61
*
Candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario. Do-
cente e Investigador en UNR (FCPyRRII) y UNL (FHUC).
**
Magíster en Ciencia Política por la Universidad de la República, Uruguay. Docente e
Investigador del Instituto de Ciencia Política (Facultad de Ciencias Sociales, Universi-
dad de la República).
Código de referato: SP.196.XXXVI/15
La conformación de la Asamblea
Ciudadana Ambiental de
Gualeguaychú como actor político
en el conflicto binacional
Argentina-Uruguay (2002-2010)
Amancio Vázquez
*
Diego Luján
**
Resumen:
El artículo aborda el conflicto entre Argentina y Uruguay (2002-2010)
por la instalación de las plantas de celulosa sobre el Río Uruguay. En ese
sentido, se busca clarificar de qué modo la Asamblea Ciudadana Am-
biental de Gualeguaychú se configuró como un actor relevante (de veto)
durante el mencionado conflicto binacional. Desde un marco teórico clá-
sico sobre la negociación política, los autores sostienen que la ciencia
política como disciplina puede contribuir a clarificar esta configuración.
La negociación como una relación específica de poder político, está más
allá de la institucionalización de los actores, y su dinámica obedece fi-
nalmente a una sola lógica: la del poder. Desde esta óptica es posible
STUDIA POLITICÆ Número 36 ~ invierno 2015
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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62
STUDIA POLITICÆ
comprender cómo un actor parainstitucional puede pasar a formar parte
del esquema de negociación en un conflicto entre dos estados naciona-
les. De este modo, el artículo presenta un esquema en el que se esboza el
lugar de la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú dentro del
juego de negociaciones, exponiendo las diferencias entre el sistema polí-
tico argentino y el uruguayo. Sin salirse de una perspectiva netamente
politológica, la cual centra su mirada en las variables políticas, el foco
del análisis está puesto en el sistema partidario, el cual aparece como el
principal responsable de las reacciones diferenciadas de ambos países
ante el conflicto.
Palabras clave: Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú – Ne-
gociación política – Poder político – Conflicto binacional
Abstract
The article adresses the conflict between Argentina and Uruguay (2002-
2010) for the installation of the pulp mills on the Uruguay River. In this
regard, the article seeks to clarify how the Asamblea Ciudadana
Ambiental de Gualeguaychú was configured as a relevant actor (veto
player) during that binational conflict. Based on a classical theoretical
framework for political negotiation, we argue that political science as a
discipline can help clarify this setting. Negotiation as a specific
relationship of political power is beyond the institutionalization of
actors, and its dynamics follows a single logic: the logic of power. From
this perspective it is possible to understand how a para-institutional actor
can become part of a negotiation in a conflict between two national
states. Thus, the article presents a scheme in which the place of the
Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú is outlined as a part of
a negotiation game, exposing the differences between the Argentinian
and Uruguayan polities and their reactions toward the conflict. Without
departing from a purely political science perspective, which focuses its
attention on political variables, the focus of the analysis is placed on the
party system which appears as the main responsible for the different
reactions of both countries.
Key words: Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú – Politi-
cal negotiation – Political power – Binational conflict
Introducción
E
L conflicto binacional Argentina-Uruguay (2002-2010) debido a la
instalación de las fábricas de pasta de celulosa sobre el río Uruguay
estuvo signado por la participación de un actor imprevisto, el cual
habiéndose configurado de manera súbita, termina asumiendo un rol pre-
ponderante: la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú (en ade-
63
lante ACAG). Un actor relevante porque, además de marcar el pulso del
conflicto en todo momento, tuvo la capacidad política de anular los posi-
bles acuerdos entre los dos países (actor de veto). E imprevisto porque,
ante un conflicto internacional, aún siendo un actor que está por fuera de la
institucionalidad formal (actor parainstitucional), negoció sólo con uno de
los dos gobiernos implicados y logró posicionarse como uno de los princi-
pales actores en juego.
A través de los recursos teóricos propios de la ciencia política, el presente
artículo propone un abordaje científico de características epistémicas sus-
tancialmente distintas al tratamiento periodístico con el que mayormente
fue cubierto el conflicto. El objetivo planteado fue clarificar la manera en
que la ACAG se incorporó al esquema de negociación en un conflicto bi-
nacional; y cuál fue la lógica y la dinámica específica de su participación.
Para ello, desde un marco teórico clásico sobre negociación política
1
, rea-
lizamos un tratamiento sistemático y sistémico de este actor ad hoc buscan-
do recomponer los incentivos y constreñimientos que llevaron a dicha
agrupación a ocupar un lugar de relevancia durante el conflicto, en un con-
texto donde los sistemas políticos de ambos países reaccionaron de manera
diferenciada.
Las arenas doméstica e internacional, a menudo se encuentran entrelazadas
en lo que se ha denominado juegos a dos niveles (Putnam, 1988). Esto im-
plica que las negociaciones, decisiones y compromisos asumidos por las
partes en una arena, tienen consecuencias en la otra, y viceversa.
