Doctora en Arquitectura. Magíster en Hábitat y Vivienda. Diplomada en Dirección y

Gestión de gobiernos locales. Investigadora CONICET en CEVE.

Código de referato: SP.193.XXXV/15

Metodología de evaluación de los

sistemas locales de registro de la

demanda habitacional

Daniela Mariana Gargantini

Resumen

A nivel habitacional, son variados los estudios que ponen de manifiesto

que en Argentina existe un desfasaje entre las reales necesidades habita-

cionales de la población y la naturaleza de las políticas y programas im-

plementados para satisfacerlas. Así, la demanda habitacional no ha en-

contrado modos de abordaje que permitan dar respuestas satisfactorias a

este déficit. Esta situación, junto a la mayor autonomía y funciones des-

centralizadas que han ido recayendo en los gobiernos locales, hacen que

el aporte de instrumentos metodológicos y herramientas de gestión inte-

gral que permitan identificar y caracterizar la demanda habitacional lo-

cal, elaborar y gestionar proyectos, articular acciones con otros actores

sociales e involucrar participativamente a los destinatarios finales de las

diversas iniciativas, resulte fundamental.

El presente estudio —cuyo marco de investigación es el Programa de

apoyo a la Gestión Local del Hábitat de la Secretaría de Asuntos Munici-

pales del Ministerio del Interior y Transporte de la Nación, AVE, CEVE

y CONICET— parte de considerar que el diagnóstico, como primera

instancia evaluativa en la formulación de políticas públicas, resulta clave

para un estado que busca satisfacer necesidades de una sociedad, dado

que el mismo permite identificar las necesidades insatisfechas y los pro-

blemas irresueltos para convertirlos en alternativas de acción posibles.

STUDIA POLITICÆ Número 35 ~ otoño 2015

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

Contar con un sistema de registro de la demanda adecuado es, entonces,

el primer paso para el diseño de una política habitacional pertinente y

adecuada.

Palabras claves: metodología de evaluación – diagnóstico habitacional

– demanda – políticas habitacionales

Abstract

In the housing area, varied studies show that in Argentina exists a gap

between actual housing needs of the population and the nature of

policies and programs implemented to satisfy them. Thus, the demand

for housing has not found ways to approach that allow them to give

satisfactory answers to this deficit. This situation and increasing

autonomy and decentralized functions delegated over local governments

make necessary the support of methodological approaches and

comprehensive management tools to identify and characterize the local

housing demand, to develop and manage projects, to coordinate actions

with other social actors and to involve the final recipients of the various

initiatives in a participative way.

This study, whose research framework is the Program of support to

Local Habitat Management in the Agency for Municipal Affairs of the

Ministry of Interior and Transport of the República Argentina, considers

that the diagnosis, as the first evaluation step in the design of a public

policy, is key for a state that seeks to satisfy society needs, because the

diagnosis can identify unmet needs and unsolved problems to revert

them into possible action alternatives. Having an adequate system of

registration of housing demand is the first step in designing a relevant

and appropriate housing policy.

The assessment methodology of this article allows monitoring the main

characteristics of local registration systems of housing demand as

primary and foundational phase of any public policy.

It aims to propose operational and management guidelines that permit a

local transformative social-housing policy, in order to contribute to

improve the capacity of municipalities in the housing problems that

must be addressed.

Key words: assessment methodology – housing diagnosis – housing

demand – housingpolicies

Rol y exigencias de la evaluación en materia habitacional

OS nuevos contextos macroeconómicos, políticos y sociales en que

se sitúan las políticas sociales en las últimas décadas, entre ellas las

de vivienda, han favorecido la incorporación del análisis, control y evalua-

ción como prácticas más habituales y deseables en su formulación y ejecución.

Esta mayor exigencia por comprobar resultados está íntimamente relacio-

nada con tres grandes áreas (PNUD, 2009 y 2012; Mac Donald, 2001). En

primer lugar, se destaca la responsabilidad social que cada vez más se exi-

ge a los organismos públicos encargados de llevar a cabo intervenciones

sociales, cuyos beneficiarios tienen derecho a recibir bienes o servicios de

calidad aceptable y en niveles de costos razonables. Así, quien propone o

ejecuta un programa, debe poder comprobar explícitamente la efectividad

del mismo si se quiere contar con apoyo y credibilidad para futuras finan-

ciaciones, especialmente si éstas provienen de fondos internacionales.

Esta preocupación por rendir cuentas a la sociedad, y sobre todo al propio

destinatario de la acción, ha ido creciendo no sólo en el ámbito privado

sino también en los ámbitos públicos. Bajo estas exigencias se ha asigna-

do a la evaluación de programas el rol de captar, por vía de un análisis sis-

temático y objetivo, los resultados de los programas que se implementan,

así como el grado en que estos realmente satisfacen las necesidades de los

destinatarios.

Por otro lado, las instancias que apoyan financiera o técnicamente a los

gobiernos para la ejecución de programas sociales, condicionan sus apor-

tes a una comprobación de desempeño eficiente de los organismos ejecu-

tores. De este modo, estos organismos no están excluidos de las respon-

sabilidades técnicas y políticas de una administración y desempeño eficaz

y eficiente

, junto a manejos transparentes en el uso de los recursos.

Los gobiernos —siempre renuentes a evaluar y dar a conocer los resultados

de sus acciones— se encuentran actualmente presionados por las exigen-

cias de los organismos financiadores y la propia ciudadanía, para generar

buena información sobre la marcha de los proyectos y su entorno de desa-

rrollo; exigencia que intenta contribuir a una buena gestión y favorecer una

mayor transparencia en la utilización de los recursos públicos.

Otra importante razón por la cual la evaluación ha sido incorporada como

etapa indispensable en la ejecución de programas sociales resulta la bús-

queda del perfeccionamiento de los procesos de toma de decisiones en cla-

ve de aprendizaje y de mejoramiento de la calidad en el desarrollo de inter-

venciones futuras.

DANIELA MARIANA GARGANTINI

Por efectividad o eficacia se comprende “la medida en la que se alcanzó un objetivo o

la probabilidad de que se logre”. Por eficiencia se entiende a “la medida en la que se lo-

graron los resultados con los recursos menos costosos posibles; también denominada

rentabilidad en función de los costos. Una medida sobre cómo se traducen económica-

mente los recursos/aportes (fondos, experiencia, tiempo, etc.) en resultados” (PNUD,

2012: 16 y 28).

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STUDIA POLITICÆ

A lo largo del tiempo se han ido configurando ciertas formas de evaluación habitacio-

nal que han operado como una suerte de modelos. Es posible clasificarlos en: tradicio-

nal, alternativo y apropiable (PICHARDO MUÑIZ, 1993). El modelo tradicional (años 50 y

60) se caracteriza por el predominio de la lógica económica en la evaluación, la búsque-

da de máxima rentabilidad y productividad de las políticas y una medición cuantitativa

de los resultados. El modelo alternativo (década del 70) se centra en la captación de los

significados, la valoración de las percepciones y los aprendizajes de los sujetos protago-

nistas bajo los diseños metodológicos de autoevaluación y evaluación participativa. El

modelo de evaluación apropiable (propuesto en la década del 80 por investigadores

como Cuenya, Pichardo Muñiz, Robirosa, Enet) apuesta a la integralidad desde una con-

cepción de la evaluación por acumulación en conjunto de proyectos y prácticas. Los cri-

terios de evaluación son parámetros consensuados entre todos los actores mediante la in-

tegración metodológica que se considere más adecuada para la situación particular,

Los procesos sociales, entre ellos específicamente los vinculados al hábitat

bajo el recorte que esta publicación presenta, son de naturaleza lenta. Pero

aun a pesar de ello resulta necesario obtener retroalimentación para reade-

cuarlos, mejorando los niveles de eficacia y eficiencia, adaptándolos a las

necesidades siempre cambiantes y no homogéneas de los destinatarios.

