5
*
Licenciado en Historia (UNC), Magíster en Administración Pública de la Universidad
Nacional de Córdoba. Doctor en Ciencias Sociales de Flacso-Argentina. Profesor titular
de Metodología II en la Universidad Católica de Córdoba y de Teoría Política en la Uni-
versidad Nacional de Córdoba. Es también director del doctorado en Política y Gobierno
de la Universidad Católica de Córdoba.
**
Licenciado en Economía (Universidad Nacional de Córdoba) y Doctor en Economía
(The University of Nottingham). Profesor Titular e Investigador de la Universidad Cató-
lica de Córdoba – Unidad Asiociada a Conicet.
***
Licenciada en Ciencia Política (UCC). Magíster en Administración Pública (UNC).
Doctoranda en Política y Gobierno (UCC e Instituto Universitario Ortega y Gasset, Es-
paña). Investigadora, docente de Teoría Política en la Facultad de Ciencia Política y Re-
laciones Internacionales (UCC).
Marcelo Nazareno
*
Sebastián Freille
**
Mónica Cingolani
***
La economía política de la
“armonización”. Transferencias
fiscales para el sostenimiento de los
sistemas previsionales provinciales.
El caso de Córdoba, 2002-2008.
STUDIA POLITICÆ Número 32 ~ otoño 2014
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Código de referato: SP.178.XXXII/14
32 - otoño 2014
6
STUDIA POLITICÆ
Resumen
En este artículo examinamos la relación política entre los presidentes y
los gobernadores en el marco institucional que caracteriza al federalismo
argentino, con el fin de establecer que factores juegan en el manteni-
miento o la ruptura de las coaliciones entre estos dos tipos de actores. Lo
hacemos examinando un área muy relevante en los últimos años de esta
relación, como es la de las Cajas Previsionales provinciales, en particu-
lar aquellas que no fueron transferidas a la Nación y que, en virtud de di-
ferentes acuerdos, recibieron aportes del Estado nacional para superar
sus situaciones deficitarias. A través de análisis cuantitativos de la evolu-
ción de estos envíos y su relación con variables teóricamente relevante y
del estudio del caso de Córdoba, arribamos a la siguiente conclusión ge-
neral: la ruptura de las coaliciones entre los presidentes y los gobernado-
res no se produce por cuestiones fiscales, ya que el gobierno nacional
tiene predisposición a hacer ingentes esfuerzos fiscales para mantener las
coaliciones con los gobernadores aliados; el factor de ruptura es eminen-
temente político, y si dispara cuando, por la particular dinámica del fede-
ralismo argentino, el proceso de sucesión presidencial da lugar, por parte
de uno o más gobernadores, a señales relativamente claras de que inicia-
rán la carrera por aquella sucesión de un modo autónomo respecto del
gobierno nacional.
Palabras clave: federalismo – coaliciones presidenciales – relaciones in-
tergubernamentales – partidos políticos
Abstract
In this article we examine the political relationship between presidents
and governors in the institutional context of argentine federalism. Our
goal is to stablish the factors that play a role in maintenance and break of
the coalitions between those key actors. We do that through the study of
the provincial´s Cajas Previsionales, which have become one of the most
important aspects of that relationship in the last years, especially in that
case in which the Cajas has not been transferred to the national state.
Because different agreements, these Cajas received funds from the
national government in order to overcome their deficits. By mean of
quantitative analysis of the evolution of sending of resources from the
national government y their relationship with theoretical relevant
variables, on the one hand, and the study of Córdoba case, we reach at
the follow general conclusion: the break of governors and president´s
coalition is not produced by fiscal factors, because the national
government is strongly prone to make big fiscal efforts for maintaining
the alliance with governors; the breaking factor is political and it starts to
be in motion when, given the especial features of argentine federalism,
one or more governors give clear signals that they will run for the
presidency in the next election without no kind of agreement with de
presidential leader in this regard.
7
Key words: federalism – presidential coalitions – inter-government rela-
tionship – political parties
Introducción
L
AS relaciones fiscales y la distribución de recursos de los gobiernos
centrales hacia los gobiernos subnacionales en los sistemas federales
han sido ampliamente abordadas por la literatura que se ocupa de los
factores políticos que explican sus características y su dinámica.
En el caso argentino, es hoy ampliamente aceptado que, dentro de los már-
genes que establecen determinados arreglos institucionales que regulan
aquellas relaciones, estas se establecen en el marco de una puja entre los
intereses político-electorales de los gobernadores, por un lado, y los de los
presidentes, por el otro. Los primeros intentan explotar los recursos federa-
les incrementando los gastos en su propia jurisdicción a ser financiados
con recursos del gobierno central (al tiempo que son renuentes a incremen-
tar la presión fiscal en sus propios distritos). El éxito en esta estrategia im-
plica potenciales grandes beneficios para consolidar su posición política a
nivel local y, en buena medida como consecuencia de ello, mejorar las
perspectivas de su carrera política a nivel nacional.
Los presidentes, por su parte, al tiempo que están interesados en evitar que
la transferencia de recursos a los distritos alcancen niveles relativamente
elevados (tanto por las implicancias que estas transferencias pueden tener
en materia del manejo macroeconómico del que son responsables, como
por las ventajas que en términos de maniobrabilidad política implica la cen-
tralización en sus manos del gasto federal), buscan utilizar las transferen-
cias de recursos para conseguir ventajas políticas en los diferentes distritos
locales, ya sea i) en términos electorales, consiguiendo el soporte de los
gobernadores para la movilización electoral en las elecciones nacionales;
ii) el apoyo de las delegaciones provinciales en el Congreso, para sus pro-
pias iniciativas políticas y/o iii) el apoyo público de los gobernadores para
estas iniciativas en particular y al gobierno nacional en general. Las trans-
ferencias de recursos pasan, así, a constituirse en un instrumento de gran
importancia para la construcción de coaliciones de gobierno.