La caracterización de la ACAG como un actor político relevante, tiene con-
secuencias sobre el abordaje que se hace de la negociación entre los go-
biernos involucrados. Un actor social y político parainstitucional, influye
en las decisiones y estrategias de los negociadores, hasta el punto de con-
vertirse en un verdadero actor de veto, capaz de bloquear cualquier acuerdo
que no contemple sus intereses. Por otra parte, la ACAG fue radical tanto
en sus medios como en sus fines, sólo admitiendo la relocalización de las
plantas en cuestión, no contemplando soluciones intermedias. Con un obje-
tivo tan extremo, cualquier negociación que hubiera arribado a un acuerdo
del tipo ganar-ganar, habría quedado necesariamente enfrentada a los inte-
reses de la asamblea.
AMANCIO VÁZQUEZ - DIEGO LUJÁN
1
Llamamos clásica a la teorización de la negociación política que presenta MELO
(1979), donde retomando a autores como FRIEDRICH (1968), VERDÚ (1969), DAHL y
LINDBLOM (1971) entre otros, sostiene que toda negociación política es, en esencia, una
de las formas específicas que pueda adoptar una relación de poder político. Sobre este
tema nos ocupamos mas adelante.
36 - invierno 2015
64
STUDIA POLITICÆ
Este artículo se desarrollará de la siguiente manera. En primer lugar, expli-
citaremos las principales referencias teóricas y conceptuales que utilizamos
para caracterizar a la negociación como una forma específica de poder po-
lítico. En segundo lugar, caracterizaremos a la ACAG como actor político,
haciendo un breve repaso de su origen y composición. En tercer lugar, pre-
sentaremos brevemente las características de los sistemas políticos argenti-
no y uruguayo, procurando establecer las particularidades que contribuyen
a explicar las reacciones diferenciales de ambos sistemas poniendo el foco
en el sistema partidario. En cuarto lugar, esbozaremos un modelo que pre-
tende captar las principales interacciones que tuvieron lugar durante el pro-
ceso de negociación, en el cual se inserta a la ACAG como parte integran-
te de dicho conjunto. Finalmente, expondremos las conclusiones a las que
arriba el trabajo.
Negociación: una de las caras del poder político
El enfoque que adoptamos en este trabajo, sostiene que una negociación no
es otra cosa que una de las formas específicas que puede adoptar una rela-
ción de poder político. Desde esta óptica, ante un fenómeno de negociación
estamos siempre, y ante todo, asistiendo a una manifestación concreta de
poder.
A continuación vamos a presentar las nociones imprescindibles para com-
prender cómo se encuadra la negociación política de acuerdo a este enfoque.
Dentro del Poder en su noción más general (que incluye al poder de la na-
turaleza y se entiende básicamente como quantum de energía o impulso)
podemos distinguir al Poder que se desenvuelve en el plano de la realidad
humana: esto es, el poder social (Melo, 1979; Vázquez, 2006). Dentro del
poder social podemos distinguir una subespecie que refiere a los fenóme-
nos de carácter político (los cuáles varían de acuerdo a las distintas concep-
ciones que se tengan sobre la política): esto es, el poder político. Este, en
mayor medida a partir de la modernidad, se presenta básicamente como
una relación entre factores humanos: es decir, una relación entre personas.
Al ser estas personas seres humanos dotados de inteligencia y voluntad, la
relación de poder político no se presenta con un vector unidireccional don-
de el poder parte desde el que lo ejerce a quien lo recibe, sino que es una
relación en doble sentido y que en todos los casos va a estar dotada de do-
sis de coerción y de consenso.
En las relaciones políticas entre partes que ostentan un poder equilibrado
no están dadas las condiciones para la coerción y predomina el consenso,
65
tal es el caso, por ejemplo, de la negociación política. En otro tipo de rela-
ciones de poder desequilibradas prevalece, en cambio, la coerción, como
acontece en las relaciones de dominación o subordinación. La negociación,
entonces, es una relación política específica donde, por el equilibrio de po-
der entre sus partes, predomina el consenso.
En el presente artículo adscribimos, grosso modo, a este enfoque. Efecti-
vamente, sostenemos que desde un marco conceptual que pone el énfasis
en el poder, más allá del carácter institucional-formal de los actores, se
encuentran posibilidades interpretativas sustancialmente más abarcadoras
para dar cuenta del fenómeno de la configuración y desempeño de la
ACAG dentro del esquema de negociación que tuvo lugar durante el con-
flicto.
Para ello retomamos un modelo de negociación (Vázquez, 2006) que per-
mite comprender la incorporación de la ACAG como actor político rele-
vante. Este modelo se constituye en la referencia teórica a partir de la cual
analizamos a la ACAG dentro del proceso de negociación durante el con-
flicto. Y, en base a él, presentaremos nuestro esquema de negociación.
Dicho modelo analítico ha sido utilizado para el estudio de la negociación
política en general, aunque puede aplicarse a diferentes casos concretos.
Distingue dos partes de la negociación política: a) los Requisitos, que son
indispensables para que sea posible una negociación entre partes ostenta-
doras de poder; y b) el Procedimiento de la negociación política. En cuan-
to a los primeros, son las condiciones necesarias para que pueda existir en-
tre las partes una relación de poder con las características de negociación.
En lo que concierne al procedimiento, el mismo reúne a las formas y mo-
dos en los que se desenvuelve una negociación para llegar a su objetivo,
que es alcanzar un acuerdo acerca de los intereses de las partes.
Cuadro 1. Dimensiones de la negociación política (Vázquez, 2006)
AMANCIO VÁZQUEZ - DIEGO LUJÁN
Quantum de poder
Son las cuotas de poder de las partes negociadoras,
que requieren cierto equilibrio, de lo contrario no
estarían dadas las condiciones para una relación de
negociación, sino más bien para una relación de
mando/obediencia.