El reconocimiento de la naturaleza política de la evaluación permite rever-

tir la incompatibilidad entre la temporalidad de las decisiones político-ad-

ministrativas (que generalmente requieren rapidez) y la lentitud de los pro-

cesos de evaluación (todavía circunscriptos a instancias teóricas de

investigación), rescatándose la importancia de considerarla tanto una herra-

mienta de aprendizaje como una medida de desempeño.

Sin embargo, los parámetros de eficacia y eficiencia utilizados en décadas

pasadas han ido variando. Desde la esfera del estado se han superado, al

menos desde los enfoques conceptuales, las prácticas asistencialistas que

dieron origen a las relaciones clientelares, donde el objetivo más importan-

te era la publicidad del acto de otorgar. De una noción de éxito circunscrip-

ta a la producción de parámetros cuantitativos y niveles de costos o están-

dares de calidad material, se ha transitado hacia exigencias más complejas

de promoción de procesos socio-habitacionales y urbanos cualitativamente

satisfactorios, donde junto a la mejora en las condiciones de vivienda se

pueda dar cuenta de la mejora en las condiciones de habitabilidad (Pedro-

tti, 2014; Amérigo, 1995; Amérigo y Aragonés, 1988; Aragonés y Corra-

liza, 1992; Bonaiuto, 2004; Campos y Yávar, 2004; De la Puente, Muñoz y

Torres, 1990; Fique Pinto, 2005; Montero y Lena, 1994) y de integración

social y urbana de los habitantes (Sabatini, 2003; Arriagada y Rodríguez,

2003; Sabatini y Cáceres, 2005, Rodríguez Vignoli, 2001 y 2007). La eva-

luación se nos presenta así como una oportunidad de descubrir si las cosas

han mejorado o no, y los nuevos enfoques

permiten poner en cuestión que

la definición de “mejoramiento” difiere dependiendo del punto de vista de

que se trate. Por lo cual la participación de los diferentes actores involucra-

dos en las acciones evaluadas, con sus respectivas lógicas, pareciera ser la

manera más adecuada para evitar arbitrariedades y juicios parciales que

continúen favoreciendo a intereses mezquinos, en vez de contribuir concre-

tamente a mejorar la calidad de vida de los sujetos de las acciones empren-

didas.

Bajo estas nuevas concepciones, se tienen en cuenta enfoques más integra-

les y participativos donde no sólo cuenta la información cuantitativa sino

también la cualitativa, a partir de la relación de estos datos con la diversi-

dad de situaciones, actores involucrados, potencialidades y desafíos que en

cada contexto específico influencian en el éxito o el fracaso de los progra-

mas socio-habitacionales o urbanos implementados. Así se propone la su-

peración de “rigideces mentales que impiden romper con los abordajes tra-

dicionales, superando la asociación cuasi mecánica de la evaluación como

control (...) y la imposibilidad de concebirla como un ejercicio de reflexivi-

dad y aprendizaje” (Rodríguez et al., 2011: 25). Se abandona la idea de la

evaluación como actividad técnica neutral y se enfatiza la relación de los

sistemas de evaluación con los procesos de formación de políticas.

En materia habitacional, las metodologías incorporan dimensiones y subdi-

mensiones de contextualidad, orientación hacia problemas, calidad técnica,

integralidad, eficiencia desde la aplicación de múltiples recursos combina-

dos, integración urbana y social y de reconocimiento de los sujetos (Rodrí-

guez et al., 2011).

Todos estos factores unidos al avance en la concepción de vivienda como

hábitat

y al desarrollo de la misma disciplina de evaluación, han llevado a

DANIELA MARIANA GARGANTINI

dando énfasis a las mediciones y objetivos de transformación que los proyectos impul-

san (RODRÍGUEZ et al., 2011).

La concepción de hábitat por sobre la noción de vivienda implica la adopción de una

noción más integral del problema, dado que el mismo se reconoce como un proceso

complejo, donde se interrelacionan aspectos espaciales, económicos, sociales, político-

institucionales y culturales (ALCALÁ, 1995). Bajo esta perspectiva la vivienda se entien-

de como “una configuración de servicios (los servicios habitacionales) que deben favo-

recer la satisfacción de las necesidades humanas primordiales (específicamente la de

protección) desde abordajes integrales e interactorales” (BARRETO y ALCALÁ, 1997: 310).

Vinculado a este enfoque “la gestión local del hábitat, es entendida como el conjunto

de procesos dirigidos a articular, usar, coordinar, organizar, asignar recursos (humanos,

financieros, técnicos, organizacionales, políticos, naturales) que permiten producir, ha-

cer funcionar y mantener el hábitat en el ámbito local. La misma debe caracterizarse por:

formar parte de estrategias públicas de desarrollo local sustentable; ser de carácter parti-

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cipativa y democrática con el fin de recomponer una distribución más igualitaria del há-

bitat (en términos de bienes y servicios) de tal forma que frente a la monolítica y persis-

tente acción en vivienda oficial (costosa y llave en mano), no sólo construya nuevos ba-

rrios sino que implemente desde la combinación de diferentes opciones operativas un

amplio abanico de posibilidades” (FERRERO et al., 2009: 23).

un perfeccionamiento de las técnicas evaluativas con las cuales hoy se

cuenta. Pese a ello y a pesar de su necesidad, en el país la evaluación en

materia habitacional no constituye una práctica habitual.

A su vez, en el terreno de las teorías y metodologías siguen existiendo pun-

tos de polémica acerca de qué es lo más importante a evaluar, cómo hacer-

lo, desde qué marco interpretativo, por lo que se adoptan diversos enfoques

según sea el evaluador o la agencia financiadora responsable.

Todos estos elementos mencionados, junto a la necesidad de mejorar la ca-

pacidad para actuar eficazmente frente a la problemática socio-habitacional

que se padece, constituyen el motor necesario de la aparición de nuevas

metodologías e instrumentos de evaluación coherentes con el cambio de

concepción en términos habitacionales, de eficacia y eficiencia arriba men-

cionados.

El diagnóstico como fase evaluativa inicial y fundante de las

políticas públicas

En el ámbito del diseño de políticas públicas, el diagnóstico —comprendi-

do como la identificación y caracterización inicial y adecuada de la natura-

leza y la dinámica de los problemas— resulta la primera instancia evaluati-

va. La misma consta de una mirada inicial de la situación a la que se

requiere hacer frente, en vistas a transformar las necesidades que se detec-

ten en soluciones que impliquen la satisfacción de las mismas.

Sin la identificación y determinación acertada de la o las situaciones pro-

blemáticas a atender, las políticas que se decidan y gestionen pueden no

permitir avanzar hacia la resolución de las mismas. A menudo la incorrecta

caracterización de los problemas lleva a formular políticas públicas inefica-

ces, que se muestran incapaces de dar una solución estructural a los mis-

mos, porque se comete el error de proponer la solución adecuada al proble-

ma equivocado (Dunn, 1994). De allí la necesidad de precisar la naturaleza

y las características de los problemas de política.

“El tránsito de la situación problemática del problema se denomina en el

campo del análisis de políticas públicas proceso de estructuración del

problema, y es la instancia por la cual se decodifica la situación proble-

mática y se la reconfigura como un problema de política (Dunn, 1994)

(...) o problema sustantivo (cuya definición) se encuentra asociada al pa-

radigma conceptual desde el que es realizado el análisis” (Lucca y Tecco,

2011: 107-109).

La motivación de la investigación que sustenta esta publicación, responde

al planteo conceptual y operativo de que el primer paso para la definición

de una correcta y pertinente política, resulta la identificación clara y pre-

cisa del problema que se debe resolver. La definición de la demanda

constituye así la primera etapa en el diseño de una política, por lo cual su

correcta identificación y caracterización resulta un paso clave en la im-

plementación de mejores y más eficaces acciones habitacionales.

El presente estudio parte así de considerar que el diagnóstico —como fase

inicial del diseño de toda política pública— resulta clave para un estado

que busca satisfacer necesidades de una sociedad, dado que el mismo per-

mite identificar las necesidades insatisfechas y los problemas irresueltos

para convertirlos en alternativas de acción posibles (Graglia, 2004).

