Doctor en Ciencias Sociales. Investigador de CONICET. Docente de la Universidad

Nacional de Villa María y de la Universidad Católica de Córdoba.

Víctor Mazzalay

Resumen

Las regiones metropolitanas presentan diversas problemáticas a partir de

las interdependencias sociofuncionales que generan externalidades trans-

locales. Dada la autoridad fragmentada, muchas de estas situaciones ne-

cesitan ser reguladas o resueltas de manera coordinada por diversas uni-

dades político-administrativas, generándose dilemas de acción colectiva

institucionalizada (ICA dilemas). Este artículo analiza los sistemas de

cooperación intergubernamental horizontal en la región metropolitana de

Córdoba desde una perspectiva analítica e interpretativa de las estructu-

ras de redes y compara las mismas en dos momentos de tiempo, 1999 y

2008. El análisis empírico informa que: a) en ambos momentos se pre-

sentan sistemas de cooperación intergubernamental horizontal con baja

densidad, fragmentados y divididos en dos subsistemas principales; b)

que la cohesión permaneció en niveles similares en general, pero los

componentes variaron en sentido inverso; c) que el factor departamental

emerge como estructurador de la cooperación intermunicipal en la región

Redes de cooperación

intermunicipal en contextos de

autonomía local. Cambios y

continuidades en el caso de la

Región Metropolitana de Córdoba

Código de referato: SP.198.XXXVI/15

STUDIA POLITICÆ Número 36 ~ invierno 2015

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

en ambos momentos de tiempo y que los roles de liderazgo de los GL re-

sultan el factor de cambio que se observa en las redes de cooperación de

ambos momentos estudiados.

Palabras clave: Redes Políticas – Cooperación – Relaciones Interguber-

namentales - Metropolitano

Abstract

Metropolitan regions have different problems in socio-functional inter-

dependencies generated by trans-local externalities. Given the fragmen-

ted authority, many of these situations need to be regulated or resolved

in a coordinated manner by various political and administrative units,

generating institutionalized collective action dilemmas (ICA dilemas).

This article analyzes the horizontal intergovernmental coordination sys-

tems in the metropolitan region of Córdoba from an analytical and inter-

pretative perspective of network structure and comparing the same two

time points, 1999 and 2008. The empirical analysis indicates that: a) In

both moments, horizontal intergovernmental cooperation sustens with

low density, fragmented and divided into two major subsystems are pre-

sented; b) the cohesion remained at similar levels in general, but the

components varied in reverse; c) the department emerges as a structuring

factor of intermunicipal cooperation in the region at both time points and

leadership roles of the GL are the factor of change in the cooperation

networks of both moments studied.

Key words: Political Networks – Colaboration – Intergovernmental Re-

lations – Metropolitan

Introducción

A cuestión metropolitana ha estado en la agenda de los estudiosos en

las últimas décadas como fuente de problemas demográficos, econó

micos, sociales y políticos (Keating, 1997; Mitchell-Weaver y Deal,

2000; Norris, 2001; Feiock, 2009).

Los estudios latinoamericanos, en general, han abordado la cuestión metro-

politana desde una perspectiva demográfica, como una problemática eco-

nómico-social de desarrollo y pobreza y desde una mirada urbanística de

planificación del espacio y de infraestructuras (Quijano, 1973; De Mattos,

1996; 1989; Pírez, 1993; 1994; Paiva, 2001). El aspecto político ha sido

principalmente abordado desde una perspectiva evaluativa y prescriptiva

que advierte una falencia del sistema político en su función de coordinar la

dinámica social. En tal sentido, se ha señalado reiteradamente las falencias

del estado en la construcción de infraestructura, la prestación de servicios,

la contención social de la pobreza y otros problemas derivados de los fenó-

menos sociodemográficos de concentración en el espacio (De Mattos,

1989; Tecco, 2007; Escolar y Pírez, 2001; Iracheta Cenecorta, 2010; Rojas,

Cuadrado-Roura y Fernández Güell, 2005; Ramírez de la Cruz, 2012).

Desde mediados del siglo pasado, la cuestión metropolitana generó un inte-

resante debate en la literatura norteamericana. Confrontan históricamente

dos posiciones: una que postula la necesidad de consolidar la fragmenta-

ción de unidades político-administrativas con la creación de una única au-

toridad gubernamental metropolitana (Stephens y Wikstrom, 2000), con el

argumento de que esto posibilita generar economías de escala en la presta-

ción de servicios y disminuir los costos de coordinación. La otra posición,

por su lado, sostiene la necesidad de mantener la fragmentación con el fin

de estimular la competencia entre gobiernos locales en la oferta de servi-

cios, de modo tal que los ciudadanos puedan elegir su residencia en fun-

ción de esa oferta (Tiebout, 1956), a la vez que evitar los problemas deriva-

dos de grandes unidades gubernamentales (Ostrom, Tiebout y Warren,

1961). A estas dos propuestas, se suma en las últimas décadas la de gestión

asociada en redes para la solución de asuntos concretos. En el marco de

nuevos regionalismos a esta se la denomina como gobernanza metropolita-

na, entendida como redes de cooperación interjurisdiccional (Ramírez de la

Cruz, 2012).

Desde una perspectiva analítica la problemática de orden político-institu-

cional se ha descripto como “trampa de la decisión conjunta” (Sharpf,

1988) o también bajo el concepto de dilemas de acción colectiva institu-

cionalizada (ICA framework) (Feiock, 2009, 2013; Andrew, 2009). Si

bien la literatura anglosajona ha estudiado esta cuestión, son pocos los

trabajos que permiten conocer algunos aspectos, las formas y característi-

cas que asume esta problemática de la cooperación interjurisdiccional en

las metrópolis de la región. La literatura latinoamericana ha insistido en

la necesidad de avanzar en la coordinación metropolitana en un sentido

más bien prescriptivo. De ello se derivan diversas propuestas que van

desde la búsqueda de un gobierno metropolitano supralocal (Paiva,

2001), la gestión asociada (Tecco y Perin, 2005; Tecco, 2007; Madoery,

2002) hasta la simple coordinación sobre problemáticas concretas (Pirez,

2001). También, en los últimos años, ha tomado relevancia la propuesta

de una gestión asociada en redes formalizadas conformadas para objeti-

vos particulares y específicos bajo la propuesta de la gobernanza (Ramí-

rez de la Cruz, 2012).

Dado el contexto institucional de autonomía municipal, y pese a la impor-

tancia que adquiere la cooperación voluntaria intermunicipal, tampoco se

observan muchos estudios sobre las redes de cooperación intermunicipal

VÍCTOR MAZZALAY

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STUDIA POLITICÆ

metropolitana, exceptuando el estudio de Mazzalay, Camps y Sarmiento

(2006) sobre el caso cordobés. En esta línea pretende contribuir nuestro ar-

tículo. El cual indaga sobre la cooperación intergubernamental horizontal

en la Región Metropolitana de Córdoba y muestra los cambios y continui-

dades que se observan a lo largo de una década que inicia desde fines de

los 90 —momento en que los gobiernos locales de la región comenzaron a

introducir en su agenda de problemas la cuestión metropolitana a partir de

lo que se llamó la Región Central de Córdoba—. A su vez pretende ser una

aproximación descriptiva y comprensiva de la estructura de relaciones in-

termunicipales que enfrentan ICA dilemas y su evolución en contextos de

fuerte autonomía municipal. Para este fin se analizan las redes de coopera-

ción intermunicipal en dos momentos de tiempo, 1999 y 2008. Como guía

se plantean las siguientes preguntas: ¿De qué manera se estructuraba la

cooperación intermunicipal en 1999 y en 2008 en el espacio metropolitano

de Córdoba? ¿Qué continuidades y cambios ha experimentado ese sistema

de cooperación intermunicipal entre 1999 y 2008?, y ¿qué factores emer-

gen como incidentes en la manera en que articula la cooperación intermu-

nicipal?

