los lí-
mites aplicables en los ingresos y gastos; los órganos y mecanismos de
vigilancia y fiscalización, y las sanciones por incumplimientos y viola-
ciones. No obstante, debe mencionarse que las diferencias entre países
son aún sustanciales. A continuación se traza un panorama general del
estado en que se encuentran las legislaciones latinoamericanas en este
ámbito.
5.1. Origen y destino de los recursos
En relación con la procedencia de los recursos, predomina en la región—
con excepción de Bolivia y Venezuela— el financiamiento mixto, en el que
los partidos políticos reciben, en diferentes proporciones, tanto fondos pú-
blicos como privados para sus campañas electorales y para sufragar sus
gastos de funcionamiento ordinario. Si bien en algunos casos, como el de
México, prevalecen los fondos públicos sobre los privados, en la mayoría
de los países el financiamiento privado aparece mayoritario.
En los 16 países restantes existen sistemas de financiamiento estatal mixto.
Esta modalidad combina las subvenciones directas (en dinero, bonos o
préstamos) e indirectas (servicios, beneficios tributarios, acceso a los me-
dios de comunicación, capacitación, exoneraciones, entre otros).
En lo que respecta al financiamiento público directo, las legislaciones sue-
len destinar los recursos explícitamente para ciertas actividades. Existe una
tendencia a favor del destino de fondos para el fortalecimiento y desarrollo
institucional de los partidos, incluidas actividades como la investigación, la
formación y la capacitación de cuadros partidarios. En el cuadro VI.2 se
desglosa la asignación de los recursos por país.
8
En el caso de Chile, cabe tomar en cuenta que el 11 de abril de 2016 se promulgó la
nueva ley sobre fortalecimiento y transparencia de la democracia (que regula el financia-
miento político), ley número 20900, la cual introdujo cambios muy importantes en esta
materia. En Guatemala, en junio de 2016, se aprobó una reforma electoral (Dictamen
01-2015 del Congreso de la República) que regula más detalladamente diversos aspectos
del financiamiento político.
25
CUADRO VI.2. Actividades objeto de financiamiento público directo en América latina
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre, 2016.
1
En período no electoral, los partidos tienen derecho a acceso gratuito a los medios de
comunicación de radio y televisión, propiedad del Estado.
2
Treinta por ciento para la formación y capacitación de afiliados. (Art. 21-Bis, Decreto
1-85).
3
Para el financiamiento de las actividades de formación y capacitación de ciudadanos,
simpatizantes y afiliados, e investigación de la realidad nacional, los partidos deberán
destinar no menos de 30 % de lo que reciban en concepto de aporte estatal.
4
Hasta ahora, solo en elecciones referendarias, además restringido a franjas de
publicidad en TV. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala en su
artículo 67: “No se permitirá el financiamiento de las asociaciones con fines políticos con
fondos procedentes del Estado”. El Consejo Nacional Electoral ha interpretado que esa
norma constitucional no impide financiar la publicidad de las opciones a favor o en
contra de una propuesta referendaria.
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Electoral y
partidario
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
1
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Solo electoral
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Sí
No
No
No
No
No
No
No
Sí
4
Solo partidario
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Sí
No
No
No
Investigación y
fortalecimiento
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
2
No
Sí
No
Sí
Sí
3
Sí
No
No
No
40 primavera-verano 2016-2017
26
STUDIA POLITICÆ
5.2. Distribución del financiamiento público
Los métodos de distribución del financiamiento público directo son funda-
mentalmente de tres tipos: i) método proporcional a la fuerza electoral; ii)
método combinado, en el que una parte se distribuye equitativamente entre
todos los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza electoral, y iii) método
en el que una parte se distribuye proporcionalmente a la fuerza electoral y
otra de acuerdo con la representación parlamentaria.
En relación con la distribución a partir de la fuerza electoral, resulta razo-
nable considerar el grado de arraigo social de cada partido y su caudal
electoral para dotar de cierta estabilidad al sistema de partidos y permitir su
consolidación con mayor presencia electoral. Sin embargo, hay que consi-
derar también que este criterio tiende a prolongar las desigualdades entre
los llamados partidos grandes y los pequeños, así como con los de reciente
incorporación en la contienda político-electoral.
Los propulsores de la igualdad señalan que estos requisitos bloquean el ac-
ceso de nuevas opciones y pueden crear “una suerte de pugna entre insi-
ders y outsiders de la arena electoral” (Woldenberg en Carrillo et. al.,
2003, p.23). Para atemperar este efecto, algunos países emplean una com-
binación entre criterios de proporcionalidad y de equidad.
5.3. Momento del otorgamiento de los recursos
Con respecto al momento en que se otorgan los recursos públicos a los
partidos, predominan en la región las fórmulas que distribuyen una parte
antes de las elecciones y otra después (en 11 países), seguido por el me-
canismo de reembolso que se realiza después de las elecciones (en dos
países) y, en tercer lugar, por el que se entrega antes de las elecciones (en
un país).
Se trata de un elemento importante, pues se vincula con las facilidades y
oportunidades de los nuevos partidos para formarse y mantenerse. Por
ejemplo, si la entrega del subsidio se realiza con posterioridad a las elec-
ciones, se desfavorece a partidos de reciente creación con menores recursos
financieros o con menor capacidad crediticia.
No obstante, el subsidio posterior, que adquiere la calidad de reembolso,
puede tener efectos positivos en lo relativo al control de los gastos electora-
les. En cierta forma, este último sistema contribuye a ejercer una mayor
presión sobre las organizaciones políticas para que registren y reporten, en
forma detallada y transparente, sus ingresos de origen privado y sus gastos
reales.
27
DANIEL ZOVATTO
El cuadro VI.3 desglosa el momento en que se otorgan los recursos a los
partidos políticos en cada uno de los países analizados.
CUADRO VI.3. Momento del desembolso del aporte público directo con
fines electorales en América latina
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre, 2016.
5.4. Barreras legales al financiamiento público
En 14 de los 16 países de la región que otorgan financiamiento público
existe algún tipo de barrera legal para acceder al mismo (Cuadro VI.4). Es-
tas barreras se refieren específicamente a que los elegibles para dicho sub-
sidio obtengan un mínimo de respaldo electoral o cuenten con representa-
ción parlamentaria.
