China y Argentina en la Transición Energética: comercio, política y diplomacia Económica en Energías Renovables (2011-2023)

China and Argentina in the Energetic Transition: trade, politic and economic diplomacy in Renewable Energies (2011-2023)

Virginia Soledad Busilli *

Maitén de los Milagros Fuma **

* Universidad Católica de Córdoba, Argentina, Córdoba. Doctora en Estudios Sociales de América Latina, Universidad Nacional de Córdoba (2021). Magíster en Economía, Cultura y Sociedad China, Universidad Alcalá de Henares (2016). Investigadora y Docente, UCC. Directora del Equipo de Investigación: Análisis de las relaciones económicas y políticas entre América del Sur y Asia-Pacífico [...] (2012 - presente), UCC- Unidad Asociada CO - NICET. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2457-7395 | Correo electrónico: virginia.busi - lli@gmail.com

** Universidad Católica de Córdoba, Argentina, Córdoba. Licenciada en Relaciones Inter - nacionales, UCC (2022). Doctoranda en Relaciones Internacionales, UCC. Consultora en cooperación internacional. Adscripta en equipo de investigación: Análisis de las relaciones económicas y políticas entre América del Sur y Asia-Pacífico[...] (2012 - presente), UCC- Unidad Asociada CONICET. Docente en la Universidad Blas Pascal. ORCID: https://orcid. org/0009-0001-8637-5983 | Correo electrónico: 1805554@ucc.edu.ar

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2025.64.09


STUDIA POLITICÆ Número 64 primavera–verano 2025 pág. 225–258 Recibido: Recibido: 18/03/2025 | Aceptado: 22/05/2025 Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

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Resumen

En el contexto de la consolidación de China como una gran potencia global, su política exterior se ha vuelto más activa y asertiva con el uso de la diplo - macia económica como una de las herramientas centrales en su estrategia de inserción internacional. En este contexto, la transición energética global es considerada una prioridad en el proceso de modernización de Beijing, lo que impulsa el despliegue de inversiones en infraestructura y energías re - novables del gigante asiático a nivel global y posicionándolo como un actor clave en la reconfiguración del mercado energético. América Latina, carac - terizada por su abundancia en recursos naturales y energéticos, ha surgido como un socio estratégico en la agenda de Beijing, y ha establecido una re - lación de complementariedad asimétrica basada en la provisión de materias primas y minerales críticos, esenciales para el desarrollo industrial chino. El presente artículo analiza el rol de China en la transición energética de Argentina entre 2011 y 2023, considerando las dinámicas de comercio, fi - nanciamiento e inversión en energías renovables y minería de litio, y exa - minando la evolución de las relaciones bilaterales bajo los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri y Alberto Fernández. Se argumenta que, a pesar de los cambios de orientación ideológica entre go - biernos, se ha consolidado una política de Estado hacia China, reflejada en la profundización de la Asociación Estratégica Integral y la adhesión a la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Asimismo, se destaca el rol creciente de los gobiernos provinciales como actores clave en la articulación de agendas energéticas con China, aunque su capacidad de negociación continúa con - dicionada por el contexto geopolítico y la orientación de la política exterior nacional. Finalmente, se plantea un interrogante sobre el futuro de estos vínculos en el nuevo escenario político abierto tras la elección de Javier Milei, cuya estrategia de alineamiento con Estados Unidos podría alterar el curso de la cooperación energética sino-argentina.

Palabras Clave: transición energética – China – Argentina – diplomacia económica – energías renovables.

Abstract

In the context of China’s consolidation as a major global power, its foreign policy has become more active and assertive, using economic diplomacy as one of the central tools in its international integration strategy. Within this framework, the global energy transition is considered a priority in Beijing’s modernization process, driving the expansion of Chinese investments in infrastructure and renewable energy worldwide and positioning China as a key player in the reconfiguration of the energy market. Latin America, characterized by its abundance of natural and energy resources, has emer - ged as a strategic partner in Beijing’s agenda, establishing an asymmetrical relationship of complementarity based on the supply of raw materials and critical minerals essential for China’s industrial development.

VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 227 This article analyzes China’s role in Argentina’s energy transition between

2011 and 2023, considering the dynamics of trade, financing and investment in renewable energy and lithium mining, and examining the evolution of bi - lateral relations under the governments of Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri and Alberto Fernández. It is argued that, despite the chan - ges in ideological orientation between governments, a State policy towards China has been consolidated, reflected in the deepening of the Comprehen - sive Strategic Partnership and the adherence to the Belt and Road Initiative. It also highlights the growing role of provincial governments as key actors in the articulation of energy agendas with China, although their negotiating capacity continues to be conditioned by the geopolitical context and the orientation of national foreign policy. Finally, a question is raised about the future of these links in the new political scenario opened after the election of Javier Milei, whose strategy of alignment with the United States could alter the course of Sino-Argentine energy cooperation.

Keywords: Energy transition – China – Argentina – economic diplomacy – renewable energy.

Introducción

Através de una política exterior asertiva, China reemerge como una de

las grandes potencias del siglo XXI. La quinta generación de líderes chinos, bajo la dirección de Xi Jinping, da cuenta de la continuidad

de un proyecto nacional que consolida el rol de Beijing en la gobernanza global, en pos de alcanzar el “sueño chino de revitalización de la gran nación china” (2019; Delage, 2015). Bajo el actual mandatario, la política exterior del gigante asiático se distanció del bajo perfil de sus predecesores e impri - mió una faceta más activa a través de una política de logros concretos, tanto a escala regional como global (Nie, 2016; Zhang, 2015).

En medio de crecientes debates académicos en torno a si sus ambiciones son hegemónicas o sus intenciones revisionistas, su estatus de potencia global se consolida. Pero este proceso no es nuevo: con más de cuatro décadas de modernización económica en marcha, China se ha convertido en una de las economías más importantes del planeta, una de las principales fuentes de IED (Inversión Extranjera Directa) y financiación más atractiva para el mun - do en desarrollo desde comienzos de siglo (Li, 2017, FMPRC, 2024). Esta modernización, articulada con el proceso de globalización ha incrementado la presencia de Beijing en diferentes regiones del globo a través del comercio y financiamiento a países en desarrollo (Kong, 2019).

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Su creciente compromiso en la gobernanza global enmarcado en su tradicio - nal concepto de “ascenso pacífico” como potencia responsable, ha conducido a Beijing a un creciente liderazgo frente a transiciones globales. La transi - ción energética es una de ellas. Desde el inicio del siglo XXI, las acciones implementadas por China para abordar el cambio climático no solo reflejan objetivos nacionales, sino que también están alineadas con metas de alcance global (Rivero Soto y Villegas Arce, 2024)

China ha intensificado notablemente su financiamiento global destinado al sector energético, una tendencia que se ha acelerado significativamente tras la crisis financiera global de 2007-2008. Esta iniciativa constituye un com - ponente central de la estrategia de desarrollo integral de China, la cual abarca tanto sus políticas internas como su proyección exterior (Jauregui, 2023). Respecto a las primeras, su objetivo consistió en diversificar su matriz ener - gética, mientras que, en su proyección global, en el marco de la Going out strategy, ha buscado consagrarse como un jugador cada vez más influyente en el mercado de energías renovables

Durante el período bajo estudio, los tres últimos Planes Quinquenales (2011- 2015, 2016- 2020 y 2021-2025), así como la estrategia Made in China 2025 y los Objetivos a Largo Plazo para 2035, contemplan la implementación de una serie de reformas graduales dirigidas a asegurar el abastecimiento de energía y avanzar en la descarbonización de la matriz nacional, especial - mente en materia de eficiencia energética (Campanella y Barberón, 2023). De este modo, se estimula el diseño de nuevas tecnologías y la internaciona - lización de las empresas chinas con socios proveedores externos que asegu - ren el suministro de recursos para sus industrias (Gélvez Rubio y González Jauregui, 2022).

