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*
Investigador de la Universidad Kennedy, Buenos Aires, Argentina.
Código de referato: SP.202.XXXVII/16
Límites y potencialidades del
Plan de Mejora Institucional como
política igualadora de
oportunidades
Ezequiel Cozza
*
Resumen:
Con la globalización, el eje de los sistemas productivos pasa más por la
generación de nuevas especializaciones productivas a partir del uso crea-
tivo de las nuevas tecnologías, que por aumentar cuantitativamente una
producción homogénea como podía pasar durante el fordismo. A partir
de esto, la educación pasa a jugar un rol aún más preponderante para la
inserción laboral de los ciudadanos ya que estos requieren un conoci-
miento creativo para ser capaces de desarrollar la producción.
En este contexto, se analizará el Plan de Mejora Institucional en la es-
cuela secundaria de la provincia de Buenos Aires como política social
creada por el gobierno nacional para abordar la problemática de garanti-
zar a todos los habitantes la obligatoriedad de los estudios secundarios.
En primer lugar, el estudio del plan se dividirá tomando como referencia
las etapas que Tamayo Sáez propone para explicar, de manera teórica, el
desarrollo de una política pública. Estas son: la formulación del proble-
ma, la formulación de las alternativas de solución, la elección de una al-
ternativa, la parte de implementación y la evaluación. Con esto se tratará
de reflejar la interacción que se da entre los actores para ver hasta qué
punto se lleva adelante la dinámica descentralizadora y la visión multi-
causal de la problemática que propone el plan.
STUDIA POLITICÆ Número 37 ~ primavera-verano 2015/2016
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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En segundo lugar, tomando en cuenta la tensión que plantea François
Dubet entre igualdad de oportunidades e igualdad de posiciones a la
hora de pensar las políticas sociales, se observarán los límites y poten-
cialidades que adquiere el Plan de Mejora Institucional como política so-
cial educativa. Esto se realizará teniendo en cuenta el rol preponderante
que toma la educación en el contexto actual, pero también siendo cons-
ciente que el mercado de trabajo tiende a angostarse y volverse más des-
igualitario.
Se plantea llevar a cabo este estudio mediante la utilización prioritaria de
una metodología de orden cualitativo, que permita captar las estructuras
conceptuales complejas mediante las cuales es pensada y desarrollada en
la práctica esta política pública. Esto se hará a partir de la realización de
entrevistas a distintos funcionarios a cargo tanto del diseño como de la
implementación del Plan de Mejora de la documentación en donde son
presentados los lineamientos conceptuales que rigen el diseño de la polí-
tica pública en cuestión.
Palabras clave: Estado – Sociedad – Igualdad – Educación
Abstract:
With the globalization, the focus of the production systems is based
more on the generation of new productive specializations, because of the
creative use of new technologies, than on the quantitative increase of
uniform products, as it could happen during Fordism. From this,
education happens to play an even bigger role for the employment of
citizens as they are require to have a creative knowledge so as to be able
to develop production.
In this context, the Organizational Improvement Plan for high school in
the province of Buenos Aires, as a social policy created by the national
government to address the problem of ensuring all the inhabitants a
compulsory secondary education, will be discussed.
Firstly, the study of the plan will be divided taking into accident the
steps proposed by Tamayo Sáez to explain, theoretically, the
development of public policies. These are: the formulation of the
problem, formulation of alternative solutions, choosing an alternative,
the part of implementation and the part of evaluation. With this we will
try to reflect the interaction that occurs between the actors, to see how
far is carried out the dynamic of decentralization and the multicausal
view of the problem proposed by the plan.
Secondly, limits and potentials of the Organizational Improvement
Plan as an educational social policy will be observed taking into
account the tension that arises, according to Dubet, between equal
opportunities and equal positions when thinking about social policies.
This will include the important role of education in the current context,
but also being aware that the labor market tends to narrow and become
more inequitable.
We plan to carry out this study by the priority use of a qualitative
methodology that captures the complex conceptual structures through
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which it is designed and developed in practice this public policy. This
will be done by conducting interviews with various officials in charge of
both the design and the implementation of Organizational Improvement
Plan, as well as the analysis of documentation where the conceptual
guidelines governing the design of public policy in question are
presented.
Key Words: State – Society – Equality – Education
Introducción
E
N este trabajo se analizará el Plan de Mejora Institucional como polí-
tica social creada por el gobierno nacional, y que surge como herra-
mienta para abordar la problemática de garantizar a todos los habi-
tantes la obligatoriedad de los estudios secundarios, con una dinámica des-
centralizada y tomando una visión integral del problema. El estudio se cen-
trará concretamente sobre la puesta en marcha del plan en la escuela
secundaria de la provincia de Buenos Aires.
Se plantea llevar a cabo este estudio mediante la utilización prioritaria de
una metodología de orden cualitativo a partir de la realización de entrevis-
tas a distintos funcionarios a cargo tanto del diseño como de la implemen-
tación del Plan de Mejora Institucional, así como del análisis de la docu-
mentación en donde son presentados los lineamientos conceptuales que
rigen el diseño de la política pública en cuestión. Este tipo de abordaje per-
mitirá captar las estructuras conceptuales complejas mediante las cuales es
pensada y desarrollada en la práctica esta política pública. Dentro de este
tipo de diseño, el encuadre teórico proveerá ejes conceptuales sobre los
cuales focalizar la atención, permitiendo también la construcción de hipó-
tesis.
De cualquier modo, la preferencia por las técnicas cualitativas no hace que
se deje absolutamente de lado la posibilidad de utilizar técnicas de orden
cuantitativo en algún momento de la investigación como complemento para
lograr los resultados previstos.
El estudio del plan se dividirá tomando como referencia algunas de las eta-
pas que el autor Tamayo Sáez expone para explicar, de manera teórica, los
diferentes períodos que recorre el desarrollo de una política pública. Estas
son: la formulación del problema, la formulación de las alternativas de so-
lución, la elección de una alternativa, la parte de implementación y la eva-
luación. Con esto se tratará de reflejar en qué medida esta política social
plantea un cambio en la medida en que interviene el Estado en esta proble-
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mática, y el tipo de interacción que se da entre los actores para ver hasta
qué punto se lleva adelante la dinámica descentralizadora que propone el
plan junto con una visión multicausal del problema.
Luego, tomando la tensión que plantea François Dubet entre igualdad de
oportunidades e igualdad de posiciones a la hora de pensar las políticas
sociales, se observarán los límites y potencialidades que adquiere el Plan
de Mejora Institucional como política social educativa. Esto se realizará
teniendo en cuenta el rol preponderante que toma la educación en el
contexto actual como requisito fundamental para permitirles a los jóve-
nes integrarse en el mercado laboral, aunque también siendo consciente
que el mercado de trabajo tiende a angostarse y volverse más desiguali-
tario.
Un método para analizar una política pública
La política pública puede definirse a partir de explicarla como un proceso
por etapas, tal como hace Tamayo Sáez. Estas son: la definición del proble-
ma, la formulación de las alternativas de solución, la elección de una alter-
nativa, la parte de implementación, y la evaluación de lo puesto en práctica
(Tamayo Sáez, 1997). Todas forman un sistema ya que tienen tal interco-
nexión que la redefinición de una etapa incide en el resto. Sin embargo,
además de ser una división analítica, cada una tiene cierta autonomía relati-
va. A modo de ejemplo, una buena evaluación de la política pública tampo-
co asegura acertar en una redefinición progresiva del problema.
Con relación a la definición del problema, éste no es algo objetivo que
pueda simplemente ser descripto, sino que una determinada definición im-
plica optar por determinadas dimensiones y causas específicas que benefi-
ciarán a unos actores por sobre otros. En definitiva, es una lucha de poder
a partir de los intereses y definiciones que tengan los diversos actores in-
volucrados.
Luego, hay que preguntarse cómo es que un problema llega a tenerse en
cuenta como objetivo de una política. Para esto, el tema debe llegar a la
agenda institucional que comprende al conjunto de problemas que el go-
bierno detecta suficientemente relevantes como para actuar sobre ellos me-
diante una política pública. La promoción de un problema puede venir des-
de el propio Estado o por la presión que ejercen los diferentes actores de la
sociedad civil. Aquí, la cuota de poder social que cada actor tenga es un
factor fundamental para medir su capacidad de influir en la construcción de
la agenda institucional.
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Para la formulación y elección de las alternativas hay dos modelos funda-
mentales por los cuales hacerlo: el racionalismo y el incrementalismo. El
primero se basa en una fuerte creencia sobre la técnica como herramienta
para develar la mejor solución al problema en cuestión, aunque dentro de
este campo se reconocen ciertos límites como la imposibilidad de tener una
información completa e infinita, las trabas que imponen los valores e inte-
reses del resto de los actores, la imposibilidad de empezar la elaboración
sin tener en cuenta lo anterior, entre otras. Mientras tanto, el incrementalis-
mo basa su eje en el peso que tienen las interacciones políticas de poder.
Se conforma con ir haciendo correcciones sucesivas teniendo en cuenta el
no alejarse profundamente de lo anterior para tener más certidumbre, más
previsibilidad y más facilidad para ganar apoyos.
Sin embargo, el uso de una u otra alternativa depende del problema y el
contexto concreto donde intervenimos. Si lo hecho antes fue un fracaso o si
los problemas cambian de una forma muy dinámica, el racionalismo es lo
mejor. En cambio, si la situación es estable entonces el incrementalismo
puede ser una buena opción.
