5
1
Este artículo es producto del PICT 2508-2012 (Agencia Nacional de Promoción Cien-
tífica y Tecnológica) y PIP 11220120100388CO (CONICET) “La institucionalización de
políticas de género: redes, espacios de debate y flujos de ideas en tres gobiernos lo-
cales”.
*
PhD. en Sociología por la Universidad de Notre Dame.
**
Doctora en Ciencia Política.
Ana Laura Rodríguez Gustá
*
Mariana Caminotti
**
Resumen
Este artículo contribuye al debate sobre Beijing + 20 a partir de un análi-
sis del mainstreaming de género en dos ciudades que se consideraron ca-
sos ejemplares: Montevideo (capital de Uruguay) y Rosario (Argentina).
En particular, se busca responder la siguiente pregunta:¿cuánto avanzó
efectivamente el mainstreaming en Montevideo y en Rosario, tomando
en cuenta los estándares de la Plataforma de Beijing? En vistas de que
ambos casos tienen políticas explícitas de mainstreaming, el análisis em-
pírico se centra en el progreso de su implementación efectiva. Como se
muestra, se trata de políticas que avanzaron con diferente intensidad en
las dos dimensiones del mainstreaming destacadas por la Plataforma de
Beijing: el empoderamiento de las mujeres y la consolidación de capaci-
dades e instrumentos de gestión estatal.
Herederos de Beijing: las
trayectorias del mainstreaming de
género en Montevideo y Rosario
1
Código de referato: SP.205.XXXVIII/16
STUDIA POLITICÆ Número 39 ~ invierno 2016
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
39 - invierno 2016
6
STUDIA POLITICÆ
Palabras clave: Mainstreaming De Género – Políticas Locales – Monte-
video – Rosario – Planes de Igualdad de Oportunidades
Abstract
This article contributes to the debate on Beijing + 20 by analysing two
exemplar experiences of gender mainstreaming: Montevideo (capital of
Uruguay) and Rosario (Argentina). We seek to answer the following
question: How effective were the advances in gender mainstreaming in
Montevideo and Rosario, once we take into account the standards of the
Beijing Platform? In light of the fact that both cases have explicit
mainstreaming policies, we examine, empirically, the progress made on
implementation. As we show, these policies advanced with different
intensity on the two dimensions of mainstreaming highlighted by the
Beijing Platform: women’s empowerment and capacity building and
instruments of state management.
Key words: Gender Mainstreaming – Local Policies – Montevideo –
Rosario – Gender Equality Plans
1. Introducción
E
L mainstreaming de género tuvo su origen en las políticas interna-
cionales de desarrollo (Walby, 2005a) y se difundió globalmente con
la Conferencia de Beijing, que atrajo alrededor de cincuenta mil par-
ticipantes e implicó un intenso intercambio entre gobiernos y organizacio-
nes sociales. Para Margaret Snyder, directora fundadora de UNIFEM, Bei-
jing fue la Conferencia más fructífera realizada hasta entonces (Snyder,
2006). Su resultado más emblemático fue la Plataforma de Acción que, sin
ser un instrumento vinculante para los Estados, ha sido inspiradora para el
movimiento feminista, tanto para las activistas como para las femócratas.
Para el feminismo latinoamericano, en particular, la Plataforma ha servido
para negociar con el Estado y fomentar procesos de rendición de cuentas
(Vargas, 2012).
La Plataforma de Beijing introdujo el mainstreaming como una de las es-
trategias principales que deben adoptar los Estados para garantizar la igual-
dad entre mujeres y varones (Moser y Moser, 2005). De hecho, en cada
área crítica como pobreza, educación, salud, violencia, etc., la Plataforma
(Naciones Unidas, 1995) sugiere fomentar una estrategia “activa y visible
de incorporación de una perspectiva de género en todas las políticas y pro-
gramas, de modo que antes de que se adopten las decisiones se analicen
sus efectos para la mujer y el hombre, respectivamente” (Art. 189). En esa
dirección, se reafirma la relevancia de los llamados “mecanismos naciona-
7
les para el adelanto de la mujer” en el Estado, como las áreas o los Institu-
tos de la Mujer.
Más allá de esta orientación general, hay diversas definiciones del mains-
treaming de género. De acuerdo con Rees (2005), estas políticas consisten
en “la promoción de la igualdad de género a través de su integración siste-
mática en todos los sistemas y estructuras, en todas las políticas, procesos y
procedimientos, en la organización y su cultura, en las formas de ver y ha-
cer” (p. 560). Por su parte, el Consejo de Europa lo entiende como “la or-
ganización (la reorganización), la mejora, el desarrollo y la evaluación de
los procesos políticos, de modo que una perspectiva de igualdad de género
se incorpore en todas las políticas, a todos los niveles y en todas las etapas
por los actores normalmente involucrados en la adopción de medidas polí-
ticas” (en Astelarra, 2005: 85). Como su nombre lo denota, el mainstrea-
ming busca incorporar una perspectiva de género en las políticas principa-
les del Estado, como las económicas y financieras, las de infraestructura y
obras públicas. Así las cosas, el alcance del mainstreaming excede el ámbi-
to de la política social y cultural.
Este artículo contribuye al debate sobre Beijing + 20 a partir de un análi-
sis del mainstreaming de género en dos ciudades que se consideraron ca-
sos ejemplares: Montevideo (capital de Uruguay) y Rosario (Argentina).
Estos casos recibieron premios internacionales, fueron promocionados
por agencias de la cooperación y se instalaron como modelos a seguir
2
.
Paradójicamente, pese a la atención recibida, la trayectoria de estas políti-
cas de género no ha sido examinada en forma sistemática por la investi-
gación académica
3
. De cara a esta laguna, se busca responder la siguien-
te pregunta: ¿cuánto avanzó efectivamente el mainstreaming en
Montevideo y en Rosario, tomando en cuenta los estándares de la Plata-
forma de Beijing?
Siguiendo a Sandler (1997), el mainstreaming de género es un proceso,
no una meta en sí mismo. Por lo tanto, más que sus éxitos o sus fracasos,
es importante identificar qué aspectos y prácticas funcionan, y cuáles son
las eventuales restricciones para una implementación más compresiva.
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
2
A título ilustrativo Rosario fue premiada por UNIFEM-Región Andina y la Red Mujer
y Hábitat en 2003 y por el Centro Internacional de Formación de Autoridades Locales de
Estados Unidos en 2008.
3
Entre los estudios sobre políticas de género en Montevideo, se encuentran QUESADA
(2015), BONINO (2011), BRUERA y GONZÁLEZ (2004, 2005), GÓMEZ, JUBIN, MAGNONE,
NETTO, OLIVERO y SACCHI (2007). En el caso de Rosario, véase ACUÑA (2012), INGARA-
MO (2011) y LEVIN (2002).
39 - invierno 2016
8
STUDIA POLITICÆ
Analíticamente, el proceso de mainstreaming consta de tres etapas: la
adopción de la terminología de transversalidad de género, la existencia de
una política explícita y su implementación concreta (Moser y Moser,
2005).
Entre 2000 y 2015, Montevideo y Rosario contaron con tres planes de
igualdad entre mujeres y varones que expresaron un compromiso guberna-
mental con la transformación de las relaciones de género. Estos planes in-
corporaron expresamente la perspectiva del mainstreaming y utilizaron en
forma consistente el lenguaje y la terminología de igualdad. Se trató de las
primeras experiencias de su tipo en los ámbitos nacional y local (Bonino,
2010; Rigat-Pflaum, 2003). En el contexto uruguayo, el primer plan nacio-
nal de igualdad data de 2007, año en el cual también comenzaron a elabo-
rarse otros planes locales. En cambio, Argentina no ha tenido ningún plan
nacional y hay otros planes municipales que han sido más tardíos (como
los de Mendoza, Mar del Plata, Resistencia, Morón, Luján y Capilla del
Monte).