América Latina, en su tradicional modelo de intercambios de tipo cen - tro-periferia, encontró en Beijing un nuevo socio estratégico a comienzos del siglo XXI, con quien experimenta una complementariedad asimétrica, posicionándose como proveedora de materias primas y recursos energéti - cos, que complementan su estrategia de inserción internacional y, al mismo tiempo, se convierte en un atractivo mercado para las exportaciones chinas de manufacturas (Li, 2017; Oviedo, 2023). Estos han sido factores clave que explican el progresivo acercamiento de Beijing a las economías lati - noamericanas, y el despliegue de una diplomacia económica centrada en la seguridad alimentaria y energética del gigante asiático (Medeiros, 2009; Busilli, 2020).

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De este modo, China se convirtió en uno de los principales socios comercia - les de América del Sur y uno de los principales prestamistas e inversores de la región (Seshasayee, 2022). En este sentido, China afronta un triple obje - tivo: garantizar su seguridad energética, mejorar su eficiencia energética y evolucionar hacia la sostenibilidad de su sistema energético (Ball, 2020). La cuestión energética resulta, entonces, transversal a su crecimiento económi - co y proceso de modernización: China es el mayor productor y consumidor mundial de carbón (energía altamente contaminante) y al mismo tiempo, el mayor productor y mercado de energías renovables y de tecnologías asocia - das a las renovables (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024). América Latina, rica en alimentos, energía y minerales críticos se vuelve entonces cada vez más relevante en los cálculos estratégicos de Beijing (Santibañes, 2025). En un contexto de asimetrías, este escenario ofrece oportunidades y desafíos para los países latinoamericanos, que intentan aprovechar la vinculación con Bei - jing para favorecer su propio desarrollo, y procuran dirigir parte de los recur - sos financieros y económicos para impulsar sectores estratégicos (González Jáuregui, 2022).

Argentina se inscribe en esta dinámica, experimentando una profundización de los vínculos bilaterales durante las últimas dos décadas, tanto en materia de comercio como de préstamos e inversión, que se materializaron en una Asociación Estratégica Integral y se tradujeron a una política de Estado por parte de Argentina, conservando la jerarquía de los vínculos y los compro - misos de largo plazo, en períodos de cooperación y de tensiones (Oviedo, 2023). Es por esto que, el presente trabajo de investigación se propone rea - lizar un breve recorrido por la política exterior china a partir de la segun - da década del siglo XXI, desde la llegada de Xi Jinping a la presidencia (2012-presente) y analizar los factores que explican la profundización de los vínculos de Beijing con América Latina en el marco de la transición ener - gética de China, especialmente en sus vínculos con Argentina con foco en el comercio y proyectos de inversión en energías renovables entre 2011 y 2023. Para ello, se analizará la relación bilateral bajo las administraciones de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015), Mauricio Macri (2015-2019) y Alberto Fernández (2019-2023).

1. Aproximaciones teóricas

El presente artículo parte de una perspectiva racionalista de las relaciones internacionales, que entiende la diplomacia económica como un conjunto de

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procesos, prácticas e instrumentos a través de los cuales se crean y distribu - yen los beneficios de las relaciones económicas internacionales (Woolcock & Bayne, 2013). Desde una perspectiva economicista, Kishan Rana (2013) define la diplomacia económica como el proceso mediante el cual los países gestionan su esfera económica externa con el propósito de maximizar sus beneficios nacionales en áreas como el comercio, la inversión y otras formas de intercambio donde poseen una ventaja comparativa. De manera comple - mentaria, Hill (2016, p. 161) sostiene que “la diplomacia económica deriva de la necesidad particular de promover la prosperidad nacional y conducir una política exterior económica para lograrlo”.

El debate sobre los objetivos y la eficacia de los instrumentos de la diploma - cia económica es amplio. Desde una perspectiva economicista, el enfoque se orienta a los instrumentos económicos implementados por el Estado a nivel internacional para promover el bienestar y la prosperidad económica nacio - nal (Rubiolo y Busilli, 2022; Rabby, 2015; Rana, 2013). Entre las vertientes más estudiadas de la diplomacia económica se encuentran la diplomacia co - mercial, financiera y empresarial.

Por otra parte, desde una perspectiva de economía política internacional, los objetivos e instrumentos económicos y políticos adquieren una importancia equivalente en la diplomacia económica. En este sentido, Okano-Heijmans (2011, p. 27) argumenta que la diplomacia económica “implica una com - binación de objetivos de política exterior y herramientas comerciales, así como objetivos comerciales y herramientas políticas, en un entorno determi - nado”. Desde un enfoque Estado-céntrico de las relaciones internacionales, más cercano a la tradición realista, la diplomacia económica enfatiza el poder como elemento determinante. En este marco, la preservación del Estado –en términos de seguridad– y la persecución de intereses nacionales definidos en términos de poder constituyen conceptos centrales.

Una de las nociones más desarrolladas dentro de este enfoque es la de po - lítica económica. Baldwin (1985), uno de los principales referentes en este campo, sostiene que el arte de gobernar económico implica el uso del poder económico –ya sea mediante incentivos o sanciones– para modificar las de - cisiones o el comportamiento de otros Estados, de manera que responden a los intereses políticos del Estado emisor. Según Baldwin (1985, p. 32), una política puede considerarse como el arte de gobernar económico si cumple con tres condiciones: 1) el instrumento utilizado es de naturaleza económica, 2) el objetivo es influir sobre otro actor internacional (preferentemente otro

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Estado), y 3) la medida tiene como alcance alguna dimensión del comporta - miento del actor objetivo.

América Latina, entonces, adquiere un rol relevante para los objetivos de China. En primer lugar, en materia de seguridad energética y provisión de materias primas necesarias para sostener su proceso de industrialización y crecimiento económico. En segundo lugar, por su interés en la institucionali - zación de las relaciones bilaterales y multilaterales con la región, que aumen - ten su influencia en la región. Por último, la cuestión de Taiwán, uno de los intereses estratégicos de China y la única condición para entablar relaciones diplomáticas con China (Liang, 2019). Estos objetivos guardan relación di - recta con el diseño y contenido de las asociaciones estratégicas que Beijing ha promovido en la región desde comienzos del siglo XXI y, en especial, durante la última década (Busilli, 2020). Las Asociaciones Estratégicas son la forma en que Beijing categoriza y jerarquiza a sus socios internaciona - les. Este tipo de asociaciones tuvieron origen en la década de los noventa y se han mantenido en constante desarrollo. Conforme a nuestro objeto de estudio, nos centraremos en el proceso hacia las “asociaciones estratégicas integrales”, una de las categorías más altas en la diplomacia china, y que ha suscrito en diferentes países de la región, entre ellos Argentina (2014). Respecto a su naturaleza, a diferencia de las alianzas tradicionales, no están dirigidas en contra de terceros Estados. Por otra parte, el aspecto económico resulta fundamental dado que es la economía el eje central de la asociación estratégica (ya que no existe alianza militar). Asimismo, incluye a Estados y organizaciones internacionales. Por último, refuerza sus intereses económi - cos: busca asociar a la mayor cantidad de países a su crecimiento económico y priorizar los intereses comunes por sobre la competencia y el conflicto (Oviedo, 2006).

Por último, es importante destacar que nuestro marco teórico se vincula con el concepto de seguridad energética, entendido en el marco de la seguridad nacional y asociado a la noción de protección y supervivencia del Estado-na - ción (Dussort, 2017). La seguridad energética adquiere una dimensión estra - tégica fundamental tanto en el ámbito interno como externo, en la medida en que los cambios en su contenido han ampliado su alcance hacia aspectos so - ciales, ambientales y tecnológicos (Dussort, 2017). No obstante, la relación entre seguridad energética y diplomacia económica se refleja en la manera en que los Estados manejan sus vulnerabilidades económicas para alcanzar sus objetivos de desarrollo.

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2. La transición energética en la política exterior de China y sus impli - cancias para América Latina

Los vínculos entre China y América Latina han crecido exponencialmente en materia económica y se han consolidado a nivel político durante las últimas dos décadas. Sus altas tasas de crecimiento y la necesidad de provisión de recursos naturales y materias primas contribuyeron a la búsqueda de diversi - ficación de los socios del gigante asiático, que dirigía una mirada renovada hacia el mundo en desarrollo: América Latina y África comenzaban a ser incluidos en su estrategia global.