Este tipo de disposiciones son necesarias para garantizar el uso eficiente de
los recursos y evitar el dispendio. Por ejemplo, cuando el financiamiento es
posterior a los comicios y el reembolso de recursos esta condicionado a la
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Previo
Sí
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Posterior
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Sí
No
Sí
No
No
No
No
Previo y
posterior
No
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Sí
No
No
Sí
Sí
No
Facilidades
para nuevos
partidos
Sí
No
No
Sí
No
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Sí
No
No
No
No
No
Otros
(financiamiento
permanente)
Sí
No
Sí
Sí
Sí
No
Sí
No
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
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28
STUDIA POLITICÆ
obtención de un porcentaje mínimo de votos, se puede combatir mediante
esta vía la formación de partidos meramente rituales que, sin una base so-
cial consistente, encuentran redituable entrar a la política. Por supuesto, las
barreras y condicionantes deben encontrar un equilibrio con las facilidades
y oportunidades para nuevas fuerzas, de modo que no asfixien y constriñan
la representación política.
CUADRO VI.4. Financiamiento público directo en América latina: condiciones para
acceder al financiamiento y barrera legal
Países
Argentina
Condiciones de acceso al financiamiento
y barrera legal
Actividades permanentes: 80 % de los re-
cursos disponibles para el aporte anual diri-
gido al desenvolvimiento institucional debe
distribuirse en forma proporcional a la canti-
dad de votos que el partido hubiera obtenido
en la última elección de diputados nacionales.
Es requisito para participar en esta distri-
bución acreditar haber obtenido al menos 1 %
de sufragios calculado sobre el padrón elec-
toral. El restante 20 % se distribuye de ma-
nera igualitaria entre todos los partidos reco-
nocidos.
Aportes para la campaña electoral en elec-
ciones presidenciales: 50 % del monto total a
distribuir, asignado por el Presupuesto Ge-
neral, se divide de manera igualitaria entre las
listas presentadas y el restante 50 % se
reparte entre los 24 distritos, en proporción al
total de electores correspondiente a cada uno.
Efec-tuada tal operación, se distribuye a cada
agru-pación política en forma proporcional a la
cantidad de votos que haya obtenido en la
elección general anterior para la misma cate-
goría.
Para los comicios legislativos, y tratándose de
la elección de diputados nacionales, el total
de los aportes se distribuye entre los 24
distritos en proporción al total de electores
correspondiente a cada uno. Efectuada dicha
operación, 50 % del monto resultante para
cada distrito se distribuirá en forma igualitaria
entre las listas presentadas y el restante 50 %
Criterio de distribución
29
Mixto (fuerza electoral/
equidad)
—
Mixto (fuerza electoral/
equidad)
se distribuirá a cada agrupación en forma
proporcional a la cantidad de votos obtenidos
en la elección general anterior para la misma
categoría.
En el caso de los senadores nacionales, el
total de los aportes se distribuye entre los
ocho distritos que renuevan esos cargos en
proporción al total de electores correspon-
diente a cada uno. Efectuada dicha operación,
50 % del monto resultante para cada distrito
se distribuye en forma igualitaria entre las
listas presentadas y el restante 50 % a cada
agrupación en forma proporcional a la can-
tidad de votos obtenidos en la elección gene-
ral anterior para la misma categoría.
—
Art. 41-A. 5 % (cinco por ciento) del total del
Fondo Partidario se destinará en partes
iguales a todos los partidos que hayan
registrado sus estatutos ante el Tribunal
Supremo Electoral, y 95 % (noventa y cinco
por ciento) del total del Fondo Partidario se
distribuirá entre los partidos que tengan
representación en el Congreso Federal y de
forma proporcional a los votos que hayan
obtenido en la última elección de Diputados
(Art. 41-A. de la ley 9096/95, contenido en la
Ley Nº 11.459 de 2007).
El Estado concurrirá a la financiación del fun-
cionamiento permanente de los partidos polí-
ticos y movimientos políticos con personería
jurídica, por conducto del Fondo Nacional de
financiación política, usando criterios de equi-
dad y fuerza electoral establecidos en el ar-
tículo 17 de la Ley Estatutaria 1475.
Para la financiación de las campañas electo-
rales a través del sistema de reposición por
votos válidos, se requiere el cumplimiento de
los siguientes requisitos legales:
1. Para alcaldías y gobernaciones tienen
derecho a reposición de votos los candidatos
que hubieren obtenido 4 % de los votos váli-
dos depositados en esa elección.
Bolivia
Brasil
Colombia
DANIEL ZOVATTO
40 primavera-verano 2016-2017
30
STUDIA POLITICÆ
Costa Rica
2. Para listas a corporaciones públicas, las
listas que hayan obtenido 50 % o más del
umbral determinado para la respectiva corpo-
ración.
3. En la elección de presidente de la Repú-
blica se le reconocerá reposición a los candi-
datos que hayan obtenido una votación igual o
superior a 4 % de los votos válidos deposi-
tados.
Si no se hubiese obtenido el derecho a la
financiación estatal, el beneficiario del anticipo
debe devolverlo en su totalidad dentro de los
tres meses siguientes a la declaratoria de
elección, excepto en el caso de las campañas
presidenciales, en las que no habrá lugar a la
devolución del monto recibido por concepto de
anticipo, siempre que se hubiese gastado de
conformidad con la ley.
Partidos que obtengan al menos 4 % de los
sufragios válidos para la elección de
Presidente de la República o diputados a la
Asamblea Legislativa, a nivel nacional o en
alguna provincia en particular, o elijan por lo
menos un diputado. Tratándose de elecciones
municipales, que se celebran en un momento
distinto, reciben contribución los partidos que
obtengan 4 % en el cantón respectivo o que
elijan al menos un regidor. La Constitución
establece en el artículo 96 que para recibir el
aporte del Estado, los partidos deberán
comprobar sus gastos ante el TSE.
20 % del financiamiento público se distribuye
entre todos los partidos de acuerdo al número
de regiones en que esté constituido y el 80 %
restante entre todos los partidos que tienen
representación parlamentaria, de acuerdo al
resultado electoral que hayan obtenido en la
última elección. El 10 % de este monto debe
destinarse a fortalecer la participación política
de las mujeres.
Partidos que obtengan uno de los siguientes
requisitos: a) al menos 4 % de los votos
válidos en dos elecciones pluripersonales
Mixto (fuerza electoral/
equidad)
Chile
Fuerza electoral
Ecuador
Mixto (equidad y repre-
sentación parlamentaria)
31
DANIEL ZOVATTO
consecutivas a nivel nacional; b) al menos tres
representantes a la Asamblea Nacional; c) 8 %
de las alcaldías; d) por lo menos un concejal
en cada uno de al menos 10 % de los
municipios del país.