En términos conceptuales se entiende por registro de demanda a aquellos

procedimientos que permiten registrar y sistematizar situaciones no desea-

bles, necesidades no satisfechas u oportunidades por aprovechar de una po-

blación con respecto a una temática específica (en este caso particular el

hábitat), que pueden ser abordadas y resueltas mediante la acción pública.

Estos registros constituyen las bases para poder caracterizar y conocer las

situaciones problemáticas a resolver, a fin de formular alternativas de ac-

ción posibles.

Siguiendo el proceso de políticas públicas adaptado de Jones (1984) y de

Meny y Thoening (1992), el diagnóstico incluye tanto la identificación del

problema como la formulación de una solución, de allí que estudiar los sis-

temas de registro de demanda —particularmente los referidos al ámbito ha-

bitacional como recorte especializado— resulta estratégico, dada su estre-

cha vinculación —a nivel de pertinencia— con las líneas de acción que se

ejecuten.

Su importancia se evidencia en la consideración de que

“la imprevisión (no se diagnostica) como la ceguera (se diagnostica sin

estudios) son fallas de esta fase inicial del diseño de políticas públicas

que impiden la satisfacción social, alejan la calidad de vida deseada y el

consiguiente consenso sectorial y ciudadano (...) Así muchas políticas

fracasan porque no se sabe cuáles son las necesidades a satisfacer o los

problemas a resolver. Se debate sobre alternativas de solución o de satis-

DANIELA MARIANA GARGANTINI

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facción (o se gestionan, recepcionan y aceptan fondos de programas de

niveles superiores) sin saber respecto a qué problema o necesidad” (Gra-

glia, 2004: 74)

A nivel municipal, el interés de este tipo de estudios se ubica en el requeri-

miento de replantear el rol de los municipios en la definición y ajuste de

políticas, superando la mera función de ser simples canales de operaciona-

lización efectiva de programas “enlatados”. Históricamente enfocados a

simples tareas administrativas y con escasa capacidad de obtención y ma-

nejo de recursos propios con su consecuente pérdida de autonomía, los mu-

nicipios suelen aplicar programas de niveles superiores, adaptando sus in-

tervenciones a dichas posibilidades antes que gestionando y articulando en

el territorio programas y proyectos conforme a las necesidades reales. Esto

repercute en el impacto y eficacia de las mismas políticas, dado que se per-

petúan problemas porque no se dispone de programas o proyectos que se

adapten o respondan a ellos.

Dicho desfasaje, según la hipótesis inicial que esta investigación sostiene,

se ve aún más acentuado debido a la falta de sistemas de registro de la de-

manda abarcativos, integrales y dinámicos a nivel local. De allí la impor-

tancia de contar con metodologías que permitan evaluar los sistemas muni-

cipales de registro de necesidades (demanda), a fin de brindar pautas para

que a partir de su optimización se mejore la adecuación de las líneas políti-

cas que en términos habitacionales puedan proponerse a nivel local.

A partir de la constatación de que las deficiencias en materia habitacional y

urbana son de incumbencia eminentemente local, la metodología de eva-

luación desarrollada y descripta en este trabajo busca reforzar el rol de los

municipios en la atención de las problemáticas habitacionales que históri-

camente persisten, y favorecer el diseño, gestión e implementación de polí-

ticas habitacionales que lejos de reproducir líneas de acción históricas, sa-

tisfagan las reales necesidades existentes a nivel local.

La demanda habitacional no satisfecha

A nivel habitacional son variados los estudios que ponen de manifiesto que

en Argentina existe un desfasaje entre las reales necesidades habitacionales

de la población y la naturaleza de las políticas y programas implementados

para satisfacerlas (Habitar Argentina, Gargantini, 2005 y 2010; Rodríguez

et al, 2011; Fernández Wagner, 2014).

“Si consideramos la situación habitacional a nivel nacional, de los

12.171.675 hogares registrados en el último Censo (INDEC, 2010), el

28,4 % de los hogares argentinos padecen situaciones deficitarias. Recu-

rriendo a fuentes comparativas y considerando los datos disponibles del

Censo 2001-2010, en todo el país se observa un leve incremento del por-

centaje de hogares en situación deficitaria (aproximadamente 2,3 % más

que en 2001).

De dicho déficit, sólo el 10,7 % corresponde al déficit cuantitativo, esto

es hogares que resolverían su situación con una vivienda nueva por pre-

cariedad (3,7 %) o por hacinamiento de hogar (7 %). Los restantes hoga-

res (17,7 %) requieren refacciones, completamientos o ampliaciones (IN-

DEC, 2010).

Esto estaría indicando que la situación habitacional argentina se caracte-

riza por un abultado déficit que se mantiene porcentualmente a lo largo

de las décadas (26,1 % para el 2001 y 28,4 % para el 2010), el cual se

encuentra vinculado al mejoramiento habitacional más que a la necesidad

de construcción de viviendas nuevas” (Gargantini, 2013: 29).

Se suman a esta situación los hogares que presentan inseguridad en la te-

nencia de la vivienda que habitan

; la creciente relación ingreso-costo de

construcción que provoca que el acceso a la vivienda se encuentre hoy alta-

mente condicionada por la capacidad de ahorro y pago de los hogares

; las

repetitivas modalidades de construcción masiva, por empresa, bajo licita-

ción y llave en mano que impiden capitalizar los recursos y capacidades de

la población demandante; el incremento del valor de suelo urbano

; y la

carencia de asistencia técnica a los esfuerzos personales por parte del esta-

do, que junto a otras situaciones particulares complejizan la problemática a

atender.

DANIELA MARIANA GARGANTINI

Según datos del Censo 2010 (INDEC, 2010) el 13,42 % de los hogares presentan si-

tuaciones ilegales en la tenencia de la vivienda que habitan.

A modo de ejemplo de esta situación, al 2010 “la relación ingreso de hogar/ costo del

metro cuadrado de construcción en Córdoba capital era de 1,91 m

. Al 2011 dicha rela-

ción era de 1,86 m

, lo que pone de manifiesto una disminución anual constante de la

capacidad económica de un hogar medio para construir. Según registros efectuados, esta

tendencia se manifiesta hasta el 2012, volviendo a recuperar la relación alcanzada en el

2010 durante el año 2013” (GARGANTINI et al., 2014:62).

Una comparación en el relevamiento de precios de Córdoba capital, realizada por el

periódico local La Voz del Interior entre el mes de febrero del 2013 y noviembre de

2007, indica que el valor de los terrenos dentro del anillo de la Circunvalación subió, en

promedio, alrededor del 50 %, o sea, 10 % por año. Aun así, hay zonas donde el alza fue

superior al 70 % y, en algunos casos puntuales, del 100 % (DÁVILA, 2013).

Otros estudios indican que el precio promedio del suelo se quintuplicó desde 2003 en

la mayoría de las ciudades del país (BAER, 2011).

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Según la Comisión Nacional de Viviendas y otras fuentes específicas (Comisión Na-

cional de Viviendas, hasta 2008 y Auditorías, Dirección de Control de Gestión del

FONAVI-SSDUyV 2009-2011), las viviendas ejecutadas en el período 1992-2001 as-

cendieron a 40.114 viviendas y las otras soluciones habitacionales fueron sólo 5.600.

Para el período 2002-2010 las viviendas construidas fueron 35.967 mientras que au-

mentaron las otras soluciones a 16.359. Si bien esta relación mejoró la cantidad de

otras soluciones, lo hizo sólo en términos de proporcionales, dado que los mayores

porcentajes del presupuesto (91 % del presupuesto asignado a vivienda al 2013) conti-

nuaron siendo destinadas a la producción tradicional de viviendas, aún contradiciendo

los datos censales relacionados a la demanda vigente (Fuente: Planes de Vivienda a

cargo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda-Presupuesto 2012 y 2013 en:

Habitar Argentina).