En vistas de que ambos casos tienen políticas explícitas, este artículo se
centra en el progreso de su implementación. Como se evidenciará, se trata
de políticas que avanzaron con diferente intensidad en las dos dimensiones
del mainstreaming de género: la consolidación de capacidades e instrumen-
tos de gestión estatal y el empoderamiento de las mujeres. La evidencia que
sustenta el análisis abarca treinta y cinco entrevistas en profundidad para
Montevideo y veintiséis para Rosario, junto con un abundante stock docu-
mental. Metodológicamente, Montevideo y Rosario son casos intrínsecos
(Stake, 2013) ya que tienen propiedades que los hacen singulares y no re-
emplazables por otros casos.
2. Núcleos de discusión en torno del mainstreaming de género
El mainstreaming de género y, más ampliamente, el cumplimiento de
los objetivos estratégicos de la Plataforma de Beijing son responsabili-
dad de los gobiernos. Una lectura atenta de la Plataforma indica que el
mainstreaming se basa en dos pilares. El primer pilar son las capacida-
des del Estado, esto es, las dotaciones de recursos, procedimientos e
instrumentos de gestión que permitan un análisis de las “repercusiones
de género” de las acciones públicas. Un segundo pilar es la participa-
ción social y el empoderamiento de las mujeres, que los Estados debe-
rían alentar y fortalecer. Las discusiones académicas pueden organizarse
a partir de estos ejes e ilustran el carácter multidimensional del mains-
treaming.
9
Una primera línea de reflexión pone énfasis en las capacidades estatales
para adoptar y para mantener el mainstreaming, y examina la institucio-
nalización de la perspectiva de género en las organizaciones públicas. En
particular, la literatura señala que las capacidades de los mecanismos para
el avance de las mujeres son centrales en la promoción del mainstrea-
ming y su implementación (Guzmán y Montaño, 2012). En tanto respon-
sables de estas políticas de género, los recursos de estos organismos, su
jerarquización institucional y su capacidad de influencia en las decisiones
políticas, son atributos asociados con el progreso en el mainstreaming
(Squires y Wickham-Jones, 2002; Stetson y Mazur 1995; Beverdige, Nott
y Stephen, 2000). Entre los recursos más significativos, Squires y Wic-
kham-Jones (2002) destacan el presupuesto disponible, el personal, la in-
formación y las herramientas que permiten dar seguimiento a los compro-
misos de política pública. Por su parte, Stetson y Mazur (1995)
consideran que la jerarquización comprende la posición formal en la es-
tructura organizacional pero, principalmente, el “nivel de influencia” y el
“nivel de acceso” de la institucionalidad de género al circuito de decisio-
nes del Estado.
Al momento de examinar las capacidades estatales, otros trabajos pusie-
ron la lupa en la coordinación interna del Estado. Las experiencias de
mainstreaming parecerían asociarse con mecanismos horizontales de co-
municación y ejecución de políticas, como las redes intra burocráticas.
Investigaciones europeas mostraron que, cuando la institucionalidad de
género está enraizada (embedded) en el aparato estatal, mejoran las con-
diciones para la implementación del mainstreaming (Beverdige et al.,
2000). Por ejemplo, en Inglaterra, Squires y Wickham-Jones (2004)
muestran que la “conectividad” de las unidades de género con las diferen-
tes áreas favoreció el mainstreaming al habilitar las alianzas con elites
burocráticas amplias. En Irlanda, se buscó mejorar la coordinación intera-
gencial como prerrequisito para la adopción del mainstreaming (Carney,
2004).
Por su parte, Incháustegui Romero (1999) argumenta que el mainstreaming
implica un cambio de paradigma de gestión y, como tal, afecta las estructu-
ras y las herramientas estatales. Un abundante cuerpo de literatura analiza
los diferentes instrumentos, su calidad y alcance. A título ilustrativo, el
mainstreaming supone el establecimiento de metas de género, la genera-
ción y el análisis de datos desagregados por sexo, la elaboración de presu-
puestos sensibles al género y el análisis de impacto de género (Roggenband
y Verloo, 2006). Adecuadamente adoptadas, estas herramientas promueven
nuevas prácticas de trabajo y permiten que los marcos de sentido respecto
de la igualdad de género estén presentes en la gestión. Más allá de las críti-
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
39 - invierno 2016
10
STUDIA POLITICÆ
cas que advierten acerca de una posible burocratización del mainstreaming
(Standing, 2004), se destaca la relevancia de contar con instrumentos de
gestión, particularmente los vinculados con el presupuesto y su rendición
de cuenta (Walby, 2005b).
Una segunda línea de reflexión está centrada en la interfaz entre el Estado
y las organizaciones sociales de mujeres mediante procesos de comunica-
ción, consulta y construcción de agenda. Para algunas autoras europeas, la
calidad de la esfera pública deliberativa en el diseño y ejecución de la polí-
tica es un atributo esencial del mainstreaming (Squires, 2005). De hecho,
Beverdige et al. (2000) consideran que un requisito del mainstreaming es
la existencia de procesos de decisión política que privilegien consultas con
una amplia gama de organizaciones de mujeres con intereses diversos.
Desde América Latina, investigadoras y practitioners argumentan que la
constitución de un “entramado” entre femócratas en el Estado y movimien-
tos de mujeres (de base y feministas) sería el motor fundamental para la ge-
neración y el debate de ideas que requiere el mainstreaming (Guzmán,
2001, Guzmán y Montaño, 2012).
Con estas consideraciones en mente, es posible afirmar que el mainstrea-
ming de género es una estrategia desafiante, porque implica un esfuerzo
concomitante por transformar la gestión del Estado y promover el empode-
ramiento y la participación de las mujeres. Así las cosas, un mainstreaming
comprensivo parecería requerir una estatalidad robusta, junto con una so-
ciedad civil movilizada y fuerte. Retomando estas preocupaciones, el análi-
sis de este trabajo tomará en cuenta las capacidades del Estado y del meca-
nismo para el avance de las mujeres en Montevideo y Rosario, así como las
instancias de participación e interlocución que existieron en torno al mains-
treaming en ambos casos.
3. Entorno de políticas e institucionalidad de género en
Montevideo y Rosario
Los gobiernos locales de Montevideo y Rosario lideraron la adopción
de políticas municipales de igualdad de género. En ambas ciudades, es-
tas políticas fueron de avanzada, con la creación de normativa y servi-
cios de atención en violencia de género anteriores a la Convención de
Belem do Pará (1994) y a las primeras leyes nacionales. Asimismo, las
medidas en salud sexual y reproductiva facilitaron el acceso a una am-
plia canasta de métodos anticonceptivos (a precio de costo en Montevi-
deo) y posibilitaron el aborto por razones terapéuticas (en Rosario).
Con el tiempo, estas políticas maduraron hacia estrategias de mainstrea-
11
ming y se transformaron en casos de referencia en América Latina
(Massolo, 2003).
En las dos ciudades estudiadas, la construcción de las políticas de género
se enmarcó en los principios de promoción de derechos y participación
ciudadana que el Frente Amplio (Montevideo) y el Partido Socialista (Ro-
sario) incorporaron en sus plataformas “progresistas” y en sus programas
de gobierno. En Montevideo, el Frente Amplio accedió al Ejecutivo en
1990 y sigue gobernando hasta hoy. En Rosario, el gobierno local está en
manos del Partido Socialista desde 1989, con casi tres décadas de conti-
nuidad.