Partidos políticos o coaliciones que participen
en las elecciones tienen derecho a recibir del
Estado una suma de dinero por cada voto
válido que obtengan en las elecciones para
Presidente y Vicepresidente de la República,
Diputados al Parlamento Centroamericano y
Asamblea Legislativa, y para Concejos Muni-
cipales. Los partidos políticos que participen
en una segunda elección presidencial tendrán
derecho a recibir, por cada voto válido obte-
nido en esa elección, una cantidad igual a
50 % de lo pagado en las primeras elecciones.
Partidos que obtengan al menos 5 % del total
de votos válidos emitidos en las elecciones
generales. El cálculo se hace tomando como
base la mayor cantidad de votos válidos reci-
bidos, o para los cargos de Presidente y Vice-
presidente de la República, o en el Listado
Nacional para los cargos de Diputados al
Congreso de la República. Se exceptúan del
requisito del 5 % los partidos que obtengan por
lo menos una diputación al Congreso de la
República, quienes recibirán igualmente finan-
ciamiento.
Haber obtenido un mínimo de 10 000 votos en
la planilla más votada (Presidente, Congreso
Nacional, Corporaciones Municipales) en la
elección anterior.
3% del total de votos válidos emitidos en
alguna de las elecciones ordinarias para dipu-
tados, senadores o Presidente de la Repú-
blica. Para los partidos nuevos, constituidos
después de una elección, tener el registro
legal.
Para partidos nacionales (excluye a los par-
tidos regionales):
• Obtener al menos 4 % de los votos válidos
en las elecciones nacionales.
Mixto (fuerza electoral/
equidad)
El Salvador
Guatemala
Fuerza electoral
Honduras
Fuerza electoral
Fuerza electoral
México
Nicaragua
Mixto (fuerza electoral /
equidad)
40 primavera-verano 2016-2017
32
STUDIA POLITICÆ
• Obtener al menos el número de diputados
mínimos necesarios (4) para integrar una ban-
cada parlamentaria.
Financiamiento preelectoral:
1. Para los partidos políticos: tienen que comu-
nicar su decisión de participar en las elec-
ciones y haber hecho postulación presidencial.
2. Para los candidatos de libre postulación:
deben haber sido reconocidos como tales por el
Tribunal Electoral, luego del cumplimiento de
los requisitos personales y de la recaudación de
firmas de respaldo en un número igual o mayor
a 4 % de los votos válidos emitidos en la última
elección para el cargo de que se trate. Si hay
más de tres candidatos que califiquen, solo
pueden participar en las elecciones los tres que
más firmas hayan recaudado.
Financiamiento postelectoral:
1. Para los partidos políticos: deben haber sub-
sistido como tales, a base de haber obtenido un
número de votos igual o mayor a 4 % del total de
los votos válidos emitidos en cualquiera de las
cuatro elecciones que se celebran: Presidente,
diputados, alcaldes o representantes de Corre-
gimiento, la que le fuera más favorable.
2. Para los candidatos de libre postulación:
deben haber ganado el cargo al cual aspiraban.
Estar debidamente reconocidos e inscritos, y
haber obtenido un número de votos en las
últimas elecciones para el Congreso no inferior
a 2 % del padrón electoral. En el caso de las
alianzas, el aporte se distribuye proporcio-
nalmente al número de bancas que ocupe
cada partido que hubiere integrado la misma
en la Cámara de Senadores.
Obtener representación en el Congreso.
Fuerza electoral
Panamá
Mixto (fuerza electoral/
equidad)
Paraguay
Mixto (fuerza electoral/
representación parla-
mentaria)
Perú
Mixto (fuerza electoral/equi-
dad): 40 % en forma igualitaria
entre todos los partidos
políticos con representación
en el Congreso y 60 % en
forma proporcional a los votos
obtenidos por cada partido
político en la elección de re-
presentantes al Congreso.
33
DANIEL ZOVATTO
República
Dominicana
Estar legalmente reconocidos y mantener este
reconocimiento mediante la obtención de un
mínimo de 2 % de los votos válidos en las úl-
timas elecciones presidenciales o tener repre-
sentación en el Congreso o la Sala Capitular.
Obtener votos en la elección nacional o en la
municipal, y haber presentado la declaración
jurada de gastos de campaña en tiempo y
forma de acuerdo con la Ley N° 18.485. Para
obtener financiamiento permanente se requie-
re tener representación parlamentaria.
N/A
Mixto (fuerza electoral/
equidad)
Uruguay Fuerza electoral
Venezuela
—
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre,2016.
N/A: No aplica
5.5. Acceso a los medios de comunicación
Una particularidad de las campañas políticas actuales es la importancia que
se atribuye al desarrollo de las contiendas en los medios de comunicación
masiva. Sin duda, la radio y la televisión son vías primarias para la difusión
de información política y la persuasión de los votantes; en ellas se constru-
ye parte fundamental de la imagen de los candidatos y partidos y se esta-
blece contacto con los ciudadanos. Incluso las estrategias partidarias y las
campañas electorales se diseñan e implementan, en buena medida, alrede-
dor de la propaganda en estos medios, que se han convertido en factor de-
terminante en la vinculación y comunicación de los candidatos con el elec-
torado.
Por estas razones, el apoyo sustancial a señalar dentro del financiamiento
público indirecto en la región lo constituye el acceso gratuito de los parti-
dos políticos a los medios de comunicación estatales o privados. En 16 paí-
ses (89 %) se otorga a los partidos políticos acceso gratuito a los medios
estatales o privados, o a ambos, predominando el acceso gratuito a los me-
dios de comunicación del Estado durante la vigencia de la campaña electo-
ral. La regulación, no obstante, muestra varias diferencias. Algunos con-
templan, por ejemplo, espacios gratuitos para la difusión de mensajes y,
simultáneamente, permiten la compra de espacios. En cambio, países como
Brasil, Chile, México, Argentina y Guatemala cuentan con una franja elec-
toral gratuita combinada con la prohibición de comprar espacios políticos
en los medios.