En cuanto a la parte referida a la implementación, surgen modelos que pri-
vilegian el modo en que los niveles más bajos de gestión, que tienen con-
tacto directo con la población, resuelve los problemas más puntuales que
aparecen en el territorio y que escapan a la planificación general, aunque se
complementan y no se separan completamente de esta. En el otro lado, se
encuentra el modelo de implementación donde la administración cumple de
manera unilateral lo que dicte el gobierno. Aquí, las interacciones entre los
diversos actores con determinados intereses y recursos tienen menos in-
fluencia.
Por todas las imperfecciones que puede tener una política debido a la falta
de información o por la interacción de la multiplicidad de actores y decisio-
nes, entre otras, la evaluación debe considerarse desde el primer momento.
A su vez, ésta fortalece el criterio democrático que tenga la administración
pública en tanto es responsable ante sus ciudadanos. A raíz de la evalua-
ción podemos ver si continuar, dejar de lado o cambiar, determinados pun-
tos de la política pública.
Análisis sobre el Plan Mejora Institucional
Características
El plan de Mejora Institucional es una iniciativa creada por la Dirección de
Nivel Secundario, dependiente del Ministerio de Educación Nacional, en el
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año 2010, mediante el cual el Estado provee de recursos a todas las escue-
las públicas del país. Durante el primer año llegó sólo a una parte del total
de las escuelas del país, pero ya en el 2011 logró cumplir este objetivo.
Los recursos pueden usarse, en primer lugar, en concepto de horas institu-
cionales como puede ser el pago de sueldos para los docentes que realicen
las tutorías o clases de apoyo que la institución considere necesario realizar
según sus problemáticas. Por cada hora institucional el monto asignado es
de $ 289,45. En segundo lugar, estos recursos pueden darse en concepto de
gastos operativos referidos a la compra de materiales necesarios para el uso
de los alumnos en el marco de la implementación del plan, organización de
viajes y visitas vinculadas a prácticas educativas y sociales, viandas o refri-
gerios para los alumnos que tengan jornadas extendidas, y gastos adminis-
trativos necesarios para el desarrollo del plan.
La orientación que se les dé a estos recursos dependerá de cuál/es de la/s
línea/s de acción formuladas por la Dirección Nacional de Nivel Secunda-
rio sea elegida por la escuela para llevar adelante con los recursos otorga-
dos, al considerarla como la mejor adaptada a las necesidades y a la reali-
dad particular de la institución.
Las líneas de acción en el caso de la secundaria son: las estrategias basadas
en los inicios de la escolaridad que buscan articular el paso de la primaria a
la secundaria para que no se genere una fuerte brecha entre ambos, y que
las diferentes trayectorias escolares con que vienen los estudiantes no se
conviertan en desiguales oportunidades de acceder y permanecer en el ni-
vel secundario.
La segunda línea de acción está referida a generar tutorías pagas que impli-
quen profesionalizar este espacio donde se apoya a los estudiantes, se los
orienta y se los ayuda a asemejar las prácticas de estudio, enseñanza y eva-
luación.
La tercera línea de acción es potenciar la enseñanza poniendo el eje en
acercar las prácticas de aprendizaje y enseñanza a las identidades y necesi-
dades de cada colectivo de estudiantes, en particular generando ámbitos de
intercambio de propuestas educativas de enseñanza y evaluación que inte-
gren a docentes y estudiantes.
La cuarta línea de acción se basa en potenciar el aprendizaje del alumno a
través de clases de apoyo que ofrezcan distintas dinámicas de enseñanza
según las necesidades y ritmos de cada estudiante.
La quinta línea de acción se basa en estrategias educativas intersectoriales
que tratan de ligar proyectos educativos con organismos y sectores de la
comunidad.
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La sexta línea de acción son estrategias tendientes a gestionar espacios de
promoción de la convivencia pacífica y plural entre los estudiantes, y de
estos con los docentes, teniendo en cuenta la mayor apertura de la escuela
ya no solo dedicada a una elite.
Por último, la séptima línea se refiere a trabajar sobre las posibilidades de
acompañar a los estudiantes en el diseño de un proyecto post secundario
articulando a través de proyectos o pasantías con el mundo laboral o el
mundo universitario y terciario.
Definición de la problemática
El surgimiento del Plan de Mejora Institucional en el 2010 está íntimamen-
te relacionado con la Ley de Educación Nacional 26.206 que en 2006 hizo
a la educación secundaria obligatoria en todo el país. El problema se plan-
tea en los términos de cómo lograr que realmente todos puedan asistir a la
secundaria mejorando la inserción, permanencia y egreso de la población
de todo el país en este nivel.
La inspectora Guzzini remarca que este plan se destina a todas las escue-
las públicas del país para dar cuenta de la noción de universalidad que
rige el diseño de esta política pública (Guzzini, 2014). De esta manera, se
trata de mostrar un giro con respecto al formato con el que se diseñaban
generalmente las políticas públicas referidas a la educación durante la dé-
cada del 90. En este período, la orientación fue hacia una mayor descen-
tralización y autonomía institucional quitándole al Estado su indelegable
responsabilidad en el asunto, y generando, a su vez, una intervención esta-
tal más focalizada. Es decir, la dimensión de derecho universal y de una
educación común para todos, requisito fundamental para abordar la diver-
sidad en la trayectoria de los sujetos de una manera equitativa, era dejada
de lado.
Para encarar el problema de la educación, sobre todo a raíz de las exi-
gencias que planteaba la educación secundaria obligatoria, el asesor de
la Cámara de Diputados de la provincia de Buenos Aires, Carlos Ulloa,
explica que, según el análisis realizado por este organismo, el nivel se-
cundario era el que tenía peores índices de deserción y repitencia. Por
consiguiente, se concluyó que había que destinar la intervención y la
ayuda a ese sector (Ulloa, 2014). El magro nivel del secundario en la
Argentina fue detallado por una estadística realizada por la UNESCO
para investigar esta problemática y que concluye que Argentina, al me-
nos hasta 2008, era uno de los países con mayor cantidad de abandonos
en la escuela secundaria llegando a graduarse solo el 43% de los estu-
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diantes de ese nivel (http://www.uis.unesco.org/Library/Documents/
SPA_GED2010_WEB_140311.pdf).
Sumado a esto, la inspectora de la Dirección de Nivel Secundario bonae-
rense Fabiana Guzzini, explica que hoy en día, con la obligatoriedad de la
educación secundaria en todo el país, se empieza a ver cuáles son los pro-
blemas que había. Por ejemplo: el tema del ingreso, ya que no todos logra-
ban entrar, la permanencia en la escuela y el egreso, además de que la tasa
de abandono del secundario es de casi el 50% y que solo el 60% de los chi-
cos se van con el título en mano (Guzzini, 2014).
Por su parte, agrega que ya no es sólo para el que quiere estudiar pensando
en un proyecto de vida basado en la continuación de los estudios más allá
del secundario. Ahora ingresan chicos de diversos orígenes y sectores so-
ciales que pueden no tener a la educación como un eje para el desarrollo de
su futura vida como adultos ni a su familia como un factor de aliento para
su permanencia en el ámbito educativo, como sí suele ocurrir, en general,
con los chicos de clases medias, hijos de profesionales. Ante esta situación,
no se pueden plantear modelos y prácticas homogeneizadoras como si los
aprendices tuvieran las mismas características, por lo que a la dimensión
económica y administrativa de la problemática se le agrega la dimensión
pedagógica que marca la necesidad de proveer salidas creativas que se
adapten a las particularidad es de los sujetos y el involucramiento activo de
los directivos y el cuerpo docente que son los que están en contacto con los
chicos (Idem).
Este mismo punto de vista se desarrolla en la resolución 84/09 del Consejo
Federal de Educación, encargado de coordinar y acordar la política educati-
va nacional para garantizar su unidad: “(…) para el logro de estos propósi-
tos se necesita la concurrencia, responsabilidad y participación de todos los
adultos responsables de las instituciones educativas en el reconocimiento
del criterio de justicia que significa la obligatoriedad de la educación se-
cundaria y, con ello, la democratización de los saberes, a través de la diver-
sidad de historias, trayectorias y culturas de las que los adolescentes y jóve-
nes son portadores para intervenir sobre ella sin producir exclusiones o
estigmatizaciones de ninguna naturaleza” (Consejo Federal de Educación,
2009).
Sin embargo, el cambio conceptual que representa el Plan de Mejora Ins-
titucional, con su planteo de universalidad, multidimensionalidad y de dar-
le una mayor responsabilidad al Estado Nacional, puede ser algo más
complejo que un simple viraje ideológico. Carlos Ulloa afirma que hay
una fuerte concentración del poder en manos del nivel nacional que fun-
ciona como último decisor y ejecutor de gastos en detrimento de lo que
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puedan exigir o pedir desde las instancias locales. Según el asesor de la
cámara de diputados, la razón fundamental por la que pasa esto se debe a
la conveniencia de que sea el Estado Nacional el que acapare el mayor ré-
dito político de la implementación de la política pública en cuestión, algo
que generó oposición en algunas provincias y desde el espacio político de
la Unión Cívica Radical (Ulloa, 2014).