En sus inicios, la gestión frenteamplista en Montevideo se caracterizó por
su énfasis en la descentralización y en las políticas de salud, género, infan-
cia y cultura, que se acompañaron de un aumento del gasto social
4
. En par-
ticular, las políticas de género quedaron unidas a los procesos de descentra-
lización y participación local, en especial en los barrios con mayores
vulnerabilidades. En 1991 se creó la Comisión de la Mujer con carácter es-
pecial y honorario. La misma se conformó con integrantes de los movi-
mientos de mujeres y derechos humanos, activistas políticas, sindicalistas y
funcionarias, y fue una instancia externa a la institucionalidad. Como pri-
mera iniciativa, la Comisión de la Mujer promovió un servicio de atención
telefónica para víctimas de violencia, creado en 1992, cuya gestión quedó
en manos de ONG de mujeres que suscribieron convenios con la Intenden-
cia municipal.
En 1995, la Comisión dejó de ser honoraria para transformarse en una ins-
tancia institucional con una coordinación política, presupuesto y personal,
en sintonía con los lineamientos establecidos en Beijing. Se trató de la pri-
mera institucionalidad centrada en las mujeres como titulares de derechos
en Uruguay, ya que entonces la instancia nacional tenía un enfoque centra-
do en la familia, al punto que no presentó los informes periódicos ante el
Comité de la CEDAW. Para el quinquenio, la Comisión de la Mujer se pro-
puso impulsar programas de igualdad de género dirigidos a las mujeres de
los sectores populares y privilegió la salud sexual y productiva, la violencia
sexista y el fortalecimiento de la participación ciudadana.
La Comisión de la Mujer definió la estrategia de empoderamiento de las
mujeres más empobrecidas como el lema central de su estrategia. El em-
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
4
Entre 1999 y 2003, el gasto social de la Intendencia de Montevideo osciló entre un
42 % y 44 % del total presupuestal (cálculos propios con base en Bruera y González,
2005).
39 - invierno 2016
12
STUDIA POLITICÆ
poderamiento se concibió como la organización social autónoma y el ejer-
cicio de la voz de las mujeres en ámbitos territoriales, con vistas a su inci-
dencia en el espacio público más amplio. Esto hace que el caso de Monte-
video sea singular puesto que se propuso, desde sus inicios, la
conformación de colectivos de mujeres con la intención de que estos logren
ejercer advocacy en el ámbito nacional.
Por ello, uno de los programas más emblemáticos de la Comisión fue
“Comuna Mujer”, que estimuló la organización y participación de las mu-
jeres de zonas vulnerables. Las Comunas Mujer —que continúan en vi-
gencia— son espacios cogestionados por el Estado y colectivos sociales
(Comisiones Zonales de Mujeres) que realizan trabajo voluntario para
promover los derechos de las mujeres. La Comisión de la Mujer de la In-
tendencia Municipal dotó a las comunas de servicios de asistencia jurídi-
ca y psicosocial gratuitos en violencia y derecho de familia. Entre 1996 y
1999 se conformaron las primeras siete Comunas Mujer y en 2009, estas
llegaron a ser once. Este Programa recibió atención internacional y le va-
lió a Montevideo la coordinación de la Unidad temática de género de la
Red MERCOCIUDADES. Otro programa relevante para los derechos de
las mujeres fue el Programa de Atención Integral a la Mujer (PAIM), que
implicó la sensibilización en salud sexual y reproductiva y la entrega de
anticonceptivos, apoyándose en la participación comunitaria. El mismo,
creado en 1996, fue una iniciativa conjunta de la Comisión de la Mujer y
la División de Salud de la Intendencia de Montevideo.
En 1999, con trayectoria demostrada, la Comisión de la Mujer se propuso
elaborar un plan de igualdad sustentado en la participación ciudadana y en
la transversalización de género. En este proceso, fue fundamental la parti-
cipación de las mujeres organizadas de los barrios, al punto que el plan re-
sultante tomará las demandas territoriales de las mujeres. Este proceso de
construcción participativa hace que este caso también sea distintivo, puesto
que las mujeres organizadas localmente lideraron varias de las discusiones
que nutrieron los ejes del plan.
En Rosario, las sucesivas gestiones socialistas priorizaron el mejoramiento
del sistema público de salud e incrementaron el presupuesto asignado al
área (Jiménez, 2009). Además, impulsaron programas de descentralización
municipal y participación ciudadana. El primer ámbito responsable de las
políticas de género fue el Área de la Mujer, creada en 1988 dentro de la
Secretaría de Promoción Social. Como primera iniciativa, se estableció una
línea de atención telefónica para la atención a víctimas de violencia fami-
liar —el llamado “teléfono verde”—, junto con un servicio de asesoramien-
to jurídico gratuito y el subsidio de refugios para mujeres víctimas (Muni-
cipalidad de Rosario, s.f).
13
A partir de 1995, el Área de la Mujer profesionalizó su personal y se crea-
ron equipos interdisciplinarios de atención en violencia, desconcentrados
en diferentes distritos de la ciudad. También se creó el Hogar de Tránsito
“Alicia Moreau de Justo” (1996), gestionado de manera directa por el mu-
nicipio (Municipalidad de Rosario, s.f). Entre 1998 y 2001, el Área de la
Mujer coordinó la elaboración y el lanzamiento de un plan de igualdad de
oportunidades entre mujeres y varones. Esto fue una novedad, ya que la
Argentina no tenía (ni tuvo posteriormente) un plan de este tipo a nivel na-
cional (Rigat-Pflaum, 2003).
4. El mainstreaming de género en la práctica
En Montevideo y Rosario, el mainstreaming de género nació ligado a los
planes de igualdad. Al momento de su adopción, había tenido lugar Bei-
jing+5, una instancia de revisión de lo actuado en los países, que represen-
tó un enorme progreso en la reafirmación de los derechos de mujeres (Mo-
lyneux y Razavi, 2005).
Entre 2002 y 2015, Montevideo tuvo tres planes de igualdad consecutivos.
El primer plan “Ni más ni menos. Plan de Igualdad de Oportunidades y de
Derechos para la ciudad de Montevideo” (en adelante, PIOD) se ejecutó
entre 2002 y 2005. El “2º Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos
entre Mujeres y Varones” se implementó entre 2007 y 2011. Finalmente, el
“Tercer Plan de Igualdad de Género. Montevideo avanza en derechos, sin
discriminaciones” (2014-2017) está en ejecución. Con este último plan,
Montevideo se hizo pionero en plantear, explícitamente, la necesidad de
instrumentar un modelo “transformador” y de elaborar instrumentos y me-
canismos de gestión con tal fin.
Por su parte, entre 2001 y 2015, Rosario tuvo tres Planes de Igualdad de
Oportunidades (PIO) que plantearon ejes y compromisos para distintas
áreas municipales: el “Plan de Igualdad de Oportunidades entre Varones y
Mujeres de la Ciudad de Rosario 2001-2004”, el “Plan Municipal de Igual-
dad de Oportunidades y Trato entre Varones y Mujeres 2005-2009” y el
“Plan Municipal de Igualdad de Oportunidades y de Trato entre Varones y
Mujeres 2011-2015”.
4.1. El mainstreaming de género en Montevideo
En Montevideo, el primer PIOD 2002-2005 planteó explícitamente la estra-
tegia de “transversalización de la perspectiva de género” en la totalidad de
las acciones de la Intendencia. El PIOD buscó favorecer la participación de
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
39 - invierno 2016
14
STUDIA POLITICÆ
las mujeres, remover estereotipos culturales, promover los derechos sexua-
les y reproductivos, desnaturalizar la violencia de género y fomentar la au-
tonomía económica. Su implementación se apoyó en la descentralización
municipal y en programas socio-laborales ejecutados mediante convenios
con ONG.
