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*
Doctor en Economía Regional. Profesor de la Universidad de Sevilla, España. Depar-
tamento de Economía Aplicada II.
**
Doctor en Economía. Catedrático de EU de la Universidad de Sevilla, España. Depar-
tamento de Economía Aplicada II.
Carlos Bueno Suárez
*
José Luís Osuna Llaneza
**
Resumen
El tradicional marco sobre el que se sostiene el diálogo social parte de
una premisa de gobernanza en la que se establece que hay que encontrar
espacios en los que intercambiar pareceres con los agentes económicos y
sociales representativos, que son, en definitiva, quienes conforman los
“stakeholders institucionalizados”. La institucionalización de dichos es-
pacios conforma lo que viene a denominarse como el diálogo social.
El diálogo social es por tanto un cauce, en el que se introducen pautas de
evaluación pluralista para dar como resultado una forma de hacer gober-
nanza. El pragmatismo de la evaluación pluralista, superando lo que se
conoce como la investigación evaluativa, hace que exista una gran con-
cordancia entre el cauce que propone en diálogo social y el enfoque me-
todológico de la evaluación. No obstante, existe la necesidad de afrontar
algunos ajustes que permitan ampliar, impulsar y fortalecer de forma
más vertebrada tanto el cauce de participación como la herramienta de
Diálogo social y evaluación
pluralista: ajustes entre cauce y
enfoque para una gobernanza
más democrática
STUDIA POLITICÆ Número 34 ~ primavera-verano 2014/2015
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Código de referato: SP.187.XXXIV/15
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16 STUDIA POLITICÆ
evaluación en aras a una gobernanza más transparente, exigente con los
criterios de evaluación y con la búsqueda de consensos y en definitiva,
más democrática.
Palabras clave: evaluación pluralista – diálogo social – agentes clave –
participación – gobernanza
Abstract
The traditional framework in which social dialogue is upheld, is based
on a premise of governance that requires to find some areas where the
most representative economic and social players exchange views. In fact,
they are who conform the “institutionalized stakeholders”. The
institutionalization of such areas, make up what comes to be called the
social dialogue.
Social dialogue is therefore a channel in which pluralistic assessment
guidelines are introduced to result in a way to make governance.
Pragmatism of pluralistic evaluation, overcoming what is known as
evaluation research, make that there is a close agreement between the
channel proposed in social dialogue and methodological approach to
evaluation. However, there is a need to address some adjustments to
expand, boost and strengthen, both the channel of participation as the
assessment tool, in a more structured way. All that, in order to get a more
transparent governance, demanding evaluation criteria and general
agreement, and, ultimately, more democratic.
Keywords: pluralistic evaluation – social dialogue – stakeholders –
participation – governance
1. Introducción
E
L diálogo social está condicionado, en la actualidad, por un modelo
clásico en el que interactúan los agentes que representan el capital y
el trabajo en conflicto en el marco de un modelo productivo indus-
trial. Normalmente son estos agentes básicos los que han adquirido el pro-
tagonismo, junto al gobierno, de los procesos de diálogo social, en tanto
que además conocían el ámbito sociolaboral y empresarial en el que se cen-
traban las políticas de intervención de las que eran partícipes en la búsque-
da de acuerdos.
Con el transcurso del tiempo la realidad se ha ido haciendo cada vez más
compleja. Incluso la orientación política se ha ido ampliando, de modo que,
ya no solo se persigue un reequilibrio entre las fuerzas productivas a través
de instrumentos de redistribución de rentas, sino que ahora adquiere inclu-
so más relevancia conformar un marco institucional y macroeconómico
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para favorecer e impulsar la inversión productiva, promover la innovación
y el desarrollo tecnológico, proteger el medioambiente...
Con este sentido amplio, el diálogo social fue impulsado y auspiciado asi-
mismo por las propias políticas de la Unión Europea y por sus requerimien-
tos de planificación-evaluación (Hancké, B. y Rhodes, M. 2005). Dichos
requerimientos, asumidos íntegramente por los Estados miembros recepto-
res de fondos estructurales y de cohesión, necesitaban valoraciones plura-
les por parte de agentes externos a los gobiernos. No existían entonces fór-
mulas institucionalizadas de contraste, juicio o evaluación plural con
agentes representativos de la economía productiva. De este modo, los pro-
cesos de planificación empezaron a requerir de las consideraciones y apor-
taciones de agentes externos, aunque fuesen, en principio, sin un marco
institucionalizado establecido. Se trataba de aplicar el principio de coope-
ración con otros agentes para diseñar desde los territorios las políticas a
implementar.
No obstante, las dinámicas de las sociedades y del propio sistema capitalis-
ta en la conformación de la economía global muestra con claridad que de la
misma manera que el capital ya no es un todo homogéneo, el trabajo tam-
poco. Así por ejemplo, la distancia entre el capital productivo y el capital
financiero están cada vez más constatadas; las fórmulas de organización
empresarial y sus ámbitos y formas de negocio se han diversificado; y, por
supuesto, la segmentación del mercado de trabajo es más que evidente que
se ha ido extendiendo progresivamente con una multiplicidad de fórmulas
contractuales en la marco de unas exigencias productivas cada vez más
flexibles.
Esto ha provocado, por una parte, que fueran surgiendo nuevos agentes,
con otros parámetros de representación distintos a los tradicionalmente
considerados, que mostrasen su voluntad de formar parte de los procesos
de valoración-evaluación y concertación de un cada vez más amplio elenco
de políticas públicas que entraban en discusión en los procesos de diálogo
social.
Por otra parte, ha exigido una mayor institucionalización en el uso de he-
rramientas de evaluación participativa pluralista como respuesta a unas
cada vez mayores exigencias de la ciudadanía por un modelo de gobernan-
za sustentado en una mayor transparencia y una democracia proactiva con
capacidad de implicarlos en la construcción del futuro.