El análisis de redes utilizado da cuenta de que: a) en ambos momentos se

presentan sistemas de cooperación intergubernamental horizontal con baja

densidad, fragmentados y divididos en dos subsistemas principales; b) que

la cohesión permaneció en niveles similares en general, pero los compo-

nentes variaron en sentido inverso; c) que el factor departamental emerge

como estructurador de la cooperación intermunicipal en la región en ambos

momentos de tiempo y que los roles de liderazgo de los GL resultan el fac-

tor de cambio que se observa en las redes de cooperación de ambos mo-

mentos estudiados.

ICA dilemas y cooperación intermunicipal

Las situaciones de externalidades en condiciones de interdependencia en-

tre unidades gubernamentales, dada la fragmentación de la autoridad, pre-

sentan problemas de coordinación entre actores institucionales con varia-

do grado de autonomía, recursos y autoridad. La problemática de la

coordinación emerge como una necesidad bajo condiciones de decisiones

conjuntas entre unidades autónomas, situaciones que en los 80 Sharpf

(1988) denominara “trampa de las decisiones conjuntas”. En los 90, la li-

teratura europea y latinoamericana señalaba que la resolución de los dile-

mas de coordinación podría venir desde la imposición jerárquica hasta los

acuerdos autónomos y bilaterales entre las unidades para situaciones con-

cretas —coordinación anárquica—, pasando por estructuras multilaterales

con cierto grado de formalización y estabilidad —coordinación por re-

des— (Messner, 1999; Lechner, 1997; Scharpf, 1997).

En los últimos años, la literatura, principalmente norteamericana, ha llama-

do a estas situaciones “dilemas de acción colectiva institucionalizada”

(ICA dilemas) (Feiock y Scholz, 2010; Feiock, 2013). Los problemas de

acción colectiva entre instituciones refieren a situaciones en las cuales el

accionar conjunto de las instituciones gubernamentales podrían conseguir

mejores resultados que si lo hacen por separado (Feiock y Scholz, 2010).

Los estudiosos de esta línea de trabajo han señalado la emergencia de di-

versos mecanismos que permiten la superación de estos dilemas de acción

colectiva institucionalizada. Feiock (2013) señala que entre ellos se en-

cuentran los siguientes: acuerdos informales, convenios entre unidades au-

tónomas para la prestación de servicios conjuntos, estímulos o mandatos de

un gobierno superior para el acuerdo colaborativo entre unidades locales,

grupos de trabajo entre unidades administrativas de diversos gobiernos, en-

tes o redes que involucran diversos actores públicos y privados, redes o es-

pacios formales creados por imposición o incentivos de una autoridad su-

perior, sistemas de coordinación entrelazados por múltiples relaciones,

concejos o entes intergubernamentales de coordinación (como los concejos

de planeamiento o entes regionales) y centralización de la autoridad me-

diante un gobierno regional (Feiock, 2013).

Por otro lado, la coordinación intergubernamental requerida o deseada para

la resolución de alguna situación particular puede ser de carácter horizontal

—entre unidades de un mismo nivel—, vertical —entre unidades guberna-

mentales de distinto nivel jerárquico como por ejemplo provincia-munici-

pio— o funcional —entre distintas unidades funcionales de un mismo go-

bierno— (Díaz de Landa, 2008; Feiock y Scholz, 2010; Feiock, 2013).

Asimismo, muchas problemáticas públicas, sobre todo en aquellas de com-

petencias superpuestas, como por ejemplo el desarrollo o las cuestiones

ambientales, requieren una coordinación integrada, es decir horizontal, ver-

tical y funcional.

El tipo de coordinación posible depende de la estructura legal-institucional

en la cual se muevan los actores institucionales, lo que a su vez define la au-

tonomía, el grado de autoridad, competencia y, por ende, la capacidad de de-

cisión de cada uno (Ostrom, 1999, 2000; Feiock y Scholz, 2010). Así, en la

praxis, los mecanismos de resolución de los ICA dilemas se encuentran a

disposición y son utilizados y creados por los actores en función de las nece-

sidades y oportunidades que se presentan en un contexto concreto. Por

ejemplo, en el caso de la Provincia de Córdoba se dan al unísono diversas

iniciativas locales de coordinación intermunicipal, otras entre gobierno y so-

ciedad civil y también impulsos supralocales o provinciales para la forma-

VÍCTOR MAZZALAY

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STUDIA POLITICÆ

ción de espacios colaborativos entre gobiernos locales (Mazzalay, 2011a;

Díaz de Landa, 2008). Todo esto en el marco de una fuerte autonomía muni-

cipal asegurada de manera constitucional que impide (más bien dificulta en

un nivel superlativo) una imposición jerárquica de la coordinación y/o la

creación de un gobierno regional metropolitano con capacidad autoritativa

sin el acuerdo de las unidades gubernamentales locales.

En estos marcos institucionales de fuerte autonomía local cobra especial

relevancia la cooperación voluntaria de los GL para la resolución de los

ICA dilemas. En un sentido concreto, la idea de cooperación intermunicipal

refiere al actuar en conjunto con otros para resolver problemas o alcanzar

objetivos comunes (Agranoff, 2006; Díaz de Landa, 2008; Mazzalay,

2011b). Como fenómeno general, la cooperación intermunicipal en un es-

pacio-tiempo determinado resulta un fenómeno complejo. Por un lado, las

cooperaciones concretas tienen diversos objetivos y grados de complejidad;

por otro, podría ocurrir tanto en el marco de una organización formal cuan-

to fuera de ella a manera de relación informal entre dos o más gobiernos.

Además, las relaciones intergubernamentales de cooperación tienen una

historia, que implica un origen, quizás en una gestión gubernamental ante-

rior, una trayectoria y un presente que se actualiza permanentemente en la

decisión de un gobierno de continuar o romper una relación con otro. Fi-

nalmente, las cooperaciones concretas suelen presentarse de manera concu-

rrente con otras interacciones, algunas de cooperación, otras de conflicto y

otras de indiferencia (Mazzalay, 2011a).

Esta conjunción da por resultado una diversidad de relaciones concretas de

cooperación intermunicipal superpuestas, con variado grado de compleji-

dad y formalización, y enmarcadas en una estructura de múltiples acuerdos

bilaterales y multilaterales, algunos autoimpulsados por los gobiernos loca-

les y otros incentivados por los gobiernos de niveles superiores.

Este conjunto de vínculos que coexisten se presenta como fenómeno es-

tructural-reticular de relaciones intergubernamentales que no queda cir-

cunscripto y limitado por un proceso de construcción institucional y formal

de espacios de gobierno supra o interlocales. Estas redes de relaciones de

cooperación concreta entre GL (redes horizontales) evidencian la existen-

cia y efecto de diversos mecanismos de resolución de ICA dilemas presen-

tes en contextos de fuerte autonomía local.