Con la misión de asesorar en la elaboración y ejecución del PIOD, se creó
la Comisión de Equidad de Género (CEG) como una instancia de articula-
ción entre reparticiones de la Intendencia. La CEG realizó múltiples con-
sultas con académicas, redes y ONG de mujeres, representantes políticas y
mujeres de organizaciones barriales. El PIOD capturó la agenda las muje-
res organizadas de Montevideo y privilegió la deliberación política. De
hecho, el plan contó con el protagonismo de diferentes colectivos, en par-
ticular de organizaciones de base de mujeres de sectores populares, quie-
nes fijaron las prioridades en múltiples reuniones y mesas consultivas. El
movimiento feminista del Uruguay, congregado en la Comisión Nacional
de Seguimiento de los Compromisos de Beijing (CNS), también participó
en las instancias de formulación del PIOD y se apropió de él. En efecto, el
8 de marzo de 2002 este movimiento dirigió una carta al Intendente mani-
festando su apoyo a esta política y dándole un claro aval desde la sociedad
civil.
Como parte de la estrategia de mainstreaming, la Comisión de la Mujer
colaboró con las políticas sociales y culturales desarrolladas por otras
reparticiones de la Intendencia. Entre otras iniciativas, se destacan: i) las
acciones afirmativas en el campo educativo y laboral para jóvenes en
riesgo social (en cogestión con organizaciones sociales), ii) medidas de
acoso sexual y asesoramiento a funcionarias en situación de violencia de
género; iii) medidas de promoción de la salud sexual y reproductiva en-
tre el personal municipal; iv) el reconocimiento de la doble titularidad
en terrenos y viviendas concedidas por el Área Tierra y Vivienda; v) la
sensibilización de adolescentes y vi) la ampliación del enfoque de géne-
ro en el Programa de Atención Integral de la Mujer (PAIM). Este último
programa tuvo gran importancia ya que la evaluación del PIOD mostró
que el mayor número de medidas transversales se implementaron en el
área de salud. Finalmente, el Programa Barrido Otoñal fue un emblema
del PIOD en materia de autonomía económica y, por su parte, los servi-
cios de atención a la violencia de género continuaron implementándose
en zonas vulnerables de Montevideo, en articulación con las Comunas
Mujer.
Con la finalización del PIOD, la Comisión de la Mujer se convirtió en
la Secretaría de la Mujer, de mayor jerarquía institucional y con un
equipo profesional más amplio. Su primera misión fue la elaboración de
15
un segundo PIOD (2007-2011) que, a diferencia del primero, tuvo como
protagonistas principales a los equipos internos de la Intendencia. Este
plan se propuso avanzar en la construcción de capacidades estatales y
herramientas de gestión con perspectiva de género, con el asesoramien-
to de la CEG.
La Secretaría de la Mujer priorizó el trabajo en el seno de la Intendencia
porque vio un camino claro para lograr una transformación en los marcos
de sentido del personal municipal, en la normativa y en los procedimien-
tos burocráticos. A tales efectos conformó un equipo específico de trans-
versalización con una coordinadora propia. Así las cosas, se lograron com-
promisos de gestión con perspectiva de género y se instalaron
herramientas tales como el Sistema de Indicadores de Género, el Protoco-
lo para la erradicación del Acoso Sexual y Laboral y la capacitación en
género en el Instituto de Estudios Municipales. Además, la Secretaría de
la Mujer con apoyo de ONU Mujeres trabajó hacia la incorporación de un
Presupuesto Sensible al Género (PSG) en la Intendencia y la implementa-
ción de un Presupuesto Participativo de Género. Además, el equipo de
transversalización de la Secretaría impulsó múltiples acciones para la in-
corporación de la perspectiva de género en las reparticiones que involu-
craron talleres, charlas y asesoría en general. A su vez, en 2010, la Inten-
dencia declaró preceptivo el uso del lenguaje inclusivo en los actos
administrativos y en la comunicación institucional.
Este segundo plan tuvo escasa vinculación con organizaciones de muje-
res y el movimiento feminista. Su formulación implicó consultas pero no
así una participación sustantiva en la definición de los problemas y de
las estrategias, algo especialmente sentido por las organizaciones zona-
les de mujeres. En la ejecución del plan, hubo instancias de diálogo con
organizaciones sociales en el marco de las mesas temáticas y en el con-
texto del Presupuesto Participativo de Género. En el caso de las mesas
temáticas, estas tuvieron un funcionamiento muy desigual, con la excep-
ción de la Mesa Departamental de Salud y Género y la Mesa de Violen-
cia Doméstica
5
. En el caso del Presupuesto Participativo, fue posible
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
5
En 2009, la Mesa de Violencia Doméstica se convirtió en la Comisión Departamen-
tal de Lucha contra la Violencia Doméstica, con presencia de instituciones estatales.
La Mesa de Salud y Género surgió en 2011 con el cierre del PAIM y tuvo una impron-
ta territorial al estar constituida por ex integrantes de las Comisiones de mujeres del
PAIM, mujeres de las Comisiones Zonales, promotores juveniles de salud, integrantes
de las Comisiones de Salud territoriales, personal de los equipos de salud, equipos so-
ciales de los Centros Comunales Zonales y participantes de los Concejos Vecinales y
Municipales.
39 - invierno 2016
16
STUDIA POLITICÆ
fortalecer algunos vínculos con colectivos barriales de mujeres. Por cier-
to, de la mano de la cooperación internacional, la Secretaría de la Mujer
apoyó una experiencia de “territorialización” del plan, dando apoyo a las
mujeres del barrio de una zona de Montevideo (Goes) priorizada por la
Intendencia.
En 2013, con el tercer plan de igualdad (2014-2017), se inauguró un nuevo
capítulo del mainstreaming. Este plan se propuso combinar la participación
ciudadana con la consolidación de un aparato estatal amigable a la igual-
dad de género, mediante la instalación de equipos de igualdad en toda la
Intendencia y la creación del Consejo para la Igualdad de Género que agru-
pa a actores estatales y de la sociedad civil. La Secretaría de la Mujer cam-
bió su nombre por Secretaría de Igualdad de Género y está en discusión
una nueva jerarquización. A su vez, la institucionalidad de género se ex-
pandió hacia el tercer gobierno creado en 2010 (Quesada, 2015), donde se
establecieron comisiones de género en los municipios que se articulan con
la CEG y la Secretaría de la Mujer.
4.2. El mainstreaming de género en Rosario
En Rosario, el PIO 2001-2004 se originó en la iniciativa de algunas lidere-
sas socialistas que aprovecharon una oferta de la cooperación alemana para
trabajar en un plan de igualdad
6
. En 1998, se creó una Comisión ad-hoc
responsable de la elaboración del plan, con representantes de todas las
áreas del Ejecutivo y del Concejo Municipal. Además, en la formulación
del plan participaron las organizaciones del Consejo Asesor del Área de la
Mujer, un espacio muy heterogéneo que nucleaba desde ONG feministas y
asociaciones profesionales, hasta organizaciones filantrópicas y clubes de-
portivos.
El primer PIO priorizó una comunicación inclusiva sin mensajes discrimi-
natorios, la promoción de derechos y la incorporación de medidas de igual-
dad en las distintas áreas municipales. Formalmente, se plantearon ocho
ejes de trabajo: i) comunicación y difusión; ii) educación, cultura y recrea-
ción; iii) trabajo, formación ocupacional y empleo; iv) participación en el
ámbito público; v) salud; vi) urbanismo, hábitat, vivienda y servicios; vii)
violencia familiar y viii) reparto de responsabilidades familiares. A partir de
6
En Argentina, el conjunto de los planes de igualdad de oportunidades entre mujeres y
varones impulsados a inicios de la primera década de los 2000 tuvieron el apoyo de la
Fundación Ebert (RIGAT PFLAUM, 2003).