Sin embargo, hacer confluir un paradigma de evaluación, como es el de la
evaluación pluralista, con el desarrollo de un modelo de diálogo social par-
ticipativo orientado al interés general, no está exento de grandes dificulta-
CARLOS BUENO SUÁREZ - JOSÉ LUIS OSUNA LLANEZA
34 - primavera-verano 2014/2015
18 STUDIA POLITICÆ
des. Es precisamente en este aspecto en el que se centran las reflexiones
analíticas de las siguientes líneas del presente artículo.
2. La evaluación de políticas públicas y la llegada del enfoque
pluralista como herramienta para una gobernanza democrática
La evaluación de políticas públicas está cada vez más consolidada como
herramienta asociada a los principios de democracia en su sentido más am-
plio; esto es, a la libertad, la igualdad, la equidad, la solidaridad, la partici-
pación y la responsabilidad (Román, 2006).
El reconocimiento de la naturaleza política de la evaluación viene dado
desde el momento en el que se acepta que esta debe considerar las per-
cepciones y los juicios de una pluralidad de agentes vinculados, de un
modo u otro, al ámbito de la intervención pública (Ballart, 1992: 153).
Según Simons, la naturaleza política en la evaluación se impulsaría a tra-
vés de los trabajos de MacDonald (Simons, 1999). Y es que esta herra-
mienta está sujeta a los valores predominantes de la sociedad en que tiene
lugar el ejercicio de la misma. Este aspecto diferencia la evaluación de la
investigación académica y hace ella misma una actividad particularmente
delicada.
Hay que asumir la propia evolución epistemológica del concepto y uso de
la evaluación de políticas públicas en el marco de las ciencias sociales, y
que esto ha implicado que se esté ante una herramienta analítica en conti-
nua transformación (Izquierdo, 2008) (Bueno, y Osuna, 2013). A este pro-
ceso evolutivo ha ayudado considerablemente la siempre presente pluri-
disciplinariedad con la que se ha ido construyendo, tanto en su aplicación
práctica como en su reflexión teórica, y que ha ido condicionando sus
principios, paradigmas, enfoques y técnicas. De este modo, desde la psico-
logía, la pedagogía, la sociología, la antropología, la ciencia política, la
economía, etc., e incluso desde diferenciadas y/o confrontadas corrientes
de pensamiento, en cada una de estas disciplinas, se ha ido cimentando
una multiplicidad de modelos de evaluación muy diferenciados.
Vélez hace una revisión muy completa de la evolución del concepto, a lo
largo de nuestra historia más reciente, su paradigma y usos de la evalua-
ción mostrando una evolución que transcurre desde la época Pretyleriana,
(con una primera generación a la que se la denomina “la técnica”), segui-
da de las épocas Tyleriana y de la inocencia (la segunda generación deno-
minada “la descriptiva”; para pasar a la época del realismo (la generación
del juicio); entrar, posteriormente, en un periodo de crisis de la evaluación
de la que resurgiría, finalmente, con más fuerza si cabe, y por el desarro-
19
llo de las propias políticas públicas, al amparo de la consolidación de los
Estados de Bienestar en las economías más avanzadas, la llamada cuarta
generación, la del profesionalismo (Vélez, 2007). La evaluación pluralista
adquiere una gran relevancia en este último periodo, Izquierdo destacaría,
entre otros a Stake; Scriven; House, Eisner, Patton, Kushner, y por su-
puesto, a Guba y Lincoln a los que califica como los padres de la evalua-
ción constructivista (Izquierdo, 2008: 122).
La cada vez más aceptada concepción holística de la evaluación ha ido re-
quiriendo introducir múltiples y diversos elementos analíticos en las herra-
mientas, en tanto que objetos de estudio diferentes requerirían de modelos
diferentes (la evaluación de diseño [racionalidad, coherencia...], de resulta-
dos, de impactos, de gestión...) Explícita se hace también esta cuestión en
Subirats, cuando afirmaba, ante la multiplicidad y diversidad de ámbitos y
fórmulas de intervención, que las políticas complejas requerirían de evalua-
ciones complejas (Subirtas, 2006).
Cierto es, también, que la implantación de determinados enfoques metodo-
lógicos ha estado acompañada, en determinadas ocasiones, por la impronta
de algunos organismos o instituciones tanto de carácter internacional como
nacional, regional o local, que otorgaban a esta herramienta un papel rele-
vante. De igual modo, la diversidad metodológica ha respondido a la nece-
sidad de respuestas específicas ajustadas a sus criterios de decisión; la ca-
racterización de sus propios recursos humanos, o por qué no decirlo,
incluso la orientación de evaluadores de reconocido prestigio y experiencia
que tuvieron capacidad de generar ciertas influencias respecto al uso de la
evaluación, y que han ido inculcando e implantando unas u otras pautas en
su aplicación.
En el ámbito internacional y en el marco de los procesos de relaciones y/o
integraciones bilaterales, más allá de abrir el debate sobre evaluación “para
el control” o evaluación “para la participación” que con acierto destaca
Myriam Cardozo —recogiendo los trabajos de Baker (2000), Brown
(2001), Spitz (2002), Booth y Lucas (2002), Foresti et al. (2002)—, la he-
rramienta es incorporada a su práctica de manera general y sistemática,
pero con sus correspondientes especificidades, tanto por los organismos de
Naciones Unidas (principalmente, a través del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo), como por la OCDE en sus diversos manua-
les, recomendaciones e informes relativos a la modernización de las admi-
nistraciones públicas, y por la propia unión europea en su proceso de cons-
trucción de una unión económica y monetaria.
En este sentido, por ejemplo, en la actualidad, el BID, por estos motivos
referidos, ha mostrado un claro posicionamiento, en favor de modelos ex-
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20 STUDIA POLITICÆ
perimentales de evaluación para los proyectos que financia, amparados por
su propia Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) (Maffioli, 2011).
Asimismo, en la UE impulsó, a través de la asignación de fondos estructu-
rales de cohesión o de desarrollo, una concepción holística en la que el
programa MEANS (methods for evaluating actions of an estructural natu-
re) jugó una influencia fundamental en la construcción e implantación de
sus bases metodológicas (MEANS, 1999) (Díez e Izquierdo, 2005); y en
las que una referencia académica como Monnier dejó una evidente im-
pronta...