En términos cuantitativos, si bien el censo de 2010 (INDEC) arrojó que la

construcción de nuevas viviendas (14,9 %) superó el crecimiento de la po-

blación (10,6 %), sobre un total de 13,8 millones de viviendas, 2,5 millo-

nes (18 %) están deshabitadas. Estos datos estarían indicando que se cons-

truye pero no necesariamente para atender al déficit, sino como fondo de

inversión y protección de ahorros particulares.

Sin embargo, a nivel de políticas implementadas, si bien se han introduci-

do nuevas líneas vinculadas al mejoramiento barrial y habitacional en la

última década, la mayoría de los fondos y programas que se ejecutan si-

guen apuntando a la construcción de viviendas nuevas, desconociendo el

variado abanico de necesidades que desde una comprensión integral de la

problemática habitacional se reconocen.

En este sentido, si bien la evolución de la relación viviendas con respecto

a otras soluciones habitacionales brindadas mejoró en el período 2002-

2010 por sobre el período 1992-2001, la misma continúa siendo desventa-

josa a favor de la construcción tradicional de viviendas

. Cualitativamen-

te, el análisis de las políticas efectuadas pone de manifiesto la fuerte

preeminencia que la construcción de viviendas llave en mano posee sobre

las iniciativas de mejoramiento (completamiento o ampliación), aún cuan-

do el déficit cualitativo representa las mayores proporciones estadísticas

(Habitar Argentina).

Otras de las deficiencias en cuanto a los tipos de diagnósticos a partir de

los cuales se diseñan las políticas habitacionales en el país, resultan las

bases de datos exclusivas sobre las que se sustentan (censos nacionales y

la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) como encuesta-muestra que

actualiza periódicamente un número mínimo de variables de vivienda) y

Los censos nacionales se realizan cada 10 años y la Encuesta Permanente de Hogares

(EPH) como encuesta muestral periódica actualiza sólo un número mínimo de variables

relacionadas a la vivienda. Junto a ello, las nociones de “hogar” y “habitación” no per-

miten visibilizar la magnitud y especificidades de la problemática, y si bien se han incor-

porado algunos conceptos relacionados a la calidad habitacional y a la disponibilidad de

los servicios, se omiten todavía factores de entorno claves para la problemática como el

riesgo ambiental, entre otros (RODRÍGUEZ et al., 2011).

los límites que presentan en relación a su periodicidad y a sus bases con-

ceptuales.

Los sistemas de registro de la demanda habitacional y su evaluación

En términos conceptuales se entiende por registro de demanda a aquellos

procedimientos que permiten relevar y sistematizar las necesidades no sa-

tisfechas de una población con respecto a una temática específica. Estos

registros constituyen las bases para poder caracterizar y conocer las situa-

ciones problemáticas a resolver, a fin de formular alternativas de acción

posibles. Su papel es hacer evidente los rasgos de una situación particu-

lar, de tal forma que permitan cuantificar y cualificar una situación deter-

minada.

La identificación y caracterización de las diferencias de los datos que se

relevan señalan, a quienes tomen decisiones, hacia dónde deberían apun-

tar sus políticas para lograr sus objetivos en términos de garantizar el ac-

ceso a un hábitat digno a la población. Estos sistemas, circunscriptos ge-

neralmente al ámbito provincial y local, aportan conocimiento para el

desarrollo de las acciones que se implementen por medio de su contribu-

ción a los momentos del diagnóstico, del monitoreo o seguimiento y de

la evaluación de las políticas, lo que permitirá su revisión en caso nece-

sario.

La evaluación de los sistemas de registro de demanda habitacional se

suma a la amplia tarea de ofrecer herramientas para la gestión habitacional

a nivel local. La utilidad de este tipo de metodologías resulta de la eviden-

te necesidad de que toda decisión pública pueda sustentarse en informa-

ciones rigurosas, así como en la urgencia de avanzar hacia procesos habi-

tacionales integrales y asociativos superadores a los que actualmente se

desarrollan. Estas herramientas permiten tener una idea de la envergadura

de los problemas y facilitan, también, percibir en qué medida una política

aplicada produce o puede producir los efectos deseados.

DANIELA MARIANA GARGANTINI

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La Encuesta Nacional sobre los Sistemas de Registro de la Demanda Habitacional

(ENSRDH) es un relevamiento dirigido a un grupo de municipios del país de diferentes

clases y regiones, que tuvo como principal propósito dar cuenta de las principales caracte-

rísticas de los sistemas locales de registro de la demanda habitacional como fase primaria y

fundante de toda política (GRAGLIA, 2004), y la identificación de posibles relaciones entre

estas características y el tipo de políticas habitacionales propias desarrolladas a nivel local.

Marco de inserción del desarrollo de la metodología de

evaluación propuesta

El desarrollo de la presente metodología se inserta en el marco de la En-

cuesta Nacional sobre los Sistemas de Registro de la Demanda Habitacio-

nal

, realizada durante el año 2014 bajo convenio de cooperación académi-

ca entre el Centro Experimental de la Vivienda Económica (CEVE), unidad

ejecutora de CONICET especializada en hábitat, y la Secretaría de Asuntos

Municipales (SAM) del Ministerio del Interior y Transporte de la Nación.

Desde el Área de Gestión Integral del hábitat del CEVE, la investigación

responde al objetivo de proponer pautas operativas y de gestión que viabi-

licen una política socio-habitacional local transformadora, a fin de contri-

buir en el mejoramiento de la capacidad de los municipios frente a las pro-

blemáticas habitacionales que deben solucionar.

Desde la SAM, este estudio se inserta bajo el Programa de apoyo a la Ges-

tión Local del Hábitat. El mismo surge ante la verificación de que la deman-

da a la problemática de la vivienda no ha encontrado modos de abordaje

desde los gobiernos locales que les permita dar respuestas satisfactorias a

este déficit. Por otra parte, la mayor autonomía y funciones descentralizadas

que han ido recayendo en los gobiernos locales ponen en agenda nuevas

responsabilidades a asumir, entre otras cosas, como gestores y facilitadores

de políticas de hábitat, por lo que el aporte de instrumentos metodológicos y

herramientas de gestión integral que les permita identificar y caracterizar la

demanda habitacional local, elaborar y gestionar proyectos, articular accio-

nes con otros actores sociales e involucrar participativamente a los destina-

tarios finales de las diversas iniciativas, resulta fundamental.

Precisiones de la metodología de evaluación de los sistemas locales de

registro de la demanda habitacional

La metodología de evaluación desarrollada se estructura en torno a un ins-

trumento base de relevamiento de las características de los sistemas de re-

gistro de la demanda habitacional.

La metodología se basa en un sistema de indicadores

que se explicitan

en el Cuadro 1, sustentados en el marco teórico y metodológico propuesto

por el Índice de Gestión Local del Hábitat (Gargantini, 2013) y los antece-

dentes de CEVE en estrategias de identificación y estratificación de la de-

manda habitacional en municipios (Ferrero et al., 2009 y Basso, 2010).

Así, el abordaje del problema sustantivo que respalda este estudio (la per-

sistencia de situaciones habitacionales deficitarias) se encuentra asociada al

paradigma conceptual del hábitat arriba explicitado, a partir del cual se rea-

liza el análisis de la situación problemática y las metodologías e instrumen-

tos que se propongan para solucionarla (en este caso enfocados a los estu-

dios diagnósticos).

Cuadro 1: Indicadores para la evaluación de los sistemas locales de registro de

la demanda habitacional

DANIELA MARIANA GARGANTINI

Cuando se hace referencia a un sistema de indicadores, dichos conceptos remiten “al

de agregación o ensamble de objetos unidos por alguna forma metódica de interacción o

interdependencia, sobre la base de la interconexión. Un sistema es, entonces, un conjun-

to de elementos que interactúan entre sí en forma metódica, y alude a una forma de vin-

culación entre elementos (indicadores) y a un contenido íntimamente relacionado (infor-

mación estadística). La vinculación entre las partes está dada por la búsqueda de un

mismo objetivo. (SUBSECRETARÍA DE ASUNTOS MUNICIPALES, 2000).