Por su parte, América Latina, recibía expectante a este nuevo socio comercial no tradicional. Desde comienzos del siglo XXI, el alineamiento automático que había experimentado la región con Estados Unidos en las últimas dé - cadas perdió impulso, particularmente a partir del rechazo al ALCA en la Cumbre de Mar del Plata (2005). Esta apertura fue favorecida por la recon - figuración del poder económico global hacia el Asia-Pacífico, el desgaste del Consenso de Washington y el creciente protagonismo de China como potencia comercia –tras su ingreso a la Organización Mundial del Comercio (OMC)– y financiera. Tras los atentados del 11-S y la invasión a Irak, la ac - ción unilateralista de Washington contra el terrorismo islámico y las guerras de Irak y Afganistán crearon fuertes divisiones entre Estados Unidos y el resto del mundo (Moncada Durruti, 2011). Esta reconfiguración del escena - rio geopolítico fue interpretada en la región como una oportunidad para di - versificar sus vínculos externos, por lo que América Latina recibió de forma expectante a este nuevo socio comercial no tradicional, cuyas inversiones comenzaron a concentrarse en sectores estratégicos como energía, infraes - tructura y recursos naturales (Oviedo, 2013; Dussel Peters, 2015).

Durante este período, y en especial a partir de la crisis financiera global de 2008, China ha fortalecido su posición como potencia global, y ha consolida - do su influencia en diferentes partes del globo. En materia energética, se ha posicionado como un actor central, destacándose como uno de los mayores consumidores, productores y financiadores del sector. Al mismo tiempo, se consolida como un líder en energías renovables, aunque sigue siendo una de las principales fuentes de emisiones contaminantes a nivel mundial (García, 2021).

En números, China se ha convertido –desde 2005– en el mayor emisor de ga - ses de efecto invernadero (GEI), ha superado a Estados Unidos y desplazado a la Unión Europea al tercer lugar. En 2021, sus emisiones representaron el

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29,4% del total global, muy por encima de Estados Unidos –12,9%–, Japón –2,4%– y el Reino Unido –0,9%– (Climate Watch, 2024). Al mismo tiempo, se consolida como el mayor inversor mundial en energía, con una proyección de más de 850 mil millones de dólares en 2024, lo que representa un creci - miento significativo en comparación con los 600 mil millones de dólares registrados en 2019. Este incremento se debe, principalmente, a la expansión de su inversión en energías renovables, eficiencia energética y redes y alma - cenamiento, mientras que la proporción destinada a combustibles fósiles se mantiene relativamente estable o en disminución (AIE, 2025).

En línea con lo anterior, puede observarse que Beijing, como parte de su estra - tegia de modernización económica, ha emprendido un proceso de transición energética impulsado por tres objetivos clave: fortalecer su seguridad ener - gética, incrementar su eficiencia y avanzar hacia un modelo más sostenible para su sistema energético. Asu vez, refleja una nueva filosofía de desarrollo impulsada por Xi Jinping, la cual prioriza la sostenibilidad y el bienestar de las personas, contenidas en el “Pensamiento de Xi Jinping” y articulada con la Doctrina del “sueño chino”, entendido como el rejuvenecimiento de la nación china (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024; Ball, 2020). Esta se presenta como la visión para el desarrollo de China en las próximas décadas y hace referencia a un país próspero y fuerte, donde los ciudadanos experimenten una mejora considerable en su calidad de vida (Xi, 2017). Se vincula, a su vez, con los objetivos de los dos centenarios: el primero, en 2021, con motivo del centenario de la fundación del Partido Comunista Chino y el segundo, en 2049, el centenario de la fundación de la República Popular China.

Durante el XX Congreso del Partido Comunista de China en 2022, Xi Jin - ping reafirmó la apuesta del país por una mayor participación en asuntos glo - bales y regionales, enmarcada en una nueva filosofía de desarrollo centrada en las personas y en la seguridad alimentaria y energética. En este contexto, la seguridad nacional adquiere un carácter holístico, con la integración de soberanía, estabilidad y desarrollo (XI, 2022).

Desde una perspectiva de diplomacia económica, China integra su moder - nización económica con su liderazgo en la transición energética, abordando ambos objetivos dentro de su estrategia de seguridad nacional. Internamen - te, adopta un enfoque pragmático, manteniendo su dependencia del carbón, pero optimizando su uso mediante inversiones en I+D para la eficiencia ener - gética, reducción de emisiones y consumo verde (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024; Girard, 2022) para la eficiencia energética, reducción de emisiones y consumo verde. A nivel externo, proyecta su influencia bajo la idea de una

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“Comunidad de Destino Compartido”, promoviendo el multilateralismo y consolidando su papel como actor clave en la transición energética global. Una de las iniciativas que se articula con este concepto es la Belt and Road Initiative (BRI), presentada por Beijing en 2013 por Xi Jinping, orientada a la coordinación de políticas, la conexión y desarrollo de infraestructuras, promoción del comercio, integración financiera y comprensión mutua entre los pueblos (GFDC, 2025). Esta Iniciativa contempla dos rutas principales: la ruta terrestre, conocida como Cinturón Económico de la Ruta de la Seda – Silk Road Economic Belt– y una marítima, denominada Ruta de la Seda Ma - rítima del Siglo XXI –21st-Century Maritime Silk Road– que actúan como paraguas para proyectos de conectividad, infraestructura y energía. La ruta marítima adquiere relevancia para el sur global, dado que abre la puerta a to - dos los países del mundo que quieran cooperar. En lo que respecta al objetivo de investigación, la Iniciativa contempla una dimensión específica vinculada a la transición energética: la Green Belt and Road, donde se articula con los objetivos de la Agenda 2030, haciendo énfasis en la promoción del comer - cio ecológico, la mejora en la eficiencia de la producción y el consumo, la integración financiera ecológica y el giro de financiamiento hacia energías limpias (Oficina del Grupo Dirigente, 2019).

Desde una perspectiva de diplomacia económica, puede afirmarse que a tra - vés de esta iniciativa China persigue intereses de desarrollo tanto internos como externos, entre ellos los de diversificar las rutas de abastecimiento de materias primas y recursos energéticos (Ferdinand, 2016; Parra Pérez, 2017; Medeiros, 2009; Callahan, 2016). Los estudios de Kevin Gallagher y Ko Bong (2021) confirman estas tendencias. Según sus estudios, el CDB (China Development Bank) y el Exim Bank, dos de las principales instituciones financieras de China, aportaron 245.800 millones de dólares en proyectos energéticos en todo el mundo desde el año 2000. Entre las principales áreas financiadas durante este período se encuentran las centrales térmicas a base de petróleo y carbón (51,8%) y los proyectos hidroeléctricos (18%). En este sentido, se destaca que desde 2020 estos bancos chinos comenzaron a desti - nar mayores flujos de inversión hacia proyectos de energía renovable –prin - cipalmente solar y eólica–, aunque esta continúa siendo limitada. Por otra parte, la distribución geográfica del financiamiento da cuenta de una baja prioridad estratégica de región latinoamericana en materia energética: mien - tras Europa y Asia Central se ubicaron en primer lugar con el 32%, Asia representó el 27,7% y África el 21,6, América Latina alcanzó el cuarto lugar con el 18,7% (González Jáuregui, 2022).

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América del Sur, rico en recursos renovables y no renovables, se ubica dentro de los sectores prioritarios en materia de seguridad alimentaria y energética para el gigante asiático. Es en este contexto en que Argentina se ha conver - tido en un socio estratégico en materia de comercio e inversión, así como un importante receptor de flujos de inversión y financiamiento chino en sector energético. Al mismo tiempo, China ha profundizado su asociación estratégi - ca con el país austral y ha participado en su estrategia de transición.

3. La transición energética de China en el marco de la relación bilateral China-Argentina

Las relaciones bilaterales Argentina-China experimentaron una creciente dinamización a partir de la segunda década del siglo XXI. El cambio de milenio encontró a China y Argentina en escenarios diferentes. Mientras la primera consolidaba su proceso de modernización, experimentaba altas tasas de crecimiento económico y fortalecía su status en el sistema internacional, Argentina transitaba una de las crisis económicas, políticas y sociales más profundas de su historia.