También la Agencia de Cooperación Española, a través de la División de
Evaluación de la Dirección General de Planificación y Evaluación de Po-
líticas de Desarrollo, marcó unos modos y maneras de concebir la evalua-
ción aplicada, en los que, en este caso, Osuna por una parte y Alonso por
otra, también desde la vertiente académica, aportarían su know how teóri-
co y práctico en la materia (Alonso, 2012) (González y Osuna, Coord.,
2007).
Aun con todo ello y, evidentemente, también por todo ello, en un eje circu-
lar que se retroalimenta continuamente, el debate sobre los enfoques, méto-
dos y técnicas que debieran ser más apropiados para cada caso, seguirá
eternamente abierto, en tanto que es consustancial a la propia esencia de
las ciencias sociales. La evaluación de políticas públicas no estará, por tan-
to, al margen de esa eterna discusión.
Con todo ello, no deja de ser cierto que se han ido implantando con cada
vez mayor arraigo procesos de evaluación basados en enfoques pluralistas,
dentro de las orientaciones que abogaban por llegar más allá de una sim-
ple evaluación participativa a través del reconocimiento de que en la so-
ciedad coexisten pareceres e intereses diferentes respecto de la realidad
sobre la que se interviene y la acción política. Más aún con el desarrollo
de las evaluaciones bajo paradigma constructivista (Vélez, 2007). No se
puede obviar el hecho de que este paradigma aboga por el intercambio de
visiones y percepciones a través de procesos participativos cíclicos de in-
teracción entre stakeholders (Guba y Lincoln, 1989). Stame incluso hacía
referencia a la necesidad de incorporar a los procesos de evaluación de
políticas públicas la carga de la ideología de los actores, sin que esta de-
biera estar oculta, como forma de comprender, con unas mayores perspec-
tivas, el contexto y la intervención que son objetos de análisis (Stame,
2002).
No obstante, el reconocimiento de la pluralidad de agentes no solo es in-
troducido en los procesos de evaluación como elemento de rigor metodo-
lógico a través de los enfoques constructivistas que se van implantando en
21
los usos académicos de esta herramienta analítica, sino también, ampara-
dos por quienes debían hacer uso de los resultados de los encargos de eva-
luación, los policy makers, como elemento esencial de gobernanza.
3. La evaluación pluralista: un instrumento para impulsar el
diálogo social
En el capitalismo maduro, los procesos de participación activa de la ciuda-
danía empiezan a adquirir una mayor relevancia desde el momento en el
que se considera que no basta con la legitimidad democrática que se deriva
de las urnas y se otorga al poder legislativo cada “n” años, sino que se re-
quieren otras vías complementarias de legitimidad. Se parte entonces de
una premisa de gobernanza en el que el destinatario de las acciones públi-
cas debe ser copartícipe de su elaboración y evaluación, en tanto que eso
garantiza una mayor posibilidad de logro eficaz de las mismas. De este
modo, la evaluación fortalece su concepción de herramienta de planifica-
ción para una gobernanza proactiva y genera un nuevo “deber político” en
la participación. De aquí se deriva la implicación de los stakeholders, como
actores que se erigen en nuevos interlocutores representativos y que ayudan
al juicio y al propio diseño o rediseño de las políticas públicas.
De este modo, las democracias parlamentarias empiezan a vislumbrar un
nuevo modo de gobernanza que tiene, como máxima de partida, que las
respuestas no pueden darse al margen del espacio social sobre el que se di-
rigen; pues, de no ser así, lleva a que se generen mayores riesgos de con-
flicto social con sus correspondientes costes políticos. En este sentido, no
se puede obviar el valor intangible de los consensos como forma de gober-
nanza. Y es que un ejercicio abusivo de las mayorías parlamentarias puede
generar riesgos en este sentido, perdiéndose las dinámicas de búsqueda de
consensos para la acción política.
Los modelos de implicación-participación asociados al enfoque y método
de los procesos de evaluación presentan, asimismo, una muy amplia diver-
sidad. Nuevamente, citando a Subirats, impera la lógica de adecuación a
las características específicas de cada intervención pública y de cada con-
texto (2006).
En ese sentido, la implicación-participación en los procesos de evaluación
se sitúan: 1) desde una posición de mínimos, en lo que puede ser calificado
como un “marco para ser escuchados” y en el que, por tanto, los stakehol-
ders son meros informantes clave que ayudan a agregar un know-how plu-
ral durante el desarrollo de la investigación-evaluativa; 2) hasta otros extre-
mos mucho más ambiciosos respecto de las exigencias de proactividad de
CARLOS BUENO SUÁREZ - JOSÉ LUIS OSUNA LLANEZA
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22 STUDIA POLITICÆ
los stakeholders, en los que se otorga y ejerce una capacidad de negocia-
ción para el diseño y rediseño en aras a mejorar la acción política (Mon-
nier, 1995). Se incorpora, desde ese mismo instante, un reconocimiento a la
posibilidad de confrontar el conflicto de interés, y con ello, orientar la he-
rramienta de evaluación hacia la búsqueda de acuerdos y equilibrios entre
los mismos como forma de gobernanza y de transparencia en la rendición
de cuentas (Hemmati, 2002). Pero no solo eso, sino que reconoce que la
evaluación difiere del propio ámbito de la investigación en tanto que sitúa
su concepción como proceso de negociación en sí mismo entre partes con
posicionamientos distintos. De este modo, el propio Monnier, llega incluso
a reconocer que no deben ser las hipótesis contrastadas en términos cientí-
ficos las que se erijan en las conclusiones relevantes de la evaluación para
su aplicación, sino el resultado de las negociaciones y la posibilidad de
asunción de las mismas por parte de los poderes legislativo y ejecutivo.
Asimismo, consideraba que este tipo de evaluación permitiría reducir el
poder de decisión unilateral de quienes hacían su encargo (Monnier, 1995).