40 primavera-verano 2016-2017
34
STUDIA POLITICÆ
CUADRO VI.5. Acceso a los medios de comunicaciónen América latina
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Prohibición de
propaganda
pagada en los
medios
Sí
No
Sí (Radio y
televisión)
No
Acceso gratuito
a los medios
Sí
Sí
Sí
Sí
Fórmula de distribución de tiempos y
espacios
La cantidad de los espacios se distribuye
—para las elecciones primarias y para las
generales— asignando 50 %, por igual,
entre todas las agrupaciones políticas que
oficialicen precandidatos, y el restante
50 % en forma proporcional a la cantidad
de votos obtenidos en la elección general
anterior para la categoría de diputados
nacionales. La distribución de los horarios
y los medios en que se transmitirá la
publicidad electoral se realiza por sorteo
público, debiendo asegurarse a todas las
agrupaciones políticas que oficialicen
listas de candidatos la rotación en todos
los horarios y, al menos, dos veces por
semana en horario central. En medios pú-
blicos y privados.
Por igual entre partidos o coaliciones y sus
candidatos. Solo en medios públicos.
Un tercio por igual entre todos los partidos
con candidatos legalmente inscritos, 2/3
dividido proporcionalmente al número de
representantes de cada partido ante la
Cámara de Diputados.
En medios públicos y privados.
Dentro de los dos meses anteriores y
hasta 48 horas antes de la elección, las
organizaciones sociales y los grupos
significativos de ciudadanos que hayan
inscrito candidatos y los promotores del
voto en blanco tendrán derecho a espacios
gratuitos en los medios de comunicación
que hacen uso del espectro electromag-
nético, proporcionalmente al número de
elegidos, para las campañas de sus
candidatos u opciones a la Presidencia de
la República y de sus listas al Congreso
35
DANIEL ZOVATTO
Costa Rica
Chile
No
No
1
No
Sí
2
de la República. En el caso de propa-
ganda electoral en circunscripciones terri-
toriales, el órgano electoral debe asignar
gratuitamente espacios con cobertura en
las correspondientes circunscripciones. Se
otorgará igual número de espacios a cada
una de las listas, candidatos u opciones
electorales inscritas en cada franja de
transmisión, razón por la cual se asignará
el número de espacios necesarios para
garantizar la igualdad.
—
Elecciones presidenciales: por igual entre
candidatos.
Elecciones parlamentarias: proporcional al
número de votos en las elecciones ante-
riores. En televisión de señal abierta públi-
ca y privada.
Al conjunto de candidaturas indepen-
dientes corresponde un tiempo equiva-
lente al partido político que haya obtenido
menos votos en la última elección, el que
se divide entre ellas por partes iguales.
—
Durante los cinco días anteriores a la
suspensión de la campaña electoral hay
acceso gratuito y equitativo solo en los
medios estatales. En cada estación de
radio y televisión del Estado se dispondrá
de un espacio temporal destinado a di-
vulgar propuestas electorales, con una
duración de 30 minutos. La mitad del tiem-
po total disponible se distribuye equitati-
vamente entre todos los partidos políticos
con candidatos inscritos en el proceso
electoral. La otra mitad se distribuye en
proporción al número de diputados de
cada grupo parlamentario en la Asamblea
Legislativa al momento de realizarse la
elección. En esa distribución, los partidos
que participan por primera vez tendrán un
tiempo equivalente al del partido que
obtenga la menor adjudicación.
Ecuador
El Salvador
No
No
Sí
Sí
40 primavera-verano 2016-2017
36
STUDIA POLITICÆ
Guatemala Sí Sí
En periodo no electoral, los partidos
políticos tienen acceso gratuito a los
medios de radio y televisión, propiedad del
Estado, en una franja informativa mensual
de 60 minutos, la cual se distribuye propor-
cionalmente en atención a la cantidad de
votos obtenidos en la elección legislativa
anterior, y siempre y cuando hayan obte-
nido al menos un escaño en la Asamblea
Legislativa.
Por igual entre partidos. El TSE formulará
un plan de distribución igualitaria de espa-
cios y tiempos, diferenciando entre presi-
dencia, diputaciones y corporaciones mu-
nicipales. En esa distribución igualitaria, se
determina lo siguiente: para la presidencia
un 50 %, para diputaciones un 25 % y para
corporaciones municipales un 25 %, que-
dando la facultad del candidato, para que
en el caso de diputaciones y corporaciones
municipales se pueda ceder, total o par-
cialmente, el espacio o tiempo en favor del
candidato a la presidencia. No tiene
derecho al 50 % regulado el partido político
que no postule candidatos a la Presidencia
y Vicepresidencia de la República.
Ninguna entidad o persona puede contra-
tar en medios de comunicación para fines
electorales.
—
En período electoral, incluidas precam-
pañas, 70 % se distribuirá a los partidos
con o sin representación pero con registro
vigente, en proporción a su fuerza electoral
conforme con la última elección para
diputados federales, y 30 % en forma igua-
litaria. En este 30 % se considerará a los
partidos de nuevo registro. En medios
públicos y privados.
Para las elecciones nacionales el Consejo
Supremo Electoral garantiza por igual a
todos los partidos políticos o alianzas el
Honduras
México
No
Sí
No
Sí
Nicaragua
No No
37
acceso a los medios estatales y privados
radiales y televisivos, estableciendo límites
máximos de tiempo o espacio permitido
para cada partido o alianza. Dentro de
esos límites, el uso efectivo quedará de-
terminado por el principio de libre con-
tratación.
Para las elecciones municipales y regio-
nales el Consejo Supremo Electoral garan-
tiza por igual a los partidos políticos o
alianzas el acceso a los medios estatales
radiales y televisivos, estableciendo límites
mínimos (para medios radiales) y máxi-
mos. Dentro de esos límites el uso efec-
tivo quedará determinado por el principio
de libre contratación.
Por igual entre partidos, pero solo en
medios de comunicación que administre el
Estado.
El tiempo que no sea utilizado por los
partidos podrá ser utilizado por el Tribunal
Electoral para promocionar educación
cívica y electoral.
Para las elecciones celebradas en 2014,
el TE emitió una reglamentación recono-
ciendo el derecho a franja en el sistema
estatal de radio y televisión tanto a los
partidos políticos como a los candidatos
de libre postulación (Decreto 7 del 3 de
marzo de 2013).
Por igual entre partidos, durante los 10
días inmediatamente anteriores al cierre
de la campaña electoral. En medios públi-
cos y privados.
La mitad se distribuye por igual entre
partidos y la mitad proporcionalmente a la
representación parlamentaria. Las nuevas
fuerzas partidarias disponen de un tiempo
equivalente al del partido político que
tenga menor adjudicación de minutos. En
medios públicos y privados.