Metropolización y cooperación intermunicipal en el caso Córdoba

La región metropolitana de Córdoba se conformó en las últimas décadas

como fenómeno sociodemográfico cuando las zonas aledañas a la ciudad

capital provincial experimentaron un crecimiento relativamente superior al

de ésta

. En relación a esta cuestión, señala Claudio Tecco (2007) “La ma-

yoría de las localidades situadas en un radio de 50 km alrededor del centro

de la ciudad de Córdoba, vienen experimentando desde 1980 un crecimien-

to demográfico superior al de la capital provincial. El crecimiento de la po-

blación en áreas periurbanas es un fenómeno que se profundiza desde hace

dos décadas atrás, según lo revelan los datos obtenidos en los censos nacio-

nales de población y vivienda, de los años 1980, 1991 y 2001”. Además de

la dimensión demográfica, los centros urbanos han aumentado el flujo in-

terlocal de relaciones socioeconómicas potenciando las interdependencias

en los diversos aspectos de la vida social; por ejemplo, la recreación, la sa-

lud, la educación, y hasta la dinámica económica (Bressan, López y Fer-

nández, 2005; Mazzalay; Camps y Sarmiento, 2006).

A mediados de los 90, la cuestión metropolitana ingresó en la agenda gu-

bernamental como un emergente fenómeno en la “Región Central de Cór-

doba”

. El documento que rubrican los gobiernos locales de la región su-

giere una delimitación de un radio de 80 km desde la capital provincial,

bajo la forma de una red de ciudades/localidades. Este intento de abordar la

coordinación metropolitana se produce en el marco de un contexto de pro-

liferación de entes intermunicipales que se da en toda la extensión de la

Provincia de Córdoba en los 90

. Los GL esperaban que la coordinación

en entes permitiera la armonización regulatoria, la creación de economías

VÍCTOR MAZZALAY

En particular el Departamento Colón que, con localidades y ciudades que limitan o se

encuentran muy cercanas a la Capital, entre el censo de 1980 y el de 1991 ha evidencia-

do un crecimiento del 31,4 %, en tanto que Córdoba Capital alcanzó el 18,8 % de creci-

miento intercensal del 80 al 91, y esta tendencia se acentuó en la década del 90 ya que el

departamento Capital creció un 8,7 %, mientras que el Departamento Colón un 36,1 %.

(Datos de la tasa intercensal 1991-2001 extraídos del Gobierno de Córdoba en

www.cba.gov.ar)

El documento Sistema de Gestión para la Región Central de la Provincia de Córdoba

(1996), nacido de uno de los primeros intentos de acercamiento entre los municipios del

área impulsado por la ciudad capital provincial, sugiere que se ha conformado una Re-

gión Central en la Provincia de Córdoba que comprende seis departamentos, delimitan-

do un radio de 80 km desde la ciudad capital, donde se asientan 82 localidades con go-

bierno local propio. Este documento define el caso en la siguiente frase: “La red de

localidades de la Región Central de Córdoba ha extendido e intensificado sus interrela-

ciones funcionales conformando una región con una dinámica común, es decir metropo-

litana”. De este modo, entiende el documento que se ha superado la conurbación física

dándose una articulación de ciudades satélites con un fuerte incremento de los flujos de

interrelaciones entre sí, y con la ciudad de Córdoba como centro de ese sistema.

En el año 2000 existían más de 65 entes de cooperación intermunicipal con una gran

diversidad de objetivos (PARMIGIANI DE BARBARÁ, 2003).

36 - invierno 2015

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de escala, realización de obras públicas e incluso prestación de diversos

servicios que a escala de un municipio se hacía muy costoso.

Los estudiosos de la cuestión urbana y metropolitana, por su lado, critica-

ron la delimitación metropolitana de 80 km señalando que no se justifica

bajo ningún criterio razonable, y que las variaciones intercensales entre

1980, 1991 y 2001 muestran un influjo migratorio en un radio de alrededor

de 50 km (Tecco, 2007). Por otro lado se sostenía que se mostraba más

bien la emergencia de un eje que articulaba diversos subsistemas de locali-

dades, dando forma a un sistema metropolitano social funcionalmente com-

plejo (Mazzalay, 2001). Dado este contexto es comprensible que desde el

ámbito académico se sugiriera la necesidad y conveniencia de contar con

un sistema de gestión metropolitana centralizado como alternativa para su-

perar la fragmentación local (Tecco y Perin, 2005). Se sugería una inter-

vención a escala regional para un conjunto de asuntos, entre ellos los pro-

blemas ambientales de los ríos Suquía y Xanaes, tránsito y transporte

público, atención en los servicios de salud pública y regulación del uso del

suelo (Tecco, 2007).

Si bien la emergencia de problemáticas asociadas al fenómeno impulsó al

aparato político-administrativo a iniciar una agenda basada en la creencia

generalizada de las ventajas de la cooperación, no se avanzó en la instru-

mentación de mecanismos de coordinación metropolitana con gestión y/o

decisión única y centralizada para toda la RMCba. Este caso de ICA dile-

mas parece ser parte de un fenómeno más general; la literatura especializa-

da que estudiaba el fenómeno de la cooperación intergubernamental en el

contexto cordobés a mediados de los 90 y a comienzos del presente siglo,

sostenía que las experiencias de los procesos de conformación de entes in-

termunicipales mostraban altos niveles de conflictividad y fragilidad (Cin-

golani, 2006; Parmigiani de Barbará, 2003; Mazzalay, 2001). Cingolani

(1997) decía en la segunda mitad de los 90 que a pesar de la larga adhesión

que mostraban los entes intermunicipales

, éstos no constituían estructuras

consolidadas de coordinación intergubernamental

. Por su lado, Parmigia-

ni de Barbara (2003) advertía claramente las inestabilidades de estos proce-

sos señalando que las dificultades para institucionalizar prácticas e instan-

CINGOLANI (1997: 238), indica que los entes pueden verse como “...redes de autocoor-

dinación positiva horizontal” y los entiende como relaciones de cooperación entre go-

biernos locales.

En su estudio sobre la coordinación de los “entes intermunicipales” EINCOR (Ente

Intercomunal del Norte de Córdoba) y ADESUR (Asociación para el Desarrollo Regio-

nal del Centro-Sur de Córdoba).

cias de coordinación están vinculadas a una debilidad del sistema político

para superar la fragmentación del estado en múltiples niveles. Para el caso

específico metropolitano cordobés se sugería que la ausencia de coopera-

ción podría atribuirse al recelo de los líderes locales frente al comporta-

miento del gobierno municipal de la Capital Provincial, ya que se lo perci-

bía con una orientación competitiva respecto de los otros centros urbanos

respaldándose en su mayor capacidad para radicar inversiones en desmedro

de otros más pequeños (Mazzalay, 2001).