17
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
estos ejes, el plan tuvo una estrategia de mainstreaming de género diversi-
ficada, con líneas de trabajo dirigidas al interior de la organización munici-
pal y otras hacia las ciudadanas.
En el trabajo relativo a las capacidades estatales y las herramientas de ges-
tión, el PIO promovió la sensibilización y capacitación de personal y la
transformación del lenguaje oficial. En relación con los derechos de las
mujeres, se crearon becas para alumnas embarazadas o madres que perma-
necieran en el ciclo de educación formal; se estableció el dominio com-
partido de la propiedad en las uniones de hecho para la adjudicación de
viviendas del Servicio Público de la Vivienda y se continuaron los progra-
mas de Salud Integral de la Mujer con la Secretaría de Salud
7
. A su vez,
se introdujo la perspectiva de género en programas socioproductivos y de
economía social y en el Presupuesto Participativo (PP) que se inicia en
2002. Con el Programa “Ciudadanía Activa de las Mujeres”, apoyado por
UNIFEM, se incorporó a mujeres de sectores tradicionalmente excluidos
de las decisiones
8
. En coordinación con las Secretarías General y de Cul-
tura, se inauguraron guarderías para el cuidado de las niñas y niños que
acompañaban a las mujeres a las reuniones del PP. En este sentido, se rea-
lizaron jornadas sobre “Mujeres en los Presupuestos Participativos” en los
distritos y talleres con vecinas.
Bajo el segundo plan (2005-2009) se profundizó la estrategia de participa-
ción ciudadana en el marco del mainstreaming de género. En este sentido,
se institucionalizó la paridad en la integración de los ámbitos participati-
vos del PP y se votaron propuestas en violencia familiar y sexual, salud
reproductiva y capacitación en oficios. Entre el inicio del PP y 2009 se
aprobaron setenta y tres proyectos con enfoque de género por un monto
total de 6.446.158 pesos, lo que representó un 4,7 % del PP en el período
(Acuña, 2012). En materia de organización social, el resultado más tangi-
ble fue la creación de algunas “Redes de Mujeres por la No Violencia”
que realizan trabajo voluntario en promoción de derechos y sensibiliza-
ción en distintas zonas de la ciudad.
Con el apoyo de UNIFEM, a partir de 2006 comenzaron a implementarse
los programas “Ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras
para todas y todos” y “Ciudades inclusivas y género” en zonas con si-
7
Además, el Área de la Mujer continuó a cargo de los servicios de violencia de gé-
nero.
8
Este programa se enmarcó en el Programa Regional de Presupuestos Sensibles al Gé-
nero (INGARAMO, 2011).
39 - invierno 2016
18
STUDIA POLITICÆ
tuaciones complejas de pobreza e inseguridad. Estos programas fueron
ejecutados por el Área de la Mujer en articulación con una ONG feminis-
ta, y apuntaron al fortalecimiento de mujeres de organizaciones populares
(como comedores y centros comunitarios) para la construcción de pro-
puestas de mejoramiento de los espacios públicos barriales (Blanes y Pé-
rez, s.f). Por otra parte, este segundo PIO continuó promoviendo la insta-
lación de la igualdad de género como una prioridad municipal. En este
sentido, se logró el desarrollo de algunos instrumentos de gestión con
perspectiva de género, tales como un Manual de Lenguaje Administrativo
no Sexista y un Protocolo de Actuación en casos de violencia y maltrato
hacia las mujeres en el espacio público, para el personal de la Guardia
Urbana Municipal.
En 2011, la asunción de Mónica Fein —primera mujer que accede a la In-
tendencia— trajo cambios en la institucionalidad de género. La nueva ges-
tión disolvió el Área de la Mujer y la reemplazó por el Instituto Municipal
de la Mujer, planteado como un espacio de trabajo transversal con las dife-
rentes secretarías del Ejecutivo. Esta nueva estructura asumió las funciones
del anterior Área de la Mujer, con la excepción de los servicios de atención
en violencia de género que quedaron bajo la órbita de la Secretaría de Pro-
moción Social. Así las cosas, el Instituto de la Mujer tiene una estructura
más afín al mainstreaming de género, con mayor jerarquía y presupuesto
propio.
El tercer PIO (2011-2015) se diseñó con participación de actores de las di-
ferentes áreas municipales, reunidos en una Comisión de Igualdad. Esta
estuvo integrada mayormente por funcionariado femenino, junto con algu-
nas organizaciones sociales y religiosas, y concejalas. El plan planteó cua-
tro lineamientos: i) ciudades seguras e inclusivas; ii) igualdad y diversi-
dad; iii) democratización de las relaciones familiares y sociales y iv)
presupuesto sensible al género. Como novedad, el tercer PIO introdujo la
meta de realizar un análisis de género del presupuesto municipal. En
2013, se realizó un ejercicio piloto de Presupuesto Sensible al Género en
dos Secretarías (Promoción Social y Obras Públicas) y, desde 2014, el
presupuesto municipal incluye una descripción de programas, productos y
metas con enfoque de género. A su vez, con el tercer PIO se avanzó en la
creación de normativa para la gestión de recursos humanos (licencias para
empleadas municipales víctimas de violencia) y se institucionalizó la for-
mación en género en los cursos de la Escuela Superior de Administración
Municipal.
19
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
CAPACIDADES DEL
ESTADO
Institucionalidad de
género
Redes intra
burocráticas
Procedimientos
organizacionales y
herramientas de
gestión
emblemáticas
Cuadro 1. Resumen comparativo del mainstreaming de género en Montevideo y Rosario.
1º Plan
Comisión de la
Mujer
Comisión de
Equidad de
Género (CEG)
—
2º Plan
Secretaría de la
Mujer
CEG ampliada
Cursos de
género.Gestión
de recursos
humanos con
perspectiva de
género.
Indicadores de
género. PSG (en
elaboración)
Resolución para
el uso de
lenguaje
inclusivo.
Protocolo de
acoso sexual
laboral.
3º Plan
Secretaría de
Igualdad de
Género
CEG Equipos de
igualdad en las
áreas.Equipos de
igualdad en
municipios.
PSG.Rendición
de cuentas con
perspectiva de
género.
1º Plan
Área de la Mujer
Comisión Ad Hoc
Guías de
lenguaje
inclusivo.
Sensibilización
de personal.
2º Plan
Área de la Mujer
Comisión de
Igualdad
Protocolo GUM
MONTEVIDEO
3º Plan
Instituto
Municipal de la
Mujer
Comisión de
Igualdad
PSG.
Licencias para
empleadas
municipales en
situación de
violencia de
género.Formación
en género
(Escuela
Municipal)
ROSARIO
39 - invierno 2016
20
STUDIA POLITICÆ
EMPODERAMIENTO
Y PARTICIPACIÓN
SOCIAL
Participación en la
elaboración de la
agenda de políticas
1º Plan
Las
organizaciones
de mujeres y del
movimiento
feminista fijaron
agenda.
Co-gestión de
programas y
servicios
(sustantiva)
Acciones de
monitoreo
lideradas por
ONG feministas.
Acción afirmativa
para contratación
de mujeres
(oficios no
tradicionales)
Medidas de
conciliación
(familias
diversas)
2º Plan
Las
organizaciones
de mujeres
fueron
consultadas,
pero los
lineamientos los
fijó la
Intendencia.
Co-gestión
(acotada)
Sin seguimiento
sistemático.
3º Plan
Las
organizaciones
de mujeres se
involucraron en la
construcción de
la agenda (junto
con el Estado).
Co-gestión (en
transformación)
Veeduría
ciudadana.
1º Plan
2º Plan
3º Plan
Se recogieron preocupaciones de organizaciones de
mujeres, con mayor énfasis en los primeros dos PIO.
Evaluación final
del plan.