Por otra parte, si entendemos la educación como una etapa transicional
para la inserción laboral de los jóvenes, el plan peca de tener una mirada
parcial sobre la problemática ya que no incentiva una coordinación entre
las instituciones educativas y el mercado de trabajo. Si bien dentro de las
líneas de acción propuestas por el plan se concibe la posibilidad de que los
estudiantes ideen proyectos en conexión con sectores productivos y de la
comunidad, no hay una planificación integral que incentiva la conexión si-
nérgica de la educación con el mundo del trabajo.
Retomando los planteos de Tamayo Sáez sobre la etapa de definición del
problema sobre el cual una política social busca intervenir, vemos que en
este caso se eligen determinadas causas para explicar la deserción en la es-
cuela secundaria que beneficia a determinados sectores. La problemática en
cuestión trata de ser abordada desde una óptica que reconoce la responsabi-
lidad del Estado en poder adaptarse a la diversidad de trayectorias de los
jóvenes en pos de crear las mejores condiciones para que estos puedan
asistir a la escuela. De esta manera, no se deja enteramente a la libre volun-
tad de los chicos el tener que adaptarse a las pautas escolares, sino que la
propia escuela busca atraerlos. Aunque esto puede no deberse únicamente a
una cuestión ideológica sino también de rédito político para el Estado Na-
cional que aparece como el principal gestor y garante del Plan de Mejora
Institucional.
Por otra parte, en el plan se resalta la idea, no solo de brindar a las escue-
las mayores recursos financieros, sino a su vez de llevar adelante diferen-
tes iniciativas que se adapten a las necesidades de cada institución y de
sus alumnos en particular. Es decir, la causa del problema no es meramen-
te económica, de falta de presupuesto, sino que hay, a su vez, una dimen-
sión del problema que comprende a lo pedagógico y al problema de adap-
tar el aprendizaje a las diferentes realidades. Tal como afirma Graciela
Casas, inspectora bonaerense a cargo de los distritos de Morón, Ituzaingo
y Merlo: “Siempre se tiene en cuenta lo que la escuela plantea porque hay
diversos Planes de Mejora, se pueden orientar en diversos sentidos”
(2014).
Por ende, en principio, los beneficiarios del plan son tanto las escuelas pú-
blicas de todo el país con el objetivo de que éstas puedan desenvolver me-
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jor sus tareas educativas, y, naturalmente, los alumnos de esas institucio-
nes ya que el objetivo de la política social es que puedan tanto ingresar
como permanecer y egresarse del nivel secundario. Sin embargo, de lo
que plantea Carlos Ulloa también se desprende que el propio Estado Na-
cional pueda ser un potencial beneficiario, ya que obtiene considerables
poderes para el manejo de esta política pública sobre otras instancias esta-
tales, y obtiene más herramientas para mejorar su imagen frente a la opi-
nión pública.
Formulación de alternativas y elección
A partir de que la propia escuela es la que adapta el uso del plan a sus ne-
cesidades particulares, pero dentro de los parámetros propuestos por la Di-
rección Nacional de Nivel Secundario que es la que provee de recursos, se
genera una tensión entre lo universal y lo heterogéneo como esferas que
hay que coordinar.
Por otro lado, la aprobación de los planes elaborados por cada institución
educativa, así como el control y el seguimiento de plan, es delegado por el
nivel nacional a cada una de las jurisdicciones. En el caso de la provincia
de Buenos Aires, el organismo correspondiente es la Dirección de Nivel
Secundario Provincial.
Carlos Ulloa explica que, si bien la aprobación y el control del plan en
cada una de las instituciones educativas son delegados a las provincias a
través de la Nación, esta última es la que maneja la cantidad de recursos
que se destinan a cada distrito y a cada escuela (Idem). Igualmente, esto se
hace a partir de la aprobación de los planes y del monitoreo que realiza la
Dirección de Nivel Secundario bonaerense, o el organismo previsto por
cada jurisdicción, y que luego se entrega a su par a nivel nacional.
La provincia de Buenos Aires, y dentro de ésta cada distrito, trabaja con
sus equipos de inspectores para tener un seguimiento y un monitoreo de las
necesidades de cada lugar en particular. Sin embargo, es el Ministerio de
Educación Nacional, en última instancia, el que decide cuánto asignarle a
cada nivel en particular, ya que maneja los recursos.
De hecho, en el propio Instructivo para la Ejecución del Plan de Mejoras
Institucional Nivel Secundario no se menciona explícitamente sobre la
obligación de las instancias nacionales de cumplir con lo que le piden las
jurisdicciones. El documento aclara: “Para el presente año (2014), los re-
cursos que se asignen para las horas institucionales como para los gastos
operativos serán totalmente financiados por el Tesoro Nacional, a través de
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la Dirección Nacional de Gestión Educativa del Ministerio de Educación
de la Nación” (Ministerio de Educación de la Nación, 2014).
En este sentido, Ulloa afirma que hay una concentración de las decisiones
para el otorgamiento de los recursos más allá de lo que las instancias más
ligadas a lo local, o lo que la propia institución educativa, evalúan que re-
quieren. A su vez, denuncia que el manejo concentrado de los fondos te-
niendo al nivel nacional de gobierno como último decisor y ejecutor de los
gastos, generó una fuerte disputa con algunas provincias y municipios, y en
particular, con el espacio político de la Unión Cívica Radical que tenía
control sobre varios de estos últimos.
En relación a esto Carlos Ulloa argumenta: “Las provincias de Santa fe,
Corrientes, Catamarca y San Luis son las que más oposición pusieron.
Como se ve, no todas eran jurisdicciones gobernadas por la oposición sino
también gobernadores del propio Frente Para La Victoria que querían que-
darse con el rédito político en su provincia.” (Idem).
Además, el argumento que Ulloa da para que se haya elegido esta moda-
lidad de concentración de las decisiones en las instancias nacionales es
que se valoró en términos políticos porque permitía darle más rédito al
gobierno nacional que mantenía el manejo y la responsabilidad sobre el
plan. A su vez, visto desde la técnica y la eficacia, se iba a poder realizar
más rápidamente y de manera más eficaz. Aunque existieran organismos
a nivel distrital, regional y provincial que discutieran el desarrollo y se-
guimiento de esta iniciativa, de esta manera la discusión no sería intermi-
nable, al tener que abarcar a cientos de personas, y las decisiones y accio-
nes podrían ser más dinámicas (Idem).
Por lo tanto, en cuanto a la etapa de formulación del Plan de Mejoras Insti-
tucional, y siguiendo los modelos de incrementalismo o de racionalismo a
la hora de formular una política pública elaborados por Tamayo Sáez y pre-
sentados más arriba, se podría deducir que el modelo aquí abordado se
acerca más al segundo que al primero. El plan trata de dar un vuelo con
respecto al financiamiento descentralizado que tenían las políticas educati-
vas durante la década del 90. Cada distrito ya no tendría que solventarse
por él mismo para garantizar el desarrollo de las políticas educativas, desli-
gándose así el Estado nacional de todo tipo de responsabilidad, sino que
era este último el responsable de garantizar el funcionamiento de la educa-
ción en general y del plan en cuestión en particular.
Igualmente, en paralelo a esto, la disputa que se creó entre las instancias
nacionales de gobierno y las provinciales o locales, se cruza con las dispu-
tas entre los distintos colores políticos. El Ministerio de Educación Nacio-
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nal podía, según argumenta Ulloa, direccionar los fondos hacia provincias
y distritos de su propio color político y dejar en segundo plano a las/os de
un color político opuesto, por ejemplo, de la Unión Cívica Radical. Este
partido, como controla algunas provincias y distritos, fue uno de los que
más se opuso a esta modalidad de manejo de fondos.
Implementación
Cada escuela debe realizar un diagnóstico de su situación y delinear las
problemáticas que le aquejan para poder, en base a eso, decidir sobre qué
líneas de acción específicas centrará el trabajo y su utilización del Plan de
Mejora Institucional. El diagnóstico debe entregarse en una carpeta y se
deberán tener en cuenta determinados ejes establecidos por el Ministerio de
Educación de la Nación para su realización: la matrícula de la escuela, los
egresos con pase y sin pase (este último significa que el chico no fue a otra
escuela), la cantidad de chicos que se llevó materias a diciembre, a marzo,
y la cantidad de repetidores. En paralelo, se debe establecer un itinerario de
las herramientas y equipamiento con que cuenta la escuela para que no se
pida algo que ya se tiene.
Particularmente en la provincia de Buenos Aires, en la Dirección de Nivel
Secundario Provincial, dependiente de la Dirección General de Cultura y
Educación a cargo de Nora de Lucía, se delega la tarea de llevar adelante el
control y la aprobación de los planes elaborados por las escuelas, y está a
cargo de recoger los informes de su jurisdicción para relevarlo a su par a
nivel nacional que es el encargado del manejo de los recursos.
Para cumplir con su función, la Dirección de Nivel Secundario Provincial
cuenta con un inspector referente que hay por distrito y que trabaja junto
a un equipo de inspectores para controlar y recoger los informes de cada
escuela así como para monitorear el seguimiento del plan. Si bien la idea
es que en todo el país haya un inspector dedicado a una escuela en parti-
cular, la inspectora Guzzini afirma que: “(…) en la provincia de Buenos
Aires, al ser muy grande, hay un equipo técnico por distrito como refe-
rente pero que no va siempre a la escuela sino que está para que lo lla-
men por dudas o emergencias. Así, se puede abarcar todo el conjunto de
las escuelas”. Para entender esto agrega que hay que tener en cuenta que
en la provincia “hay 2400 escuelas” (Idem).