Tras la primera etapa de acercamiento, con la firma de Asociación Estraté - gica de 2004 y el reconocimiento de Beijing como economía de mercado, la cooperación bilateral se fortaleció, y los vínculos bilaterales alcanzaron un mayor grado de madurez, lo que favoreció la profundización de los vínculos a través de la Asociación Estratégica Integral de 2014. De este modo, Argen - tina fue consolidando progresivamente una política de Estado hacia Beijing. En este sentido, durante el período analizado, incluso en los momentos de alternancia política, la diplomacia económica de Argentina se concentró en la búsqueda de nuevos mercados y la diversificación de los socios comer - ciales no tradicionales, observándose tres tendencias en su vinculación con Beijing: a) comercio bilateral con patrón de intercambios centro-periferia, exportaciones argentinas de commodities e importaciones de manufacturas y caracterizado por un déficit comercial argentino sostenido y creciente duran - te todo el período (2012-2022); b) continuidad de los flujos de IED chino en recursos renovables y no renovables y de financiamiento; c) profundización de los vínculos político-diplomáticos bilaterales: mantenimiento de la Aso - ciación Estratégica Integral (2014) e ingreso de Argentina a la Belt and Road Initiative (BRI) al finalizar el período de estudio.

Por su parte la diplomacia económica de China se mantuvo enfocada en re - forzar la seguridad alimentaria y energética a través del incremento del co -

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mercio, inversión y financiamiento en América Latina en general y en Argen - tina en particular, articulándose con herramientas e iniciativas de transición energética del país austral.

Figura 1. Comercio bilateral Argentina-China en millones de USD (2011- 2022)


Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por UN Comtrade (2025)

La Figura 1 muestra la evolución del comercio bilateral entre Argentina y China entre 2011 y 2022, reflejando un déficit comercial sostenido para Argentina. Durante el período bajo análisis, las exportaciones han oscilado entre 5.000 y 9.000 millones de dólares, alcanzando su punto más alto en 2022, mientras que las importaciones han fluctuado entre los 10.000 y 18.000 millones de dólares, registrando su punto más alto en 2022. Como resultado, se registró un déficit comercial constante para Argentina, que se profundizó entre 2018 y 2020, donde superó los 8.000 millones de dólares (UN COM - TRADE, 2025). Esta tendencia da cuenta de una relación comercial asimé - trica, con una creciente dependencia argentina de las importaciones chinas y dificultades para equilibrar y diversificar la balanza comercial a lo largo del período. En cuanto a su composición, las exportaciones argentinas han presentado una alta concentración sectorial y productiva, dominadas históri - camente por commodities y manufacturas de origen agropecuario, entre las

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que se destacan la semillas y frutos oleaginosos, principalmente soja, segui - das por combustibles minerales, cereales y aceites vegetales (ITC, 2025). No obstante, en 2018, la firma del Acuerdo Bilateral para el comercio de carne bovina, ovina y caprina permitió una mayor diversificación y agregación de valor en la oferta exportadora. Hacia 2020, la canasta exportadora se equili - bró, con las oleaginosas –36%– y las carne y despojos comestibles –36,9%– lo que explica el 72,9% del total exportado.

En lo que respecta a la explotación de recursos energéticos, se destaca duran - te los últimos años del período analizado el auge de las exportaciones de car - bonato de litio. El crecimiento de la demanda global de este mineral crítico, puso en relieve a los países del llamado “triángulo del litio”: Argentina, Chile y Bolivia cuentan con el 53% de los recursos globales, el 46% de las reservas globales y el 34,7% de la producción global (USGS, 2023). En el caso de Ar - gentina, Jujuy, Salta y Catamarca se destacan en la producción de carbonato de litio. En 2021, las exportaciones argentinas de minerales a China alcanza - ron los 89 millones de dólares, marcando un incremento del 63,2% respecto a 2020 y del 70,7% en comparación con 2019. Este comercio representó el 2,7% del total de las exportaciones mineras argentinas –3.242 millones de dólares–, lo que posiciona a China como el octavo destino principal1. Dentro de la canasta exportadora, el carbonato de litio lideró las ventas y representó el 98,2% del total, por valor de 87 millones de dólares (Secretaría de Minería,

2022).

Tabla 1. Inversión extranjera china en los sectores energéticos y de metales en Argentina (2011-2023), por año, por empresa.

Sector Año Empresa Monto

Energía 2013 China National Off-shore Oil 120 millones

2016 Envision Group 290 millones

2019 Xinjiang Goldwind 470 millones

State Administration of Foreign Exchange

140 millones

1 Detrás de Suiza, Estados Unidos, India, Canadá, Bélgica, Corea del Sur y Alemania (Se - cretaría de Minería, 2022).

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Sector Año Empresa Monto

Minería 2017 Shandong Gold 960 millones

2018 Tibet Summit 210 millones

2019 Jiangxi Ganfeng 260 millones

2021 Tsinghan 380 millones

Zijin Mining 770 millones

2022 Zijing Mining 380 millones

Jiangxi Ganfeng 960 millones

Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por AEI (2025)

La Tabla 1 da cuenta de la relevancia del sector minero argentino en la cap - tación de capitales chinos. Durante el período analizado, las inversiones de empresas chinas registradas ascendieron a 7.130 millones de dólares, de las cuales 3.920 millones –54,4%– se destinaron al sector minero, mientras que 1.350 millones se dirigieron al sector energético –18,9%–. En este último, se destacan las inversiones de empresas estatales como China National Offs - hore Oil –invirtió 120 millones de dólares en 2013–, Envision Group –290 millones de dólares en 2016– y Xinjiang Goldwind –470 millones de dólares en 2019–, destinadas a proyectos de energías convencionales y renovables. Los flujos de inversión hacia el sector minero fueron significativamente ma - yores, destacándose las operaciones de las empresas Shandong Gold –960 millones de dólares en 2017–, Zijin Mining –770 millones de dólares en 2021– y Jiangxi Ganfeng –960 millones en 2022–. La presencia de Jiangxi Ganfeng y Zijin Mining en múltiples transacciones resalta el creciente inte - rés chino en la explotación de recursos estratégicos, particularmente el litio, un mineral clave en la transición energética global (AEI, 2025).

En términos de diplomacia económica, se registra una tendencia creciente en el flujo de capitales chinos durante el período bajo estudio. Durante el segun - do período de gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) las inversiones chinas en Argentina alcanzaron los 420 millones de dólares. Bajo la gestión de Mauricio Macri (2015-2019), las inversiones extranjeras chinas en Argentina aumentaron significativamente hasta alcanzar los 2.330 millo - nes de dólares, impulsadas por una mayor apertura a la inversión extranjera y acuerdos estratégicos. Por último, bajo la presidencia de Alberto Fernández

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(2019-2023) las inversiones extranjeras chinas en Argentina continuaron en ascenso y alcanzaron los 3.100 millones de dólares, lo cual consolidó la im - portancia del vínculo bilateral en sectores estratégicos como la minería y la energía renovable.

Retomando lo expuesto en apartados anteriores, el patrón de inversión de Beijing en Argentina se articula con la estrategia de modernización econó - mica de largo plazo del país asiático, a través del acceso a recursos naturales estratégicos. Estos flujos de inversión consolidan a Argentina como un socio estratégico en América Latina, a la vez que incrementan la dependencia del país sudamericano en términos de financiamiento chino. Por su parte, se des - taca una orientación hacia la extracción de minerales críticos, mientras que los menores flujos de inversión destinados a la energía poseen un enfoque más selectivo en proyectos de infraestructura energética (AEI, 2025).

a. Segundo gobierno de Cristina Fernández y la profundización de la coo - peración con China

Cristina Fernández de Kirchner ejerció como presidente del país durante dos períodos de gobierno –2007-2015–, marcados por cambios en los condicio - nantes internos y externos del país. Alos fines del presente artículo se analiza su segunda presidencia, comprendida entre los años 2011 y 2015, período que registró el fortalecimiento y profundización de los vínculos bilaterales Argentina-China. La política exterior de Argentina durante su gestión siguió, principalmente, los ejes de inserción latinoamericana, multilateralismo revi - sionista2 y la articulación de la gestión externa con las necesidades de desa - rrollo nacionales y la búsqueda de autonomía (Busso, 2016).