Panamá No Sí
Sí
Paraguay
Perú
No
No
Sí
DANIEL ZOVATTO
40 primavera-verano 2016-2017
38
STUDIA POLITICÆ
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre, 2016.
1
Es factible contratar propaganda en radioemisoras, TV por cable y prensa escrita. Se
prohíbe solo en TV con señal abierta.
2
Solo es gratuito en TV con señal abierta pública y privada.
3
Solo en el caso de elecciones referendarias.
República
Dominicana
No Sí
Por igual entre partidos. Solo en medios
de comunicación del Estado.
Por igual entre candidatos presidenciales
de los partidos políticos con represen-
tación parlamentaria, al igual que aquellos
partidos que en las elecciones internas
hayan alcanzado un porcentaje igual a
3 % de los habilitados para votar. Solo en
medios públicos.
Como se trata de un referéndum, se esta-
blece un tiempo por igual para cada
opción en competencia.
Uruguay
No Sí
5.6. Barreras legales al financiamiento privado
Entendemos por barreras legales al financiamiento privado a todos aque-
llos instrumentos que regulan el flujo de recursos económicos hacia las ac-
tividades políticas, ya sea controlando o prohibiendo el uso de ciertas fuen-
tes de financiamiento (regulaciones “negativas” o “pasivas”), ya sea
estimulando el uso de otras (regulaciones “positivas” o “activas”).
Los controles más extendidos pesan, como es de esperar, sobre las donacio-
nes políticas privadas. Casi todas las democracias restringen el uso de, al
menos, ciertos tipos de donaciones privadas, aunque con niveles de intensi-
dad muy dispares.
La situación normativa en América latina es consistente con esa descrip-
ción. Ante las preocupaciones de la penetración de dinero ilegal en la po-
lítica y el riesgo de captación de los partidos por los grupos de interés,
todos los países establecen restricciones en cuanto al origen de las contri-
buciones privadas, como se observa en el cuadro VI.6.
Sí
3
No
Venezuela
39
CUADRO VI.6. Prohibiciones al origen de las contribuciones privadas en América latina
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre, 2016.
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Extranjeras
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Organizaciones
políticas y
sociales
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Sí
No
No
Sí
No
No
Sí
No
Personas
jurídicas
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
No
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
No
Sí
No
Contratistas
del Estado
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
Sí
No
No
Sí
Sí
No
Sí
Sí
Anónimas
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
Sí
Las prohibiciones más comúnmente adoptadas son aquellas que pesan so-
bre las donaciones procedentes del extranjero, vigentes en todos los paí-
ses, excepto Nicaragua. También destacan las prohibiciones de contratis-
tas del Estado, presentes en más de la mitad de los países, y las de fuentes
anónimas vigentes en 16 países.
Tales restricciones sobre las fuentes privadas de financiamiento buscan res-
ponder a los primeros dos riesgos descritos; esto es, intentan minimizar las
oportunidades de compra de influencia por parte de donantes poderosos o
controvertidos. Como sucede con otras medidas regulatorias de tipo restric-
tivo, los límites a las contribuciones suponen significativos problemas de
aplicación, al demandandar, como mínimo, la presencia de un extendido
sistema de reporte y auditoría de los recursos utilizados por los partidos y
DANIEL ZOVATTO
40 primavera-verano 2016-2017
40
STUDIA POLITICÆ
los candidatos, requisito quien ha dado pruebas de ser difícil de satisfacer
aún en las democracias más desarrolladas.
9
Asimismo, varios países han impuesto también límites en relación con los
montos de las donaciones: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Sin
embargo, cabe indicar que los límites a las contribuciones —particularmen-
te cuando son excesivamente bajos— pueden conducir a resultados perver-
sos. Así, medidas draconianas de completa prohibición de las contribucio-
nes privadas, como las empleadas en Francia antes de 1988 y en India en el
período 1969-1985, terminaron por incentivar prácticas de financiamiento
opacas (Levush, 1991; Avril en Alexander y Shiratori, 1994). Por ello, no
es sorprendente que muchas democracias, en particular en Europa occiden-
tal, sean reacias a establecer controles amplios sobre las contribuciones, y
optan, en cambio, por restringir el peso financiero de los donantes privados
por otros medios, tales como generosos sistemas de financiamiento públi-
co, cortas campañas electorales y severas restricciones sobre la publicidad
electoral.
La experiencia latinoamericana demuestra la dificultad que existe a la hora
de asegurar el cumplimiento de las restricciones legales, más aún cuando la
legislación no establece los mecanismos y recursos necesarios para garanti-
zar su eficacia o la sanción en caso de trasgresión. En ese sentido, una al-
ternativa a las prohibiciones y limitaciones es utilizar mecanismos de rendi-
ción de cuentas y de divulgación amplia dirigidos a aumentar la
transparencia del financiamiento político.
5.7. Topes y límites al gasto electoral
La inyección de cantidades generosas de recursos a la vida electoral en va-
rios países de la región fue concebida e implementada como un motor para
impulsar la competencia política, robustecer la presencia de los partidos
entre la ciudadanía y generar condiciones equitativas en el desarrollo de las
9
Sobre los obstáculos enfrentados por la Comisión Federal Electoral de los Estados
Unidos (FEC, por sus siglas en inglés) para aplicar los topes a las contribuciones in-
troducidos por la Federal Election Commission Act de 1974, véase Kenneth A.
GROSS, “The Enforcement of Campaign Finance Rules: A System in Search of Re-
form”, en Anthony CORRADO,Thomas E. MANN, Daniel R. ORTIZ, Trevor POTTER y
Frank J. SORAUF (eds.), Campaign Finance Reform: A Sourcebook, Brookings Insti-
tution Press, Washington, 1997; FEC, Annual Report, 1998, pp. 31-34, y Francis J.
SORAUF, Inside Campaign Finance: Myths and Realities, Yale University Press, New
Haven, 1992, p. 185.
41
contiendas. Si bien esta estrategia ha permitido crear regímenes de verda-
dera competencia por los cargos públicos y ha aumentado la información
política que poseen los electores para tomar sus decisiones, también es
cierto que el gasto electoral se ha convertido en una fuente de insatisfac-
ción ciudadana con el régimen político y un cauce por el que fluyen recur-
sos que podrían asignarse a otras prioridades.