En síntesis, los GL de la región metropolitana cordobesa lejos estuvieron

de iniciar un camino de centralización y formalización de espacios interins-

titucionales (como entes intermunicipales) o supralocales (como por ejem-

plo un gobierno regional) para la toma de decisiones y la regulación de la

escala regional metropolitana. Por el contrario, las iniciativas que se obser-

varon con el fin de resolver los dilemas de acción colectiva institucionali-

zada fueron acuerdos intergubernamentales bilaterales para situaciones

concretas, la creación de entes de desarrollo regional para alguna parte del

territorio, acuerdos para solucionar la prestación de servicios concretos en-

tre dos o más localidades, o algunas redes de colaboración informales para

asuntos particulares

Existieron otras iniciativas de coordinación intergubernamental impulsadas

por el Gobierno Provincial que tuvieron alcance en la Región Metropolita-

na de Córdoba. Fueron tres, dos del tipo redes o espacios formales intermu-

nicipales, creados por incentivos de la autoridad provincial dada la autono-

mía local

: “Entes de Recaudación Fiscal y Gestión” formados en el marco

de la Ley Provincial 8864 del año 2000; y “Comunidades Regionales”,

constituidas en el marco del proceso de regionalización que inicia la Pro-

vincia de Córdoba con la Ley Provincial 9206 del año 2004

. La tercera

VÍCTOR MAZZALAY

Algunos ejemplos constituyen el acuerdo para la construcción del gasoducto del oeste

del Departamento Colón, los Tribunales Comunes de Faltas entre algunas localidades de

Río Primero y Río Segundo, el Ente de Desarrollo entre las ciudades de Jesús María,

Colonia Caroya, Colonia Vicente Agüero y Sinsacate.

La posibilidad de imponer jerárquicamente la coordinación intermunicipal depende

del régimen normativo de cada país. En el caso Argentino, por ejemplo, la autonomía

municipal no permite la imposición jerárquica. De tal modo, el Gobierno Nacional o

Provincial sólo pueden sugerir y estimular con incentivos la coordinación intermunici-

pal, pero no imponerla, y esto implica que para todos los casos la coordinación intermu-

nicipal depende de una decisión relativamente autónoma de los gobiernos locales.

Esta ley de regionalización reconocía como regiones los Departamentos que confor-

man la división política de la provincia y promovía la conformación de un organismo in-

termunicipal denominado “Comunidad Regional” que estimulara y posibilitara la emer-

gencia de soluciones a problemas de escala regional.

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

iniciativa, de un tipo diferente, fue promovida en el año 2008 cuando se

creó el Instituto Provincial de Planificación Metropolitana (IPLAM)

con el

fin de estimular acuerdos concretos que se institucionalizaran en leyes

provinciales de regulación con adhesión municipal. El espíritu de este or-

ganismo queda manifiesto en las palabras de un directivo del IPLAM,

quien indicó que la función primaria de ese instituto era la de elaborar pro-

yectos técnicos que se presentaban a los gobiernos locales con el fin de lo-

grar consensos que permitan la firma de acuerdos.

En síntesis, tanto las iniciativas de coordinación que emergieron desde lo

local, cuanto aquellas impulsadas desde el gobierno provincial, tendieron

a conservar, reforzar y consolidar la autonomía municipal. La formaliza-

ción de diversos espacios de coordinación político-institucionales tuvo ca-

rácter horizontal, bajo un esquema territorial que fracciona el espacio de

manera diferente a la tendencia de especialización que conlleva el fenó-

meno socio-demográfico de metropolización. Esto ha dado por resultado

un contexto de ICA dilemas que conserva y complejiza la fragmentación

de la autoridad regulatoria y administrativa en el espacio metropolitano.

Los GL, por un lado, conservan una fuerte autonomía y, por otro, confor-

man una diversidad de estructuras interinstitucionales formales, como por

ejemplo las Comunidades Regionales, con objetivos y capacidades institu-

cionales acotadas por la autonomía local y la escasez de recursos. Tres

preguntas orientan la observación de las redes: ¿De qué manera se estruc-

turaba la cooperación intermunicipal en 1999 y en 2008, en el espacio

metropolitano de Córdoba? ¿Qué continuidades y cambios ha experimen-

tado ese sistema de cooperación intermunicipal entre 1999 y 2008?, y

¿qué factores emergen como incidentes en la manera en que articula la

cooperación intermunicipal?

Diseño de investigación y metodología

En este artículo se estudian las redes de cooperación en el espacio metro-

politano de Córdoba comprendido por los departamentos Capital, Colón

y Santa María en los años 1999 y 2008. Se utiliza información prove-

niente de dos investigaciones llevadas adelante en la UCC. La primera,

realizada en 1999, estudiaba la Región Central de Córdoba en el marco

de una beca de investigación otorgada por CONICOR; y la segunda, rea-

lizada entre 2007 y 2009 en el marco del proyecto PICT 33149 (las en-

trevistas se realizaron entre fines de 2007 y mediados de 2008). La si-

guiente tabla expone las características de la muestra de GL entrevistados

en ambos momentos:

Tabla 1: Sistema intergubernamental horizontal metropolitano. Muestra.

VÍCTOR MAZZALAY

En ambas investigaciones se entrevistaron Intendentes y Presidentes Co-

munales

. En la investigación de 1999 se aplicó un cuestionario estructura-

do con preguntas abiertas y cerradas; la pregunta que informa los datos uti-

lizados para dar cuenta de la coordinación intergubernamental horizontal

fue una pregunta abierta que indagaba la siguiente: ¿con qué otros gobier-

nos locales tenían relaciones de cooperación o coordinación? La segunda

investigación utilizó un cuestionario semiestructuado en profundidad du-

rante el cual se preguntó, en preguntas abiertas, sobre las relaciones de co-

operación que tenían con otros gobiernos locales de su departamento, y

luego otra pregunta indagaba sobre relaciones de cooperación con GL de

otros lugares.

Para el análisis de las redes se construyeron dos matrices, una para cada

momento temporal estudiado. Las matrices registran las relaciones con-

cretas de cooperación, tanto las que se dieron en espacios formales como

aquellas informales que establecían los gobiernos locales con otros que

coexisten en este mismo espacio metropolitano estudiado (esto implica

que se excluyeron del análisis otras relaciones cooperativas con Gobier-

nos Locales que no están incluidos en el conjunto de gobiernos que inte-

gran el espacio metropolitano que aquí se estudia). Las matrices tienen

formato dicotómico, esto implica que tienen dos valores posibles: (1)

existe relación de cooperación entre dos gobiernos locales, independien-

Lamentablemente la Ciudad de Córdoba no pudo entrevistarse en ninguna de las in-

vestigaciones debido a la negativa de sus autoridades. Esto implica que no integra nin-

guna de las muestras (1999 y 2009). Esa circunstancia no resulta insalvable para el aná-

lisis realizado dado que para éste se utiliza la técnica de simetrización de matrices.

Véase abajo una explicación de esta técnica y sus implicancias.

Todo el Sistema

Metropolitano estudiado

Departamento Capital

Colón

Santa María

Cantidad de

Gobiernos

Locales

Entrevistados

1999 con datos

Entrevistados 2008

con datos

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STUDIA POLITICÆ

temente del grado de complejidad y formalización, o bien (0) no existe

relación de cooperación/coordinación entre esos dos gobiernos. Para el

análisis las matrices fueron simetrizadas, lo cual implica que se registra

la presencia de una relación de cooperación entre dos gobiernos locales

ante la mención de al menos uno de los gobiernos vinculados. De tal

modo, si un actor A menciona a otro B, uno puede asumir que existe el

vínculo de cooperación, aunque el actor B no lo mencione en el momen-

to de la entrevista o bien no haya sido entrevistado. Se utilizan las herra-

mientas disponibles en UCINET 6.487 (Borgatti, Everett y Freeman,

2002).