Así, aun a costa de perder un cierto “halo de cientificidad” impera el prag-
matismo utilitarista de la herramienta de evaluación al servicio de una go-
bernanza comprometida con los acuerdos que el proceso hubiese podido
lograr.
Está claro que existe una diferencia muy sustancial entre los dos extre-
mos que aquí se plantean. En el primer caso, se parte de una premisa en
la que la implicación-participación de actores plurales en los procesos de
evaluación es un mero cauce para reflejar la percepción, juicio y posicio-
namiento sobre el contexto y la acción, que aun siendo una forma de ha-
cer gobernanza, no tiene por qué reflejar un resultado consensuado como
producto en sí mismo. Y además, se parte del reconocimiento de que la
evaluación se erigirá como una herramienta, que se sitúa en manos de
quienes deben tomar la decisión política sin que exista una exigencia vin-
culante para ello. Frente a esto, en el otro extremo, una concepción de la
evaluación pluralista mucho más vinculada al ámbito de la decisión polí-
tica, desde la exigencia de la búsqueda de consensos, por una parte, has-
ta la imposición de que realmente sean estos los que prevalezcan en la
toma de decisiones. En este segundo caso, el modelo de gobernanza pre-
tende, a través de la evaluación pluralista, conformar unas pautas demo-
cráticas en la que los propios stakeholders adquieran conciencia de los
requerimientos de negociación ante posicionamientos que difieren; que
estos sientan como suya la acción política y se sientan responsables, asi-
mismo, de los resultados que se deriven de ella. Esta concepción, que se
introduce en la propia esencia de la gobernanza, responde a lo que Mon-
nier califica como la utilidad social de la evaluación con la que se ad-
quieren compromisos entre observadores y observados y entre los dife-
23
rentes actores o protagonistas que interactúan en el programa o la políti-
ca. Ahora la evaluación pluralista otorgaría al equipo de evaluación “un
nuevo papel activo a lo largo de la instrumentación política” (Guerrero,
1995: 51). Es evidente que este modelo encaja con esa idea contemporá-
nea de diálogo social en el que la pretensión del poder ejecutivo es la de
sustentar acuerdos entre partes implicadas para el desarrollo de las accio-
nes políticas.
La corriente neomarxista parece querer dar un paso más allá, en tanto que
incluye al propio equipo evaluador, no como una parte dinamizadora de
estos procesos sino como parte imbuida, con sus propios posicionamien-
tos, en los mismos. Cierto es que no son los primeros en reconocer la no
imparcialidad del evaluador, no obstante, en este caso se le requiere ade-
más una implicación activa en los propios movimientos sociales y políti-
cos. Manifiestan que el activismo ha de ser implícito al considerar que los
evaluadores participan del desarrollo sociohistórico de la acción y la com-
prensión humana. Green y posteriormente Izquierdo, cuando describen al-
gunos de los aspectos de esta corriente la sitúan dentro del paradigma crí-
tico (critical normative science) considerando que su objetivo es el de
ejercer de palanca de cambio político en aras a una mayor democracia y
justicia social (Green, 1994; Izquierdo, 2008).
Estos extremos comparten, no obstante, la idea de que la ciudadanía pue-
de y debe ser sujeto activo y no pasivo de la acción pública. De modo que
la evaluación, como herramienta, es la que debe proporcionar los cauces
de participación de los stakeholders; los criterios con los que transparentar
y posicionar los distintos intereses en juego; los procesos con los que esta-
blecer consensos negociados sobre prioridades... Todo ello incorpora a la
gobernanza un valor añadido con el que conformar consensos estratégicos
tan necesarios como útiles para la moderna gestión pública.
Así por tanto, parece que se introducen avances muy relevantes en los
modos y maneras de hacer y juzgar la política pública, en los modos de
transparentar y compartir la toma de decisiones y, en definitiva, en los
modos de avanzar en la implantación de una gobernanza más democráti-
ca. No obstante, más allá del debate teórico epistemológico, sobre el que
posicionar la evaluación dentro de las ciencias sociales y que, se puede
aceptar, que medianamente se resuelve con aquella pretensión de diferen-
ciar la evaluación de la investigación evaluadora (Rossi y Freeman,
1993), lo cierto es que abogar por una praxis de gobernanza, en el marco
de un diálogo social proactivo, en el que uno de los pilares pretenda ser
la evaluación pluralista con la búsqueda de consensos vinculantes para la
acción política no está exenta de grandes dificultades y limitaciones.
CARLOS BUENO SUÁREZ - JOSÉ LUIS OSUNA LLANEZA
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24 STUDIA POLITICÆ
4. Las dificultades y limitaciones de la evaluación pluralista en el
diálogo social
a) La falta de conciencia de que el diálogo social proactivo se
sustenta en un enfoque de evaluación pluralista.
Cuando se hace referencia a un proceso de diálogo social pro activo, la
pretensión es la de superar la función meramente consultiva de la participa-
ción para encontrar acuerdos sobre los que desarrollar y ejecutar las accio-
nes políticas de gobierno. La superación de esta cuestión, tal y como se
mostraba anteriormente, está presente en la concepción de evaluación plu-
ralista, en la que el núcleo central del proceso debía ser precisamente el de
encontrar acuerdos para al acción política. Existe por tanto una evidente in-
tersección entre el diálogo social proactivo, que no meramente consultivo,
y la evaluación pluralista, tal y como la concebía Monnier (Monnier y
Spenlehaur, 1992; Monnier, 1995).
De hecho, a los actores que conforman el diálogo social se les exige que
desarrollen las labores propias de lo que es un stakeholder en los procesos
de evaluación pluralista. Valorar y enjuiciar el contexto, sus problemas y
necesidades, sus oportunidades y fortalezas; valorar y enjuiciar los recursos
e instrumentos de intervención, su adecuación a las necesidades de dicho
contexto, valorar y enjuiciar las medidas que se están aplicando y sus posi-
bles mejoras. Todo ello con sus respectivos posicionamientos confrontados,
sus conflictos de interés y con la pretensión de establecer acuerdos para la
gobernanza.