Por ello, los países latinoamericanos han buscado en general controlar los
disparadores del gasto electoral, estableciendo topes y acortando campa-
ñas, o enfocando sus restricciones hacia rubros significativamente visibles
y onerosos, como la publicidad electoral, con resultados disímiles. Incluso,
en ciertos casos, la regulación se ha extendido a los límites del gasto en los
procesos internos de selección de candidatos. La reforma constitucional y
legal en materia electoral ocurrida en México entre 2007 y 2008, por ejem-
plo, dio origen a la figura de las “precampañas”, que se refiere precisamen-
te a los procesos de competencia al interior de los partidos políticos. Se fijó
un límite para su duración y para el gasto, y se contemplaron medidas de
fiscalización.
Los topes generales de gastos son poco comunes entre las democracias, lo
que refleja sus significativos problemas normativos y prácticos; la expe-
riencia acumulada con los topes generales es, en el mejor de los casos, en-
treverada. Incluso los experimentos más exitosos, como los de Gran Breta-
ña y Canadá, donde los límites han sido rigurosamente puestos en práctica
y generalmente reconocidos como algo positivo, muestran algunos de los
complejos dilemas inherentes a su aplicación.
10
5.8. Órganos de control y régimen de sanciones
Contar con una autoridad independiente y profesional capaz de controlar el
uso del dinero en la política y con un régimen eficaz de sanciones es funda-
DANIEL ZOVATTO
10
En Gran Bretaña, los topes de gasto por distrito electoral perdieron gradualmente su
relevancia con el crecimiento secular del gasto realizado por los partidos a escala nacio-
nal, solo recientemente controlado por la legislación (un tope nacional de gastos operó
por vez primera en la elección general de 2001). Entretanto, en Canadá la regulación de
los gastos realizados por terceros, ajenos al proceso electoral, con el fin de incidir en su
resultado ha demostrado ser prácticamente imposible, pese al visible papel que esos des-
embolsos han desempeñado en algunos comicios. En casi todos los otros casos, los to-
pes generales han sido ineficaces por distintos motivos que van desde la inadecuada de-
finición de lo que ha de contar como gasto electoral hasta la introducción de topes
excesivamente bajos, pasando por la debilidad de los mecanismos de supervisión y la
presencia de fuertes incentivos hacia el aumento del gasto derivados de otras caracterís-
ticas institucionales.
40 primavera-verano 2016-2017
42
STUDIA POLITICÆ
mental para dar viabilidad práctica a la reglamentación en materia de finan-
ciamiento político. En efecto, el cumplimiento de la ley exige una autori-
dad fuerte, investida con suficientes atribuciones para supervisar, verificar,
investigar y, de ser necesario, instaurar procedimientos legales.
En este punto, los avances en los países latinoamericanos son asimétricos,
si bien en todos existe algún órgano encargado del control y la fiscaliza-
ción del financiamiento. En la mayoría de los casos se trata de los propios
organismos electorales, como se muestra en el cuadro VI.7.
CUADRO VI.7. Órganos de control del financiamiento de la política en América latina
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre, 2016.
Correlativamente, la mayoría de los países prevé un régimen de sanciones
dirigido a sancionar la inobservancia de la legislación sobre el financia-
miento de los partidos y las campañas electorales. Entre estas sanciones
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Entes de control
Jueces federales con competencia electoral (uno por cada distrito) y
Cámara Nacional Electoral con competencia en todo el país
Órgano Electoral
Órgano Electoral
Órgano Electoral
Órgano Electoral
Órgano Electoral / Contraloría
Órgano Electoral
Órgano Electoral y Corte de Cuentas
Órgano Electoral
Órgano Electoral
Órgano Electoral
Contraloría General, Órgano Electoral, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Órgano Electoral/Contraloría
Órgano Electoral
Órgano Electoral (Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios
de la ONPE)
Órgano Electoral / Contraloría
Órgano Electoral
Órgano Electoral
43
DANIEL ZOVATTO
prevalecen, por un lado, las penas pecuniarias (17 países) y, por el otro,
aunque en menor medida, las sanciones administrativas (10 países) o de
otra índole que conllevan la eliminación del registro partidario o la reduc-
ción o suspensión de los fondos estatales para los partidos que han violado
la ley.
El cuadro VI.7 traza el panorama general en materia de sanciones por in-
cumplimiento a las reglas de financiamiento.
CUADRO VI.8. Régimen de sanciones en materia de financiamiento de la
política en América latina
Fuente: Elaboración propia, con base en la legislación latinoamericana. Actualizada a
setiembre, 2016.
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Por Por Por Por Por
partido candidato donante candidato donante
Sí No Sí No Sí
Sí No No No No
Sí Sí Sí No No
Sí Sí No No No
Sí Sí No Sí Sí
Sí Sí Sí No Sí
Sí Sí Sí Sí Sí
Sí No No No No
Sí Sí Sí Sí Sí
Sí No No No No
Sí Sí Sí Sí Sí
Sí Sí Sí Sí Sí
Sí Sí No No No
Sí No Sí No No
Sí No No No No
No No No No No
Sí No No No No
Sí Sí No Sí No
Sanciones
administrativas
No
Sí
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
No
No
Otras
sanciones
Sí
No
Sí
Sí
Sí
Sí
No
No
Sí
No
Sí
Sí
No
No
No
No
No
No
Sanciones pecuniarias
Sanciones penales
Más allá de las características formales de la regulación, hay que conside-
rar el nivel de aplicación de las sanciones, pues persisten serios vacíos y
problemas que han provocado que, con frecuencia, las normas se convier-
40 primavera-verano 2016-2017
44
STUDIA POLITICÆ
tan en letra muerta. En términos generales, podemos afirmar que los siste-
mas de control en la región se caracterizan por:
1. La falta de leyes en algunos países y, a la inversa, en otros un conjunto
de normas excesivamente complejo y difícil de aplicar;
2. La debilidad institucional y técnica de los organismos de fiscalización y
control;
3. La falta de recursos y de autonomía de las agencias u órganos encar-
gados respecto de los partidos políticos y los gobiernos. Algunos de
ellos son integrados con criterios partidarios, por lo que difícilmente
cuentan con la independencia de criterio necesaria para ejercer la labor
de control;
4. La baja capacidad o disposición de los partidos políticos y sus candida-
tos para cumplir las leyes y reglamentos;
5. La ausencia de códigos de conducta y recursos insuficientes para el re-
gistro y el control contable de las finanzas partidarias;
6. La existencia de reglas que privilegian las sanciones más que los incen-
tivos al cumplimiento;
7. Reducido número de organizaciones de monitoreo de la sociedad civil;
8. Sociedades permisivas en las que existen escasos incentivos para de-
nunciar malas actuaciones.