Los conceptos de análisis de redes utilizados son los siguientes:

– Componentes: un componente es el máximo subgrafo conexo; es decir,

el máximo grafo posible para el que se cumpla que cada par de puntos

esté conectado mediante un camino.

– Fragmentación: indica la proporción de nodos que no pueden alcanzar

cada uno de los otros nodos.

– Puntos de corte: indica aquellos puntos que, de eliminarse, incrementa-

rían automáticamente el número de componentes, dividiendo el subgra-

fo en dos o más subconjuntos separados entre los cuales no hay co-

nexión.

– Densidad: indica el nivel de cohesión estimando la proporción de vín-

culos presentes en relación a la cantidad de vínculos probables que

presenta una red.

– Centralidad de grado: estima el nivel de conectividad de los actores

a partir de la frecuencia absoluta y relativa de las conexiones que

ellos tienen.

– Centralidad de intermediación: estima en qué medida un actor hace de

“intermediario” entre otros puntos por estar situado en el camino entre

ellos.

– Densidad de la egored: es una media para cada actor que indica el nú-

mero de vínculos dividido por el número de pares.

– EgoBetweenness: es una medida que representa la suma de la propor-

ción de veces que el ego se encuentra en la ruta más corta entre cada

parte de alters. Para alters conectados entre sí, la contribución a ese par

es 0, para alters conectados entre sí sólo a través de ego la contribu-

ción es 1, para alters conectados a través de ego y otro o más alters la

contribución es 1 / k, donde k es el número de nodos que conecta ese

par de alters.

VÍCTOR MAZZALAY

Resultados

Cooperación intermunicipal en la Región Metropolitana de Córdoba

Los tipos y motivaciones de la cooperación intergubernamental son varia-

dos, desde la conveniencia electoral cortoplacista hasta una institucionali-

zada relación de prestación de servicios que perdura a lo largo las gestiones

municipales. Por ejemplo, señala el intendente de una localidad aledaña a

la capital provincial cómo se produce un vínculo de coordinación intergu-

bernamental por una situación de gestión conjunta ante el gobierno nacio-

nal “...esta relación de intendentes da muchos más resultados que la comu-

nidad regional. (...) nosotros ya tuvimos una reunión con [funcionario del

gobierno nacional] por el área metropolitana, porque el crecimiento del

área metropolitana es terrible y no vamos a poder, hay cosas que no están

planificadas, un desastre y hay que unir todo eso, infraestructura...” (En-

trevista a un Intendente de una localidad conurbada con la ciudad de Cór-

doba, en 2008).

Esta cita de un intendente da cuenta de la situación que se percibía en el

año 2008. A lo largo de casi una década se producen diversos cambios en

la configuración sociopolítica de un espacio metropolitano. A modo de

contextualización, algunas de estas variaciones pueden verse en la siguien-

te tabla:

Tabla 2: Características contextuales de las redes.

población*

Gobiernos Locales

distribución por

Partidos políticos:

Partido UCR

Partido PJ

Partido Vecinal

Partido Nuevo

1999

Censo Nacional 2001:

1.441.739

Gestión 1995-1999

2008

Censo Nacional 2010:

1.645.541

Gestión 2007-2011

*= Sumatoria de población de todas las localidades que integran el espacio

metropolitano estudiado.

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

En esos contextos, e independientemente del origen y los tipos de relacio-

nes de coordinación, los gobiernos locales en un espacio-tiempo establecen

cooperaciones bilaterales y multilaterales que configuran sistemas de coor-

Principales problemá-

ticas metropolitanas

y/o de resolución

conjunta, reconocidas

por los GL

Organismos

Formales

Intermunicipales de

coordinación

Principales objetos

de coordinación

mediante arreglos

institucionales y

redes informales.

Carnet de Conducir, Regulación

de espectáculos, tránsito, trata-

miento de residuos urbanos.

Sistema Integral de Gestión de

la Región Central de Córdoba -

Organismo de Coordinación y

Consenso Intermunicipal convo-

cado y coordinado por el Go-

bierno Municipal de la Ciudad

de Córdoba Capital, en año

1996. Entes de desarrollo su-

bregional; no a escala metropo-

litana.

Prestación de servicios públi-

cos, gestiones ante el Gobierno

Provincial, compras de insu-

mos, obras públicas (por ejem-

plo ramal de gas natural para

las sierras chicas, administra-

ción conjunta de un móvil de

salud en el Valle de Parava-

chasca).

MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA (1996): “Sistema de Gestión para la Región Central de

la Provincia de Córdoba”. Documento Nº 1, diciembre de 1996 (mimeo).

Las problemáticas advertidas en

la década de los 90 continuaban

vigentes, según advirtieron los

intendentes entrevistados en

2008. La principal preocupación

mostrada por intendentes es el

tratamiento de residuos urbanos.

Comunidades Regionales (CR),

creadas por la Ley Provincial

9206 del año 2004. En el es-

pacio metropolitano estudiado

coexisten 2 CR: Comunicad Re-

gional Colón y Comunidad Re-

gional Santa María. Córdoba

Capital no pertenece a ninguna

Comunidad Regional. Uno de

los principales objetivos fijado

por la ley a las comunidades

Regionales es la Promoción del

Desarrollo Regional y la coordi-

nación de planes regionales (Ar-

tículo 10 – Ley 9206).

Prestación de servicios con-

juntos, ampliación e implemen-

tación de programas de salud

animal, administración conjunta

de fondos para escuelas me-

diante la CR, fijación de límites

a los ejidos municipales, pro-

moción del turismo microregio-

nal, gestiones conjuntas, présta-

mos de maquinarias, apoyo

técnico hacia otros municipios

más pequeños, etc.

VÍCTOR MAZZALAY

dinación intergubernamental superpuestos conformando una estructura ge-

neral de cooperación en un espacio regional. Véase a continuación cómo se

configuraban en el año 1999 y 2008 las redes de cooperación horizontal

concreta en la región metropolitana de Córdoba.

NOTA: nodos en círculo representan municipios/comunas del departamento Colón; nodos cuadrados representan

municipios/ciudades del departamento Santa María; nodo en triángulo representa la Municipalidad e Córdoba capital.

Ilustración 1: Cooperación intermunicipal 1999 en la RMCba.

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

Los grafos muestran que tanto en el año 1999 como en el 2008, los siste-

mas de coordinación intergubernametales horizontales de la región se

presentan fragmentados en dos componentes principales que nuclean la

Ilustración 2: Cooperación intermunicipal 2008 en la RMCba.

NOTA: nodos en círculo representan municipios/comunas del departamento Colón; nodos cuadrados representan

municipios/ciudades del departamento Santa María; nodo en triángulo representa la Municipalidad de Córdoba capital.

VÍCTOR MAZZALAY

mayoría de los gobiernos locales. Por otro lado, cabe destacar la impor-

tancia del departamento como factor articulador de la coordinación inter-

gubernamental. Nótese en los grafos que los nodos cuadrados son go-

biernos locales del departamento Santa María y los nodos circulares

corresponden a gobiernos locales del departamento Colón. Cabe destacar

el rol marginal de la ciudad de Córdoba que, si bien ocupa un lugar cen-

tral en la dinámica sociourbana, aparece desarticulado de este sistema

metropolitano de cooperación intergubernamental horizontal en el año

1999, en tanto que en el 2008 se articula sólo con un gobierno local del

departamento Colón (Saldán). Esta relación de coordinación deviene de

una articulación por razones político-electorales entre los gobiernos loca-

les de Córdoba y Saldán que consiste en gestiones conjuntas ante el Go-

bierno Nacional.