Es el ambiente, al que deben enfrentarse, las partes
negociadoras. Está compuesto por la coyuntura de
hechos de la realidad política en un momento deter-
minado.
Complejo situacional
REQUISITOS
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66
STUDIA POLITICÆ
Este modelo analítico que acabamos de presentar sobre la negociación po-
lítica se constituye en el marco conceptual o de referencia teórica para
abordar nuestro problema de estudio. Si bien en lo que hace a la caracteri-
zación específica de los elementos de toda negociación política, lo hemos
presentado resumido, suponemos que ha quedado suficientemente aclarada
la identidad que se establece entre negociación y poder.
El desarrollo de nuestro artículo se apoya en estas bases teóricas, las cuales
necesitan siempre ser explicitadas en todo trabajo de ciencia empírica. Por
supuesto, su aplicación específica a un fenómeno concreto supone una ins-
tancia independiente y requiere de habilidades singulares. Más adelante, se
retoma el análisis en concreto con la aplicación del modelo analítico sobre
el caso que nos ocupa.
La Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú
La ACAG surge como respuesta de un grupo de vecinos ante el anuncio
por parte del gobierno uruguayo de la instalación sobre la margen oriental
Interés que afecte a
las partes
Este es un elemento central, pues constituye el
detonante para que se produzca toda negociación. Es
lo que las motiva a conseguir el objetivo de la
negociación, es decir a alcanzar un acuerdo acerca de
estos intereses que las afectan.
Otro requisito para que pueda darse la negociación es
que las partes puedan confiar en los procedimientos de
la negociación y estén dotadas de cierta flexibilidad en
sus posturas. Lo que presupone que haya un mínimo
de acuerdo básico acerca de algunos valores comunes.
Es el secreto de las partes durante el trámite de la
negociación. Las negociaciones suelen ser secretas, ya
que de esta manera es más fácil para las partes
controlar el complejo situacional en el intento por evitar
que este se les vuelva hostil.
Son los avatares del proceso de negociación que
básicamente se traducen en las propuestas y las
contrapropuestas de las partes negociadoras.
Es el punto de mayor éxito de una negociación; cuando
se ha alcanzado el objetivo de la negociación y éste se
ha formalizado en un documento que suele tomar las
formas de compromiso, pacto, tratado, acuerdo, etc.
REQUISITOS
Grado de comunidad
entre las partes
Discreción de los
negociadores
Desenvolvimiento del
trámite
Formalización
PROCEDIMIENTO
67
AMANCIO VÁZQUEZ - DIEGO LUJÁN
2
Al respecto los autores señalan: “establecida en términos fuertemente identitarios y
adversativos entre la constitución de un ethos vecinal-ambiental radicalizado y tenden-
cialmente fundamentalista en los pobladores entrerrianos (en especial pero no únicamen-
te en Gualeguaychú)” (PALERMO y REBORATTI, 2007: 9-10).
del Río Uruguay de dos plantas de fabricación de pasta de celulosa: Botnia
y Ence. El 30 de abril de 2005, un grupo de vecinos decide conformar la
ACAG como instrumento colectivo de acción para lograr la desactivación
de dichos emprendimientos. De composición heterogénea, la ACAG estaba
conformada por comerciantes, empleados, productores rurales y vecinos en
general. La irrupción de la ACAG en la esfera pública argentina supuso la
incorporación del clivaje ambiental a la discusión pública y ciudadana, en
un clima de hostilidad hacia la política “tradicional” y en una postura desa-
fiante frente a la democracia representativa.
En los hechos, la ACAG funcionó mediante un componente deliberativo
radical, con asambleas abiertas y participativas que suponían una lógica de
igualdad sin límites y mecanismos de toma de decisión algo caóticos, aun-
que efectivos en las primeras etapas. Según Reboratti (2007), la ACAG
puede caracterizarse como un caso de ambientalismo espontáneo, en el
sentido de que se trata de un movimiento no político, autogobernado, en
contraposición a las organizaciones del ambientalismo no estatal pero insti-
tucionalmente formalizado.
Por otra parte, la composición heterogénea de la ACAG no impidió la ac-
ción colectiva, sino que por el contrario permitió forjar un ethos particular
y combativo (Palermo y Reboratti, 2007)
2
que de algún modo facilitó la
coordinación de las primeras acciones de la organización. Así, el carácter
parainstitucional de la ACAG dificulta su incorporación en un modelo de
negociación. Pese a esto, en este trabajo sostenemos que desde un enfoque
basado en la negociación como un aspecto del poder político es posible
identificar sus intereses y sus estrategias, y de esta forma se puede incorpo-
rar en dicho modelo.