Participación en la
ejecución/
seguimiento de las
políticas
Sin seguimiento
sistemático
Sin seguimiento
sistemático
21
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
Promoción de la
organización social
Comisiones
Zonales de
Mujeres.
Colectivos
sociales por los
derechos de
mujeres en los
municipios.
Redes barriales
de mujeres por
violencia
– – –
Fuente: elaboración propia basada en el análisis de documentos y entrevistas.
39 - invierno 2016
22
STUDIA POLITICÆ
5. El progreso del mainstreaming de género en una década y
media de implementación
Esta sección discute el progreso de las políticas de mainstreaming de géne-
ro en los dos casos de estudio. Como estrategia analítica, se consideran los
dos ejes que establece la Plataforma de Beijing y se analizan las trayecto-
rias de Montevideo y de Rosario de forma comparada.
5.1. Institucionalidad de género y herramientas de gestión estatal
Para valorar el progreso del mainstreaming de género en lo referente a las
capacidades del Estado, una primera dimensión de interés es el mecanis-
mo para el avance de las mujeres y su estatus. En Montevideo, este meca-
nismo se fortaleció en forma incremental con cada plan de igualdad y ello
se plasmó en una mayor jerarquía formal y en la consolidación de sus
equipos técnicos. Este mecanismo lideró la institucionalización del mains-
treaming al interior de la Intendencia y, en el presente, la igualdad de gé-
nero es una línea regular de trabajo incorporada por el personal técnico y
político, quienes enfrentan procesos de rendición de cuentas. En Rosario,
el mecanismo para el avance de las mujeres también se jerarquizó formal-
mente y pasó a ser un Instituto que depende directamente de la Intenden-
ta, con un mandato transversal y presupuesto propio. Con todo, el Institu-
to de la Mujer no logró liderar la incorporación del mainstreaming como
una línea rutinaria de trabajo en la municipalidad y sus propias responsa-
bles reconocen que todavía es un desafío. Como lo reconoció una funcio-
naria: “Yo creo que falta mucho (...) la transversalidad de género va incor-
porándose [pero] hay áreas muy resistentes” (Entrevista personal, 2015).
Además de un mecanismo de género fortalecido, el mainstreaming re-
quiere de una institucionalidad más amplia, con grupos de trabajo y redes
intra burocráticas. En el caso de Montevideo, las redes intraburocráticas
se expandieron y consolidaron en el período estudiado, ampliando expre-
sivamente la institucionalidad de género en el Estado. Durante el primer
PIOD, la CEG era un grupo reducido, conformado por personal interesa-
do en la temática. Con el segundo plan, la CEG ganó visibilidad y auto-
nomía, contó con un mayor número de participantes y se organizó en gru-
pos temáticos de trabajo. Finalmente, con el tercer plan, se crearon once
equipos de igualdad en la Intendencia (que involucran a sesenta personas)
y ocho en el tercer nivel de gobierno, uno por municipio (que involucran
a más de ochenta y dos personas) (Quesada, 2015). A lo largo de este
proceso de expansión, la igualdad de género se instaló como una priori-
dad política.
23
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
En Rosario, en cambio, no se consolidaron redes intraburocráticas que hi-
cieran propio el mainstreaming de género y con las cuales el Instituto de
la Mujer pudiera coordinarse. Aunque existe formalmente una Comisión
de Igualdad asociada a la gestión del PIO (Rigat Pflaum, 2003), no se en-
contró evidencia de un funcionamiento regular que vaya más allá de cier-
tas coyunturas (como la formulación del plan o alguna reunión particu-
lar). Tampoco se constituyeron equipos técnicos en las áreas municipales
para la promoción de la igualdad de género, por lo cual la responsabili-
dad primaria del mainstreaming recae exclusivamente en el Instituto de la
Mujer.
Una tercera dimensión de análisis del progreso del mainstreaming en el
aparato del Estado tiene que ver con la adopción de procedimientos y he-
rramientas de gestión con perspectiva de género. En Montevideo, si bien su
desarrollo no caracterizó los primeros años del mainstreaming, estos tuvie-
ron una importante expansión con el segundo plan. A partir de innovacio-
nes en los sistemas de gestión e información de personal, y de otras medi-
das específicas, quedó instalada una canasta de instrumentos que permiten
remover sesgos androcéntricos en la gestión, generar condiciones de igual-
dad en el ámbito laboral, así como estimar las consecuencias que tienen las
acciones estatales en mujeres y hombres. Además, estas herramientas nu-
tren la rendición de cuentas de lo actuado en igualdad de género que la In-
tendencia realiza públicamente cada mes de marzo, donde se presenta in-
formación del gasto en género y del cumplimiento de los compromisos de
las áreas y de los municipios.
En Rosario, la creación de procedimientos y herramientas de gestión con
enfoque de género fue una preocupación del Área de la Mujer desde el pri-
mer PIO, y sus funcionarias realizaron numerosos esfuerzos dirigidos a la
sensibilización del personal municipal. A título de ejemplo, se llegó a insta-
lar la formación en género en los cursos de regulares de la escuela de for-
mación municipal, con el compromiso sindical. Pese a ello, se identificaron
pocas herramientas que provean estándares mínimos para la incorporación
de la perspectiva de género en la planificación y gestión de las distintas
áreas. Si bien la introducción del PSG fue promisoria (Acuña, 2011), el
material analizado sugiere que aún no se ha constituido en un mecanismo
de rendición de cuentas. De hecho, el PSG introdujo una línea de género
en el presupuesto municipal programado, pero no se encontró evidencia de
la estimación del gasto en género en el presupuesto ejecutado. De esta ma-
nera, en términos de Moser y Moser (2005), el PSG aún sería un linea-
miento de política (policy statement) con desafíos pendientes en su imple-
mentación.
39 - invierno 2016
24
STUDIA POLITICÆ
5.2. Participación y empoderamiento
El segundo eje para analizar el progreso del mainstreaming de género tiene
que ver con la participación social en la elaboración y ejecución de las po-
líticas de igualdad y el empoderamiento de mujeres.
En Montevideo, las acciones de empoderamiento no siguieron una trayec-
toria lineal. El mainstreaming nació de la mano de una activa participación
de mujeres en la elaboración y ejecución de las políticas de género de la
Intendencia, con base en los esfuerzos previos por construir Comisiones
Zonales de Mujeres (Bruera y González, 2005). En los primeros años, la
participación social fue central en la construcción de la agenda de género
asumida por el gobierno departamental. Por cierto, la denominación “de
derechos” del primer PIOD respondió a la incitativa de las organizaciones,
en un afán por ampliar los sentidos de la igualdad (Gómez et al., 2007).
En el marco del segundo plan, la participación fue más puntual y quedó
restringida a algunos hitos de la política (como la definición de acciones
para los municipios a partir de 2010). Los colectivos de mujeres participa-
ron en consultas sobre temas delimitados y, más que ser formadores de
agenda, opinaron sobre los lineamientos elaborados por la propia Inten-
dencia. De acuerdo con una feminista: “Participamos de alguna actividad
(...) no hubo un proceso de puesta en común, de devolución” (Entrevista
personal, 2011). Como contrapunto, la elaboración del tercer plan tuvo
una fuerte impronta participativa y hubo diversas instancias de interlocu-
ción de la Intendencia con organizaciones sociales. Sólo en 2013, estos
encuentros sumaron a más de cien participantes (IMM, 2014). La ejecu-
ción del plan mantuvo este carácter participativo, con la creación de ocho
equipos de género municipales conformados por actores estatales y socia-
les, y del Consejo para la Igualdad de Género coordinado por la Intenden-
cia. Este último se planteó como un espacio de participación, diálogo, ar-
ticulación y monitoreo de políticas de composición mixta (Estado/
sociedad civil).