A principio de año, preferentemente en el mes de abril, se elevan entonces
los diagnósticos de las escuelas para que sean analizados por la Dirección
de Nivel Secundario bonaerense. Los informes y pedidos de las escuelas
pueden ser aprobados total o parcialmente, o bien reprobados. Una vez rea-
105
EZEQUIEL COZZA
lizada esta tarea, este organismo eleva los planes aprobados a su par a nivel
nacional que es la encargada de brindar los recursos requeridos por las es-
cuelas.
La provincia de Buenos Aires, según la licenciada Guzzini, quien integra
la Dirección de Educación Secundaria bonaerense, se caracteriza por in-
centivar a las escuelas en su jurisdicción a no seguir líneas de acción en-
focadas simplemente en pedir solventar la presencia de un docente adicio-
nal en el aula, sino en tratar de mejorar las propias prácticas docentes que
ya están, como pueden ser la realización de proyectos educativos o la uti-
lización de las nuevas tecnologías de comunicación. La inspectora argu-
menta que esto se debe a que con el número de escuelas que hay en toda
la provincia, no alcanzaría la plata disponible para poner a un nuevo do-
cente por aula, además de responder a una determinada visión que se tie-
ne del plan basada en utilizarlo para pegar un salto en calidad en las prác-
ticas docentes (Idem).
Cada escuela contará con una tarjeta prepaga del Banco de la Nación Ar-
gentina emitida por el Ministerio de Educación de la Nación, con la cual
se acreditarán los recursos asignados para cada institución educativa. La
tarjeta estará a cargo del directivo de la escuela, quien es el encargado de
distribuirlo en el establecimiento que tiene a cargo. Según sea la matrícu-
la de la escuela, cada una recibirá un determinado monto de recursos
para horas institucionales y para gastos operativos según la matricula que
tenga.
A la hora de realizar el diagnóstico en cada escuela, para poder determinar
las líneas de acción a seguir y los pedidos de recursos y materiales que la
Dirección de Nivel Secundario de Buenos Aires tendrá que aprobar, toda la
dedicación y el tiempo que demanda realizar esta tarea es trabajo extra que
no se paga. La directora de la Escuela Técnica N° 3 de Morón, Gianna Zo-
zzolotto, dice que “el presupuesto se quiere armar ya en abril pero a princi-
pio de año es imposible, porque no se le paga a nadie para que lo haga en-
tonces lleva más tiempo, fastidia a los docentes que lo tienen que hacer, y,
en cierta medida, aleja a los actores del plan” (Idem).
Luego, durante el año, la Dirección de Nivel Secundario junto con la Di-
rección de Políticas Socioeducativas bonaerense reúnen a los inspectores
distritales para discutir sobre eventualidades y problemas que hayan surgi-
do en la implementación y entrega de recursos, así como para entregarles
planillas de rendición que cada escuela debe tener para poder rendirle lo
que gastó a los inspectores provinciales y que estos se lo entreguen a la Di-
rección de Nivel Secundario provincial.
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STUDIA POLITICÆ
Cada rendición debe contar con su correspondiente boleta de AFIP para
que se pueda tener un seguimiento sobre el manejo de los fondos que reali-
za cada institución. Debido a las complicaciones que las escuelas tenían
para poder completar las planillas de rendición de manera correcta, la ins-
pectora bonaerense Graciela Casas explica que “se contrató a estudiantes
del último año de la carrera de contador público para que ayuden con el
tema de la rendición que siempre cuesta en todo lo que son los planes so-
ciales” (2014).
Luego de todo este recorrido, el plan que realizó la escuela es aprobado
total o parcialmente, o es reprobado, pero después de que pase un plazo
de 6 o 7 meses. Es aquí donde aparece un nuevo inconveniente de imple-
mentación del plan que debe tenerse en cuenta. Al pasar tanto tiempo, el
monto de dinero que se pide sufre la desvalorización que causa la infla-
ción. Así lo afirma la directora Zozzolotto de la Escuela Técnica N° 3
cuando expresa que “cuando te mandan el dinero ya la inflación te comió
una parte de su valor entonces tenés que reacomodar lo que comprás para
que te alcance la plata que ahora está más desvalorizada que antes”
(2014). Con eso, una vez que la escuela recibe el plan, debe gastar tiem-
po en reacomodar los presupuestos en función del nuevo valor real que
tenga el dinero que le asignaron. Esto vuelve a generar más trabajo sobre
los docentes y directivos sin ningún pago a cambio y puede causar desin-
centivos a la hora de llevar adelante el plan.
En este punto es interesante recordar los dos modelos que Tamayo Sáenz
ofrece para describir el modo en que se puede implementar una política pú-
blica, uno basado en delegar en los niveles locales mayores libertades de
acción y responsabilidades, y el otro concentrando estas decisiones de ma-
nera unilateral en las instancias nacionales. Si se piensa el Plan de Mejora
Institucional a partir de esta tipología, se podría decir que el plan en cues-
tión se caracteriza por un híbrido entre ambos modelos. Por un lado, son
las propias instituciones educativas las que eligen la manera en cómo apli-
car el plan según su propia realidad particular, la de sus directivos, docen-
tes y alumnos. Sin embargo, es finalmente la Dirección de Nivel Secunda-
rio Bonaerense la encargada de decidir sobre la aprobación de los Planes
de Mejoras que hagan las escuelas, y su par a nivel nacional la encargada
de direccionar los recursos.
Además, la responsabilidad que se le otorga a la escuela, al delegarle el po-
der de formular ella misma de qué manera prefiere usar el plan y adaptarlo
mejor a sus necesidades particulares, no viene acompañado en todos los ca-
sos de un sostén económico. El trabajo que requiere elaborar el diagnóstico
de la escuela, preparar el plan y los informes no tienen una retribución sa-
107
larial. Esto puede funcionar como desincentivo para que la escuela utilice
el Plan de Mejora Institucional.
Evaluación
En relación a la etapa de evaluación, las escuelas deben ingresar a SITRA-
RED, una página creada por el Ministerio de Educación Nacional, con el
objetivo de que cada escuela, ingresando una clave que el ministerio les
otorga, pueda entrar en un módulo de monitoreo y completar una planilla
con los datos cuantitativos sobre las variables que se ponen a consideración
para la evaluación: los chicos matriculados año por año, cuántos se van con
pase y cuántos se van sin pase, cuántos chicos no se llevan materias, cuán-
tos se llevan materias a diciembre, cuántos a marzo, y cuántos terminan
aprobando. A partir de aquí la Dirección de Nivel Secundario provincial y
la nacional pueden acceder a los datos escuela por escuela y ver cómo evo-
lucionaron cada una de las variables de un año a otro.
Según Graciela Casas, la evolución que cada escuela tenga sobre estas va-
riables año a año incide sobre el apoyo que desde la Dirección de Nivel
Secundario Nacional le puedan brindar a la escuela enviándole los recursos
que esta pide para la puesta en marcha del Plan de Mejora Institucional. Si
la evolución de las variables en cuestión es favorable para una determinada
escuela, entonces es más probable que le asignen todos los recursos que
pide (Casas, 2014).
Con esto la etapa de evaluación del Plan de Mejora Institucional adquiere
la relevancia que le otorga Tamayo Sáez en el sentido de que sirve para re-
definir a la política pública según la eficacia que esta haya tenido. Con un
método de premios y castigos, la probabilidad de que la escuela reciba los
recursos está atada, en parte, a los resultados que haya tenido el plan en esa
institución.
Igualmente, según Fabiana Guzzini, los avances son muy pequeños o casi
nulos, si bien los hay, aunque reconoce que las escuelas siempre cuando se
acerca fin de año preguntan si el plan va a seguir, ya que sin éste sería im-
posible acceder a esos recursos a través de la cooperadora. Ella afirma que:
“Hay más chicos en la escuela pero siguen abandonándola. El objetivo es
que todos los chicos inicien y terminen la secundaria pero nos va a llevar
100 años como nos llevó hacerlo con la primaria” (Guzzini, 2014).
Además, como se marcó anteriormente, debido a que el plan no contempla
la importancia de establecer una coordinación integral entre los actores
educativos y el mercado laboral, a la hora de evaluar no se tiene en cuenta
EZEQUIEL COZZA
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si realmente hubo o no progresos en el modo en que se los prepara a los jó-
venes para insertarse en un futuro próximo en el mercado laboral.
Por último, si bien la concepción del plan y la ayuda económica que repre-
senta pueden significar en los hechos mayor plata para las escuelas, esto no
quiere decir que no siga habiendo fuertes limitaciones. Por la concentra-
ción demográfica que padece la provincia de Buenos Aires, la plata que se
destina para este territorio está muy lejos de ser la que se requiere, como se
desprende de lo que plantea la propia inspectora integrante de la Dirección
Provincial de Nivel Secundario, Fabiana Guzzini.
Mientras que en la Ciudad de Buenos Aires hay un técnico por escuela, las
2400 escuelas del territorio bonaerense apenas cuentan con un equipo téc-
nico por distrito. Sumado a esto, estas últimas tienden a no usar el Plan de
Mejora Institucional para agregar clases de apoyo y tutorías ya que la can-
tidad de docentes que debieran agregarse sería una gasto difícil de afrontar,
por lo que generalmente se trata de que prioricen ver cómo mejorar de ma-
nera creativa la propia práctica docente (Idem).