Más allá de abordajes de carácter sociológico sobre las organizaciones am-
bientalistas en general, y sobre la ACAG en particular, es necesario abordar
su carácter político. Su heterogénea composición, las inherentes tensiones
entre militancia e institucionalización, entre dedicación ad honorem y pro-
fesionalización, son parte de la caracterización de estos movimientos. Sin
embargo, nuestro interés no consiste en caracterizar a la ACAG en cuanto
actor social, sino en cuanto actor político. Aunque esta frontera no se en-
cuentra demarcada con claridad en la realidad observable, analíticamente
es posible y deseable establecer esta distinción. La caracterización de la
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68
STUDIA POLITICÆ
ACAG como actor social, conlleva un análisis de su composición, del con-
texto de su surgimiento, de su modo de funcionamiento e incluso de su for-
ma de relacionarse con el resto de los actores con los que debe lidiar. En
cuanto actor político, es necesario atender a su configuración como parte
interviniente en el esquema de negociación que tuvo lugar entre los gobier-
nos argentino y uruguayo durante el conflicto. En tal sentido, un actor so-
cial deviene en actor político al ser capaz de incrementar su quantum de
poder al punto de equilibrarlo con el de las partes negociadoras. De esta
forma, se puede explicar la incorporación de la ACAG en el esquema de
negociación. Por la vía de los hechos, a través de la metodología de los
cortes de ruta
3
, la ACAG incrementó su quantum de poder, alcanzando
este equilibrio. Desde luego, este equilibrio refiere únicamente al interés
que afecta a las partes, por lo cual es sólo en este sentido relativo que pue-
de hablarse de quantum de poder equilibrado entre dos estados nacionales
y una organización de la sociedad civil, devenida en actor político.
Gutiérrez (2007) sostiene que una de las razones por las cuales la ACAG
logró ver incrementado su poder fue “la debilidad de las organizaciones
públicas ambientales y la falta de política ambiental en Argentina” (Gutié-
rrez, 2007: 6). Así, el gobierno argentino asumió como propias las reivindi-
caciones ambientalistas, ante la falta de una estrategia en tal sentido. Fren-
te a esta ausencia, el gobierno argentino quedó sujeto a una política
medioambiental ajena y extrema, lo cual dificultó la resolución del conflic-
to por la vía de la negociación bilateral. Si bien este aspecto resulta rele-
vante, creemos que la causa central del incremento del poder de la ACAG
radicó en su pasaje de actor social a actor político, mediante un plan de ac-
ción concreta (y extrema) de protesta contra la instalación de las plantas.
La distinción concreta que supone el pasaje de la acción social a la política,
es análoga con la establecida por Geary (2006) al referirse a la diferencia-
ción entre problema y conflicto ambiental. En el primer caso, no existen
acciones concretas por parte de los supuestos damnificados por el daño
ecológico. El segundo, en cambio, implica necesariamente una acción por
parte del sector de la sociedad civil que se considera afectado. Estas accio-
3
La metodología de piquetes sobre las vías de circulación para impedir la circulación
ha sido adoptada como estrategia de lucha por numerosos grupos sociales. En Argentina,
durante la década de los 90 comenzó a ser una forma crecientemente utilizada, especial-
mente por colectivos de desocupados, cuya única forma de colocar su reclamo en la opi-
nión pública era afectando la circulación de bienes y personas, dada su imposibilidad de
emprender una lucha de carácter sindical. Luego de la crisis del 2001, esta metodología
se extendió por todo el país y estuvo presente en distintas instancias reivindicativas, mu-
chas de las cuales al ser de tipo particularista terminaron afectando su legitimidad frente
a la opinión pública.
69
nes sobrevienen más allá de que dicha afectación sea real, dado que para el
inicio del conflicto lo relevante es la percepción del daño. De esta forma, el
accionar de la ACAG, significó el paso de un problema a un conflicto, gra-
cias a lo cual, este movimiento logró pasar a ser un actor político relevante
en las interacciones entre los gobiernos de Argentina y Uruguay.
En suma, la ACAG se configura desde el inicio como actor social relevan-
te, en virtud de su carácter representativo de un amplio sector de la comu-
nidad de Gualguaychú y del Río Uruguay. Sin embargo, su constitución
como actor político relevante, con capacidad de veto de decisiones de los
poderes políticos formales, sólo devino luego de un proceso deliberado de
construcción de dicha capacidad. Ese es el rasgo más relevante a los fines
del presente trabajo.
Sistemas políticos argentino y uruguayo. Reacciones diferenciales
Es un lugar común en la literatura sobre sistemas políticos comparados in-
cluir a Uruguay dentro de la lista de países latinoamericanos con un siste-
ma político estable, con bajos niveles de volatilidad, con partidos políticos
que operan eficazmente ordenando la competencia política y con reglas de
juego aceptadas como válidas por todos los actores en juego. En otras pala-
bras, existe consenso en torno a que el uruguayo es un sistema político ins-
titucionalizado (Mainwaring y Scully, 1997; Jones 2005).
La institucionalización de un sistema político depende en gran medida de
su sistema de partidos por lo que es necesario analizarlos con algún detalle.
Por otro lado, desde la perspectiva netamente politológica de nuestro artí-
culo y sin desconocer la importancia de otras variables como los intereses
privados, la trayectoria histórica en asuntos de política exterior o las condi-
ciones socioeconómicas respectivas de ambos países, asumimos que la re-
acción diferenciada de ambos países frente al conflicto puede explicarse en
gran medida a partir de las diferencias entre sus sistemas partidarios.