A-Caracterización inicial del municipio

A-1-Caracterización nominal y geográfica del municipio

A-2-Caracterización del área y referente informante

B-Sistemas de registro de demanda habitacional

B-1-Existencia y ubicación organizacional del sistema de registro local de

demanda habitacional

B-2-Caracterización del tipo de instrumentos empleados para el registro

B-3-Tipo de información solicitada en el sistema de registro local de demanda

habitacional

B-4-Tipo y momento de presentación de evidencias o documentación que

respalde lo declarado

B-5-Consideración de cambios demográficos recientes

B-6-Tipo de soporte sobre el que se realiza el registro

B-7-Nivel de actualización y sistematización del registro

B-8-Pasos necesarios para que la demanda se considere efectivizada

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

Como se mencionó en un principio, el fin de esta metodología es brindar

una herramienta para dar cuenta de las principales características de los sis-

temas locales de registro de la demanda habitacional, como primera instan-

cia evaluativa en la formulación de toda política habitacional. La selección,

descripción y justificación del indicador es para evaluar los sistemas de re-

gistros locales de vivienda, y se estructura a partir de tres niveles de análisis:

– caracterización inicial del municipio;

– sistemas de registro de demanda habitacional a analizar;

– y análisis de programas o proyectos habitacionales desarrollados por

el municipio o gobierno local.

El instrumento base (Cuadro 2) contiene una serie de preguntas a partir de

las cuales se operacionalizan los indicadores explicitados. El mismo es uti-

lizado bajo formato de encuesta digital en línea dirigida a agentes de áreas

municipales/comunales encargadas de la atención de las cuestiones habita-

cionales a nivel local del país.

Cuadro 2: Instrumento base de la Encuesta Nacional sobre los Sistemas de

Registro de la Demanda Habitacional

B-9-Vinculación con otros registros de demanda habitacional

B-10-Nivel de incidencia de los criterios de registro en la selección de bene-

ficiarios de proyectos o programas habitacionales

C-Programas o proyectos habitacionales propios

C-1-Desarrollo de proyectos habitacionales propios

C-2-Necesidades habitacionales atendidas por dichos proyectos

Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Nacional sobre los Sistemas de Registro

de la Demanda Habitacional, 2014.

Indicadores por niveles Ptos

A-Caracterización inicial del municipio

A-1-Municipio/Comuna: 0

A-1-Provincia: 0

A-2-Nombre del área informante: 0

A-2-Dependencia: 0

A-2-Datos de contacto (teléfono

y correo electrónico) 0

DANIELA MARIANA GARGANTINI

B-Sistema de registro de demanda habitacional

B-1-¿Cuenta con un sistema pro-

pio para registrar la demanda

habitacional de su localidad?

(marque con una cruz al lado de

la respuesta correcta y complete

en el caso de que la opción sea

abierta)

B-2-¿Qué tipo de formularios utili-

zan para registrar? (marque con

una cruz al lado de la respuesta

correcta)

B-3-¿Qué información recoge ese

sistema? (marque con una cruz al

lado de los ítems que se solicitan al

que se acerca a formular una de-

manda habitacional)

Sí

B-1-a-Si su respues-

ta ha sido “Sí”: ¿cuá-

les son las “ventani-

llas” desde donde se

recepta la demanda?

B-1-b-Si su respuesta

ha sido “No”: ¿de qué

modo recoge informa-

ción sobre las deman-

das habitacionales?

Propios

De programas

nacionales

De programas

provinciales

Nombre del jefe de

hogar

Cantidad de los

miembros del hogar

Edad de los

miembros del hogar

Sexo de los

miembros del hogar

Nivel de estudios del

jefe de hogar

Antigüedad de

residencia en la

localidad

Existencia de

vivienda previa

Situación de

tenencia de dicha

vivienda

Condiciones

habitacionales

Sectores o

áreas eminente-

mente técnico-

constructivas

Sectores o

áreas sociales

Superficie de lo

construido

Calidad de los

materiales

0.5

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

Hacinamiento

Habitabilidad

(iluminación,

ventilación,

dimensiones

mínimas, etc.)

Infraestructura

(agua potable,

luz, cloacas, etc.)

Disponibilidad de te-

rreno

Ubicación del terreno

Situación de tenencia

del terreno

Disponibilidad de infra-

estructura del terreno

Ingresos formales

mensuales del hogar

Ingresos informales

mensuales del hogar

Asignación de otros

planes sociales

Demanda habita-

cional específica

desagregada (vivien-

da nueva, ampliación,

completamiento, etc.)

Capacidades de los

miembros del hogar

vinculadas a la cons-

trucción

Otra información ¿Cuál?

Sí, al registrar la

demanda

Sí, pero en una se-

gunda instancia

Sí

Papel

Digital

B-4-¿Se solicita documentación

que avale lo declarado? (marque

con una cruz al lado de la respues-

ta correcta)

B-5-¿Se consideran demandas de

hogares unipersonales? (marque

con una cruz al lado de la respues-

ta correcta)

B-6-¿Sobre qué soporte se realiza?

(marque con una cruz al lado de la

respuesta correcta)

0.5

B-7-¿El registro se encuentra sis-

tematizado, clasificado y/o proce-

sado? (marque con una cruz al

lado de la respuesta correcta)

B-7-¿Se actualiza? (marque con

una cruz al lado de la respuesta

correcta)

B-7-¿Con qué frecuencia se actua-

liza? (marque con una cruz al lado

de la respuesta correcta y comple-

te en el caso de la opción Otro pe-

ríodo)

B-8-¿Es necesario algún otro paso

además del registro para que la de-

manda se considere como efectivi-

zada (Ej: visita, entrevista, informe

social, etc.)? (marque con una cruz

al lado de la respuesta correcta)

B-9-¿Su registro está vinculado

con los registros de demanda habi-

tacional de su provincia? (marque

con una cruz al lado de la respues-

ta correcta)

B-10-¿Qué criterios poseen mayor

incidencia a la hora de seleccionar

beneficiarios de proyectos o pro-

gramas habitacionales? (complete

como opción abierta)

DANIELA MARIANA GARGANTINI

Sí

B-7-a-Si su respuesta

ha sido “Sí”: ¿Qué

dependencias o áreas

de gobierno son las

encargadas de siste-

matizar o procesar

dicha demanda?

Sí

En forma permanente

Mensual

Anual

Otro período (especi-

fique el período)

Sí

B-8-a-Si su respues-

ta ha sido Sí: especi-

fique ¿qué pasos son

necesarios?

Sí

Cantidad de los

miembros del hogar

Antigüedad de resi-

dencia en la localidad

Existencia de vivien-

da previa

Situación de tenen-

cia de dicha vivienda

Condiciones habita-

cionales (superficie,

materialidad, etc.)

Disponibilidad de

terreno

Ubicación del terreno

Situación de tenen-

cia del terreno

0.5

0.25

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

Disponibilidad de in-

fraestructura del te-

rreno

Ingresos formales

mensuales del hogar

Ingresos informales

mensuales del hogar

Asignación de otros

planes sociales

Demanda habitacio-

nal específica desa-

gregada (vivienda

nueva, ampliación,

completamiento, etc.)

Capacidades de los

miembros del hogar

vinculadas a la cons-

trucción

Otros ¿Cuáles?

Sí

Acceso a la tierra

Acceso a la infraes-

tructura (agua, luz,

gas, pavimento, ve-

redas, cordón cune-

ta, etc.)

Acceso a equipa-

miento comunitario

(plazas, plazoletas,

salón de Usos Múl-

tiples, sala de Pri-

meros Auxilios,

guardería, playones

deportivos, etc.)

C-Proyectos habitacionales propios

C-1-¿Su municipio/comuna ha de-

sarrollado en los últimos 2 períodos

electorales (8 años) proyectos ha-

bitacionales propios independientes

de los programas provinciales o na-

cionales? (marque con una cruz al

lado de la respuesta correcta y

complete en el caso de que la op-

ción sea abierta)

C-2-¿Qué necesidades habitacio-

nales han procurado atender di-

chos proyectos habitacionales pro-

pios? (marque con una cruz al lado

de la respuesta correcta y complete

en el caso de la opción Otras)

DANIELA MARIANA GARGANTINI

Mejoramiento y/o

ampliación de vi-

viendas

Vivienda nueva

Acceso al crédito

para vivienda

Regularización do-

minial

Otras ¿Cuáles?