En Rosario, la formulación de los planes de igualdad supuso algunos proce-
sos consultivos que tuvieron una mayor intensidad en los inicios, por la no-
vedad de la experiencia. La elaboración del primer PIO involucró a organi-
zaciones de mujeres bastante heterogéneas (algunas vinculadas con el
movimiento feminista y otras vinculadas con organizaciones religiosas y/o
deportivas), convocadas por el Área de la Mujer para relevar necesidades y
legitimar el mainstreaming de género (Rigat Pflaum, 2003). Estas organiza-
ciones continuaron formalmente vinculadas a los siguientes planes, como
integrantes de las comisiones creadas para su elaboración y seguimiento. De
todas maneras, el material documental y las entrevistas realizadas sugieren
25
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
que las organizaciones de mujeres no tuvieron el protagonismo alcanzado
en Montevideo y que el diálogo Estado/sociedad civil fue más limitado. En
este marco, la participación social en el mainstreaming de Rosario no fue
determinante del contenido y orientación de las políticas de género.
Finalmente, si bien el Área de la Mujer trabajó en la promoción de dere-
chos de mujeres a través de diferentes programas, los esfuerzos por fortale-
cer procesos organizativos y grupos con capacidad de articular agendas
fueron intermitentes. Por ejemplo, se apoyó la formación de redes barriales
para trabajar en prevención de la violencia de género y la seguridad en el
espacio público, pero no se crearon condiciones para apuntalar su repro-
ducción y expansión. De hecho, estas acciones se limitaron a la formación
de algunas redes barriales con limitada capacidad de incidencia política, en
torno de programas con financiamiento internacional. De acuerdo con Bla-
nes y Pérez (s.f),
Aun cuando muchas de estas organizaciones son lideradas por mujeres
—varias sostenidas por una o dos mujeres— continúa siendo un desafío
para ellas superar las demandas vinculadas a la subsistencia cotidiana,
como mediadoras de las necesidades familiares. Sigue pendiente la posibi-
lidad de incluir las problemáticas que se derivan de su condición de género
entre las prioridades de acción de las mujeres participantes en estas organi-
zaciones, y avanzar en torno a sus derechos como mujeres” (126)
5. A modo de cierre
Este artículo abordó un fenómeno global, la adopción del mainstreaming
de género, en dos casos pioneros —los gobiernos de Montevideo y Rosa-
rio— a fin de examinar el progreso logrado. Metodológicamente, para ana-
lizar el progreso del mainstreaming es preciso trazar las trayectorias de po-
lítica en períodos amplios, no circunscritos a una única gestión o hito de
gobierno. De esta manera, se realiza un aporte a la investigación de estas
políticas en América Latina, donde priman los estudios panorámicos (Gar-
cía Prince / PNUD, 2011, Guzmán y Montaño, 2012) o sincrónicos (Rodrí-
guez Gustá y Caminotti, 2010).
El análisis de la trayectoria de los casos a través de sucesivos planes de
igualdad, durante una década y media, muestra notorias diferencias. Pese a
que las dos ciudades estudiadas compartieron condiciones político-institu-
cionales semejantes (gobiernos progresistas sensibles a la agenda interna-
cional de derechos humanos y la participación ciudadana), la implementa-
ción del mainstreaming fue disímil.
39 - invierno 2016
26
STUDIA POLITICÆ
En Montevideo, el mainstreaming se institucionalizó y su avance ha sido
sustantivo, al alterar modalidades de gestión estatal y de vinculación con
colectivos sociales (si bien la participación tuvo picos y valles). En particu-
lar, este caso ilustra cómo los dos ejes centrales del mainstreaming (el de-
sarrollo de capacidades burocráticas y el empoderamiento) son fenómenos
de naturaleza muy diferente. Los procedimientos y las herramientas de ges-
tión con perspectiva de género, una vez adoptados, tienden a autoreforzar-
se y son difíciles de desinstalar. En cambio, la participación social no se
autoreproduce y es más sensible a una multiplicidad de condiciones con-
textuales, como las coyunturas políticas, los liderazgos o las capacidades
sociales existentes.
En Rosario, los avances fueron más limitados en los dos ejes del mains-
treaming, si bien la ciudad tiene políticas sectoriales consolidadas que
apuntan a fortalecer derechos de las mujeres, como las de salud sexual y
reproductiva y violencia de género (Scolich, s.f). En este caso, el mains-
treaming todavía no logró instalarse como una prioridad política del Ejecu-
tivo municipal y los avances han sido más dependientes de la iniciativa de
ciertas funcionarias, junto al apoyo de la cooperación internacional. Pese a
la jerarquización del Instituto de la Mujer en la estructura municipal, la au-
sencia de un entramado burocrático más amplio para el trabajo en igualdad
de género (como la CEG y los equipos de igualdad de Montevideo) dificul-
tó un progreso más sustantivo del mainstreaming de género. En este senti-
do, el análisis de los incentivos para que las burocracias se coordinen y ge-
neren este tipo de espacios es una línea de investigación promisoria para
profundizar.
Por cierto, este estudio se limitó a examinar el progreso del mainstreaming
en dos casos donde esta política tenía condiciones altamente favorables
para su implementación. En cambio, resta por examinar qué sucede con el
mainstreaming de género cuando las condiciones de partida son más adver-
sas y su implementación enfrenta obstáculos más manifiestos. Como se
mencionó, el mainstreaming es una estrategia exigente cuya institucionali-
zación enfrenta múltiples requisitos, por lo que su progreso es altamente
sensible a obstáculos que puedan provenir de las capacidades del Estado o
de los vínculos entre el Estado y la sociedad.
Bibliografía citada
ACUÑA, M. (2012). “Presupuesto sensible al género en Rosario. Una mirada a los acto-
res, los procesos y las ideas”. Tesis de Magíster en Políticas Públicas y Gerencia-
miento para el Desarrollo. Buenos Aires: Universidad Nacional de San Martín.
27
ASTELARRA, J. (2005). Veinte años de políticas de igualdad. Madrid: Ediciones Cátedra.
BEVERDIGE, F.; NOTT, S. y STEPHEN, K. (2000). Mainstreaming and the engendering of
policy-making, a means to an end?, Journal of European Public Policy 7 (3),
[385-405].
BLANES, P. y PÉREZ, S. (sin fecha). “Ni solas ni silenciadas, en la calle libres y desatadas:
construyendo una ciudad sin violencia y más segura para todas y todos. La experien-
cia organizativa de las mujeres en tres distritos de la ciudad de Rosario, Argentina”.
En RED MUJER Y HÁBITAT DE AMÉRICA LATINA (Ed.), Construyendo Ciudades
seguras. Experiencias de redes de mujeres en América Latina [119-146]. Santiago
de Chile: Ediciones SUR.
BONINO, M. (2011). Evaluación de cumplimiento del 2º plan de igualdad de oportunida-
des y derechos entre mujeres y varones de la Intendencia de Montevideo. Montevi-
deo: Intendencia de Montevideo.
———. (2010). Balance y desafíos para la institucionalidad de género de los gobier-
nos departamentales. Montevideo: Congreso de Intendentes y Comisión Interdepar-
tamental de Género/AECID.
BRUERA, S. y GONZÁLEZ, M. (2005). Comuna Mujer: Una experiencia de afirmación
ciudadana que echó raíces. Montevideo: Intendencia de Montevideo/Red URB-AL.
———. (2004). Montevideo construyendo equidad. Una mirada de género desde los
presupuestos. Montevideo: Intendencia Municipal de Montevideo.
CARNEY, G. (2004). “From Women’s Rights to Gender Mainstreaming: An Examination
of International Gender Norms in the Republic of Ireland”, Center for Advancement
of Women in Politics, School of Politics and International Studies (Occasional Pa-
per 8). Belfast: Queens University.