Aun sabiendo cuáles son las tareas que desarrollan, los actores no llegan a
adquirir una conciencia manifiesta de que forman parte de un modelo de
gobernanza bajo pautas de evaluación pluralista. Esto, junto a otros moti-
vos que se exponen a continuación, puede provocar algunas lagunas que li-
miten la efectividad del diálogo social.
Por una parte, por no desarrollar adecuadamente determinadas pautas me-
todológicas asociadas a los procesos de evaluación pluralista que les impi-
den aprovechar todo el potencial de información y juicio de los propios ac-
tores. Saben qué hacer, para qué hacerlo pero no siempre se tiene presente
cómo hacerlo para aprovechar con mayor eficacia sus potencialidades en el
proceso de evaluación para fortalecer el diálogo social proactivo.
Por otra parte, por no definir con suficiente antelación, y de forma concer-
tada, un sistema adecuado de seguimiento, de gestión de información cuan-
titativa y cualitativa relevante de las acciones llevadas a cabo (exhaustiva,
25
puntual, etc.). Cierto es que normalmente se institucionalizan mesas de se-
guimiento de los acuerdos alcanzados en los distintos procesos de diálogo
social, pero no siempre estas disponen de la información necesaria para po-
der ser suficientemente conclusivas, precisamente por la falta de dichos sis-
temas de gestión de información orientados a la evaluación.
b) La prioridad del consenso frente a los criterios tradicionales de
la evaluación, racionalidad, coherencia, eficacia y eficiencia.
Monnier ya de hecho reconocía algunas de estas dificultades, cuando afir-
maba que no se debía esperar que los actores fuesen a buscar una solución
óptima (pudiendo entender como aquella que fuese más racional, coheren-
te, eficaz y eficiente), sino una solución satisfactoria entre quienes forman
parte activa del proceso. De este modo, los procesos de evaluación que
asumen el papel concertador a través de recomendaciones negociadas en
aras a una efectiva aplicabilidad, situarán el óptimo de sus recomendacio-
nes en materia de intervención política entre las que permiten alcanzar
acuerdos frente a otras que, sin embargo, pudieran mostrarse más eficaces
o eficientes (Bueno y Osuna, 2013).
Cierto que es importante concertar las políticas públicas, más aún cuando
estas pudieran ser indicativas e impliquen la participación activa de inicia-
tivas privadas sociales o económicas, individuales o colectivas. En este
sentido, las posibilidades de éxito, de eficacia, en la ejecución de las políti-
cas se entiende que serán mayores si tienen un respaldo social vertebrado
de apoyo. Desde este punto de vista se concibe la concertación como un
factor esencial de eficacia, en tanto que solo desde esta perspectiva se pue-
de realmente lograr el alcance de determinados objetivos políticos.
No obstante, otra cuestión muy diferente es cómo las políticas, a través de
herramientas de evaluación en el marco de procesos de planificación, de-
ben ser acordadas.
c) El rol del evaluador y quién lo ejerce en un diálogo social
proactivo
Ya se ha explicado que la concepción de la evaluación pluralista como he-
rramienta de planificación proactiva va más allá del proceso analítico con
carácter propositivo como tareas que competen a quienes realizan las labo-
res de evaluación. Ahora la negociación implica la asunción de nuevos ro-
les en los que además, a los evaluadores bien se les restringe a ejercer de
meros árbitros al tiempo que dinamizadores o, como los defensores del plu-
CARLOS BUENO SUÁREZ - JOSÉ LUIS OSUNA LLANEZA
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26 STUDIA POLITICÆ
ralismo crítico proponen, se erigen en juez y parte. Cierto es que el refrane-
ro para estos casos avisa del riesgo de que “quien reparte siempre se lleva
la mejor parte”.
Los riesgos, por tanto, en este caso son evidentes, en tanto que pueden
ocultar en el fondo, una voluntad semejante a la que persiguen los procesos
de “evaluación autárquica” que facilitan introducir las “voluntades” e “in-
tereses” de los propios evaluadores, bajo una marco tecnocrático de falaz
rigor y cientificidad. No se está, por tanto, ante un riesgo exclusivo de la
evaluación plural pro activa; si bien en este caso, estamos otorgando, a los
propios evaluadores, como agentes activos del proceso, un mayor poder de
decisión que cualquier otro stakeholders, incluso, se podría pensar, en fun-
ción del nivel de institucionalización de este modelo, que podría llegar a
ser mayor que el de los propios gobiernos.
Estas dinámicas suelen ser cada vez más frecuentes entre los lobbies cuya
pretensión es ejercer influencias en los poderes políticos. Normalmente se
amparan en estudios técnicos analíticos que argumentan, amparan y priori-
zan aquellas recomendaciones que facilitan el desarrollo de sus propios in-
tereses.
No obstante, tal y como se conforma el tradicional diálogo social, en el
que los stakeholders representan a trabajadores y empresarios a través de
las correspondientes fuerzas sindicales y empresariales más representati-
vas, sentados con los representantes del gobierno, lo cierto es que en la
actualidad no existe de facto o de forma explícita la figura del evaluador
dinamizador de los acuerdos. Es más bien una función ejercida por el pro-
pio poder ejecutivo como competente en hacer el llamamiento al diálogo
social.
Así, pues, se puede llegar a afirmar que aun en algunos casos con el
compromiso explícito de ejercer funciones evaluadoras pluralistas, aun
siendo en otros casos este implícito deducible de las propias funciones y
finalidades del proceso de diálogo social, no existe la figura del evalua-
dor independiente, y dentro del proceso que, en definitiva, pueda marcar
las pautas en la determinación de los juicios de evaluación y en la confor-
mación de espacios de encuentro para el diseño o rediseño de las actua-
ciones públicas.
Esta función la acaba desarrollando el propio gobierno que, en definitiva,
logra situar el ámbito de discusión en su propia propuesta de acción políti-
ca esperando que el diálogo social se erija como un instrumento de legiti-
midad de la misma y no como una verdadera herramienta para la evalua-
ción pluralista como forma de gobernanza.