Fuente: Elaboración propia. Instrumento base de la Encuesta Nacional sobre los

Sistemas de Registro de la Demanda Habitacional, 2014.

Descripción analítica y operacionalización de cada indicador por nivel

de estructuración del sistema

A. Caracterización nominal y geográfica del municipio

Cada municipio requiere realizar inicialmente y de acuerdo al período tem-

poral considerado, una caracterización inicial, conformada por datos e in-

formación disponible a partir de fuentes oficiales. Los ítems seleccionados

para definir la caracterización inicial del municipio son los siguientes:

– A-1-Caracterización nominal y geográfica del municipio: esto es

nombre y provincia de pertenencia. Su inclusión permite estable-

cer con claridad los atributos que lo identifican e individualizan

al municipio según su clase (pequeño, mediano o intermedio)

(INDEC, 2010 y García Melchionna, 2000) y la región geográfi-

ca de pertenencia —variables que resultan condicionantes dadas

las capacidades institucionales disponibles, las escalas de las pro-

blemáticas socio-territoriales existentes y los diferentes marcos

político-organizacionales de las provincias de pertenencia—.

– A-2- Caracterización del área y referente informante: dicha caracte-

rización supone el registro del nombre del área informante, de su

ubicación y dependencia a áreas de mayor jerarquía dentro del orga-

nigrama municipal y de los datos de contacto para futuras consultas

o especificaciones que se registren.

B. Sistemas de registro de demanda habitacional a analizar

Estos indicadores permiten dar cuenta del proceso general y operativo de

registro de la demanda a nivel local. Su inclusión y consideración responde

a que cuanto más abarcativo, integral y dinámico sea dicho registro, mejor

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

será la caracterización de la demanda habitacional local. La combinación

de estos indicadores compone el Índice de calidad de sistemas locales de

registros de demandas habitacionales.

Entre los indicadores propuestos en este sentido se encuentran:

– B-1-Existencia y ubicación organizacional del sistema de registro

local de demanda habitacional: una vez caracterizado el municipio,

el sistema procede a indagar sobre la existencia de un sistema de re-

gistro de la demanda habitacional propio a nivel local.

Se parte de considerar que el contar con registros propios resulta un

indicador de calidad en cuanto permite afinar la caracterización de la

demanda local y delinear en función de ello políticas habitacionales

más pertinentes.

Para los municipios que cuentan con sistemas de registros de la de-

manda habitacional propios, el sistema indaga en qué área municipal

recae la responsabilidad de receptar dicha demanda. Si bien parece

un dato menor, la ubicación organizacional permite deducir la con-

cepción habitacional a la que se adhiere. Si bien no puede arribarse

a generalizaciones, un registro asentado en sectores eminentemente

técnico-constructivos se encuentra generalmente asociado a una con-

cepción tradicional de vivienda. La apertura hacia inserciones orga-

nizacionales en áreas sociales, estaría hablando de municipios con

una visión más amplia e integradora a la hora de plantear soluciones

a la temática habitacional.

Para los municipios que no cuentan con sistema de registro propio,

se indaga sobre el modo de registro que utilizan, a fin de rescatar el

procedimiento a partir del cual iniciar un proceso de institucionaliza-

ción de la toma de registros locales.

– B-2-Caracterización del tipo de instrumentos empleados para el re-

gistro: otro ítem relevado tiene que ver con el origen de los instru-

mentos/formularios empleados para el registro. Esto implica relevar

si dichos formularios, aun en sistemas de registro propios, son loca-

les o bien pertenecen a ámbitos nacionales o provinciales. Si bien el

uso de instrumentos comunes puede colaborar en mejorar la articula-

ción inter-gubernamental, el contar con instrumentos propios permi-

te afinar el registro, evitando los rastreos generales y descontextuali-

zados.

– B-3-Tipo de información que se solicita: otro dato importante a fin

de evaluar la pertinencia de los sistemas de registros resulta el tipo

de información solicitada. Cuanto más detallada y completa o inte-

DANIELA MARIANA GARGANTINI

gral sea la misma, mejor será la caracterización de la demanda, y por

ende el municipio podrá contar con una más adecuada estratifica-

ción de las necesidades a la luz de la cual delinear diferentes tipos

de acciones habitacionales. Al respecto, se entiende por información

completa o integral a aquella que no sólo se limita a relevar datos

demográficos o de vivienda en términos constructivos y deficitarios,

sino que permite avanzar hacia el relevamiento de factores sociales,

económicos, culturales y político-institucionales, así como eviden-

ciar las capacidades existentes o latentes entre los demandantes.

Dado que:

“los problemas no deben ser conceptualizados ni formulados como la

ausencia de una solución o la falta de un determinado bien o servicio,

ya que una definición de este tipo induciría a elaborar respuestas que

inevitablemente se orientarían a proveer lo que falta, cuando en defini-

tiva la falta que se pretende satisfacer no es otra cosa que la manifesta-

ción (el efecto) de causas más profundas que constituyen la verdadera

naturaleza del problema, y que quedarían eclipsadas (o ignoradas) a

través de esta equivocada definición del problema” (Lucca y Tecco,

2011: 107)

Caso contrario, cuanto más genéricos sean los datos solicitados en el

registro de la demanda, más generales serán las acciones implemen-

tadas. Consecuentemente las mismas no serán adecuadas para satisfa-

cer las reales necesidades existentes, dificultando así la superación de

las situaciones deficitarias.

Específicamente en cuanto a las condiciones habitacionales preexis-

tentes de los hogares demandantes, los municipios que solicitan ex-

plicitaciones más detalladas referidas a las condiciones habitaciona-

les de la unidad en la que habitan los demandantes, permite contar

con parámetros objetivos para evaluar el estado crítico (o no) de di-

cho hogar en materia habitacional.

– B-4-Tipo y momento de presentación de evidencias o documenta-

ción que respalde lo declarado: un dato importante en todo registro

es la confiabilidad de los datos que cada demandante declare. A fin

de evitar declaraciones falsas suele pedirse al declarante algún tipo

de documentación o evidencia que avale lo declarado. Por tal motivo

la encuesta permite relevar si este tipo de evidencias o documenta-

ciones son requeridas a la hora de inscribir una demanda habitacio-

nal al municipio, así como el momento en las cuales se las solicita

(al registrar la demanda o en una segunda instancia). Este tipo de

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

procedimiento garantiza la veracidad de los datos, evitando fraudes

en los registros.

En cuanto al momento, cuanto antes se soliciten las evidencias más

alta es la confiabilidad de los registros que se posean, dado que dis-

minuyen los pedidos infundados amparados en una cultura cliente-

lista y asistencial largamente estimulada.

– B-5-Consideración de cambios demográficos recientes: una caracte-

rística particular de las políticas habitacionales desarrolladas en el

país es que la asignación de unidades estuvo dirigida prioritaria y

casi únicamente hacia hogares de tipo nuclear

. Sin embargo, los

cambios demográficos detectados en los censos poblacionales per-

miten inferir un incremento de los hogares unipersonales en los últi-

mos períodos intercensales, tanto por opciones personales como por

envejecimiento de la población con su consecuente viudez. Por su

parte, se evidencian variaciones en relación al modelo tradicional de

familia, verificadas en la composición y el aumento de hogares con

jefas mujer, siendo mayor esta situación en los hogares incompletos

(INDEC, 2010).

A fin de detectar si estos cambios demográficos van siendo conside-

rados en los sistemas de registro, la encuesta pregunta si las deman-

das de hogares unipersonales eran consideradas.