NACIONES UNIDAS (1995) Declaración y Plataforma de Acción de Beijing aprobada en la
16 sesión plenaria de la Asamblea General. New York.
FERREE, M. M.; GAMSON, W.; GERHARDS, J. y RUCHT, D. (2002). “Four Models of the
Public Sphere in Modern Bureaucracies”, Theory and Society 31 [289-324].
GARCÍA PRINCE, E. y PNUD (2011). Nota para el Debate N° 2: Mainstreaming de Géne-
ro y Políticas de Igualdad. Panamá: Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo.
GÓMEZ, G.; JUBIN, M.; MAGNONE, N.; NETTO, C.; OLIVERO, V. y SACCHI, C. (2007). El
abordaje a la violencia de género en el municipio de Montevideo. Montevideo: In-
tendencia Municipal de Montevideo.
GUZMÁN, V. (2001). La institucionalidad de género en el estado: nuevas perspectivas de
análisis, Serie Políticas Sociales 32. Santiago de Chile: CEPAL.
GUZMÁN, V. y MONTAÑO, S. (2012). Políticas públicas e institucionalidad de género en
América Latina (1985-2010), Serie Mujer y Desarrollo 118, Santiago de Chile: CE-
PAL.
IMM / Intendencia de Montevideo (2014). Tercer Plan de Igualdad de Género. Monte-
video avanza en derechos, sin discriminaciones. Montevideo.
INCHÁUSTEGUI ROMERO, T. (1999). La institucionalización del enfoque de género en las
políticas públicas. Apuntes en torno a sus alcances y restricciones, La ventana, 10,
[84-13].
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
39 - invierno 2016
28
STUDIA POLITICÆ
INGARAMO, M. A. (2011). “El enfoque de género en la agenda de la Municipalidad de
Rosario, Provincia de Santa Fe, Argentina”. Tesina Final de la Especialización en
Planificación y Gestión Social, Facultad de Ciencia Política, Universidad Nacional
de Rosario.
JIMÉNEZ, C. A. (2009). “Innovaciones en la gestión local en salud: una aproximación
desde el caso de la Municipalidad de Rosario en el período 1995-2000”, Salud Co-
lectiva, 5 (2) [211-224].
LEVIN, S. (2002). “Las relaciones entre trabajo y género en la vida cotidiana de las muje-
res emprendedoras. Una experiencia piloto del Municipio de Rosario”. Manuscrito
no publicado, Rosario, Argentina.
MASSOLO, A. (2003). “Políticas públicas locales de equidad de género. Una innovación
de la gestión municipal”. En D. BARRERA BASSOLLS y A. MASSOLO (Comp.), El mu-
nicipio: un reto para la igualdad entre hombres y mujeres (pp.11-53). México: Gru-
po Interdisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza.
MOLYNEUX, M. y RAZAVI, S. (2005). “Beijing Plus Ten: An Ambivalent Record on Gen-
der Justice”, Development and Change, 36 (6) [983-1010].
MOSER, C. y MOSER, A. (2005). Gender Mainstreaming Since Beijing: A Review of Suc-
cess and Limitations in International Institutions, Gender and Development, 13 (2),
[11-22].
MUNICIPALIDAD DE ROSARIO, ÁREA DE LA MUJER, SECRETARÍA DE PROMOCIÓN SOCIAL (sin
fecha). Construyendo equidad. Veinte años del Área de la Mujer. Rosario.
NAZAR, M. y POMARES, N. (sin fecha). “Incorporación de la violencia de género en las
políticas de seguridad: debates y desafíos. La experiencia de la Guardia Urbana Mu-
nicipal, Rosario, Argentina”. En RED MUJER Y HÁBITAT DE AMÉRICA LATINA (Ed.),
Construyendo Ciudades seguras. Experiencias de redes de mujeres en Ameìrica La-
tina [97-118]. Santiago de Chile: Ediciones SUR.
QUESADA, S. (2015). “Mecanismos para la transversalidad de género en las políticas pú-
blicas: el caso de los equipos de igualdad en Montevideo”. Tesis para obtener el gra-
do de Maestra/o en Políticas Públicas y Género. Montevideo: Facultad Latinoameri-
cana de Ciencias Sociales, Sede Académica de Uruguay.
REES, T. (2005). “Reflections on the Uneven Development of Gender Mainstreaming in
Europe”, International Feminist Journal of Politics, 7 (4) [555-574].
RIGAT-PFLAUM, M. (2003). “Políticas Públicas y Género: Planes de Igualdad de Oportu-
nidades y Derechos en Argentina”, Análisis 2, Friedrich Ebert Stiftung.
RODRÍGUEZ GUSTÁ, A. L. y CAMINOTTI, M. (2010). “Políticas Públicas de Equidad de
Género. Las Estrategias fragmentarias de Argentina y Chile”, Revista SAAP, 4 (1),
[85-110].
ROGGENBAND, C. y VERLOO, M. (2006). “Evaluating gender impact assessment in the
Netherlands (1994–2004): A political process approach”, Policy y Politics, 34 (4)
[615-32].
SANDLER, J. (1997). UNIFEM’s Experiences in Mainstreaming for Gender Equality.
New York: UNIFEM.
SCOLICH, N. V. (Sin fecha). Servicio Telefónico de Atención en Violencia Familiar Telé-
fono Verde. Secretaría de Promoción Social. Municipalidad de Rosario. Memoria
29
Institucional. Especializacion en Gestión Estratégica de Organizaciones Públicas,
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de
Rosario.
SNYDER, M. (2006). “Unlikely Godmother: The UN and the Global Women’s Move-
ment”. En M. MARX FERREE y A. M. TRIPP (eds.), Global Feminism. Transnational
Women’s Activism, Organizing, and Human Rights [24-50]. New York: New York
University Press.
SQUIRES, J. (2005). “Is Mainstreaming Transformative? Theorizing Mainstreaming in the
Context of Diversity and Deliberation”, Social Politics, 12 (3) [366-388].
SQUIRES, J. y WICKHAM-JONES, M. (2002). “Mainstreaming in Westminster and Whiteha-
ll. From Labour’s Ministry for Women to the Women and Equality Unit”, Parlia-
mentary Affairs 55 (1) [57-70].
———. (2004). “New Labour, Gender Mainstreaming and the Women and Equality
Unit”, The British Journal of Politics y International Relations, 6 (1) [81-98].
STANDING, H. (2004). “Gender, Myth and Fable: The Perils of Mainstreaming in Sector
Bureaucracies”, IDS Bulletin, 35 (4): [82-88].
STAKE, R. (2013). “Estudios de casos cualitativos”. En N. K. DENZIN y Y. S. LINCOLN
(Comp.), Estrategias de investigación cualitativa. Barcelona: Gedisa.
STETSON, D. M. y MAZUR, A. (1995). “Conclusion: the case for state feminism”. En D.
M. Stetson y A. G. Mazur (Eds.), Comparative State Feminism [272-291] Oxford:
Oxford University Press.
VARGAS, V. (2012). “Recuperando los procesos feministas alrededor de la Cuarta Confe-
rencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, 1995”. En EQUIPO LATINOAMERICANO DE
JUSTICIA Y GÉNERO (Ed.), Autonomía y Feminismo Siglo XXI. Escritos en Homenaje
a Haydée Birgin. Buenos Aires: Biblos.
WALBY, S. (2005a). “Introduction: Comparative Gender Mainstreaming in a Global
Era”, International Feminist Journal of Politics 7 (4) [453 - 470].
———. (2005b). “Gender Mainstreaming: Productive Tensions in Theory and Practice”,
Social Politics, 12 (3) [321-343].
Fecha de recepción: 06/04/2016
Fecha de aceptación: 27/05/2016
ANA LAURA RODRÍGUEZ GUSTÁ - MARIANA CAMINOTTI