27
d) La evaluación pluralista en un diálogo social proactivo como
un ejercicio de legitimación del poder más que de gobernanza
El diálogo social es un deber político, aunque se puede pensar que la obliga-
ción de dialogar o de negociar no comporta obligación de acordar. No obs-
tante, la evaluación pluralista presenta una exigencia no solo de diálogo sino
de encuentro de soluciones de intervención consensuadas. El núcleo sobre el
que se establece el éxito o no del proceso de evaluación está precisamente no
ya en la posibilidad de conformar espacios de negociación sino de encontrar
acuerdos. De la asunción de este enfoque se deriva la implicación de los
agentes sociales y económicos, como actores de gran relevancia, que se eri-
gen en los grandes interlocutores representativos, en el juicio del contexto y
en el propio diseño de las políticas públicas. Son ellos, en el actual modelo
de diálogo social, los que deben encontrar soluciones acordadas. Es evidente
que en determinados ámbitos, en aquellos precisamente en los que por su le-
gitimidad representativa mejor conocen, han sido capaces de impulsar proce-
sos de diálogo desde el establecimiento de determinados acuerdos, basados
en la concesión y cesión, hacia la posibilidad de desarrollar un mejor futuro.
No obstante, ellos mismos son conscientes de que, aun desde la posición
que ocupan en el actual modelo de diálogo social, no alcanzan a conocer
con la necesaria exactitud, puntualidad y rigor, ni el contexto de interven-
ción, ni los resultados de las acciones políticas que se acuerdan. Por tanto,
debiendo ser ellos mismos agentes claves del proceso de evaluación plura-
lista, a través de la emisión de sus propios juicios, para sobre estos plantear
los espacios de negociación y los correspondientes acuerdos, reconocen
que no tienen esa capacidad, reclamando entonces, los que se suponen de-
ben ser los propios actores de la evaluación, evaluaciones externas con las
que poder argumentar sus decisiones. Es evidente que algo falla. Bien no
se está entendiendo el proceso, bien no se está llevando a cabo adecuada-
mente. Probablemente, ambas cosas.
La evaluación pluralista desarrollada a través de los procesos de diálogo
social, se puede decir, han estado y están excesivamente “encapsulados”.
Esto ha implicado que aspectos de relevancia política se hayan visto exce-
sivamente encorsetados en un ámbito de consenso relativamente reducido.
Esto debe ser considerado como un problema, una limitación, del modelo
de evaluación pluralista aplicada hasta ahora en el diálogo social, más aún
cuando desde la sociedad se demanda una mayor transparencia y una ma-
yor coparticipación en la toma de decisiones.
Ese reducido número de actores, además, condiciona el diálogo con otros
posibles actores; y conforma una “barrera” para la extensión y ampliación
del propio diálogo social. El riesgo es evidente, en tanto que el modelo de
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diálogo social serviría de “parapeto” para evitar tratar determinadas cues-
tiones no contempladas a priori por los propios actores. Santos Guerra ha-
blaba, entre otras cuestiones que limitaban los enfoques participativos en la
evaluación, de la rutina por una parte y de la falta de conocimiento o expe-
riencia por otra (Santos, 1998).
Esto no quiere decir que no pueda haber participación con otros actores,
porque de hecho, cuando los gobiernos han necesitado encontrar apoyos
para determinadas cuestiones han contado con premura con la implicación
de otros actores. Pero sí es cierto que un diálogo social, sustentado en pro-
cesos de evaluación pluralista con pocos actores, va conformando un mar-
co rígido e inamovible sobre el que otras organizaciones o agentes repre-
sentativos de la sociedad en sus correspondientes ámbitos, no encuentran
espacios de intervención política realmente efectivos sobre los que sentirse
partícipes a través de acuerdos.
Del mismo modo, hay que tener cuidado en tanto que la presencia de acto-
res representativos en órganos de participación, paralelos al diálogo social,
pero que de facto no tienen una verdadera capacidad de contribución, aca-
ba legitimando un falso modelo de diálogo e implicación. No se trata de
estar por estar sino de poder contribuir y participar de forma activa, desde
una legítima representación, en las acciones de intervención política que se
estén o se vayan a llevar a cabo. Se trata, asimismo, de evitar la frustración
de quienes, tras hacer grandes esfuerzos para poder hacer aportaciones, se
sientan que estos nunca fructifican.
Por otra parte también hay posicionamientos más críticos en tanto que con-
sideran que el diálogo social se ha instrumentado para aliviar a los gobier-
nos frente al coste político y de legitimidad que tiene la implementación de
importantes recortes laborales y sociales (Lacanal, 2014). En este sentido,
los agentes hubiesen sido instrumentalizados para un fin que de facto ya
estaría planteado a priori cuestionando con ello sus propias capacidades.
“...patronal y sindicatos se han alejado de sus bases sociales por efecto de
su institucionalización” (Medina, et al. 2013: 163).
e) La legitimidad de los stakeholders que forman parte de los
procesos de evaluación pluralista en un diálogo social proactivo
Buena parte de la sociedad desconoce en qué consiste y cómo se organizan
los procesos de diálogo social. Esto explica que no se perciba, por parte de
la ciudadanía, su capacidad y posibilidad de participación activa en la toma
de decisiones provocando una creciente desidia hacia la gobernanza impe-
rante.
29
Una posible explicación de esta cuestión puede deberse a que el tradicional
diálogo social ha estado en clave de pocos actores. Cierto es que quienes
han formado parte de él hasta ahora han sido y siguen siendo actores rele-
vantes e importantes y deben ser parte por ello de los procesos de evalua-
ción pluralista del diálogo social pro activo. No obstante, no significa esto
que toda la sociedad se sienta representada.
Si ya de facto es difícil decidir qué stakeholders clave deben ser incorpora-
dos y cómo en el proceso de evaluación; si además, ahora con un enfoque
pluralista en un diálogo social proactivo, de esta se tienen que obtener
acuerdos a implantar para diseñar o rediseñar, reorientar la gestión o ejecu-
ción de la acción política, la cuestión tiene aun mucha mayor enjundia. Y
no solo por tener que determinar qué tipo de agentes participan o se ven
afectados directa o indirectamente de la acción política, sino también por
tener que dirimir a quiénes y bajo qué razones o criterios se le otorga la le-
gitimidad de formar parte de dicho proceso de negociación.