A nivel internacional, la gestión de Cristina Fernández debió afrontar el impacto y los efectos de la crisis económica del 2008. A este escenario se sumaron las tensiones con Estados Unidos, principalmente luego de que el entonces presidente, Barack Obama, dejase de apoyar a Argentina ante la Corte Suprema en el caso de la deuda externa y, paralelamente, se pro - dujese el debilitamiento del giro a la izquierda en América Latina (Busso, 2016). Sin embargo, la disputa con los fondos buitre y el estancamiento de relaciones con Estados Unidos, permitieron profundizar los vínculos con

2 El multilateralismo revisionista se relaciona con la crítica realizada a aquellos organismos multilaterales en los que los intereses de algunos Estados en particular tenían más peso dentro del mismo, y el llamado a introducir y poner en discusión los intereses de los países en desarrollo.

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países de América Latina, China y Rusia y promover la diversificación de las relaciones exteriores (Laufer, 2019; Miranda, 2018). Por su parte, en el caso de China se experimentó un fortalecimiento de los vínculos, que fueron tipificados como “estratégicos”. El fortalecimiento de las relaciones con el país asiático se materializó bajo el establecimiento de la Asociación Estratégica Integral en 20143, en el marco de la visita del recientemente electo presidente de la República Popular, Xi Jinping. En aquella ocasión se firmaron 18 acuerdos en materia económica, tecnológica y cultural que encabezó la firma de acuerdos de cooperación en materia económica, co - mercial, financiera, nuclear y cultural. En línea con Miranda (2018), China consideró a Argentina como un país de commodities y, junto a Brasil, fueron la pieza fundamental para enlazar su vínculo con el MERCOSUR, como forma de insertarse en Sudamérica. De esta manera, China consideraba que la cooperación económica y el intercambio comercial eran mutuamente be - neficiosos, ya que ayudaba a diversificar la economía y el comercio de los países latinoamericanos y a reducir su dependencia económica y comercial con respecto a Estados Unidos y Europa (Laufer, 2019). En el ámbito de la diplomacia económica, el gobierno argentino vio en este socio asiático extrarregional una atractiva fuente alternativa de financiamiento, con el ob - jetivo de diversificar sus recursos financieros en un contexto caracterizado por restricciones en el acceso a divisas extranjeras y un litigio en curso por la deuda externa (Busilli, 2020).

En línea con lo anterior, se activó el SWAP con China firmado en 2009; esto es un acuerdo de intercambio de monedas entre el Banco Central de la República Argentina (BCRA) y el Banco Popular de China (PBoC) que permitía a Argentina acceder a yuanes chinos a cambio de pesos argentinos, con el objetivo de fortalecer las reservas internacionales del país y facilitar el comercio bilateral sin depender del dólar estadounidense. Este tenía un monto de aproximadamente 10.000 millones de dólares y se fue ampliando en los gobiernos subsiguientes (Barca, 2023). Para Laufer (2019), se produjo el paso de una asimetría comercial, a una dependencia financiera, en el que Argentina asienta su rol como deudora de China. A pesar de ello, el SWAP colaboró en la estabilización de las finanzas argentinas entre 2014 y 2015, y a remover el control cambiario en 2016; por el contrario, países como Chile y

3 Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre la República Argentina y la República Popular China. Texto completo disponible: https:// tratados.cancilleria.gob.ar/tratado_ficha.php?id=kp2onZ=

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Brasil consiguieron superávits comerciales prescindiendo de la ayuda finan - ciera china (Oviedo, 2018).

En materia de política energética, un desafío para Cristina Fernández fue po - der reducir el déficit en la balanza energética, a la vez que aminorar la depen - dencia de las importaciones de energía para el abastecimiento interno. Fue en este contexto que, en 2012 se produjo la expropiación del 51% de Yaci - mientos petrolíferos fiscales (YPF) y de Repsol YPF Gas, y se declaró el lo - gro del autoabastecimiento hidrocarburífero de “interés público” y “objetivo prioritario” (Ceppi, 2017). Como medida subsiguiente, se firmaron acuerdos con Chevron, Dow y Petronas para la explotación de Vaca Muerta (Ceppi, 2017). Luego, en 2014 se sancionó la Ley de Hidrocarburos 27.0074, la cual estableció plazos diferenciados para permisos de exploración y concesiones de explotación (más largos para no convencionales), redujo el monto de in - versión para acceder a beneficios fiscales y definió lineamientos ambientales. En lo que respecta al sector energético renovable, durante este período no se observaron cambios significativos. No obstante, en enero de 2013, la presi - denta Cristina Fernández representó a la Argentina en la VI Cumbre Mundial de la Energía del Futuro, y fue allí donde destacó la importancia de abor - dar los desafíos energéticos y medioambientales con equidad (Casa Rosada, 2013). En relación con lo anterior y con la estrategia de China, según los datos proporcionados por el Global Development Policy Center de Boston University (2024), se destacaron inversiones del China Development Bank en dos proyectos de energía hidroeléctrica en Argentina en la presidencia de Cristina Fernández, a saber: Renewable Energy Projects (2012) y el Cóndor Cliff (2014). En el primero se invirtieron 200 millones de dólares, mientras que en el segundo se destinaron 2.498,61 millones de dólares.

Durante este período, no logró revertirse la tendencia negativa de la balanza energética. Por el contrario, las reservas de gas y petróleo continuaron en descenso. Por otra parte, no se registraron cambios significativos en la diver - sificación de la matriz energética hacia fuentes renovables, consolidándose la dependencia hacia los hidrocarburos. Este fenómeno incrementó la vul - nerabilidad energética del país, a la vez que aumentó las importaciones para abastecer la demanda interna (Ceppi, 2017)

4 Para acceder al texto completo de la Ley 27.007, referirse al siguiente enlace: https://www. argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27007-237401

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b. La llegada de Mauricio Macri y la apertura al mundo (RenovAr) 2016

La elección de Mauricio Macri (2015-2019) como presidente, líder de la alianza Cambiemos5 marcó un cambio en la política exterior argentina, ya que propuso otra visión del mundo y nuevos ejes ordenadores (Tokatlian y Russell, 2017). Lejos de las condiciones externas favorables para países emergentes de la década anterior, la globalización se mostraba más hostil, con una desaceleración del crecimiento global, cambios en las reglas de jue - go comerciales de grandes jugadores como China y Estados Unidos y una caída en el precio de las commodities (Listrani Blanco y Zaccato, 2018).

En este sentido, se registró un giro progresivo hacia políticas económicas de corte neoliberal. En materia de política exterior, el nuevo mandatario planteó una “inserción inteligente”, con la idea de volver a dar prioridad a las relacio - nes con los socios tradicionales occidentales, como Estados Unidos y Europa (Laufer, 2019; Busso, 2017). La “vuelta al mundo” propuesta por la nueva administración tuvo como impulso la apertura comercial a través de organis - mos multilaterales y foros internacionales como la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Foro Davos, el G20 y el regreso a mercados financieros a través de endeudamiento, como el FMI (Miguez, 2018).

Al mismo tiempo, se profundizó la diversificación de la política exterior ini - ciada en el período anterior y se comenzó a mirar con más énfasis a los países BRICS, Medio Oriente y Asia (Baroni, 2021). En este sentido, se registró una política exterior con una fuerte impronta económica, así como una vi - sión pragmática de los socios y las oportunidades de inserción, orientada a la diversificación y expansión de sus iniciativas en el ámbito internacional (Zelicovich, 2018; Busilli, 2023)

La creciente inestabilidad en el escenario internacional, signada por la crisis económica y política en Brasil y la guerra comercial entre Estados Unidos y China, llevó al gobierno de Macri a reconsiderar su enfoque inicial en polí - tica exterior. En respuesta, su estrategia se orientó hacia una mayor diversi - ficación y expansión de las relaciones internacionales, en procura de ampliar los vínculos comerciales y de inversión con distintos actores globales (Busso y Barreto, 2020).

En este sentido, el período de cooperación y sintonía política con Beijing ex - perimentada en el gobierno anterior dio paso a un período de tensión inicial

5 Coalición política establecida en 2015, a partir de la alianza entre Coalición Cívica ARI, Propuesta Republicana y la Unión Cívica y Radical (UCR).

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en la relación bilateral que sería superado tras la visita del nuevo mandatario argentino a China. La diplomacia presidencial pudo sortear esta etapa de tensión y redireccionar los vínculos hacia una nueva etapa de cooperación a través de las reuniones mantenidas en Washington, Hangzhou y Beijing 6

(Oviedo, 2018).