– B-6-Tipo de soporte sobre el que se realiza el registro: en todo ins-

trumento de registro resulta clave poder contar con los datos recaba-

dos de una manera dinámica, ágil y flexible. El tipo de soporte sobre

el cual se realiza el registro (papel o digital en este caso) puede faci-

litar estos atributos (dinamismo, agilidad, flexibilidad en las múlti-

ples combinaciones y cruces posibles) o bien obstaculizarlos. Inclu-

sive la actualización de los datos puede verse favorecida por el tipo

de soporte empleado, o bien puede ser causa de la caducidad del

mismo luego de transcurrido cierto tiempo o haberse detectado cam-

bios sustanciales en la información disponible.

– B-7-Nivel de actualización y sistematización del registro: en térmi-

nos evaluativos también se indaga sobre el nivel de actualización (en

términos de frecuencia permanente, mensual, anual o de otro tipo) y

de sistematización de los registros, dado que ambas condiciones son

imprescindibles para que los datos recabados puedan transformarse

en información útil a la hora de elaborar diagnósticos que reflejen la

Formados por un núcleo conyugal primario (INDEC, 2010).

DANIELA MARIANA GARGANTINI

situación habitacional local en un tiempo determinado, conforme

recortes particulares que se decidan.

– B-8-Pasos necesarios para que la demanda se considere efectiviza-

da: este indicador permite rastrear el proceso previsto desde que la

familia hace expresa su necesidad particular o se inscriben en el re-

gistro habilitado y se hace efectiva la demanda. Este indicador está

relacionado con el B-4 (tipo y momento de presentación de eviden-

cias o documentación que respalde lo declarado) dado que el proce-

so de efectivización puede requerir documentación especial, visitas,

entrevistas, declaraciones o certificaciones adicionales, o puede li-

mitarse a una simple inscripción en los registros permanentes

o en

los listados de convocatorias públicas. Sin caer en demoras burocrá-

ticas, el que se cuente con un proceso que permita dar mayor certeza

a las demandas registradas y evite sub o sobre declaraciones mejora

la confiabilidad de los sistemas de registro.

– B-9-Vinculación con otros registros de demanda habitacional: desde

modelos de gestión integrales y asociativos de las políticas habita-

cionales “la solución de los problemas habitacionales resultan lo su-

ficientemente imperantes y urgentes en nuestros contextos para mo-

vilizar a todos los sectores sociales, y constituyen un punto de

concurrencia para la participación de los actores interesados, como

espacio de concertación y negociación equitativa” (...) “Lograrlo re-

quiere de un largo trabajo de base, de promoción, consenso, madu-

rez institucional y organización social que lleve a cuestionar la sim-

ple lógica de eficiencia por sí misma” (Gargantini, 2013: 47).

En este sentido la vinculación de los registros de demanda habitacio-

nal local con los de otros niveles, particularmente los propios de la

provincia de pertenencia, resulta un indicador que evidencia el nivel

de articulación inter-gubernamental o entre diferentes niveles de go-

bierno a la hora de delinear acciones políticas. Esta articulación “re-

vela la capacidad del municipio para generar espacios de trabajo in-

terdisciplinario e inter-áreas (...) desde la complementación de

recursos” (Gargantini, 2013: 47). Por su parte, su desarticulación po-

dría facilitar superposición de tareas, duplicación de esfuerzos y re-

cursos asignados, repetición de registros y finalmente asignaciones

poco equitativas.

En la mayoría de las provincias argentinas los registros habitacionales se conocen

como Registro Único y Permanente (RUyP).

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

– B-10-Nivel de incidencia de los criterios de registro en la selección

de beneficiarios de proyectos o programas habitacionales: todo sis-

tema de registro de demanda resulta de utilidad siempre que colabo-

re y oriente la especificación de criterios a la hora de seleccionar be-

neficiarios para proyectos o programas habitacionales, o bien el

diseño de proyectos o programas acordes a ellos.

Un abordaje integral supone la “asunción de una perspectiva totali-

zadora y holística del conjunto de dimensiones implicadas en los

problemas habitacionales y conlleva (...) un abordaje complejo y

abarcativo de una multiplicidad de líneas de acción o estrategias

complementarias” (Rodríguez et al, 2011: 32). De este modo, las

respuestas habitacionales deberían integrar una multiplicidad de cri-

terios que trasciendan la mera consideración de los ingresos y capa-

cidad de recupero de los hogares demandantes. Dado que esta orien-

tación reduccionista —fuertemente arraigada en nuestros medios—

presenta como debilidad el “entender la asignación de las políticas

habitacionales en terminos de gasto (erogación que se agota en sí

misma) y no de inversión social que desencadena cambios y trans-

formaciones sinérgicas con múltiples impactos: psicosocial; en el

empleo, ingreso y economía familiar; en la integración social y urba-

na, entre otros” (Rodríguez et al.: 2011, 23).

C. Programas o proyectos habitacionales propios

Bajo la denominación de políticas, programas o proyectos de hábitat pro-

pios, este estudio comprende aquellas líneas de acción en materia habita-

cional desarrolladas por los municipios independientemente de los progra-

mas provinciales o nacionales que hayan podido ejecutarse en el ámbito

local.

La inquietud que sustenta la inclusión de este nivel de análisis en la en-

cuesta diseñada es el poder establecer posteriormente relaciones entre la

calidad de los sistemas de registros de demandas a nivel local (Nivel B) y

el grado de pertinencia de las políticas habitacionales municipales (Nivel

C). Dado que, como ya se ha explicitado, cuanto más abarcativos, integra-

les y dinámicos sean los sistemas de registro de la demanda habitacional,

es esperable una mejor adecuación de las líneas políticas que en términos

habitacionales se propongan a nivel local.

La combinación de los indicadores de este nivel compone el Índice de di-

versificación de políticas habitacionales.

Entre los indicadores propuestos para indagar este nivel se encuentran:

– C-1-Desarrollo de proyectos habitacionales propios: históricamente

enfocados a tareas administrativas y con escasa capacidad de obten-

ción y manejo de recursos propios, los municipios suelen aplicar

programas de niveles superiores, adaptando sus intervenciones a di-

chas posibilidades antes que gestionando y articulando en el territo-

rio programas y proyectos propios conforme a las necesidades rea-

les. Esto repercute en el impacto y eficacia de las mismas políticas,

dado que se perpetúan problemas porque no se dispone de líneas po-

líticas que se adapten o respondan a ellos.

Con las definiciones conceptuales explicitadas, el indicador sólo re-

coge la existencia y desarrollo de proyectos propios en materia habi-

tacional, como factor indicativo de la superación inicial de esta ten-

dencia. Este proceso de superación se encuentra hoy vinculado a la

transformación no sólo en la forma de pensar, sino de gobernar y

gestionar el territorio y el hábitat, como respuesta a los retos del

nuevo contexto socio-político. Así, los desafíos que se les plantean a

nivel general a los gobiernos locales, radican en la transformación

de sí mismos en sujetos de su propio desarrollo (municipio “promo-

tor” con capacidad de auto-organización), avanzando en materia so-

cio-habitacional hacia una concepción de la vivienda más allá de su

mera condición de objeto construido, en articulación con otros acto-

res sociales.

“Esta pauta supone considerar al gobierno local y a la misma sociedad

civil no ya como receptores y beneficiarios de las políticas socio-habi-

tacionales diseñadas desde instancias de nivel superior, sino como

agentes capaces de cogestionar dichas políticas, a partir de la comple-

mentación de recursos tanto estatales, como del mercado y de la pro-

pia sociedad civil. Adherir a esta postura no implica excluir las res-

puestas de las instancias de gobierno superiores, favoreciendo una

fragmentación territorial e institucional contraproducente, sino afirmar

que el espacio local posee márgenes de autonomía que pueden (y de-

ben) aprovecharse, a fin de lograr la adecuación de las iniciativas (aun

las “enlatadas” o externas) a las particularidades regionales y locales

en base a un proyecto de ciudad claro y común. Esto contribuye a la

eficacia y asertividad en las respuestas, así como a articular espirales

virtuosas de autoafirmación de capacidades locales. A su vez, constitu-

ye el principal indicador que garantiza un avance progresivo y contas-

te hacia modos superadores a los netamente tradicionales” (Garganti-

ni, 2013: 130).