Hay que tener en cuenta que el enfoque pluralista va más allá de recoger la
percepción o el posicionamiento de los stakeholders, manteniendo en los
decisores públicos la toma de decisiones. Ahora, la ambición negociadora
de este modelo de evaluación y de este cauce de participación, el diálogo
social, otorga una cuota de poder de decisión a los agentes involucrados en
una gobernanza que posiblemente incidirá y afectará a una parte o a toda la
ciudadanía.
Es importante, por ello, establecer una vertebración social de participación
para el diálogo social dentro de unos parámetros de representación. Y qui-
zás objetivar esto último sea la tarea más compleja. Y es que el diálogo so-
cial establece un abanico extenso de ámbitos de acuerdos y actores con los
que establecerlos, porque abarca una multiplicidad de políticas transversa-
les. Asimismo la evaluación pluralista dentro del diálogo social establece
cauces de corresponsabilidad que amplían las posibilidades de legitimación
de las propias políticas.
No obstante, el actual y tradicional modelo de diálogo social se deriva de
una necesidad de aunar los esfuerzos de quienes gestionan los recursos ins-
trumentales políticos con quienes controlan los recursos del factor trabajo y
del factor capital (sindicatos y empresarios). Se establece, de este modo, un
marco de participación institucional que incorpora a quienes tienen la legi-
timidad de la representación mediante las elecciones sindicales. Asimismo,
dichos actores, organizaciones sindicales y empresariales más representati-
vas están caracterizados por una premisa esencial, que es su posiciona-
miento en defensa del interés general frente al interés particular. En ese
sentido, los procesos de concertación se han erigido en instrumento de con-
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trol frente a las posibilidades de auge de los lobbies, cuyos posicionamien-
tos se sitúan en sus intereses particulares, frente al interés general que de-
fienden los agentes representativos. De este modo, el fortalecimiento de las
organizaciones legitimadas y representativas debe servir de freno a un mo-
delo de participación individualista, oligopolista, poco transparente, basado
en las influencias competitivas de los grandes lobbies, que persiguen, en
definitiva, sus propios intereses.
No obstante, tal y como se afirmaba al principio, la complejidad del con-
texto actual provoca que no toda la ciudadanía se sienta adecuadamente re-
presentada en estos procesos y empiezan a surgir múltiples y diversas for-
mas asociativas en torno a especificidades e intereses concretos que
reclaman sus espacios de participación a través de los procesos de evalua-
ción pluralista. No obstante, en esa tan amplia diversidad y, teniendo en
cuenta que la voluntad del enfoque de gobernanza a aplicar es el de lograr
consensos para su aplicación, la cuestión surge continuamente y tiene una
muy difícil respuesta. ¿Quiénes tienen realmente legitimidad como para ser
partícipes del proceso que nos propone la evaluación pluralista y en razón a
qué criterios? Probablemente quede un amplio campo por recorrer para po-
der dar respuestas certeras a esta cuestión.
Con todo ello sí debe quedar meridianamente claro que la legitimidad, para
poder formar parte de los procesos de evaluación plural con los que desa-
rrollar el diálogo social, debe estar estrechamente asociada a la defensa del
interés general. El modelo de gobernanza que pretenda impulsar procesos
de evaluación pluralista en un diálogo social proactivo debe reconocer esa
realidad como garantía para la defensa del interés general.
5. Conclusiones y recomendaciones
Con el objetivo de avanzar hacia modelos de gobernanza que sean cada vez
más participativos, transparentes, y democráticos, dentro de las ciencias so-
ciales, se abre camino una nueva rama: la evaluación de políticas públicas;
y dentro de esta se ha ido desarrollando, bajo diversas fórmulas de partici-
pación e implicación, la evaluación pluralista. Esta concebía los procesos
de evaluación como un marco de negociación en el que los stakholders de-
bían alcanzar acuerdos que, a su vez, debían ser asumidos por los gobier-
nos para ejecutar la acción pública.
Prácticamente, de forma paralela, el poder legislativo ha ido institucionali-
zando, al albor de una necesaria legitimidad democrática que fuese más
allá de la representación parlamentaria, un cauce de participación activa,
cuyo objetivo finalista es precisamente el mismo que se propone el enfoque
31
de evaluación pluralista: el alcance de acuerdos desde posicionamientos
distintos de los actores que participan en el proceso. Este cauce se conoce
como el diálogo social.
En este sentido, el diálogo social que se institucionaliza comparte en su
esencia, aunque no siempre de forma consciente, muchos de los principios
básicos y muchas de las pautas operativas y funcionales que el enfoque de
evaluación pluralista propone. Se trata de una cuestión relevante porque,
además de racionalizar la intervención pública, de informar y abrir cauces a
la participación, de lo que en última instancia se trata es de la profundiza-
ción en la democracia. Y tanto el enfoque propuesto por la evaluación plu-
ralista, como el cauce propuesto por el diálogo social comparten la idea de
que la ciudadanía debe ser sujeto activo y no pasivo de la acción pública;
que para ello, las fórmulas de legítima representatividad son diversas, de
que se hace necesario establecer juicios sobre los problemas que afectan a
nuestra realidad y sobre las soluciones que sobre esta se proponen; y, de
que efectivamente existen y deben estar presentes en los cauces de partici-
pación diferentes formas de entender o interpretar la realidad derivada de
múltiples factores que, en definitiva, confrontan intereses distintos.
Existe por tanto una destacada confluencia entre el cauce del diálogo social
y el enfoque propuesto por la evaluación pluralista. Que ambas cosas, de
forma conjunta, proponen un avance en los modos de desarrollar y avanzar
en los procesos de gobernanza. No obstante, no se puede negar que dicha
intersección, en la praxis, adolece de ciertas limitaciones que deben ser
consideradas para poder mejorar el actual marco de diálogo social. Entre
las cuestiones que deben ser consideradas, se destacan las siguientes:
La falta de conciencia de que el diálogo social proactivo se sustenta en un
enfoque de evaluación pluralista.