En materia de inversión, la nueva gestión cuestionó el posible uso dual de la Estación de Espacio Profundo en Neuquén y la construcción de dos repre - sas en el río Santa Cruz y dos centrales nucleares. En materia comercial, el déficit sostenido y creciente de Argentina fue abordado durante la visita del entonces presidente argentino a China. Durante este período de gobierno, las relaciones bilaterales en materia energética cobraron especial relevancia, luego de la firma del Tratado de París7 (2015) y los cambios previstos en la matriz energética bajo la sanción de la Ley 27.191 (2015). En ella se esta - bleció un régimen de fomento para la generación de electricidad a partir de energías renovables y el lanzamiento del Programa RenovAr.

En términos de diplomacia económica, la estrategia de transición energética argentina coincidía con la estrategia de internacionalización de capitales chi - nos. Esta estrategia respondía a los ejes de política exterior, concentrados en una activa participación en los foros multilaterales de inversión y el objetivo de ingresar Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), estrategia que requería una un modelo económico más alineado con los ODS y los compromisos asumidos en el Acuerdo de París (Kazimierski, 2021).

En esta línea se diseñó el programa RenovAr, que consistió en convocatorias abiertas a licitaciones públicas a través de diferentes rondas en las que tanto empresas nacionales como multinacionales podían presentar sus propuestas de inversión para proyectos de energías renovables.

6 Estos encuentros se produjeron en el marco de la Cuarta Cumbre de Seguridad Nuclear en Washington, la Cumbre del G-20 en Hangzhou, y la visita del presidente Macri a China (Beijing).

7 El Acuerdo de París es un tratado internacional sobre el cambio climático jurídicamente vinculante. Fue adoptado por 196 Partes en la COP21 en París, en 2015 y entró en vigor el 4 de noviembre de 2016. Su objetivo es limitar el calentamiento mundial a muy por debajo de 2, preferiblemente a 1,5 grados centígrados, en comparación con los niveles preindustriales

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Tabla 2. Asignación de Inversiones por Tecnología en las Rondas del Pro - grama RenovAr (Precio Promedio Ponderado en USD) 8

Tecnología Ronda 1 Ronda 1.5 Ronda 2 Total general

Biogás $ 16.650 $ 184.093 $ 200.743

Biogás RS $ 2.719 $ 2.719

Biomasa $ 220 $ 117,2 $ 337,2

Eólica $ 46.217 $ 34.233 $ 31.272 $ 111.722

Peq. Hidro $ 525 $ 41.949 $ 42.474

Solar $ 6.078 $ 52.308 $ 47.308 $ 105.694

Total general $ 69.690 $ 86.541 $ 308.458,2 $463.689

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Secretaría de Energía (2025)

La distribución de inversiones en el marco del nuevo programa destaca la participación del biogás –43,3%–, seguido por energía eólica –24,1%– y solar –22,8%–, consolidándose como las tecnologías prioritarias durante el período bajo estudio. Los mayores flujos de inversión se concentraron en la Ronda 2, que representó el 66,5% del total, evidenciando una aceleración del programa. Respecto a la energía solar, se destaca su crecimiento entre la Ronda 1 y 1,5, mientras que las pequeñas hidroeléctricas pasaron de una inversión marginal en la primera Ronda a captar el 9,2% en la Ronda 2. Bio - masa y biogás RS, por su parte, registraron escasos montos: solo se recibió 0,07% y 0,6% respectivamente. En líneas generales, la distribución del fi - nanciamiento refleja una estrategia centrada en los renovables de gran escala, con un fuerte impulso en la última etapa del programa.

En este contexto, China se consolidó como un socio estratégico en materia de inversión. En conjunto, las empresas chinas adquirieron el 27% del total de los contratos otorgados durante todo el programa (Ennis, 2017). En el ámbito eólico, se destacan empresas como Goldwing, que adquirió en 2017 los par - ques Loma I, II y III –50 MWcada uno– y Loma Blanca VI –100 MW– en la provincia de Chubut, así como el parque eólico Miramar I –96 MW– en Buenos Aires. Estas adquisiciones, que previamente habían sido adjudica - das a Isolux-Corsan, reflejan la dirección de la diplomacia económica china, orientada a expandirse a través de la compra de activos. Power China, por su

8 El Precio Promedio Ponderado hace referencia a la ecuación USD/mWh. Para más infor - mación remitirse a: https://public.tableau.com/app/profile/datosenergia/viz/Adjudicacio - nesRenovARMINEMArgentina/AdjudicacionesRenovArArgentina

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parte, fue contratada bajo la modalidad EPC (ingeniería, adquisición y cons - trucción) para llevar adelante estos proyectos (González Jáuregui, 2022). En el sector de energía solar se destacó la empresa Canadian Solar, formada por capitales chino-estadounidenses, que en 2018 adquirió el parque solar Ca - fayate (100,1 MW) en Salta, originariamente adjudicado a Isolux-Corsan y también contrató a Power China para su desarrollo. Adicionalmente, el parque solar Cauchari –315 MW– en Jujuy –el mayor de América Latina– fue finan - ciado por el Exim Bank, con la condición de que Power China proporcionara la tecnología (Spaltro, 2020). En paralelo a las inversiones directas, las empresas chinas han consolidado su presencia económica en Argentina a través de la provisión de tecnología, financiamiento y construcción llave en mano. Sin ser adjudicatarias principales, han sido cruciales en la ingeniería, mantenimiento y suministro de componentes clave como aerogeneradores y paneles solares. En las Rondas 1 y 1.5 de RenovAr, las compañías chinas captaron el 19% de la capacidad adjudicada en energía eólica –285 MWde un total de 1.472 MW–, y su influencia también se extiende a otros proyectos estratégicos, como la planeada expansión de Cauchari a 500 MW, incluida en los acuerdos del Diálogo Estratégico para la Cooperación y la Coordinación Económica (DECCE) con China en 2022. No obstante, algunos proyectos enfrentaron dificultades, como la fusión de Cerro Alto y Los Meandros por problemas de financiamiento y la cancelación del parque Pampa por incumplimientos con - tractuales de Sinohydro. Este patrón de inversión y provisión de tecnología se enmarca en la estrategia global de China para posicionar a sus empresas en sectores estratégicos, alineándose con sus objetivos de diplomacia eco - nómica. En línea con González Jáuregui (2022) y Kaplan (2021), durante el período bajo estudio se observó la siguiente dinámica: en proyectos finan - ciados por bancos chinos, se exigió que los contratos incluyan cláusulas que favorezcan la participación de firmas, proveedores y contratistas chinos, lo que provocó condicionalidades comerciales.

c. La presidencia de Alberto Fernández (2019-2023) y la diplomacia de las vacunas

Siguiendo a Russo (2022), la política exterior de Alberto Fernández9 se carac - terizó por dar un giro respecto de su predecesor, Mauricio Macri, aunque sin ser una reedición del kirchnerismo. Dentro de los lineamientos en este período

9 Asumió la presidencia como parte del Frente de Todos. Se ha caracterizado por una po - lítica exterior de continuidad respecto del gobierno de Cristina Fernández, principalmente por la promoción del multilateralismo, la búsqueda por acercarse a los demás países de la región y en cuanto al fortalecimiento de los vínculos con China.

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se destaca la defensa del multilateralismo, la diversificación, revalorización del regionalismo, defensa de los derechos humanos, búsqueda de inversiones y financiamiento, y la renegociación con el FMI (Busso, 2022; Russo, 2022). Internamente, los condicionantes que más influyeron sobre la gestión de la política exterior de este gobierno fueron, en primer lugar, la coalición del Frente de Todos, dado que desde sus inicios estuvo marcada por diferencias y disputas principalmente en materia económica, el acuerdo con el FMI y el modelo de desarrollo que debía seguir el gobierno (Busso, 2022; Colombo y Campanella, 2023). En segundo lugar, cuando Fernández asumió el poder, lo hizo en un contexto de alta inflación, altos niveles de pobreza y la deuda externa más grande de la historia del país; esto último fue un tema central durante todo su mandato (Busso, 2022).