Si bien esta descripción explica las características generales que prevalecen
en América latina, en algunos países los avances son más significativos que
en otros. Varios (entre ellos destaca Chile) han impulsado recientemente re-
formas que endurecieron las sanciones y fortalecieron a los órganos res-
ponsables de su aplicación. Puede constatarse también la introducción de
medidas más rigurosas contra los transgresores, como privación de la liber-
tad en diversos grados. Ocho países establecen sanciones penales, en algu-
nos casos, dirigidas a candidatos y en otros, a los donantes. Únicamente un
país no prevé sanción alguna en caso de trasgresión a las disposiciones le-
gales: República Dominicana. En El Salvador se han introducido sanciones
pecuniarias a los partidos políticos a partir de la reforma electoral de febre-
ro de 2013. Por su parte, en Guatemala, en la reforma de 2016 se amplió el
detalle de sanciones administrativas, penales (en caso de que la infracción
constituya delito) y de otra índole, que afectan el régimen de financiamien-
to político.
Respecto de las sanciones cabe un último comentario: la existencia de un
régimen efectivo de sanciones que respalden las regulaciones en materia
45
DANIEL ZOVATTO
de financiamiento político es un requisito sine qua non. El propósito de
las mismas no es criminalizar la política. En otras palabras, más que impo-
ner castigos su objetivo debe ser prevenir violaciones graves a la legisla-
ción sobre el financiamiento político y favorecer su cumplimiento volunta-
rio. La aplicación de sanciones debe verse como el último y menos
deseable de los recursos. Ahora bien, tampoco pueden servir de incentivos
perversos que alienten la violación de las normas (por el bajo costo que
hay que pagar en caso de incumplimiento) ni que terminen alentando la
impunidad. Es recomendable que las sanciones sean fáciles de entender,
graduales y proporcionales, múltiples, disuasivas y oportunas. Es impor-
tante, asimismo, que las autoridades electorales trabajen en estrecha coor-
dinación con los partidos (suministrando información, educando, capaci-
tando, etc.) para favorecer el entendimiento y cumplimiento de las normas
y evitar acudir (hasta donde sea posible) a una aplicación frecuente y ge-
neralizada de las sanciones.
El diagnóstico trazado muestra la necesidad y trascendencia de fortalecer
los órganos de control y definir claramente sus atribuciones y procedi-
mientos para dotarlos de plena autonomía, asegurar su imparcialidad y ga-
rantizar su eficacia. Con base en las principales debilidades identificadas,
aquí se formulan algunas recomendaciones dirigidas a mejorar el funcio-
namiento y a fortalecer la eficacia de los órganos de control:
1. Simplificar las leyes y procedimientos aplicables.
2. Buscar un equilibrio entre la “sobrerregulación” y la “criminalización”.
Como plantea De la Calle (2003: 6-10), “dada la debilidad institucional
prevaleciente en la región, la ambición de penalizar puede provocar un pro-
ceso de degradación de la norma, y en este sentido la prudencia siempre
debe acompañar cualquier intento de reforma en este campo”.
3. Establecer un régimen de sanciones riguroso y combinarlo con una es-
tructura que incentive el cumplimiento.
4. Fortalecer la independencia de los órganos de control y dotarlos de su-
ficientes recursos financieros, humanos y técnicos para hacer cumplir las
leyes.
5. La autoridad de los órganos de control debe abarcar el monitoreo, la in-
vestigación y la persecución de las infracciones.
6. Dotar a los organismos correspondientes de instrumentos adecuados y
efectivos, como el poder de citación, la protección para informantes y el
acceso a cuentas bancarias. En este sentido, es recomendable levantar las
40 primavera-verano 2016-2017
46
STUDIA POLITICÆ
reglas del secreto bancario y tributario en lo que al financiamiento político
se refiere, como han hecho recientemente México y Costa Rica (entre otros
países) con muy buenos resultados.
7. Hacer de la fiscalización de los partidos políticos una actividad perma-
nente y no coyuntural.
8. Regular la obligación de partidos y candidatos de presentar informes de
sus ingresos y de sus gastos.
9. Conducir auditorías aleatorias y periódicas en materia de verificación y
control de los recursos financieros.
10.Transparentar y difundir ampliamente los resultados de las auditorías y
los informes de los partidos políticos.
11. Establecer lineamientos y procedimientos claros en relación con los re-
gistros de donantes y establecer al interior de los partidos los consejos de
control ético y la figura del mandatario único financiero como responsable
exclusivo del manejo de los dineros del partido.
12.Eliminar las transacciones en efectivo y conducir todas las operaciones
de los partidos a través del sistema bancario.
Finalmente, se recomienda reforzar los niveles de transparencia y de
rendición de cuentas. Las carencias de los países latinoamericanos, ca-
racterizados por la impunidad ante el escándalo y la falta de mecanis-
mos y controles frente al ejercicio del poder, se reflejan inevitablemen-
te en el tema del financiamiento a la política, del que se ocupa el
siguiente apartado.
5.9. Financiamiento político, transparencia y rendición de cuentas
Existe amplio acuerdo en la doctrina que el aumento de los niveles de
transparencia es clave para proteger los sistemas políticos y los procesos
electorales de la captación por parte de grandes grupos económicos o del
financiamiento ilegal.
Las regulaciones tendientes a la transparencia financiera buscan que los
partidos, candidatos y otros actores políticos reporten a las autoridades
públicas las fuentes de sus recursos y el uso dado a los mismos. También
incluye las reglas que definen si esa información es o no auditada y pu-
blicada.
Estas regulaciones presentan considerables variaciones entre países. Por lo
general, imponen la obligación de elaborar informes financieros a los parti-
47
DANIEL ZOVATTO
dos más que a los candidatos, sobre actividades tanto regulares como elec-
torales, con divulgación de las fuentes de financiamiento así como de los
gastos, y con la realización de auditorías de la información por parte de al-
guna autoridad competente.