Tal y como se ha apuntado anteriormente, dentro de las dinámicas del diá-
logo social, se interiorizan muchas de las pautas metodológicas que esta-
blecen los procesos de evaluación pluralista, no obstante, no siempre, los
actores que participan en el mismo son realmente conscientes de esto. Es
decir, aun siendo su responsabilidad la de enjuiciar el contexto y la política
y promover, de forma consensuada, cambios o nuevas acciones de inter-
vención, no hay consciencia de que se están desarrollando pautas propias
de la evaluación pluralista de las políticas públicas.
La prioridad del consenso frente a los criterios tradicionales de la evalua-
ción, racionalidad, coherencia, eficacia y eficiencia.
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Esta cuestión está asumida tanto por el cauce como por la herramienta, re-
conociendo, no obstante, que la gobernanza política debe gestionar necesa-
riamente posiciones diferentes bajo una confrontación conflictiva entre ob-
jetivos y prioridades. Cierto es que esto lleva a reconocer que la
perspectiva de la racionalidad, de la coherencia, de la eficacia y de la efi-
ciencia será diferente según sea la perspectiva de los problemas que deban
ser abordados y los objetivos que deban ser propuestos para ello. Cierto es,
también, que la necesidad de llegar a acuerdos en determinados ámbitos de
intervención necesariamente conllevará a cesiones y concesiones que, en
definitiva, limitarán las posibilidades de logro de algunos objetivos defen-
didos por cada una de las partes representadas por los stakeholders.
El rol del evaluador y quién lo ejerce en un diálogo social pro activo.
Es evidente de que mientras prevalezca la primera limitación a la que se ha
hecho referencia, la falta de conciencia de ser parte de un proceso de eva-
luación, no se visualizará quién ejerce el rol de evaluador y qué rol está
realmente desarrollando. En realidad, por este motivo, dicho rol lo está lle-
vando a cabo el propio poder ejecutivo, que en definitiva se erige como ár-
bitro, pero también como parte del proceso en el diálogo social.
La evaluación pluralista en un diálogo social proactivo como un ejercicio
de legitimación del poder más que de gobernanza.
La institucionalización del diálogo social y los actores protagonistas res-
ponden a una lógica propia del momento en el que surge. No obstante, con
el devenir de los tiempos, la realidad del sistema económico imperante se
ha hecho más compleja y los ámbitos de responsabilidad política han creci-
do. Esto puede provocar que el cauce del diálogo social no sea lo suficien-
temente “ancho” como para poder afrontar todo el “caudal” que se le exi-
ge. Esto implicaría una infrautilización de las capacidades que el diálogo
social y la evaluación pluralista pueden ofrecer en tanto que los agentes en-
corsetarían los ámbitos de negociación y acuerdos a sus capacidades frente
a los reclamos de una ciudadanía que exige una gobernanza más abierta y
participativa.
La legitimidad de los stakeholders que forman parte de los procesos de
evaluación pluralista en un diálogo social pro activo.
Esto es probablemente uno de los aspectos que mayores dificultades
presenta. Determinar quiénes ostentan y por qué la legitimidad de la re-
presentación en procesos de participación, es ya de facto algo muy
33
complejo. Pero lo será aún todavía más si se exige que dicha participa-
ción se institucionalice bajo el cauce del diálogo social con la exigencia
de formar parte de acuerdos a implementar por quienes actúan como
gobierno. Determinar por tanto dichos criterios es absolutamente nece-
sario, considerando como principio esencial que la defensa de los inte-
reses generales de los colectivos prevalezca siempre frente a los intere-
ses particulares.
Todas estas consideraciones deben, asimismo, estar acompañadas de las si-
guientes recomendaciones fundamentales:
En primer lugar, que la voluntariedad no puede ser la clave del modelo con
el que se vertebre el diálogo social y la evaluación pluralista. El sistema
tiene que dotarse de un carácter normativo que establezca un marco de
obligatoriedad al modelo de gobernanza que se propone. Tener un cierto
carácter coercitivo y de compromiso de la aplicación y uso del mismo por
parte del equipo de gobierno.
En segundo lugar, la toma de conciencia de que la evaluación pluralista se
erige como enfoque del diálogo social no puede ser una mera declaración
inicial de intenciones, no puede ser una cuestión puntual; sino que debe ser
la premisa sobre la que se conforme una función sistemática y periódica en
el modelo de gobernanza.
En tercer lugar, la información y la formación tienen que ser considera-
das “palancas de fuerza” de la evaluación pluralista al servicio de los pro-
pios stakeholders y del gobierno. Una información y formación orienta-
das a la toma de decisiones, utilizando asimismo sistemas de gestión de
información para generar conocimiento útil para los procesos de gober-
nanza a desarrollar y equipos de evaluación profesionales para su retroali-
mentación.
En cuarto lugar, el diálogo social debe ser lo suficientemente ágil, abierto y
transparente, dotado de un seguimiento adecuado. De este modo, los órga-
nos de participación pueden ser interpretados con el signo de los tiempos
por lo que la posibilidad de utilizar nuevas tecnologías abre un campo a la
participación en el diálogo social que debiera ser considerado.
En quinto lugar, hay que considerar que la multiplicidad de ámbitos de in-
tervención política que se incorpora a los procesos de diálogo social re-
quiere una extensa y amplia capacitación y disposición técnica. La necesi-
dad de hacer frente desde la política a múltiples áreas, y la voluntad de que
estas sean analizadas y debatidas por un amplio espectro de la sociedad,
exige que quienes finalmente se sienten con el gobierno aporten trabajo y
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rigor. Los equipos de evaluación y los propios gobiernos deben facilitar la
presencia de stakholders que de forma legítima en su representación de-
fiendan los intereses generales de colectivos disponiendo, no obstante, de
argumentos técnicos de rigor.
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