Igualdad de oportunidades o de posiciones
Una dimensión importante que se debe tener en cuenta para poder evaluar
la eficacia de una determinada política social se refiere al tipo de igualdad
que ésta prioriza para desarrollar una mayor justicia social: la igualdad en
las oportunidades o en las posiciones. Siempre es necesario priorizar algu-
na de las dos esferas, aun cuando ambas no pueden perderse de vista ya
que aseguran, en principio, la movilidad social en un caso y la igualdad en
el otro.
Según François Dubet, la igualdad de oportunidades legitima una fuerte
desigualdad entre las distintas posiciones que tienen los individuos ya que
el lugar de cada uno se supone que fue ganado en base a los esfuerzos y las
capacidades propias que supo desplegar compitiendo con el resto. En este
caso la clave consiste en dejar que todos tengan la posibilidad de desplegar
sus competencias. Una vez asegurado esto, no tiene importancia si el indi-
viduo termina muy por encima o muy por debajo del resto porque esto de-
pende del mérito que cada uno logre obtener. El destino de las personas de-
pende de ellas mismas, no importa cual sea (Dubet; 2011).
La igualdad de posiciones, por el contrario, pone el eje en propiciar una
igualación en los ingresos para reducir la brecha de la desigualdad social.
Aquí la igualdad viene en detrimento de garantizar la libertad para una mo-
vilidad social ilimitada que permita a determinados individuos alejarse del
resto.
109
EZEQUIEL COZZA
No obstante, el propio desarrollo de la igualdad de oportunidades, dejando
al libre albedrío de la competencia entre los individuos en el mercado el
destino de las sociedades, socava la movilidad social que dice promover.
Esto ocurre debido a que por el propio desarrollo de la desigualdad social
se establecen semejantes diferenciaciones de recursos y poder entre las po-
siciones sociales que estas terminan volviéndose más estáticas de lo que
podrían volverse con la igualdad de posiciones.
Según un estudio estadístico revelado por el propio Dubet, que analiza los
casos de Estados Unidos y de algunos países escandinavos y europeos, las
sociedades mas desiguales son las que menos garantizan la movilidad so-
cial. Tal como plantea el autor francés: “(…) en las sociedades menos igua-
litarias, las desigualdades se reproducen más, ya que la parte de los ingre-
sos de los hijos determinada por el ingreso de los padres es más
importante. Si bien existen variaciones entre las distintas sociedades, se
puede decir que, en general, la desigualdad favorece la reproducción social
y, por lo tanto, que es desfavorable a la igualdad de oportunidades” (Dubet;
2011: 100).
En este mismo sentido se expresa Esping Andersen al establecer que “el
éxito con que los países escandinavos han sabido limitar el fenómeno de la
herencia social en el transcurso de las últimas décadas debe atribuirse al
menos en parte a la manera como han conseguido reducir la pobreza infan-
til y a garantizar a las familias una gran seguridad económica” (2010: 84).
En primer lugar, para poder pensar el Plan de Mejora Institucional a partir
de la tensión que propone Dubet entre la igualdad de oportunidades y la
igualdad de posiciones, sería importante tener en cuenta que promover un
ambiente con mayor igualdad de oportunidades, a través de políticas educa-
tivas, adquiere una importancia mucho mayor que en el pasado. Con el de-
sarrollo de la globalización, que aumenta los niveles de competitividad, el
sistema de producción en los países desarrollados sufre una fuerte restruc-
turación que repercute directamente en el formato que adquieren las rela-
ciones laborales.
De la producción en masa, típica del fordismo, donde el trabajador era un
mero engranaje que cumplía con una determinada función dentro de una
estructura vertical, se pasó a una instancia donde la generación de valor co-
menzó a estar signada por el uso creativo de las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación en expansión. Aquí, el individuo debía to-
mar una actitud más activa y creativa ya que éste es el eje mediante el cual
comenzó a reglarse el desarrollo productivo que ya no es homogéneo y en
masa sino caracterizado por los nichos de mercado y la especialización
productiva (Castells y Borja, 2000). De esta manera, el nivel educativo
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STUDIA POLITICÆ
pasa a ser una variable aún más fundamental que en el pasado para garanti-
zarle a los jóvenes de hoy una futura inserción laboral.
En este mismo sentido, el empoderamiento, aunque sea parcial, que el Plan
de Mejora Institucional intenta darle a las instancias locales, como puede
ser el hecho de que la escuela pueda elegir ella misma qué líneas de acción
del plan usar, puede ayudar al ámbito educativo a vincularse sinérgicamen-
te con los actores y el contexto local. De esta manera, se adaptará mejor a
una economía donde emergen los nichos de mercado y donde las particula-
ridades del contexto de lo local pasan a tener un peso mayor. Esto se debe
tomar, igualmente, teniendo en cuenta que la descentralización que el plan
propone se ve menguada por el fuerte peso decisorio que termina teniendo
el nivel nacional.
Por otra parte, el desarrollo de una mayor igualación, en términos de opor-
tunidades, que trata de brindar el Plan de Mejora Institucional, choca, a su
vez, con limitaciones estructurales de peso. No sólo por lo que planteaban
Dubet y Esping Andersen sobre el hecho de que la mera igualdad de oportu-
nidades, en un marco de fuerte desigualdad, se mina a sí misma ya que ad-
quiere mucho peso la herencia familiar y social que tienen los individuos.
También, otra característica clave del actual contexto que le quita trascen-
dencia a la igualdad de oportunidades es el achicamiento relativo, en rela-
ción a la población total, del mercado de trabajo altamente calificado capaz
de proveerle al trabajador una buena calidad de vida, dejando todo un espa-
cio de marginación estructural.
Este proceso es marcado por un estudio que realizan Salvia y Vergara sobre
las limitaciones que encuentra el periodo de crecimiento que se da en la
Argentina entre 2006 y 2008: “(…) la población urbana que habita en las
viviendas deficitarias se encuentra vinculada mas directamente al exceden-
te estructural de fuerza de trabajo urbano y por el otro lado que ésta en la
coyuntura 2006-2008 —cuando la actividad permanece todavía en una fase
de crecimiento— manifestó escasas perspectivas de ser incorporada y ab-
sorbida” (2011: 163).
Por otra parte, incluso dentro del propio mercado de trabajo se da una fuer-
te polarización de ingresos. Los trabajadores calificados de los sectores
más avanzados de la economía que reciben buenas remuneraciones convi-
ven con trabajadores poco calificados que obtienen bajos salarios (Saskia
Sassen, 1999).
Por lo tanto, por un lado, el Plan de Mejora Institucional, a partir de tener
como propósito contribuir a una educación más universal y de mejor cali-
dad, busca garantizar una mayor igualdad de oportunidades para los jóve-
111
EZEQUIEL COZZA
nes. Que esto se haga mediante una política que tiene como idea fomentar
la mejora en la educación adquiere, como vimos, una mayor importancia
como resultado de la reestructuración productiva propiciada con el desarro-
llo de la globalización.
Sin embargo, por otro lado, al generarse una tendencia a la polarización en
los ingresos de los trabajadores dependiendo de su calificación, sumada a
la exclusión estructural para todo un sector de la población que el mercado
de trabajo se ve imposibilitado de incluir, las mejoras que puedan hacerse a
nivel educativo encuentran el límite de sólo ser útiles para una parte de la
futura fuerza de trabajo, aquella que sí logre obtener un trabajo altamente
calificado.
De esto se deduce que, por las características de la época, la igualdad de
posiciones toma una relevancia aún mayor que la que tiene la igualdad de
oportunidades. Esto se debe a que con esta última no sólo aparece el pro-
blema planteado por Dubet sobre que la desigualdad social se pueda produ-
cir, y que termina generando desiguales oportunidades, sino que a esto se
le agrega su incapacidad para combatir la exclusión estructural de todo un
sector de la población.
A esto se le agrega que, si bien el plan se propone como meta mejorar el
ingreso y egreso de los jóvenes al ámbito educativo de la escuela secunda-
ria, esta última no es tomada como una etapa de preparación para la forma-
ción profesional y la inserción laboral de los jóvenes. Al menos en el senti-
do de que no se prevé ningún tipo de coordinación integral con los sectores
productivos y del trabajo para que la educación oriente su desarrollo en
vinculación con estos sectores. Con esto, y ante un mercado de trabajo que
tiende a angostarse y volverse más desigual, las posibilidades de tener una
buena inserción laboral pueden tender a disminuir.
En este sentido, las políticas sociales referidas a la educación, y por ende a
la igualdad de oportunidades, deben encararse en el marco de una restruc-
turación económica, productiva y por ende laboral, donde el acceso al mer-
cado de trabajo pueda estar garantizado a partir de políticas que prioricen
una igualación en las posiciones, y donde la educación y el mercado labo-
ral no se vean como ámbitos separados sino entrelazados.
Referencias bibliográficas
CONSEJO FEDERAL DE EDUCACIÓN (2009). Resolución N° 84/09. Buenos Aires: Ministerio
de Educación de la Nación.
DUBET, F. (2011). Repensar la justicia social. Buenos Aires: Siglo XXI.
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STUDIA POLITICÆ
CASTELLS, M. y Borja, J. (2000). Local y global. La gestión de las ciudades en la era de
la información. México: Taurus.
ESPING-ANDERSON, G. y PALIER, B. (2010). Los tres grandes retos del Estado de Bienes-
tar. Barcelona: Ariel.