Por otro lado, se observa una estructura menos fragmentada en 1999

(0,578) que en el 2008 (0,763). Pese a esta menor fragmentación del año

1999 se observa una mayor debilidad estructural en 1999 porque presen-

ta 11 puntos de corte mientras que en el año 2008 se observan sólo 6.

Tabla 3: Componentes y Fragmentación.

Cantidad de componentes

Fragmentación

Puntos de corte de los componentes de 3 o más actores

1999

0.578

2008

0.763

Una característica estructural importante de las redes es la cohesión. Véa-

se en la tabla siguiente los valores de densidad (principal indicador de

cohesión) de las redes de cooperación intergubernamental horizontal en

la RMCba. En esta tabla se muestra la diferencia de densidad de las re-

des de coordinación metropolitana en ambos momentos de tiempo. En

primera instancia, se podría esperar que la permanencia e intensificación

de interdependencias y problemáticas comunes, propias del fenómeno de

metropolización, conlleven la emergencia de acuerdos bilaterales y/o

multilaterales entre GL con el afán de solucionar estas problemáticas. Si

este fuera el camino de las relaciones intermunicipales, los niveles de

densidad de las redes deberían incrementarse, mostrando un mayor nivel

de cooperación.

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

Toda la Región Metropolitana de

Córdoba

Departamento Santa María

Departamento Colón

Densidad

1999

0.0557

0.1292

0.1038

2008

0.0671

0.0863

0.2120

Diferencia

en la

densidad

0.0114

-0.0429

0.1081

t-statistic

0.7532

-1.4759

1.9588

absolute

differences

0.4461

0.1364

0.0530*

differences

as large

0.2178

0.9292

0.0358**

differences as

small

0.7824

0.0710*

0.9644

Nota: **= p<0,05 / *= p<0,10

Tabla 4: Cohesión por Densidad.

BOOTSTRAP PAIRED

SAMPLE T-TEST

Si se comparan las dos redes, los valores de densidad indican que la cohe-

sión es muy similar, en 1999 era de 0,0557 en tanto que en el 2008 era de

0,0671. Estos valores indican que el sistema metropolitano de coordinación

intergubernamental horizontal no ha experimentado una variación significa-

tiva. Nótese que la diferencia de densidad es de 0,0114 y no es estadística-

mente significativa en el test T. Sin embargo, resulta diferente la situación si

se considera la configuración de los principales componentes, conformados

por el factor departamental. La densidad por bloques departamentales indica

que existe gran variación de estos entre los años considerados; el departa-

mento Santa María disminuyó su densidad de 0,1292 a 0,0863, es decir una

diferencia de -0,0429, la cual es estadísticamente significativa a valor

p = 0,0710 en una de las colas. Un comportamiento inverso muestra el De-

partamento Colón que aumentó de 0,1038 a 0,2120; una diferencia de

0,1081, estadísticamente significativo a valor p = 0,0530 (fundamentalmen-

te por una de las colas que posee un valor p = 0,0358). Estos cambios indi-

can que, pese a no tener gran variación el nivel general de articulación inter-

gubernamental metropolitana, sí existen cambios en la conformación interna

de la coordinación horizontal que tienen los componentes.

En relación al contexto general y los acontecimientos supra-locales que se

observaron entre ambos momentos de tiempo, los datos sugieren que las

iniciativas provinciales de conformación de redes formales intermunicipa-

les impulsadas en la última década

, con el fin de estimular la coopera-

ción intermunicipal entre uno de sus objetivos, no lograron revertir los ba-

jos niveles de cooperación horizontal intermunicipal que se observa en la

región metropolitana de Córdoba en general.

Departamento y liderazgos

Tal como se observa en los grafos anteriores, y en el análisis de la densi-

dad, el factor departamental se sugiere como un sustantivo estructurador de

la cooperación intermunicipal en los dos momentos de tiempo estudiado. A

fin de evaluar estadísticamente esta hipótesis se presenta la siguiente tabla

que muestra la tendencia homofílica departamental de la red metropolitana

de cooperación intermunicipal. Como hipótesis nula se plantea que si el

Departamento no incidiera como un factor que estructura la cooperación, el

test de homofilia debería no ser significativo dentro del grupo. Véase la si-

guiente tabla 4:

VÍCTOR MAZZALAY

Los Entes de Recaudación Fiscal y Gestión del año 2000 y la creación de Comuni-

dades Regionales de fines de 2004.

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

Tabla 5: Constant Homophily * Departamento.

El análisis estadístico realizado por UCINET confirma lo insinuado por los

grafos, que permiten descartar la hipótesis nula de independencia de la co-

operación respecto del factor departamental. En ambos momentos de tiem-

po el análisis da cuenta de una tendencia muy significativa (p = 0.0000) de

ambas redes a presentar vínculos de cooperación dentro de los grupos de-

partamentales.

Por otro lado, los cambios en las estructuras de cooperación intermunici-

pal que se observan en los grafos se sugieren asociados con el comporta-

miento de los actores institucionales, en cuanto a las relaciones que esta-

blecen con otros gobiernos locales varían entre las redes. Esto da cuenta

de la importancia de los liderazgos en los procesos de resolución de ICA

dilemas. El análisis de la centralidad de los actores da una pauta de cómo

los gobiernos locales juegan papeles estratégicos en cada momento, afec-

tando las redes cuando su propias relaciones varían entre los diversos

momentos.

Véase a continuación los grafos que muestran la centralidad de grado de

los actores.

Adj R-Sqr

0.060

Intercept

In-group -

Departamento

Probability

0.0000

Stdized

Coefficient

0.000000

-0.244565***

# of Obs

1980

Signifi-

cance

0.9998

0.0000

Adj R-Sqr

0.071

Intercept

In-group -

Departamento

Probability

0.0000

Stdized

Coefficient

0.000000

0.265739***

# of Obs

1980

Signifi-

cance

0.9998

0.0000

Nota: *= p<0.10 ; **= p<0,05; ***0p<0.001

Coordinación horizontal 1999

Coordinación horizontal 2008

VÍCTOR MAZZALAY

Ilustración 3: Cooperación intermunicipal 1999 en la RMCba. Centralidad de los actores según el grado.

NOTA: nodos en círculo representan municipios/comunas del departamento Colón; nodos cuadrados representan municipios/ciudades del

departamento Santa María; nodo en triángulo representa la Municipalidad de Córdoba capital.

La Calera

Malagueño

Bower

Rafael García

Villa San Isidro

Lozada

Monte Ralo

Toledo

Falda del Carmen

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

Nótese que en el año 1999 (gráfico 3) el gobierno local de la localidad de

La Serranita se constituye en el nodo de mayor vinculación, según indica la

centralidad de grado. El rol central de este nodo resulta clave debido a que

se destaca de los otros gobiernos locales que poseen menor cantidad de re-

Ilustración 4: Cooperación intermunicipal 2008 en la RMCba. Centralidad de los actores según el grado.

NOTA: nodos en círculo representan municipios/comunas del departamento Colón; nodos cuadrados representan

municipios/ciudades del departamento Santa María; nodo en triángulo representa la Municipalidad de Córdoba capital.