En relación con lo anterior un informe del BID (2006) basado en Jones
(2005), presenta los siguientes datos respecto de la institucionalización de
los sistemas de partidos para América Latina. Como puede observarse en el
Gráfico 1, Argentina se ubica en el cuadrante superior izquierdo, esto es
países con sistemas de partidos relativamente institucionalizados (en el
caso de Argentina, ingresa en el cuadrante aunque en la zona baja del mis-
mo) pero con partidos políticos escasamente orientados a programas. Mien-
tras, Uruguay aparece situado en el cuadrante superior derecho. Esto es, un
país con una alta institucionalización de su sistema de partidos, a la vez
que con unidades partidarias claramente orientadas a cuestiones programá-
AMANCIO VÁZQUEZ - DIEGO LUJÁN
36 - invierno 2015
70
STUDIA POLITICÆ
4
Para un ordenamiento general del sistema político argentino basado en modelos espa-
ciales ver OSTIGUY (2009).
ticas. El sistema de partidos argentino se ha ido transformando paulatina-
mente, sin tener aún hoy un punto de equilibrio. El tradicional bipartidismo
argentino ha dado paso en los últimos años a un sistema caracterizado por
una mecánica bipartidista funcionando bajo un formato pluralista, inesta-
ble, de partidos fugaces y alianzas ad hoc. En consecuencia, ordenar la
competencia política no es fácil para los investigadores.
4
Más dificultades
aún encuentran los ciudadanos para lograr ordenar sus preferencias, debido
a las continuas fugas que se han producido entre los dirigentes de los dife-
rentes partidos.
Gráfico 1. Nivel de institucionalización de los sistemas de partidos y
carácter programático de los partidos políticos para América Latina
71
AMANCIO VÁZQUEZ - DIEGO LUJÁN
El sistema político uruguayo, durante la extensa hegemonía de los parti-
dos Colorado y Nacional, fue gestando históricamente una particular ma-
nera de abordar los asuntos públicos. Estos dos partidos, duros rivales en
la instancia electoral, suprimían algunas de sus diferencias durante el pe-
ríodo gubernativo, participando ambos en la gestión de gobierno. Este pe-
culiar ejercicio hacía de los partidos tradicionales socios y rivales, en la
gestión de gobierno y en la instancia electoral, respectivamente. La copar-
ticipación —tal su denominación tanto en el ámbito académico como en
el político— llevó a ambas agrupaciones a privilegiar el acuerdo frente a
determinadas coyunturas, permitiendo la participación del partido derrota-
do en la elección en la estructura estatal (Caetano et al., 1989). Tal parti-
cularidad del sistema político uruguayo cuenta con antecedentes de diálo-
go, competencia dentro de las reglas de juego y aceptación plena de la
regla democrática como valor supremo del accionar político. Se ha califi-
cado al Uruguay como una partidocracia de consenso (Buquet y Chas-
quetti, 2004), haciendo hincapié en la importancia que los partidos han
tenido en la construcción del Estado y aun de la identidad nacional, y en
el carácter consensual que ha dominado al sistema político uruguayo.
Por su parte, el sistema político argentino estuvo signado por la hegemo-
nía de dos grandes partidos —Unión Cívica Radical y Partido Justicialis-
ta— desde la segunda mitad del siglo XX. Peronistas y radicales se suce-
dieron en el gobierno (con varias excepciones durante los gobiernos
militares y en ocasiones con el Partido Justicialista proscripto) a lo largo
del período. En los últimos años, ambos partidos han sufrido algunos des-
prendimientos internos (especialmente la UCR) que ha llevado al sistema
de partidos argentino a funcionar bajo un formato pluralista, aún conser-
vando una mecánica bipartidista. Al respecto, Malamud (2004) advierte
sobre la aparente paradoja que supone la notable estabilidad electoral y
partidaria que conlleva a consolidar la mecánica bipartidista, frente a la
inestabilidad política y a las sucesivas interrupciones en la gestión de go-
bierno que ha sufrido el país durante el mismo período.
Frente a este panorama, desde el año 2003 el PJ (con su correspondiente
competencia interna) surge como partido predominante, tanto a nivel nacio-
nal como en la mayoría de las provincias. Dado que la mayor parte de los
gobernadores —especialmente del PJ— se mostró aliado a la postura del
gobierno nacional, es importante percibir que tanto a nivel del gobierno de
Entre Ríos como del gobierno nacional existió una fuerte coincidencia res-
pecto de lo actuado durante el conflicto por las papeleras. Además, el go-
bierno entrerriano rápidamente acogió los reclamos de la ACAG tanto en
su fondo como en su forma.
36 - invierno 2015
72
STUDIA POLITICÆ
Dadas las características de ambos sistemas de partidos, puede conjeturarse
que la reacción diferencial de los mismos frente al conflicto binacional es
en parte consecuencia de dichas características. Mientras que los partidos
uruguayos han respaldado casi en su totalidad la actuación del gobierno
uruguayo durante el conflicto
5
, el gobierno argentino ha contado única-
mente con el respaldo del peronismo oficialista. Desde el sistema de parti-
dos argentino no surgió una corriente de apoyo al gobierno, ni siquiera en
los momentos más duros del conflicto. Más aún, la mayoría de los dirigen-
tes opositores hicieron blanco en la postura dura del gobierno argentino,
reclamando mayor apertura al diálogo con el Uruguay y una acción más
enérgica para con los cortes en los pasos internacionales. Como veremos,
las diferentes reacciones de los sistemas políticos en ambos países, serán
una variable relevante a la hora de abordar las interacciones entre ambos
gobiernos.