MINISTERIO DE EDUCACIÓN DE LA NACIÓN (2014). Instructivo para la Ejecución Planes
de Mejora Institucional de Nivel Secundario. Buenos Aires: Ministerio de Educa-
ción de la Nación.
SALVIA, A. y VERGARA, A. B. (2011). Marginalidad, desempleo y segregación residen-
cial en un contexto de crecimiento (2006-2008). En A. SALVIA (coord.). Deudas so-
ciales en la Argentina posreformas. Algo más que una pobreza de ingresos. Buenos
Aires: Biblos.
SASKIA, S. (1999). La ciudad global. Buenos Aires: Eudeba.
TAMAYO SÁENZ, M. (1997). El análisis de las políticas Públicas. En R. BAÑON; E. CARRI-
LLO (Comps.), La nueva administración pública. Madrid: Alianza Universidad.
ANEXO:
Entrevista realizada en septiembre de 2014 a Graciela Casas (G), Inspec-
tora de la regional n° 8
– ¿Quien está a cargo de la implementación del plan?
G – La provincia de Buenos Aires tiene direcciones, y una de las más im-
portantes es la Dirección General de Cultura y Educación que está a cargo
de la doctora Nora De Lucia. Nosotros, a la vez, dependemos de la Direc-
ción Provincial de Políticas Socioeducativas, y ahí está la licenciada An-
drea Dure. A la vez en la estructura de la provincia hay 25 regiones, noso-
tros somos la numero 8 que está integrada por Merlo, Morón e Ituzaingó, y
yo soy la encargada. Este es un programa de Nación que es manejado por
cada provincia que se encarga de su seguimiento. Se descentraliza en re-
giones porque es imposible sino que la directora provincial se ocupe de to-
das. A la vez nosotros tenemos distritales, en el caso nuestro 3 porque son
ese el número de distritos que tenemos, para trabajar más en el territorio.
Trabajamos en forma coordinada e interdisciplinaria con Nación en forma
permanente. El ministro de educación Alberto Sileoni forma parte de nues-
tro equipo, no es que porque dependemos de la dirección provincial esta-
mos desligados de Nación.
– ¿Con qué organismo de Nación se vinculan?
G – Con el organismo de políticas socioeducativas nacionales. La vincula-
ción es tal que el ministro Sileoni participa de algunas reuniones que hace-
113
EZEQUIEL COZZA
mos con gente de la provincia. También tenemos mucho vínculo con Garay
que es el director nacional de políticas socioeducativas. Es decir, si bien
pertenecemos a provincia estamos insertos en la estructura nacional respon-
diendo a las mismas políticas vigentes.
– ¿Cómo es la coordinación que hacen? Ya que, por lo que se ve, en el
plan se le da mucha bola a lo que es la descentralización.
G – La figura regional surge en 2012, antes había solo provincial y luego
pasabas directo a distrital. Esto permitió que haya más control, ya que tenés
más vínculo y acceso a cada territorio en particular. Si no de provincia es
imposible. El plan de mejoras se adecua al contexto en donde se inserta, a
la necesidad de cada institución. Si una escuela necesita un mobiliario es-
pecífico, es muy difícil lograrlo a través de cooperadores. Por eso el Estado
con una presencia permanente se encarga de relevar las necesidades de las
instituciones. De acuerdo a la matrícula y necesidades de cada institución
se envía el dinero que corresponde.
Nosotros con el plan mejora ayudamos con el tema de recaudación y con
que las cuentas estén al día. Esto lo estamos logrando. Se contrató a estu-
diantes del último año de contador para que ayuden con el tema de la ren-
dición que siempre cueste en todo lo que es planes sociales.
– ¿De dónde surgen o cómo se puede ver la necesidad que tiene cada es-
cuela?
Surge del proyecto institucional. Las instituciones para funcionar tienen
que evaluar lo que necesitan. Lo hace un año para pedir al siguiente y que
no sea al voleo. En base a eso se toman en cuenta los recursos necesarios
para ponerlo en funcionamiento. Por ejemplo, una escuela que aumenta la
matricula necesita todo tipo de mobiliario, en ese caso la escuela va a hacer
su plan de mejora para adquirir ese mobiliario.
– ¿Y cómo es la relación entre los organismos que coordinan? ¿Qué con-
flictos se generan?
G – El plan se ejecuta en Nación, son decisiones políticas y responde a la
ideología del gobierno de sostener una fuerte presencia del Estado ayudan-
do a las instituciones, a todas, pero sobre todo a la escuela. La gente no
sabe del plan mejora. Mira en la tele que se cayó un techo, piensa que está
todo mal, pero lo cierto es que la escuela recibe planes de mejora. La cosa
es que se ejecuten. Este programa es parte de la plataforma de Nación, de
la planificación nacional de la educación.
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114
STUDIA POLITICÆ
Nosotros lo que hacemos en territorio es a través de la inspectora distrital,
cada distrito hace reuniones descentralizadas mensuales donde está la ins-
pectora, se junta con los gremios, con los distintos participantes de la edu-
cación en el distrito, con gente de la municipalidad. La inspectora de Cas-
telar, por ejemplo, es Eliana Gonzales. Se tratan distintos temas como
alfabetización y también planes de mejoras. Todo relacionado con educa-
ción. Con lo cual hay un debate político que responde a lineamientos de
Nación del Estado presente con inclusión, baja a provincia y también hay
un debate en provincia porque hay direcciones secundarias, de educación
inicial, de técnicas etc. Todo responde a todo.
Las reuniones se basan en informar cómo viene saliendo todo. Una de las
características del peronismo es que la información circule y sea para todos,
que no sea restringida. La idea justamente es que no lo tenga todo solo la di-
rectora. Nosotros tenemos planilla que envía la Dirección General de Cultu-
ra y Educación de la provincia para el control de rendiciones elaboradas por
los chicos que se están por recibir de contadores, justamente por este proble-
ma. Entonces se informa a qué escuela le vino, cuánto dinero recibió, etc.
Por otro lado, socioeducativa en forma simultánea reúne a las inspectoras
regionales cada 15 días, donde también informan, a las inspectoras distrita-
les que están en territorio, y hace un año que se incorporaron los contables
(asistentes técnicos) que se encargan de informar qué escuelas rindieron, si
está todo bien, cuánto y en qué se rindió, etc. Esto sirve porque la que rin-
dió recibe al otro año, si no está más difícil. Cuando nosotros llegamos al
socioeducativo en el 2010 algunas escuelas debían, de distintos planes y
cosas, desde el 2004.
– ¿Y hay una evaluación para ver si realmente sirvió o mejoró?
G – Absolutamente, vos tenés que armar una matriz FODA cuando te re-
unís. Tenés que traer para ver cuales fueron tus debilidades, fortalezas etc,
para ver si se implementó correctamente. Siempre aparecen debilidades y
amenazas, no puede ser todo flores. Capaz designaste un recurso humano y
ves que no le pone voluntad, que las notas o las asistencias que eran lo que
vos querías paliar, no mejoró. También pasa que unos cumplen, otro no,
como en todo.
– ¿Y ese tipo de evaluación cómo se hace?
G – Cada escuela tiene que responder por lo que hizo. Cada plan responde
al proyecto institucional de cada escuela, no está colgado de un árbol. En
base a las prioridades y metas que se pusieron, hay que ver en qué medida
se alcanzaron.
115
EZEQUIEL COZZA
Cuando se evalúa el proyecto está inserto el plan mejora, es un todo, no co-
sas separadas. Se ve las cosas que te faltaron y en base a eso lo haces para
el año que viene, para seguir en el mismo camino o perfeccionarlo. La ins-
pectora areal tiene el control más descentralizado, de ahí a las distritales,
luego a las regionales y de ahí se eleva a provincia para la aprobación del
plan de mejora y para ver cómo se desarrolló durante el año para tenerlo en
cuenta sobre qué le van a aprobar en un futuro a esa escuela según su des-
empeño. Siempre se tiene en cuenta lo que la escuela plantea porque hay
diversos planes de mejoras, se pueden orientar en diversos sentidos.
Entrevista realizada en septiembre de 2014 a Fabiana Guzzini (F), ins-
pectora integrante de la Dirección Provincial de Nivel Secundario.
– ¿Por qué surge el Plan Mejora?
F – La cuestión es que a partir del 2006 hay una ley que hace obligatoria la
educación secundaria en todo el país. Los destinatarios del plan, igual, son
solo las escuelas de gestión estatal, las privadas no. Es una política univer-
sal, no focalizada como era antes, y es una de las varias que hay como Co-
nectar Igualdad, capacitación para docentes, profesores, capacitación de
educación sexual y vial, articulación con universidades, etc. Es decir se
quiere atacar el problema desde varios ángulos. La cuestión es cómo invo-
lucrás no solo a los chicos sino a los docentes mismos con este plan para
que le pongan ganas. Sin eso, por más diseño que haya, no se va hacia ade-
lante.
Antes a la escuela concurrían los chicos de clase media o alta que sabían
que iban a seguir algún tipo de estudio terciario o universitario, pero no ac-
cedían todos los chicos. Uno terminaba la primaria y podía elegir si seguir
o no, de hecho en las clases más bajas era raro terminar.