Respecto a los condicionantes externos, el gobierno del Frente de Todos se vio afectado por la guerra entre Rusia y Ucrania, especialmente en materia económica. Aescala regional, los gobiernos eran del signo ideológico opues - to y esto dificultó el posicionamiento y apoyo en los espacios multilaterales (Busso, 2022). En particular, la pandemia por COVID-19 es considerada como un condicionante internacional, pero a su vez interno, en tanto la po - lítica exterior se enfocó en obtener insumos y vacunas, y al mismo tiempo, afectó los avances económicos del gobierno dado el cierre de fronteras global (Colombo y Campanella, 2023). En línea con lo anterior, se buscó obtener y proveer de vacunas contra el virus, negociando con la mayor cantidad de laboratorios y países posible, entre los que el más destacado fue China dado su rol central en la provisión de material sanitario y vacunas (Russo, 2022). La diversificación de socios durante este gobierno consolidó a China como un actor clave en esta estrategia, quien además de tener un rol preponderan - te en la gestión de la pandemia, resultó un contrapeso a la dependencia de Argentina al FMI y Estados Unidos (Russo, 2022). Esto se enmarcó en un escenario de disputa hegemónica entre China y Estados Unidos, en el que, siguiendo a Treacy (2023), el gobierno de Fernández buscó una posición equidistante entre ambos, a la vez que procuró la complementariedad en - tre ambos. En este sentido, es destacable la adhesión de Argentina al Banco Asiático de Inversión e Infraestructura en 2020 y a la Belt and Road Initia - tive en 2022. De esta manera, China se convirtió en una de las principales fuentes de inversión para Argentina, particularmente en infraestructura, y en la minería de litio (Busso, 2022). No obstante, el gobierno evitó compromi - sos excesivos con cualquiera de las dos potencias en disputa y buscó un “no alineamiento activo” y fortalecer alianzas con el sur global (Treacy, 2023).

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En lo que respecta a la agenda ambiental, esta tuvo un fuerte peso durante esta gestión. En materia de transición energética, se observan continuidades respecto de su predecesor (incluso con Cristina Fernández), reflejadas en el mantenimiento y avance de la postura argentina dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la presentación de la Segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) y su posterior actualización, así como en los compromisos asumidos para lograr la descarbonización hacia 2050 (Campanella y Barberón, 2023). En sus discursos se le da relevancia a una perspectiva de transición energé - tica justa, y que esto, al mismo tiempo, sea parte del modelo de desarrollo sostenible que Argentina debiese conducir. En palabras de Alberto Fernández (2022, 1 de noviembre en Casa Rosada) “[...] En verdad tenemos que ocupar - nos del cambio climático y de resolver todos los perjuicios que generaron la ambición de los poderosos de seguir ganando a cualquier precio y los nega - cionistas, que decían que el cambio climático no existía”.

Apesar de estas continuidades que se observan en lo discursivo y en la visión de relevancia de las energías renovables en la transición energética, durante este gobierno el Programa RenovAr se vio interrumpido. Asimismo, en su lugar, se abrió el Clúster Renovable Nacional10 en el año 2022. Esta fue una iniciativa público-privada que buscó ampliar la oferta eléctrica y promover el desarrollo de energías renovables en el país, mediante la participación ini - cial de seis provincias, a saber: San Juan, Río Negro, Catamarca, Neuquén Mendoza y La Rioja (Ministerio de Economía, 2022, 18 de enero). Luego, se sumaron otras diez más: Tierra del Fuego, Tucumán, Santiago del Estero, Santa Cruz, San Luis, Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes, Chubut y Santa Fe (2022, Ministerio de Economía, 29 de mayo). Con el Clúster se preveía generar 750 MWde energía renovable en dos años y 300 MWanuales desde 2024, reduciendo 220 toneladas de CO2 al año y sustituyendo importaciones por 130 millones de dólares. La inversión estimada fue de 1.000 millones de dólares, con un 50% de componente nacional, y la creación de 2.250 empleos directos y 4.000 indirectos, lo que beneficiaría a 250 PyMEs (Ministerio de Economía, 2022 mayo 29).

Una de las primeras medidas adoptadas fue la creación del Ministerio de Ambiente –que dejó de ser Secretaría–, con el objetivo de devolverle el re -

10 Es importante aclarar que al día de la fecha no se ha encontrado información actualizada del Clúster, ni respecto a su vigencia, ni de sus acciones o efectos, durante su implemen - tación.

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conocimiento a aquellas áreas de mayor relevancia (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2019, 11 de diciembre). A su vez, utilizó a la región como plataforma para impulsar las capacidades regionales y locales, así como el financiamiento para el desarrollo de proyectos de energías renovables. En este sentido, en 2020 Argentina aprobó el Acuerdo de Escazú11, el que fuera el primer acuerdo regional ambiental de América Latina y el Caribe. Este tie - ne como característica principal el antropocentrismo, y tiene como objetivo garantizar los derechos al acceso a la información ambiental, la participación pública en lo que refiere a decisiones ambientales y el acceso a la justicia en estos asuntos (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2025).

A escala nacional, con el objetivo de promover un modelo sostenible y de consumo responsable, el gobierno buscó la descarbonización de la matriz energética, con foco en el uso del gas natural como combustible “puente” hacia la transición energética, e impulsó la producción nacional de baterías de ion-litio y la electromovilidad (Campanella y Barberón, 2023). En 2021, Y-TEC, junto con el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Téc - nicas (CONICET) y la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), inició en La Plata la construcción de la planta UNILIB para impulsar la producción de baterías de ion-litio y la electromovilidad. En 2022, se creó YPF Litio S.A. en asociación con CAMYEN S.E. para ingresar al mercado de extracción y procesamiento del litio (Ministerio de Economía, 2023, 1 de julio; Barberón, 2022).

Además de afirmar sus relaciones con China en este aspecto, con la firma de acuerdos para la importación de tecnología para parques hidroeléctricos y solares, también se fortalecieron los vínculos en esta temática con Alema - nia y Brasil (Campanella y Barberón, 2023). Al mismo tiempo, la empresa Nucleoeléctrica Argentina S.A. y la Corporación Nuclear Nacional China, suscribieron el contrato para poner en marcha la Central Nuclear Atucha III en 2022, la que fue la cuarta estación nuclear de todo el país (Ministerio de Economía, 2022, 1 de febrero).

A su vez, en 2023 la Secretaría de Energía publicó el Plan de Transición Energética Nacional 203012, el cual definió, mediante nueve líneas estraté - gicas, la visión del gobierno en torno a este proceso, con especial relevancia

11 Este Acuerdo entró en vigor el 22 de abril de 2021. Para ver el texto del Acuerdo comple - to, referirse a: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/s1800429_es.pdf

12 Para acceder al Plan completo referirse al siguiente enlace: https://www.energiaestrategi -

ca.com/wp-content/uploads/2023/07/Plan-Transicion-Energetica-ARG-2030.pdf

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en la justicia, la inclusividad y la sostenibilidad distintivos de su contenido y que, a su vez, esto debe estar alineado con las realidades macroeconómica, fiscal y financiera de Argentina. Estas líneas estratégicas fueron: a) eficiencia energética; b) generación de energía limpia; c) gasificación; d) desarrollo de capacidades tecnológicas; e) resiliencia del sistema energético; f) federaliza - ción del desarrollo energético; g) desarrollo del hidrógeno bajo en emisiones; h) movilidad sostenible; i) transición justa e inclusiva (Secretaría de Energía, 2023). Además de fijar las metas que persigue el Plan para 2030, se hizo una proyección de las inversiones requeridas en transición energética, tenien - do en cuenta cuáles son los montos de inversiones mínimas necesarias en el subsector eléctrico. En este sentido, los parámetros que mayor inversión demandarían son eficiencia energética –27.777 millones de dólares– y po - tencia eléctrica –23.362 millones de dólares– (Secretaría de Energía, 2023). Al mismo tiempo, se evaluaron las restricciones para la implementación del Plan, destacándose la dificultad de acceso al financiamiento y la vulnerabili - dad del sistema para cumplir compromisos en divisas (Secretaría de Energía, 2023). De esta manera y junto con lo anterior, se pone de manifiesto cómo el gobierno de Alberto Fernández ha considerado al sector energético como estratégico, a la vez que ha buscado el desarrollo de capacidades locales y regionales, para mejorar la productividad, el empleo calificado y fortalecer las cadenas industriales.

d. Proyectos emblemáticos de cooperación bilateral en infraestructura energética

En el marco del fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre Argentina y China, especialmente en materia de cooperación energética, se destacan tres proyectos durante el período analizado: las represas Néstor Kir - chner y Jorge Cepernic en Santa Cruz, el parque solar Cauchari en Jujuy y la central nuclear Atucha III en Buenos Aires. Estas iniciativas reflejan no solo el volumen creciente de inversión china en Argentina, sino también la con - vergencia entre la estrategia internacional de Beijing en transición energética y las necesidades estructurales del sistema energético argentino (González Jáuregui, 2022; Rubio y González Jáuregui, 2022; Fundar, 2023).