El análisis de las características regionales que competen a este tema evi-
dencia que la mayor parte de los países ha incorporado en su legislación
obligaciones de transparencia. Un mapeo comparado de los 18 países lati-
noamericanos sobre estos elementos permite señalar lo siguiente:
1. Si bien, en algunos países, la rendición de cuentas se encuentra dirigi-
da fundamentalmente a responder por el buen manejo y destino de los
fondos procedentes del Estado, existe una tendencia al establecimiento de
procedimientos que contemplan la rendición de cuentas relativa a los in-
gresos de carácter privado y a los movimientos financieros de los parti-
dos. Así, los movimientos realizados tanto con fondos estatales como pri-
vados deben hacerse públicos o someterse a consideración del órgano de
control.
2. Aunque la obligación de rendir cuentas debe alcanzar a todos los acto-
res importantes en el proceso de financiamiento, en casi todos los casos la
tarea de la rendición recae fundamentalmente en los partidos políticos,
siendo pocos los países en los que la legislación electoral involucra a los
candidatos u otros actores en este procedimiento.
3. No es común que los funcionarios electos sean removidos de sus pues-
tos cuando se demuestran violaciones.
4. En prácticamente todos los países los procedimientos investigativos se
llevan a cabo después de las elecciones, lo que vuelve imposible que la de-
tección de operaciones irregulares se sancione también a través del voto
popular.
Si bien el análisis comparado pone en evidencia la existencia de una ten-
dencia regional hacia la apertura de la información a los ciudadanos —a
través, por ejemplo, de la publicación de los balances de los partidos—,
esta es aún incipiente y se refiere principalmente a la publicación en gace-
tas y diarios oficiales, normalmente de poca circulación. Sin duda, uno de
los principales retos que enfrentan los países latinoamericanos en materia
de financiamiento de la política es establecer nuevos cauces para la difu-
sión de información y simplificar las rutas existentes. En este sentido es
muy importante analizar los beneficios y las posibilidades que ofrecen las
tecnologías digitales en el ámbito de la transparencia del financiamiento
político. Costa Rica y México, entre otros, son ejemplos de avance en ma-
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STUDIA POLITICÆ
teria de legislación y mecanismos innovadores que permiten tener la conta-
bilidad “en línea”.
Es necesario recalcar que una de las razones más importantes para regular
la financiación de los partidos y las campañas y transparentar todas las ac-
tividades al respecto es el empoderamiento de los votantes. Al poner a dis-
posición de la ciudadanía la información necesaria sobre los movimientos
financieros de los partidos se da la posibilidad al elector de tomar una deci-
sión más informada y ejercer un control sobre el comportamiento de parti-
dos y candidatos. La divulgación cumple con dos funciones clave: contabi-
lidad y rendición de cuentas, que sirven como medidas preventivas y como
herramientas de control para combatir la corrupción política.
En efecto, no hay rendición de cuentas sin información útil y de fácil acce-
so que permita conocer el desempeño de los candidatos y los partidos. De
ahí la importancia de que los movimientos financieros de los partidos polí-
ticos y candidatos sean sometidos no solo a la vigilancia rigurosa de los or-
ganismos de fiscalización, sino también a la inspección y el escrutinio pú-
blico. En la medida en que los medios de comunicación, las organizaciones
civiles y los ciudadanos en general dispongan de información sistemática y
fidedigna sobre las actividades financieras de los partidos y la procedencia
de sus recursos, es posible controlar los excesos y violaciones en sus ingre-
sos y gastos.
Como lo señala Ferreira Rubio en Griner y Zovatto (2004: 78), el desafío
pasa por crear los medios para que la relación entre dinero y política sea
cada vez más transparente, posibilite al ciudadano el ejercicio del voto in-
formado y aliente a los partidos a ejercer un control recíproco para ajustar
su conducta a las normas existentes y a las expectativas de la ciudadanía.
6. Balance y consideraciones finales
Todo lo hasta aquí analizado arroja las siguientes conclusiones principales:
1. El financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales
es un tema complejo, controvertido, irresuelto, para el cual no existen pa-
naceas ni fórmulas mágicas y cuyo perfeccionamiento se alcanza por
aproximaciones sucesivas más que por amplias y muy ambiciosas iniciati-
vas de reforma.
2. Si bien la reforma del financiamiento es un proceso eminentemente po-
lítico, es altamente recomendable que este proceso esté basado en un diag-
nóstico y en un razonamiento científico.
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DANIEL ZOVATTO
3. Es importante que los reformadores tengan conocimiento de la gran va-
riedad de instrumentos regulatorios que tienen a su disposición, para que
puedan escoger aquellos que mejor se condigan con el contexto dentro del
cual deben funcionar.
4. Es aconsejable adoptar un enfoque holístico de los controles al financia-
miento político (OECD, 2015: 16), similar al que adoptó el Consejo Asesor
Presidencial contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la
Corrupción, convocado por la presidenta Michelle Bachelet (en 2015),
11
entre otras por las siguientes razones:
En primer lugar, en cuanto a la oportunidad de los controles. Esto no es un
asunto puramente electoral. Proteger la integridad del proceso electoral es
importante, pero más lo es proteger la integridad del sistema político a lo
largo de todo el ciclo político. En segundo lugar, en cuanto a los actores
que es necesario movilizar [...] Y, en tercer lugar, tener en cuenta que la re-
gulación del financiamiento político es parte de un “ecosistema” de protec-
ciones a la integridad de la política que incluye también las regulaciones al
lobbying (OECD, 2014: 7-39) y a los conflictos de interés, las declaracio-
nes de activos, las normas que hacen al secreto bancario y tributario, las
protecciones a la libertad de prensa y a los denunciantes, las reglas de in-
munidad parlamentaria, entre otros muchos aspectos. Todas estas normas
deben estar articuladas para que el control del financiamiento político pue-
da ser efectivo (Casas Zamora, 2015).
En resumen: un buen sistema de financiamiento debe garantizar una com-
petencia política abierta, libre y equitativa, niveles adecuados de transpa-
rencia (sobre el origen y destino de los recursos) y contribuir a fortalecer la
confianza pública en los partidos, la política y la democracia. En este senti-
do, en mi opinión, un sistema mixto (dotado de recursos públicos y priva-
dos adecuados), con divulgación y transparencia plena, todo ello acompa-
ñado de un órgano de control competente y autónomo, respaldado por un
eficaz régimen de sanciones, son requisitos esenciales para el éxito de una
reforma en esta materia. La construcción de esquemas de financiamiento
que satisfagan plenamente estas condiciones es un camino por el que los
países latinoamericanos aún están transitando.
11
Este fue el enfoque innovador que seguimos los miembros del Consejo, cuyo infor-
me final presentamos a la primera mandataria el 24 de abril de 2015. Disponible en:
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