Entonces cuando se hace obligatoria por ley se empieza a ver cuáles son
los problemas que había. Se vio que los problemas eran el ingreso, ya que
no entraban todos, la permanencia en la escuela y el egreso. La tasa de
abandono del secundario es de casi el 50 % para que te des una idea, y ade-
más, los que terminan no lo hacen en el tiempo indicado.
El problema es que los directivos y los docentes de las escuelas están acos-
tumbrados o con la idea de que a la escuela entre un joven adulto de clase
media que quiere estudiar y tiene un proyecto. Sin embargo, ahora entran
todos los chicos, tanto los que quieren o los que no quiere estudiar, los que
tienen un proyecto de vida y los que no, es decir, entran todos. Los docen-
tes y directivos son muy comunes que se quejen sobre que no tienen las he-
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STUDIA POLITICÆ
rramientas necesarias para poder abordar la enseñanza de esos chicos que
la familia no acompañan, que tiene problemas con su entorno, etc., pero si
vos tenés al chico ahí algo tenés que hacer.
Entonces el plan entrega a las escuelas una suma de dinero. Según la matri-
cula se asigna una cantidad de horas por año y esa hora tiene un valor que
es $ 289,45. La escuela tiene entonces ese dinero para poder implementar
el plan. Para hacer esto último se requiere que el colegio delimite la proble-
mática a abordar, que en muchos casos son parecidas. Por ejemplo, una re-
currente es la repitencia en los primeros años. Una de las opciones es poner
otro docente en el curso para ver entre ambos de qué manera es mejor en-
señar en esa aula en que están. Se supone que al ser dos debe mejorar la si-
tuación, siempre que coordinen y no disputen, lo cual a veces pasa. Es ne-
cesario charlarlo con los docentes, generar un equipo de trabajo dándoles
participación para que ellos, que en definitiva son los ejecutores, lo lleven
adelante. A ese docente extra se le paga con este dinero del plan y en base
a las horas que tenés para asignarle.
Como el dinero tiene un límite la prioridad de los problemas es clave por-
que si no no alcanza.
Otro problema es que los chicos pasan teniendo previas, y después cuando
se llevan materias en el próximo año se les juntan y terminan repitiendo, y
la repitencia es la antesala del abandono. En base a esto, a contraturno se
dan clases de apoyo para ir preparando las previas, ya que muchos de los
que van a la escuela no pueden pagar maestra particular. Entonces con esto
se hace que el chico rinda durante el año y que a fin de año si se lleva ma-
terias, no se le junten. También, las clases de apoyo pueden ser para que los
chicos no se la lleven y no porque la tienen previa. El problema con esto es
que a veces los docentes se quejan de que los chicos no prestan atención en
la clase porque las clases de apoyo se terminan transformando en clases pa-
ralelas. En verdad, por eso se descentraliza y se les da un poder a la escue-
la, para que la propia institución, en base a la situación particular que hay,
cambie la metodología de ser necesario. Lo malo no son las tutorías o el
apoyo sino la manera de llevarlo adelante.
Lo que quiere el plan de mejora es mejorar los aprendizajes a partir de
mejorar las prácticas de enseñanzas, que sean creativas y no monótonas,
que terminan desincentivando a los chicos. Para que sea más atractivo a
los chicos.
– ¿Cómo es el tema del envío de dinero y su uso?
F – El dinero lo recibe el director a través de una cuenta de Banco Nación.
De ahí se le paga a su docente. Pero eso no les gusta hacerlo por lo peli-
117
groso que es manejar dinero y porque se le agrega una tarea más sin pagar-
le nada, aunque lo hacen porque deben.
En el 2010 cuando arrancó no llegó a todas, recién en el 2011 llegó a to-
das. Con lo cual como ya van varios años y las escuelas ya saben que es lo
que más les sirve y qué no, adquieren experiencia y lo trabajan con más di-
námica y creatividad. A fin de año se hace una evaluación de cada escuela
a cargo del director que es el que maneja los recursos y el encargado de pa-
garle a los que trabajan en el plan dentro de la institución. Los resultados
se evalúan en base a agarrar las calificaciones, las asistencias y ver si mejo-
ra o no. Eso muy lentamente mejora pero de manera tan lenta que no se
ven tantísimos resultados. Yo trabajo en la dirección de secundaria en pro-
vincia y también trabajo en capital, y los cambios son así. Hay más chicos
en la escuela pero siguen abandonándola. El objetivo es que todos los chi-
cos inicien y terminen la secundaria pero nos va a llevar 100 años como
nos llevó hacerlo con la primaria.
– Y, ¿cómo se realiza el seguimiento de todo el plan, los recursos, etc.?
F – A través de SITRARED las escuelas pueden ver lo documentos de
cómo usar los recursos y el propio plan, la plata que se les envió y para
qué. También está el módulo de monitoreo que solo la escuela puede en-
trar con una clave, y donde ingresa los datos cuantitativos sobre qué chi-
cos año por año, cuántos chicos ingresan, cuántos se van con pase y cuán-
tos se van sin pase que quiere decir que abandonaron porque no fueron a
otra escuela, cuántos chicos no se llevan materia, cuántos se llevan mate-
rias a diciembre, a marzo, cuánto terminan pasando, etc. A partir de esto,
la provincia puede ver las problemáticas más fuertes, los avances hacien-
do un seguimiento preciso. Por ejemplo, la iniciativa Ponele Título surgió
a partir de ver que solo el 60 % de los chicos se van con el título en mano,
el resto no.
– Y, ¿vos que trabajas tanto en la provincia como en la ciudad, a qué
se apunta más en cada caso? ¿O son similares los tratos que se le dan
al plan?
F – Sí, sí, en ciudad la pareja pedagógica es una estrategia muy usada. En
cambio en provincia se descartó esta opción recomendándose que no se
haga porque la idea no es poner más docentes sino que cada uno mejore
sus prácticas de manera creativa. Por eso se privilegia muchas veces el ini-
cio de un proyecto educativo antes que una tutoría o clase de apoyo. Esto
parte justamente por tener diferentes visiones y además porque hay muchas
más escuelas en provincia por lo que el dinero no alcanzaría.
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Lo que se quiere desde Nación es romper con la pirámide donde terminan
muy pocos chicos con respecto a los que ingresaron. Esto que se da tiene
que ver más con el tema de la permanencia y el egreso, obviamente. Esto
se evalúa a través de SITRARED y de los informes de cada escuela.
– ¿Cuáles son las dimensiones del problema que plantea el plan?
F – La dimensión es pedagógica. Lo que se quiere es mejorar las prácticas
docentes, teniendo en cuenta el contexto y los cambios sociales con los que
se vive, para llegar a tener una secundaria realmente universal y obligato-
ria, y mejores resultados en las calificaciones de los chicos.
También tiene otra dimensión administrativa al ver la escuela cuánto dinero
tiene y para qué, tener que rendir todo lo que gastó, y todo los datos cuanti-
tativos que te comenté para ver las variables de evaluación del plan, para ver
si sirvió o no, si se debe continuar o no. Toda esta parte es a la que la escuela
no le gusta hacer porque demanda tiempo y es trabajo extra que no pago.
– ¿Vos qué pensás que hubiese pasado si no se implementaba el plan? Ya
que dijiste que los cambios son muy lentos, ¿hubiera seguido todo igual,
hubiera empeorado mucho?
F – Por cómo venía siendo la situación, es claro que hubiera empeorado la
cuestión, ya que esta problemática era y es muy fuerte. Al menos ahora,
pese a que es muy lento, hay un camino por recorrer y la experiencia sirve
mucho a esto ya que la base del plan parte de la participación e iniciativa
creativa de todos los actores. Si no llega a estar el plan, los resultados van
a retroceder porque las escuelas no tiene cómo conseguirlo, sea mobiliario,
sea tutorías, etc. A fin de año siempre te preguntan si va a seguir el plan
porque si no los beneficios que tienen les serían imposibles conseguirlos.
– ¿Con respecto a la implementación, cómo es el proceso por el que
se lleva adelante? ¿Quiénes son los encargados? Un poco ya lo co-
mentaste.
F – La Nación delega en las provincias para que implementen, controlen y
distribuyan recursos y demás. Una de las maneras de control es que aparte
de darle dinero a las escuelas, se forme un equipo de técnicos que oriente y
monitoree a las escuelas. Se llama justamente Asistencia Técnica. En la
ciudad hay un técnico por escuela, en la provincia al ser mucho más gran-
de, hay un equipo técnico por distrito como referente que no va siempre a
la escuela sino que está para que lo llamen por urgencias, dudas, etc., ade-
más de los inspectores distritales que luego centralizan la información. Así
puede abarcar todas las escuelas que tiene. Vos pensá que en la provincia
hay 2400 escuelas.
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Luego, SITRARED también ayuda a monitorear todo, además de hacer la
evaluación. Si se ve que una escuela no mueve el dinero se va a esa escue-
la y así. Entonces hay seguimientos descentralizados a través de inspecto-
res y los equipos técnicos, y uno más centralizado vía red.
– ¿Cómo se conforman las reuniones para hacer el seguimiento distrital?
F – En la provincia cada inspector distrital es responsable de su distrito y él
centraliza y releva informes al equipo del Plan Mejoras de la dirección pro-
vincia. Desde ahí se hacen reuniones y se bajan algunos lineamientos que
orienten. Igualmente las reuniones no salen mucho por la cantidad de gen-
te que hace falta reunir, o a veces solamente se llama a los inspectores re-
gionales.