Esquema de la negociación
Aplicando a nuestro caso el esquema presentado en el primer apartado (ver
Cuadro 1), es posible clarificar la configuración de la ACAG como actor
político relevante en el esquema de negociación. Para ello, es necesario po-
ner el énfasis en el quantum de poder de las partes. En el caso de los Esta-
dos nacionales, ese quantum refiere a las distintas dimensiones de la posi-
ción relativa entre ambos Estados. En el caso de la ACAG, al tratarse de un
actor ubicado por fuera de la institucionalidad formal, es necesario clarifi-
car consistentemente su pasaje de actor social a actor político relevante.
Para ello, apelamos a la noción de poder político. El quantum de poder de
la ACAG, radicó esencialmente en la posibilidad de actuar unilateralmente,
mediante su capacidad efectiva de bloquear los puentes internacionales.
Esta capacidad basada en un poder fáctico, colocó a la ACAG en una situa-
ción de equilibrio de poder con el resto de los actores, siempre en relación
al interés que afecta a las partes. Además es preciso señalar que la ACAG
revistiéndose del halo legitimador de la lucha ambientalista, logró concitar
la atención y el apoyo de gran parte de la opinión pública, lo cual redundó
en un aumento de su quantum de poder.
5
Las críticas más relevantes por parte de los partidos de oposición hacia el gobierno
uruguayo han estado vinculadas con la actuación personal del canciller Reinaldo Gar-
gano (Partido Socialista, Frente Amplio). Fundamentalmente desde los partidos Na-
cional y Colorado se ha insistido en la crítica al canciller, pese a lo cual nunca estuvo
en cuestión el fondo de la actuación del gobierno del Frente Amplio encabezado por
Tabaré Vázquez.
73
En cuanto al Complejo situacional en el cual se desarrolló el conflicto, el
mismo estaba caracterizado por dos gobiernos afines ideológicamente, con
altos niveles de popularidad en sus respectivos países. Además, ambos atra-
vesaban un período de fuerte crecimiento económico. Es necesario señalar
también que el conflicto se desarrolló en un contexto en el cual el capitalis-
mo experimenta un proceso de transnacionalización, pese a la creciente va-
loración que la opinión pública mundial le asigna a la causa ecológica.
La aplicación de nuestro esquema de negociación teórica encuentra su
principal desafío en la asignación consistente de las preferencias de los ac-
tores. Una incorrecta tarea en este sentido traería como resultado descono-
cer o, lo que es peor, hacer creer que los actores quieren cosas que en rea-
lidad no quieren. Por ello, es necesario extremar las precauciones a la hora
de asignar dichas preferencias. La dificultad mayor estriba en diferenciar
los intereses últimos de las partes de los intereses manifestados pública-
mente. En nuestro caso, el Interés que afecta a las partes, está estrechamen-
te vinculado con asuntos que corresponden a la arena de política doméstica
de cada país. Argentina, por ejemplo, atravesó durante distintos momentos
del conflicto importantes instancias electorales (legislativas en 2005 y
2009; presidenciales en 2007), lo cual puede explicar los motivos por los
cuales el gobierno argentino centró su acción en el ámbito doméstico. Uru-
guay, por su parte, también privilegió su interés sobre las cuestiones inter-
nas. En ese sentido, la instalación de las plantas de celulosa era su principal
objetivo, razón por la cual el respaldo de todo el sistema político resultó
esencial para sostener dichos proyectos. En síntesis, los intereses que per-
seguían ambos gobiernos estaban vinculados con la política doméstica, al
tiempo que el interés de la ACAG consistía lisa y llanamente en el desman-
telamiento de las plantas.
El último de los Requisitos, refiere al Grado de comunidad entre las partes.
Es evidente que Argentina y Uruguay tienen un alto grado de comunidad.
Más allá de la hermandad histórica que ha caracterizado a estos pueblos,
sobre la que no es necesario abundar en detalles, ambos países se constitu-
yen en sistemas democráticos relativamente consolidados, miembros ple-
nos de la comunidad internacional y respetuosos en lo formal del derecho
internacional. Por otro lado, como miembros fundadores del MERCOSUR
ambas naciones se encontraban inmersas dentro de un mismo proceso de
integración regional.
Para la caracterización del Grado de comunidad de la ACAG es necesario
estar atento a las especificidades propias de los actores parainstitucionales.
Su inclusión como parte, entre los estados que disputan en el marco de un
conflicto binacional, complejiza todo el juego relacional de negociación
política. Como hemos dicho, la ACAG sólo fue capaz de negociar con una
AMANCIO VÁZQUEZ - DIEGO LUJÁN
36 - invierno 2015
74
STUDIA POLITICÆ
de las partes intervinientes, el gobierno argentino, por lo que únicamente se
debería evaluar su Grado de comunidad con el mismo; ocurriendo, no obs-
tante que tal evaluación resulta trivial siendo la ACAG una organización
que surge de la propia sociedad civil argentina.
Respecto al Procedimiento, según el modelo teórico que utilizamos, la dis-
creción de los negociadores se vio tempranamente afectada por la presen-
cia de un actor social tan combativo como la ACAG. El mismo fue el prin-
cipal responsable de que apareciera en la agenda pública el conflicto de
forma permanente. Al ser un actor parainstitucional, su accionar sacó el
conflicto de los canales institucionales, impidiendo una comunicación con-
trolada por parte de los negociadores estatales. Esto atentó contra la posibi-
lidad de llevar la negociación con discreción, por lo que el Complejo situa-
cional fue generalmente hostil a las partes negociadoras.