Las represas hidroeléctricas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic, impulsadas durante el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner –2011-2015– y financiadas por el China Development Bank y el ICBC, representan uno de los mayores proyectos de infraestructura energética del país. Con una capa - cidad instalada conjunta de 1.310 MW, estas obras estratégicas sobre el río

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Santa Cruz fueron adjudicadas al consorcio integrado por Electroingeniería (Argentina) y Gezhouba Group (China). A pesar de su relevancia, el pro - yecto ha enfrentado controversias ambientales, judicialización e instancias de renegociación durante el gobierno de Mauricio Macri, lo que provocó demoras sustanciales. Su ejecución fue reactivada en la gestión de Alberto Fernández y volvió a paralizarse en 2023 (Fundar, 2023; Busilli et al., 2024). Actualmente el proyecto se encuentra detenido, debido a la falta de la firma de la Adenda XII entre China y la Argentina, que garantizaría la continuidad del financiamiento de los bancos chinos para poder terminar las obras. La fi - nalización de la obra de Jorge Cepernic (JC) se planeaba para 2025, mientras que para el caso de Néstor Kirchner (NK) se preveía 2028, pero estos plazos no serán alcanzados detenido a las demoras actuales. Mientras la represa NK tiene un avance de 19,2%, la JC alcanza el 46%. El avance global del Aprovechamiento Hidroeléctrico sobre el río Santa Cruz es de 27,3%, según el Informe 139 del Senado (Honorable Senado de la Nación, 2024). Si bien recientemente se anunció la reactivación de las obras de JC no hay fechas ciertas establecidas.

Por su parte, el parque solar Cauchari, ubicado a más de 4.000 metros de altitud en la provincia de Jujuy, constituye el proyecto de generación fotovol - taica más grande de Argentina y uno de los mayores de América Latina. Con - cebido durante el gobierno de Mauricio Macri, los proyectos Cauchari I, II y III fueron adjudicados en la Ronda 1 del Programa RenovAr y financiados con un préstamo de 330 millones de dólares del Exim Bank de China (IIS - CAL, 2019). Cauchari tiene una capacidad instalada de 300 MWen un radio de 700 hectáreas. La obra fue adjudicada a la empresa Power China y su implementación contó con respaldo del gobierno provincial, en articulación con comunidades locales. En este sentido Cauchari refleja la articulación en - tre diplomacia económica, transferencia tecnológica y aprovechamiento del potencial solar del noroeste argentino, y se inscribe dentro del Programa Re - novAr (González Jáuregui, 2022; Rubio y González Jáuregui, 2022). Finalmente, Atucha III, una nueva central nuclear de 1.200 MWen el com - plejo Atucha, representa una dimensión singular de la cooperación energéti - ca bilateral: el desarrollo de tecnología nuclear de tercera generación (reactor Hualong One). Con ella, Argentina contaría con la cuarta central nuclear del país. Si bien la iniciativa fue relanzada durante el gobierno de Alberto Fer - nández, su firma inicial data del acuerdo marco de 2015, bajo Cristina Fer - nández. Prevista con una inversión de USD 8.300 millones y financiada en un 85% por capital chino y ejecutada por Nucleoeléctrica Argentina S.A. en

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colaboración con CNNC (China National Nuclear Corporation), Atucha III refleja la orientación estratégica de China hacia proyectos de alto contenido tecnológico (Ministerio de Economía, 2022 1 de febrero). Sin embargo, hasta 2023 su ejecución no había avanzado sustancialmente más allá de la etapa de acuerdos, debido a dificultades de financiamiento, condicionamientos exter - nos y reevaluaciones técnicas (Fundar, 2023; Juste, 2021).

Estos tres casos reflejan la diversidad sectorial de las inversiones chinas en el sistema energético argentino –hidroeléctrica, solar y nuclear– y comple - mentan el análisis al evidenciar el alcance tecnológico y estratégico del in - volucramiento chino en la transición energética del país. Estos proyectos son representativos de la continuidad de la cooperación energética bilateral, más allá de los cambios de signo político en Argentina, e ilustran las tensiones y oportunidades que caracterizan el rol de China como actor global en la tran - sición energética, especialmente en países en desarrollo que, como Argenti - na, enfrentan el doble desafío de garantizar el abastecimiento energético y avanzar hacia la descarbonización sin comprometer su soberanía económica.

Reflexiones finales

Durante el período 2011-2023 la relación entre China y América Latina en materia energética se fortaleció, observándose una creciente participación de Beijing como financiador, inversor y proveedor de tecnología en los países de la región. La profundización de su proceso de modernización económica, la creciente demanda china de recursos naturales y el creciente liderazgo en la transición energética global han expandido su diplomacia económica a diferentes regiones del globo. En este contexto, Argentina se consolidó como un socio estratégico, de lo que da cuenta la profundización de sus vínculos a través de la Asociación Estratégica Integral y su posterior ingreso a la Inicia - tiva de la Franja y la Ruta (2022). Estas decisiones evidencian que Argentina, independientemente de los cambios de gobierno, estableció una política de Estado en relación a China reconociendo su rol fundamental en el comercio, financiamiento y desarrollo de infraestructura energética del país.

La consolidación de esta política se reflejó claramente en la creciente parti - cipación de capitales chinos en el desarrollo energético de distintas provin - cias del país, con un énfasis significativo en las energías renovables y en la minería de litio durante el período analizado. Casos como el parque solar Cauchari en Jujuy, ilustran el rol clave que adoptó el noroeste argentino como polo estratégico en energía solar, mientras que proyectos hidroeléc -

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tricos de gran escala como las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic en Santa Cruz, aunque más controvertidos, reflejan la inclusión de fuentes hidroeléctricas en el marco de la transición energética. A su vez, el proyec - to nuclear de Atucha III, aunque no encuadrado estrictamente dentro del campo de las renovables, evidencia la diversificación tecnológica y la pro - fundidad estratégica de la cooperación energética con China. La inversión en proyectos de energía eólica también se concentró en provincias como Chubut y Buenos Aires, lo que afirma la ampliación territorial del vínculo. Se destaca, además, la articulación entre comercio e inversión en regiones como el NOA (Jujuy, Salta y Catamarca), clave para la extracción de litio, mineral estratégico para la electrificación del transporte y el almacenamien - to energético en China.

Este fenómeno ha puesto en evidencia no solo la orientación estructural de Beijing hacia sectores críticos para su transición energética, sino también la capacidad de algunos gobiernos provinciales argentinos para internacio - nalizar sus agendas energéticas, alineándolas con intereses geoeconómicos globales. No obstante, el fortalecimiento de estos lazos y la posibilidad de negociar condiciones más equitativas respecto a la transferencia tecnológica y el agregado de valor local continúan dependiendo, en gran medida, de las estrategias del gobierno nacional y de la evolución de la política exterior china hacia América Latina.

En este sentido, la reciente elección de Javier Milei y las características de su política exterior centradas en un alineamiento directo con Estados Unidos, abre un nuevo interrogante en la relación Argentina-China y su impacto en la transición energética de Argentina. Ante este nuevo escenario cabe pregun - tarse: ¿podrán las provincias sostener y expandir la cooperación energética con China en un contexto de reconfiguración de la política exterior argen - tina? Esta reorientación estratégica ¿limitará el alcance de estos vínculos o condicionará el desarrollo de proyectos en curso? Lo cierto es que, en este nuevo contexto, los gobiernos provinciales continuarán desarrollando un rol estratégico en la internacionalización del sector energético.

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