A medida que pasa el tiempo las escuelas tienen más trato con los inspecto-
res y eso genera un lazo que aceita mucho más la dinámica del plan. Eso,
sin embargo, en la provincia se ve erosionado por lo grande que es y la
cantidad de escuelas que tiene.
– ¿Qué conflictos o barreras ves a la hora de implementarlo? ¿O si la po-
lítica a la hora de formularse tuvo un desarrollo lineal o más conflictivo?
F – Una de las mayores trabas, además del involucramiento y participación
que tengan los actores y el trabajo administrativo que demanda y no se
paga, es el tema del trabajo en negro. Hay tantos docentes como también
inspectores que se niegan a participar ya que ven que es un trabajo ilegal,
informal y sin carga social. Por otra parte, hubo casos, aunque son pocos,
que usaron la plata para otras cosas o que desapareció pero que se los des-
cubrió en las rendiciones.
Se trabaja mucho para formar equipos de trabajo involucrando a todos los acto-
res. Si son muchos docentes votarán delegados, pero la idea es que no sea de-
cisión solo del directivo, porque así no sirve. Si son decisiones unilaterales o
hechos aislados de algunos docentes, está comprobado que no funciona.
Entrevista realizada en octubre de 2014 a Gianna Zozzolotto (G), directo-
ra de la escuela técnica número 3 de Morón
– ¿Cómo es el plan mejoras acá en la escuela?
G – El organismo que lo administra para las técnicas es el Instituto Nacio-
nal de Educación Tecnológica (INEC), y en la provincia es la Unidad Eje-
cutora Provincial (UEP) a quien nosotros a través de un referente le rendi-
mos el plan y le damos el que elaboramos.
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Para la escuela técnica el plan se basa en equipar a las escuelas técnicas.
En el resto de secundarias es distinto. En 2012 cambió el formato del plan.
Antes había que pedir 3 presupuestos, especificar más las cosas, llenar más
planillas. Ahora se simplificó y eso nos facilita mucho el llevarlo adelante
de la mejor manera.
Nosotros elaboramos lo que queremos pedir en base a identificar las pro-
blemáticas de la escuela, de ahí lo pasamos a un coordinador que lo aprue-
ba en términos de que el formato en que se presenta sea el correcto, de ahí
pasa a la provincia y a la Nación. Ahí el proyecto se revisa y se dice lo que
se puede y lo que no se puede comprar de lo que está en el inventario que
armamos.
El plan se divide en campos programáticos. Algunos los podemos tener y
otro no, como es el de la capacitación docente. Lo nuestro se basa en lo
que es hacia los alumnos y la infraestructura. Es el campo programático
número 3 que tiene varias líneas de acción. La A es equipamiento, materia-
les e insumos para el desarrollo de actividades formativas, la B acciones
que vinculen al sector científico tecnológico y/o socio productivo, la línea
C visitas didácticas y viajes de estudio en el ámbito nacional, la D proyec-
tos tecnológicos o de extensión, la línea E bibliotecas, la línea F condicio-
nes de utilización segura del entorno formativo, y la línea G es la instala-
ción y adecuación edilicia. En esto último, no podemos construir sino que
se modifica por ejemplo un lugar donde pueda ir una máquina que se pidió.
Para el año 2014 pedimos 669mil pesos, ahora hay que ver qué nos dan.
Ellos te pueden restar porque lo que pedís no se adecua al plan o porque es
muy costosa. También nos pasó que teníamos computadoras viejas que nos
habían dado y que cuando pedíamos otras no nos daban porque ya tenía-
mos. Nosotros teníamos que sacarlas del inventario de la escuela, que es
algo que debés armar para que se sepa todo lo que ya tenés y no lo puedas
pedir, para que nos otorguen una nuevas.
A principio de año nos entregan una planilla para hacer un relevamiento de
la escuela, si no la entregamos no nos dan el plan. Además, siempre tenés
que fundamentar con una planificación con objetivos por qué pedís lo que
pedís. Tenés que decir qué actividad formativa vas a hacer y qué elementos
necesitás.
– ¿Cómo hacen para elegir las líneas de acción teniendo en cuenta el lími-
te del dinero?
G – En el caso de actividades en relación a otras instituciones de la co-
munidad como INT, INTA o alguna empresa, todo ligado al entorno so-
cioproductivo, nos lo financiarían pagando los viajes, estadías, seguros,
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etc. Sin embargo esto lo suelen hacer las escuelas que ya cuentan con un
equipamiento bueno. Lo mismo sucede con las visitas y viajes didácticos.
Ahí está la prioridad que vos le das. Siempre ligado a una actividad for-
mativa y a la currícula que vos tenés. Particularmente nosotros pedimos
todo más que nada de maquinaria ya que es lo más básico y difícil de
conseguir. Casi nadie tiene lo necesario porque sin el plan es dificilísimo
acceder a ellos.
Un problema es que cuando vos mandás el presupuesto, pasan 6/7 meses
hasta que lo aprueban, y cuando te mandan el dinero ya la inflación te co-
mió una parte, entonces vos tenés que reacomodar los que compras para
que te alcance la plata que ahora está más desvalorizada que antes. Ade-
más, los profesores también hacen la instalación de máquinas ad hono-
rem, entonces dependemos de su buena voluntad y que lo hagan en tiem-
pos libres.
Otro problema es que está exenta la capacitación docente de esto, y cuando
se compra una maquina muy nueva tarda mucho en implementarse porque
el profesor no sabe bien cómo usarla. Sería bueno que cada escuela cuente
con un monto para que pueda usarla para capacitar, justificando todo, etc.
La provincia no puede saber qué capacitación requiere cada escuela según
las maquinas que tenga y lo que sepa cada profesor.
Todo este presupuesto se quiere armar ya en abril a principio de año pero
es imposible, porque no se le paga a nadie para que lo haga, entonces lleva
más tiempo, fastidia a los docentes que lo tienen que hacer y, en cierta me-
dida, aleja a los actores del plan. Más aún si tenés que reelaborar el presu-
puesto por la inflación.
– ¿Cómo llega el proyecto a la provincia?
G – Una vez que se armó el proyecto, todas las hojas las firma el director,
luego el inspector areal, luego el distrital, luego el regional, y de allí va al
referente o coordinador regional que lo lleva a la plata.
Entrevista realizada en octubre de 2014 a Carlos Ulloa (C), asesor de la
Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.
– ¿Por qué surgió el Plan Mejora?
C – Se hizo una evaluación de los distintos niveles educativos y se vio que
el peor de todos era el nivel secundario. Acá se tomaron varias medidas
dentro de las cuales está el Plan Mejora, pero todas las medidas tenían en
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común el quedar en manos de Nación. En el caso del Plan mejoras es ella
la que maneja los recursos y aprueba los planes, por dos causas principal-
mente. En primer lugar, para que la puesta en marcha de la política fuera a
ser más rápida y eficiente ya que, si bien iba a haber discusión, esta iba a
ser más pequeña y no se iba a tener que discutir distrito por distrito cómo
llevar adelante el plan. Además, otra razón era poder hacer figurar a Na-
ción para obtener un rédito político lógico. Esta razón era la que más mo-
vía el avispero si bien la primera también tenía peso.
Pero retomando lo del surgimiento, hay que tener en cuenta que esto se
destina hacia lo que es secundario y lo que son las técnicas. En el caso de
secundarios, para poder garantizar que todos puedan cumplir con la nueva
ley que pone a la secundaria como obligatoria, para poder realizarla en los
hechos al ver en los análisis que este nivel era el peor de todos.
A las técnicas también se les dio mucha bola pero porque durante los 90
se cerraron todas y se vio a través de estudios que se analizaron, uno de
ellos era de la CEPAL, que decía que el sector que más producción y
empleo le había dado a la argentina en tiempos de crecimiento eran las
pymes.
– ¿Qué rol juegan las otras instancias de gobierno como la provincial o
distrital?
C – La provincia, si bien interviene, pasa a ser un actor pasivo ya que
por ejemplo las rendiciones se hacen directamente a Nación. No es que
se le da a cada provincia para que ella pueda distribuir, sino que lo úni-
co que hace es dar el informe que tenga sobre cuántas escuelas hay, si
falta alguna escuela, cuál es la situación, o hasta incentivar a las escuelas
a que lo hagan, pero después Nación decide a su parecer. Igual, natural-
mente necesita ver los informes y basarse en eso para ver qué pasa en lo
concreto.
– ¿Cuáles son los sectores que más se opusieron?
C – Varias, por ejemplo las provincias de Santa Fe, Corrientes, Catamarca
y San Luis que son las que más oposición pusieron. Como ves no todas
eran jurisdicciones gobernadas por la oposición sino también gobernado-
res del propio Frente Para La Victoria que querían quedarse con el rédito
político en su provincia. También había una fuerte oposición de la Unión
Cívica Radical pero justamente porque ellos manejaban varios municipios
y provincias también.
A su vez, para que te des una idea del manejo que hay, ahora ocurre algo
que antes era raro. Los intendentes se reúnen, no con la provincia, sino di-
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rectamente con el gobierno nacional para poder recibir recursos del plan,
entre otras cosas. Muchas veces, reciben más o menos lo que la propia
provincia informa que se necesite según su monitoreo, justamente porque
en última instancia el informe de la provincia sirve sólo como trabajo de
campo.
Fecha de recepción: 04/11/2015
Fecha de aceptación: 16/12/2015
EZEQUIEL COZZA