La Calera

Malagueño

Bower

Rafael García

Villa San Isidro

Lozada

Monte Ralo

Toledo

Falda del Carmen

Ilustración 5: Cooperación intermunicipal 1999 en la RMCba. Centralidad de los actores según la intermediación.

laciones de cooperación intergubernamental horizontal. Véase que en el

grafo 4, que corresponde al año 2008, asume un rol menos central compar-

tiendo con otros gobiernos locales, como La Bolsa y Los Aromos, niveles

similares de cooperación.

NOTA: nodos en círculo representan municipios/comunas del departamento Colón; nodos cuadrados representan

municipios/ciudades del departamento Santa María; nodo en triángulo representa la Municipalidad de Córdoba capital.

VÍCTOR MAZZALAY

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

El componente que muestra los gobiernos locales del Departamento Colón

señala un gran cambio entre 1999 y 2008. Las principales variaciones son

producto del aumento de los niveles de cooperación que tiene un conjunto

de localidades como Unquillo, Jesús María, Estación Juárez Celman y La

Granja, que se ubican en la posición central del grafo 4. Por otro lado, en

2008 logra articularse en relaciones intergubernamentales horizontales, al

menos débilmente, con la capital provincial.

Ilustración 6: Cooperación intermunicipal 2009 en la RMCba. Centralidad de los actores según la intermediación.

NOTA: nodos en círculo representan municipios/comunas del departamento Colón; nodos cuadrados representan

municipios/ciudades del departamento Santa María; nodo en triángulo representa la Municipalidad de Córdoba

capital.

Un paso más en esta indagación sobre el rol de los actores en el sistema

puede aportar el análisis de la centralidad de los actores por intermedia-

ción, característica que indica cómo los nodos logran conectarse indirec-

tamente a otros cuando están desvinculados entre sí. Esta característica da

pistas acerca de los nodos importantes en la articulación integral de las

redes.

El grafo 5 muestra claramente cómo el subsistema que integran las locali-

dades del Departamento Santa María está conectado estratégicamente en

1999 por un conjunto de nodos intermediarios, Los Cedros, Villa del Pra-

do, Despeñaderos, Rafael García, que lograban articular el sistema. En el

año 2008 (grafo 6) se observan cambios en las relaciones de cooperación

horizontal de estos gobiernos locales del subsistema Santa María, de allí

la pérdida de densidad. La principal variación se observa como una des-

integración del sistema dividiéndolo en dos componentes de 3 o más

nodos y 8 gobiernos locales aislados. La comparación de los grafos 5 y 6

da cuenta de que el subsistema se fragmenta por la pérdida de centralidad

de un nodo que cumplía un rol estratégico en la articulación en 1999, La

Serranita. La investigación, en su faz cualitativa, sugiere que estos cam-

bios de roles podría deberse a las desaveniencias de poder que se produ-

jeron entre los gobiernos locales en el marco de la conformación de la

Comunidad Regional Departamental.

El subsistema Colón muestra cambios en el sentido inverso. Nótese que

cuando se analiza la centralidad de grado de los actores (véase los grafos

3 y 4) se observan diversos nodos importantes en la red, como aquellos

que mayor cantidad de vínculos de coordinación poseen. A diferencia del

grado, el análisis de la intermediación muestra tres actores claves para la

articulación del subsistema, Unquillo, Jesús María y Colonia Caroya;

además de Saldán que es quien logra articular con la Ciudad de Córdoba.

Véase en la siguiente tabla 5 la relación estadística entre los roles de los

actores y la red en general. Como hipótesis nula se podría plantear que la

configuración de las redes de cooperación horizontal resulta independien-

te de los roles de liderazgos que asumen algunos GL; en este caso ni la

egodensidad (centralidad de grado de los actores) ni el valor de ego bet-

weenness (centralidad de betweenness) resultarían factores estadística-

mente asociados a las redes. Como hipótesis alternativa, una relación sig-

nificativa y positiva de estos factores indicaría que la conformación de

las redes de cooperación se ve influida por el efecto de los roles de lide-

razgos que asumen algunos actores; en la construcción de numerosos

vínculos (rol de impulsor de cooperaciones) y/o en un rol de conectivi-

dad (betweenness) entre otros:

VÍCTOR MAZZALAY

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

Tabla 6: cooperación horizontal * liderazgos.

Nótese el impacto positivo y significativo que tienen los roles de mayor

intermediación (betwennes) y grado (density) sobre la estructura general

de la red. La mayor correlación se observa entre la red general y los ro-

les de intermediación (0.310 —p = 0.008— en 1999; y 0.397 —

p = 0.003— en 2008); mientras que la densidad de los egos (como indi-

cador del grado) resulta menos importante y menos significativo (0.168

—p = 0.078— en 1999; y 0.280 —p = 0.010— en 2008). Estos resulta-

dos permiten descartar la hipótesis nula y sostener la hipótesis alternativa

sobre la incidencia de los liderazgos en las estructuras de las redes de co-

operación.

En síntesis, el análisis estructural de las redes da cuenta de que si bien el

sistema metropolitano no ha variado de manera importante en una década,

los subsistemas departamentales que lo componen han tenido variaciones

significativas que se anulan mutuamente por producirse en sentido inverso.

Los efectos que podría tener cada uno de ellos sobre la escala metropolita-

na quedan perdidos por este comportamiento longitudinal inverso.

En segundo lugar, se observa una correlación estadística significativa entre

los roles de liderazgo de los actores institucionales Gobiernos Locales y la

red general de cooperación intermunicipal. Esta relación estadística resulta

consistente con un análisis comparativo e interpretativo de los grafos que

muestran las variaciones de centralidad de los GL entre ambos momentos

estudiados. Por otro lado, los datos cualitativos de las investigaciones su-

gieren que diversos factores político-institucionales, político-partidarios y

electorales resultan claves para el ordenamiento y estructuración de los sis-

temas de coordinación intergubernamental horizontal. El cambio de autori-

dades gubernamentales de los gobiernos locales produce cambios en los ro-

les que ese gobierno cumple en la estructura de coordinación horizontal,

afectando particularmente las vinculaciones más informales y las acciones

Ego-net

Ego-Density

Ego

Betweenness

(normalized)

Autocorrelation

(Moran)

0.168*

0.310***

Significance

0.078

0.008

Autocorrelation

(Moran)

0.280**

0.397***

Significance

0.010

0.003

Nota: *= p<0.10 ; **= p<0,05; ***0p<0.001

Coordinación horizontal 1999

Coordinación horizontal 2008

concretas de cooperación que se pueden dar en el marco de los espacios in-

terinstitucionales formales como los entes.

Finalmente, queda destacar que las iniciativas provinciales que se desarro-

llaron durante la primera década de este siglo (2000 y 2004), no lograron

generar cambios en los niveles generales de coordinación horizontal metro-

politana. Por el contrario, la investigación sugiere que en particular una de

ellas, la creación de Comunidades Regionales, consolidó la tendencia ho-

mofílica departamental, ya presente en 1999.

Conclusiones

Tres preguntas orientan el análisis empírico de este artículo: ¿De qué ma-

nera se estructuraba la cooperación intermunicipal en 1999 y en 2008, en

el espacio metropolitano de Córdoba? ¿Qué continuidades y cambios ha

experimentado ese sistema de cooperación intermunicipal entre 1999 y

2008?, y ¿qué factores emergen como incidentes en la manera en que arti-

cula la cooperación intermunicipal?