DANIELA MARIANA GARGANTINI

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

– C-2-Necesidades habitacionales atendidas por dichos proyectos:

desde una visión sistémica e integral de las problemáticas socio-ha-

bitacionales, “la consideración de la vivienda se entiende como un

punto de partida propicio para activar procesos de promoción y de-

sarrollo local, educativos, culturales, de generación de empleo y de

modernización institucional, que deben traducirse en la propuesta de

objetivos, metas y proyectos complementarios al habitacional (Gar-

gantini, 2013).

Actualmente en el país se desarrolla una política que predominante-

mente construye casas en vinculación —en ocasiones— con políti-

cas de empleo, pero que no ha sido capaz de abordar complementa-

riamente una política urbana y territorial integrada que permita

resolver las problemáticas sociales, habitacionales y urbanas que su-

pone habitar la ciudad y el territorio. Esto implica que los enfoques

evaluativos se centren convencional y preponderantemente en aspec-

tos constructivos, tecnológicos y económico-financieros, subesti-

mando otros procesos urbanos y sociales de contexto. Ante ello un

programa o proyecto que se oriente hacia una gestión integral y mul-

tiactoral superadora debería evitar acciones reduccionistas, incluyen-

do objetivos y metas que trasciendan la vivienda como objeto físico-

constructivo, a fin de posibilitar en toda acción habitacional (o al

menos no inhibir) el desarrollo de las capacidades humanas. La con-

sideración de otras necesidades habitacionales más allá de factores

meramente demográficos o económicos, resultan así indicadores de

un avance en términos de pertinencia de las acciones políticas que se

emprendan a nivel local.

Método de evaluación

El método de evaluación propuesto consiste en la generación de un número

índice a partir del análisis de los datos recabados sólo en el nivel B, deno-

minado Índice de calidad de sistemas locales de registros de demandas ha-

bitacionales. Tal como se ha explicitado, los valores relevados en el nivel C

sirven para la definición de un segundo índice (Índice de diversificación de

políticas habitacionales), sólo utilizable posteriormente para establecer re-

laciones entre la calidad de los sistemas de registros de demandas a nivel

local (Nivel B) y el grado de pertinencia de las políticas habitacionales mu-

nicipales (Nivel C), estudio que excede el motivo de este trabajo.

El índice de calidad del sistema local de registro de la demanda habitacio-

nal de cada municipio se alcanza asignando valores entre 0 y 1 a cada indi-

DANIELA MARIANA GARGANTINI

cador definido en el nivel B. La suma de los valores establecidos oscilará

entre 0 y 40, constituyéndose en el número índice de calidad para el muni-

cipio en cuestión. De esta manera, los municipios que más se acerquen al

mayor valor serán los que cuenten con mejores y más abarcativos sistemas

de registro de la demanda habitacional.

La metodología de evaluación permite así constatar los aspectos de los sis-

temas locales de registro que necesitan ser fortalecidos, a fin de lograr que

los mismos permitan una correcta identificación y caracterización de la de-

manda habitacional existente.

Conclusiones

Este trabajo perseguía describir y explicitar los fundamentos de la metodo-

logía que permite evaluar las principales características de los sistemas lo-

cales de registro de la demanda habitacional como fase primaria y fundan-

te de toda política pública.

Se buscaba con ello proponer pautas operativas y de gestión que viabilicen

una política socio-habitacional local transformadora, a fin de contribuir al

mejoramiento de la capacidad de los municipios frente a las problemáticas

habitacionales que deben atender.

Ahora bien, toda estrategia de modificación de los criterios y modos de ac-

tuación de un determinado actor social frente a una determinada problemá-

tica, presenta diferentes fisonomías según el paradigma conceptual así

como el lugar o base operativa desde donde se proponga realizar el cambio.

De esta manera, y concibiendo que el problema habitacional es de incum-

bencia local, y al gobierno local como actor protagónico en su resolución,

el estimular el paso de un modelo de gestión tradicional como el predomi-

nante hacia modelos de gestión integrales y superadores en términos so-

cio-habitacionales, supone impulsar no sólo una actividad técnica sino un

proceso político. Bajo este encuadre, la evaluación —y el diagnóstico

como primera instancia evaluativa en la formulación de políticas públi-

cas— también debe comprenderse como un proceso político que vincula

“la reflexión y la acción dando lugar a un proceso permanente de conoci-

miento, revisión, retroalimentación y recuperación de enseñanzas empíri-

cas” (...) “para orientar políticas, proyectos y prácticas cualificadoras en el

sentido transformativo” (Rodríguez et al., 2011: 7-14).

Desde el marco conceptual y metodológico propuesto, se ha desarrollado el

sistema de indicadores explicitado como instrumento que integra el abani-

35 - otoño 2015

STUDIA POLITICÆ

co de herramientas que componen el Programa de apoyo a la Gestión Local

del Hábitat de la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Inte-

rior y Transporte de la Nación. El mismo resulta un instrumento útil y ade-

cuado para la gestión socio-habitacional ya que permite —con alto nivel de

adecuación y certeza, y desde la recuperación de parámetros establecidos

por las agendas mundiales y nacionales vinculadas al hábitat más recien-

tes— establecer la calidad de los sistemas locales de registro de la deman-

da habitacional como insumo para la diversificación y adecuación en térmi-

nos de pertinencia de las políticas que se desarrollen a nivel local.

A través de dicha metodología, “la gestión del hábitat hace explícita re-

ferencia a la consideración de la vivienda como proceso social y a lo

local, es decir, al territorio y al contexto (físico, social e institucional)

donde se consuma el hecho, como factores claves. Por otra parte, consi-

dera de lleno la permanente dicotomía entre política y técnica en la ges-

tión pública. Se superan así enfoques meramente físicos y se postula la

consideración de variables usualmente excluidas o marginadas en estu-

dios habitacionales, como resultan las conceptuales, las políticas y las

institucionales, las cuales poseen alto valor de condicionamiento e inci-

dencia en los escenarios existentes y resultados alcanzados” (Garganti-

ni, 2013: 138-139).

De la misma manera, facilita la detección de pautas o puntos de entrada

viables que ponen en evidencia la cotidiana oportunidad de encontrar las

hendijas de flexibilización que las políticas tradicionales vigentes permiten,

en pos de avanzar hacia iniciativas más eficaces de gestión socio-habitacio-

nal desde los ámbitos locales.

Estas iniciativas constituyen una estrategia a analizar y fortalecer, como

potencial vía de reconversión paulatina de los paradigmas que rigen las ac-

tuales políticas sociales (entre ellas la habitacional) resaltando el énfasis

que los procesos poseen sobre los productos que puedan desarrollarse.

Tal como expresa Nirenberg et al. “a diferencia de los modos tradiciona-

les de concebir políticas sociales basadas en supuestos de homogeneidad

de sus destinatarios y de implementación centralizada, instrumentos meto-

dológicos como los expuestos facilitan el reconocimiento de necesidades

y situaciones específicas y heterogéneas, así como la posibilidad de forta-

lecer capacidades locales de gestión y de articulación” (2006: 204).

Se refuerza así la intención de avanzar hacia abordajes transformativos de

los problemas habitacionales, los cuales exigen la definición de políticas

con mayor adecuación a los problemas y un conocimiento exhaustivo de

los sujetos y grupos sociales demandantes. Este conocimiento de los pro-

blemas relevantes resulta un insumo insustituible para producir informa-

ción que sustente luego los procesos de consenso de objetivos de cambio y

horizontes superadores.

De esta manera, los ámbitos locales y la vivienda concebida integralmente

constituyen claras oportunidades para la innovación política; para experi-

mentar nuevos abordajes, nuevas formas de participación y nuevas relacio-

nes entre el estado y los ciudadanos. Y resultan espacios favorables para

provocar e institucionalizar cambios en los modelos de gestión de las polí-

ticas sociales.

Fortalecer estos ámbitos —conceptual e instrumentalmente— resulta una

tarea y un desafío inminente. Tarea a la que este trabajo ha intentado con-

tribuir con sus aportes.

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