Los avatares propios del Desenvolvimiento del trámite, tales como las pro-
puestas y contrapropuestas, no forman parte del objetivo de este estudio.
Sin embargo, podemos caracterizarlo de manera resumida como errático,
con permanentes avances y retrocesos y compromisos transitorios por parte
de los gobiernos.
Finalmente, la instancia de Formalización estuvo constituida por el fallo de
la Corte Internacional de Justicia, el cual obligó a los estados a llegar a un
acuerdo respecto del control ambiental. Este acuerdo fue formalmente ru-
bricado el 28 de julio de 2010, y consistió básicamente en el control bina-
cional de la cuenca del río Uruguay, bajo la órbita de la Comisión Adminis-
tradora del Río Uruguay (CARU). Sin embargo, esta formalización no
supuso el final del conflicto, sino su pasaje a un nuevo nivel en donde han
sido y seguirán siendo necesarios nuevos laudos y compromisos concretos
para la aplicación de la sentencia de la CIJ.
Cuadro 2. Dimensiones del proceso de negociación
Quantum de poder
• Argentina: socio mayor en el Mercosur; importancia
de inversiones de origen argentino en Uruguay (por ej.
Turismo).
• Uruguay: hechos consumados; apoyo homogéneo del
sistema político; tradición de cumplimiento estricto del
derecho internacional.
• ACAG: poder fáctico basado en su capacidad de
bloqueo de rutas; halo legitimador de la lucha
ecologista.
REQUISITOS
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Complejo situacional
• Afinidad ideológica entre ambos gobiernos.
• Altos índices de popularidad interna.
• Período de fuerte crecimiento económico.
• Países limítrofes.
• Crecimiento de la causa ambientalista, sumado al
proceso de expansión del capitalismo trasnacional a
nivel mundial.
• Argentina: superar el conflicto con el menor costo
posible, especialmente no enfrentarse a la ACAG en
forma directa.
• Uruguay: instalación y funcionamiento pleno de las
pasteras, levantamiento de los cortes de puentes.
• ACAG: desmantelamiento de las plantas.
• Historia común.
• Afinidad cultural.
• Hermandad de pueblos.
• Ambos países integran un bloque regional (Mercosur).
• Gobiernos democráticos insertos plenamente en la
comunidad internacional, que aceptan el derecho
internacional.
• La ACAG puso en la agenda pública el conflicto de
forma permanente.
• Impidió una comunicación controlada por parte de los
negociadores estatales.
• Atentó contra la posibilidad de llevar la negociación
con discreción.
• El Complejo situacional fue generalmente hostil a las
partes.
• Trámite errático, avances y retrocesos.
• Presencia de un actor no estatal, generó un esquema
tripartito.
• Sentencia de la CIJ de La Haya (20/04/10).
• Comité científico binacional de control ambiental (28/
07/10).
• Sin embargo, no supone el fin del conflicto.
REQUISITOS
Interés que afecte a
las partes
Grado de comunidad
entre las partes
Discreción de los
negociadores
PROCEDIMIENTO
Desenvolvimiento del
trámite
Formalización
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STUDIA POLITICÆ
Diagrama 1. Esquema de negociación entre las partes
En el Diagrama 1, se observan las principales interacciones que tuvieron
lugar durante el proceso de negociación. En primer lugar, se identifican las
partes intervinientes: gobierno argentino, gobierno uruguayo y la ACAG.
Existe una primera interacción recíproca entre ambos gobiernos que está
conformada por las instancias gubernamentales de negociación. En segun-
do lugar, existe una interacción mediada por la ACAG, que se corresponde
con aquellas instancias de la negociación en las que el gobierno argentino
debe contemplar las exigencias de la misma, debido al elevado quantum de
poder que ésta ostenta. En ese sentido, la ACAG se erige como un actor de
veto, ya que consigue bloquear toda decisión que no contemple sus intere-
ses, dada su capacidad efectiva de acción sobre los puentes fronterizos bi-
nacionales. Como se observa, la ACAG mantiene una relación recíproca
con el gobierno argentino, dada la naturaleza bilateral de toda relación de
negociación.
Por otra parte, en el esquema de negociación están explicitados los dos ni-
veles sobre los cuales los gobiernos pueden actuar. Siguiendo a Putnam
(1988) éstos pueden operar en la arena doméstica o en la internacional. Se-
gún Putnam, la lógica de los juegos a dos niveles supone que los gobiernos
en ocasiones no pueden, mediante una única jugada, lograr los mejores re-
sultados en ambos niveles, o arenas de políticas. En ocasiones, la decisión
que asegura el mejor resultado en una arena, conlleva resultados subópti-
mos en la otra. Por tanto, en situaciones como esta, los gobiernos deben
privilegiar una de las dos arenas, a costa de no obtener su mejor resultado
en la otra.
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En este caso, como ya se ha visto, el gobierno argentino decide operar so-
bre la arena doméstica, con el objetivo de evitar enfrentarse abiertamente
con la ACAG, lo que generaría un alto costo político que era inaceptable de
acuerdo a sus intereses. Especialmente, el riesgo que entrañaba este posible
enfrentamiento estaba acrecentado por el hecho de que el gobierno argenti-
no no contaba con el respaldo unánime del resto del sistema político. De
esta forma, su decisión de jugar en el tablero doméstico, repercutió en la
arena internacional de modo negativo, impidiendo una resolución sencilla
del diferendo con Uruguay.