El análisis da cuenta de que a fines de los 90 en el espacio metropolitano

de Córdoba, comprendido por los departamentos Capital, Colón y Santa

María, la coordinación intergubernamental horizontal articulaba a la mayo-

ría de los gobiernos locales, pero se presentaba fragmentada en dos grandes

componentes, y con el gobierno de la ciudad capital desconectado. La arti-

culación de los subsistemas era débil debido a la presencia de numerosos

puntos estructurales de corte que convertían a los nodos intermediadores en

claves para mantener la cohesión de la mayoría de los actores.

Transcurrida aproximadamente una década, se evidencian ciertas continui-

dades y algunos cambios para destacar. El sistema de coordinación inter-

gubernamental en el espacio metropolitano continúa presentándose frag-

mentado en dos subsistemas principales, ordenados en torno al factor

departamental. Por otro lado, el nivel de cohesión general del sistema me-

tropolitano en su conjunto permanece con valores muy similares, mientras

que los dos componentes principales tuvieron variaciones estadísticamen-

te significativas pero en sentido inverso. Mientras que el subsistema de

cooperación intergubernamental Santa María varía hacia una desarticula-

ción y pierde cohesión, el subsistema Colón aumenta la cantidad de víncu-

los cooperadores entre los gobiernos locales del departamento, generando

mayores niveles de cohesión.

El análisis de los roles y centralidades de los actores muestra la importan-

cia de los gobiernos locales en la configuración estructural de los sistemas

VÍCTOR MAZZALAY

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

de coordinación horizontal en espacios metropolitanos, y por ende destaca

el rol de los liderazgos. Cuando se comparan los momentos de tiempo en

los cuales se reconstruyen las redes de cooperación intergubernamental, se

hace evidente que los subsistemas están influidos por la presencia de go-

biernos locales que desarrollan muchas relaciones de coordinación y co-

nectan una cantidad importante de gobiernos locales intermediando para

configurar sistemas más inclusivos. El análisis estadístico muestra una rela-

ción significativa y positiva tanto de la densidad como de la intermediación

(de las ego-redes) con relación a la red general de cooperación intermunici-

pal. Esto sugiere una destacada importancia del comportamiento de algu-

nos actores institucionales para la estructuración integral de la red de co-

operación horizontal. También resulta coincidente con la evidencia gráfica

de las redes sobre los roles cambiantes de los actores en ambos momentos

estudiados, destacando la importancia de los liderazgos. Así, los subsiste-

mas cambian sus características estructurales coincidentemente con el cam-

bio de roles que juegan los gobiernos locales que los conforman.

La evidencia cualitativa sugiere que las problemáticas de resolución co-

mún permanecen con escasa alteración entre los dos momentos de tiempo,

incluso algunas se agudizaron en la concepción de los intendentes, por

caso el tratamiento de residuos sólidos urbanos. Por otro lado, se lograron

institucionalizar espacios formales de coordinación como las Comunida-

des Regionales (las cuales no tienen escala metropolitana, que tampoco

lograron para el 2008 articular soluciones regionales de escala regional

metropolitana ni tampoco subregional. De tal modo, diversos son los fac-

tores político-institucionales y político-partidarios —electorales— que se

vieron modificados y que no implicaron un cambio en la estructuración

general de las redes de cooperación intergubernamental horizontal de la

Región Metropolitana. Tanto fenómenos locales, por ejemplo el cambio de

autoridades gubernamentales que se evidencia con el transcurso del tiem-

po y los cambios de partidos en algunas intendencias, cuanto otros facto-

res supra- locales, por caso las iniciativas provinciales de incentivos a la

coordinación, no lograron generar cambios significativos en los niveles

generales de coordinación horizontal metropolitana. Futuros estudios po-

drían indagar en mayor detalle los efectos parciales de estas iniciativas su-

pralocales sobre las redes particulares de los GL. Asimismo, resulta im-

portante avanzar en reconocer otros factores de confluencia con estas

iniciativas supralocales que impidieron un mayor avance en la coopera-

ción horizontal, pese a la existencia y permanencia de problemáticas reco-

nocidas por los actores como de resolución común.

El enfoque ICA, expuesto arriba, brinda algunas pautas para comprender

esta situación. Según esta perspectiva existe una variabilidad de herra-

mientas para resolver estos dilemas de acción colectiva. Algunas requie-

ren arreglos institucionales formales que permitan la coordinación,

mientras que, en ciertas circunstancias los actores configuran mecanis-

mos poco institucionalizados como arreglos informales y redes informa-

les para atacar dilemas menores; ésto debido a los bajos costos de tran-

sacción y altos niveles de flexibilidad. De alguna manera, la flexibilidad

de esos mecanismos ha promovido cambios en las relaciones, lo cual se

observa en la configuración de las componentes de las redes. Así, los

factores político-electorales afectan la conformación de los vínculos in-

formales. Sin embargo, el análisis cualitativo sugiere que este factor po-

lítico-electoral afecta también a relaciones intergubernamentales que se

suponen muy estables por su grado de formalización e institucionaliza-

ción, por caso algunos cambios de gobiernos locales implicaron el aban-

dono de estructuras formales intermunicipales como tribunales de faltas

comunes o tratamiento conjunto de residuos.

Por tanto, el análisis del caso de la Región Metropolitana de Córdoba sugie-

re que los costos de transacción y la flexibilidad son importantes para expli-

car ciertos cambios en las relaciones intermunicipales, especialmente en los

vínculos informales. Pero también es necesario destacar que el factor políti-

co-electoral parece afectar tanto a los vínculos de redes informales cuanto a

las relaciones más institucionalizadas y formalizadas de cooperación. Esto

tiene una importancia tal que lleva a reflexionar sobre el supuesto de que la

institucionalización y formalización de espacios intergubernamentales gene-

ra necesariamente efectos positivos en la duración y permanencia de las re-

laciones de cooperación. De aquí la importancia de los liderazgos en la con-

formación de las redes de cooperación intermunicipal.

Por último, es necesario considerar que este estudio da cuenta de lo que

sucede en el caso de la Región Metropolitana de Córdoba y, por consi-

guiente, no puede realizarse inferencia alguna sobre lo que ocurre con la

coordinación horizontal en otras regiones metropolitanas. Sin embargo, la

investigación presenta resultados que sugieren dos principales hipótesis

de trabajo para ser testeadas en otras investigaciones; por un lado, la de-

bilidad, estabilidad y fragilidad de los sistemas de cooperación intergu-

bernamental horizontal en sistemas institucionales que conservan fuerte

autonomía local. Por otro lado, la importancia que tienen los gobiernos

locales que asumen roles de liderazgos regionales para generar sistemas

más integrados y coordinados. Tales asuntos se convierten en centrales

para el estudio de los dilemas de acción colectiva institucionalizada que

se presentan en la resolución de las problemáticas con externalidades

transjurisdiccionales, propias de espacios de alta interdependencia como

las regiones metropolitanas.

VÍCTOR MAZZALAY

36 - invierno 2015

STUDIA POLITICÆ

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VÍCTOR MAZZALAY

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Fecha de recepción: 03/12/2013

Fecha de aceptación: 15/02/2016