Por su parte, el gobierno uruguayo decidió operar también sobre la arena
doméstica, privilegiando la instalación de las plantas de celulosa, para lo
cual contaba con el respaldo homogéneo de todo su sistema político. De
esta forma, al privilegiar este aspecto, el gobierno uruguayo se mostró inca-
paz de favorecer la resolución del diferendo y, así, lograr otro de sus obje-
tivos en la arena internacional, como ser el levantamiento de los bloqueos
de los puentes.
Como vemos, efectivamente el jugar en una arena lleva implícitos resulta-
dos en la otra, por lo cual la situación dilemática es sobre qué arena decide
operar cada gobierno (Putnam, 1988). El resultado en la otra, escapa a la
capacidad de control de los actores, siendo el resultado por defecto de
aquella decisión.
Conclusiones
La ACAG logró configurarse como parte negociadora en un conflicto bina-
cional debido a su importante quantum de poder. Este estaba compuesto
por el nudo poder (capacidad fáctica de bloqueo de puentes internaciona-
les) más el halo legitimador que le otorgaba la causa ambientalista. El po-
der de las partes siempre se mide en relación al interés que las afecta. Sólo
en este sentido puede explicarse como la ACAG logra equilibrar su poder
con el de un Estado nacional logrando así formar parte de un conflicto bi-
nacional. Efectivamente, Argentina tenía como interés primordial evitar la
conflictividad doméstica por lo que descartaba la posibilidad de levantar
por la fuerza el bloqueo del puente reprimiendo a un movimiento que en
una primera instancia tenía importantes cuotas de legitimidad.
La ACAG tuvo el suficiente poder para ser una parte en el conflicto y fue
un actor de veto, en cuanto, por lo inflexible de su postura, tenía la capaci-
dad de anular cualquier propuesta argentina que no incluyera el desmante-
lamiento de las plantas. Mientras tuvo suficiente poder trabó todo intento
de negociación de la Argentina con el Uruguay.
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STUDIA POLITICÆ
De hecho, recién cuando la ACAG ya no contó con el quantum de poder
necesario para ser un actor relevante en el conflicto —lo que sucede tras el
fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) que le quita a la ACAG su
halo legitimador y termina de debilitar su quantum de poder que se encon-
traba mermando tras el desgaste producido por años de bloqueos de puen-
tes— Argentina pudo negociar con Uruguay como hubiese sido de esperar
desde un principio. Esto es, una negociación bilateral entre dos Estados na-
cionales.
Del análisis de la reacción de los sistemas políticos de ambos países duran-
te el conflicto es posible encontrar claves para explicar su comportamiento.
Mientras los partidos de oposición en Argentina contribuyeron a politizar
el conflicto —con el objetivo de sacar provecho electoral del mismo—, el
sistema político uruguayo reaccionó de manera opuesta. En el caso argenti-
no, la respuesta dispar del sistema político colocó una amenaza sobre el
gobierno, ya que de haber intervenido para levantar el corte de los puentes,
hubiera quedado expuesto frente a la oposición que pedía dicha interven-
ción. De esta forma, el gobierno se vio condicionado, y ante la falta de una
política concreta en materia medioambiental, adoptó como propias las rei-
vindicaciones de la ACAG, privilegiando una política de no enfrentamiento
con la misma. De no haber mediado esta amenaza de la oposición, es im-
probable que el gobierno argentino hubiera resultado tan omiso en ese sen-
tido.
Por su parte, el sistema político uruguayo apoyó de forma homogénea lo
actuado por el gobierno, lo cual despolitizó el conflicto, facilitando de esta
forma que el gobierno pudiera actuar sin la amenaza de favorecer a la opo-
sición si resolvía en favor de la instalación de las pasteras.
Más allá de la participación de la ACAG con su capacidad de veto, la ne-
gociación durante el conflicto encontró inconvenientes dada la existencia
de juegos a dos niveles. En este plano, ambos gobiernos privilegiaron la
arena doméstica, generando así consecuencias por defecto en la arena inter-
nacional.
Podríamos decir que la negociación en sí no tuvo resultados positivos, ne-
cesitando la intervención de un tercero (CIJ). No obstante, el fallo de la CIJ
fue ampliamente aceptado por cada una de las partes (el quantum de poder
de la ACAG había disminuido al punto de ya no estar colocado como una
parte relevante). Esto pudo deberse al alto Grado de comunidad entre ellas,
y porque el fallo cumplía de alguna manera con los intereses de ambas. Sin
embargo, esto hubiese resultado imposible, si es que la ACAG todavía hu-
biera sido un actor relevante en la negociación. De esta forma se llegó a la
firma del acuerdo binacional de control ambiental sobre la cuenca del Río
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Uruguay, instancia que podría entenderse como la Formalización de la ne-
gociación.
Finalmente y en términos más generales, puede extraerse de este estudio de
caso una última conclusión. Para que pueda llevarse a cabo con perspectiva
de éxito, en una negociación debe existir algún grado de flexibilidad en las
partes intervinientes. Como mencionamos inicialmente, es imprescindible
que exista algún Grado de comunidad entre las mismas, que las aproxime
más allá de los intereses opuestos que las enfrenta. En ese sentido, la radi-
calización de la postura de la ACAG significó un fuerte desafío a las partes
negociadoras y contribuyó a anular su capacidad de resolución, disminu-
yendo de esta forma la probabilidad de éxito en la negociación.
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