Queda así establecido un “juego político de transferencias” en el que, bási-
camente, los gobernadores intentan maximizar la obtención de recursos del
nivel nacional, minimizando las restricciones políticas que la obtención de
tales recursos puedan implicar en términos de sus ambiciones políticas, y
los presidentes intentan maximizar el apoyo político de las unidades subna-
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
32 - otoño 2014
8
STUDIA POLITICÆ
cionales minimizando la delegación de recursos que puedan ser manejados
discrecionalmente por los gobernadores.
Las características específicas de estos juegos y sus resultados dependen de
una multiplicidad de factores que la literatura ha abordado ampliamente y a
los que nos referiremos más adelante.
Queremos, no obstante, resaltar aquí dos cuestiones. Por un lado, que el
valor político de estas transferencias (los “pagos” implicados en estos jue-
gos) depende del impacto que su concreción o no tiene sobre la dinámica
política de las unidades subnacionales. Mientras en algunos casos este im-
pacto puede ser difuso (sus costos y beneficios se distribuyen en la mayor
parte o la totalidad de la constitución distrital y/o se distribuyen en el me-
diano o largo plazo), en otros casos este impacto puede ser concentrado
(afectando a grupos específicos en el corto plazo), con lo cual su efecto
puede alcanzar gran relevancia en términos del futuro político de los gober-
nadores e incluso de la gobernabilidad a nivel provincial.
Por el otro, que el equilibrio de estos juegos, si bien normalmente definen
situaciones de cooperación (algún tipo y monto de transferencias a cambio
de algún tipo de apoyo o alineamiento político), pueden también resultar en
situaciones de fuerte conflicto que eventualmente impliquen el abandono
de uno o más gobernadores de la coalición de gobierno construida y soste-
nida por estos juegos políticos de transferencias.
Las transferencias que a partir de 2002 (en el marco de un amplio convenio
firmado entre las provincias y el estado nacional hacia fines de la década
del 90) el estado nacional comenzó a hacer para sostener los sistemas pre-
visionales de aquellas provincias que preservaron en sus manos la adminis-
tración de estos sistemas, son uno de los tipos de transferencias que más
claramente tienen un impacto muy concentrado a nivel provincial (afectan
directamente y en el corto plazo a los empleados de los estados provincia-
les cuyos gremios tienen una enorme capacidad para hacer pagar altos cos-
tos políticos a los gobiernos subnacionales). Al mismo tiempo, el gobierno
nacional preservó, como veremos, un importante nivel de discrecionalidad
en el envío de estos fondos.
Se trata, por lo tanto, de un juego político de transferencias cuya importan-
cia es de primer orden en términos de los altos pagos (y costos) implicados
para los gobernadores y cuyo examen, por ende, puede arrojar importantes
enseñanzas respecto de la naturaleza del vínculo entre las relaciones políti-
cas y fiscales que se dan entre los gobernadores y los presidentes. Especial-
mente porque en este tipo de juegos las probabilidades de un fuerte conflic-
to entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales son altos por la
naturaleza de aquellos costos y pagos.
9
Llamativamente, aunque cada vez más se reconoce que este vínculo entre
relaciones políticas y fiscales que se dan entre gobiernos provinciales y el
gobierno nacional depende en gran medida de las características específi-
cas de las transferencias involucradas, prácticamente no hay trabajos refe-
ridos a la Argentina que se ocupen del estudio de las implicancias políti-
cas de los diferentes tipos de transferencias y de las características
particulares que adquieren los juegos específicos y sus resultados en tér-
minos de cooperación o conflicto.
El presente trabajo pretende ser un aporte en este sentido. En rigor, inten-
taremos mostrar las condiciones bajo las cuales, en este tipo particular de
juego político de transferencias, pueden darse, por un lado, situaciones de
cooperación y por el otro, situaciones de fuerte conflicto entre el gobierno
central y los gobiernos subnacionales.
La presentación se estructura del siguiente modo: en el próximo apartado
haremos un breve repaso por la literatura pertinente y especificaremos teó-
ricamente las mencionadas condiciones de cooperación y conflicto. A con-
tinuación, luego de desarrollar brevemente los aspectos institucionales del
acuerdo entre nación y provincias para el sostenimiento de los sistemas
previsionales provinciales, presentaremos alguna evidencia empírica de las
características generales de este juego de transferencias a partir de análisis
multivariables. Por último, exploraremos los detalles de esta dinámica de
cooperación y conflicto en un caso particular, el de la provincia de Córdo-
ba, el cual se distingue particularmente porque el conflicto entre el gobier-
no provincial y el nacional sobre la cuestión del financiamiento previsio-
nal alcanzó niveles elevadísimos de enfrentamiento luego de una etapa de
cooperación. Cierra una breve discusión.
Relaciones fiscales y construcción de coaliciones en el federalismo
argentino: el conflicto como base de la cooperación
Parte sustancial de la literatura que se ocupa de los aspectos políticos que
inciden en las relaciones fiscales entre el gobierno central y los gobiernos
subnacionales en la Argentina, señala que aquellas relaciones se establecen
en el marco de un intercambio por el cual los gobiernos provinciales consi-
guen recursos del gobierno nacional a cambio de brindar a este apoyo polí-
tico. En otras palabras, el gobierno central usa los recursos que puede
transferir con cierta discrecionalidad a las provincias, como una herramien-
ta para la construcción de coaliciones con los gobiernos provinciales (ver,
entre otros, Leiras 2007; Gibson y Calvo 2001; Ardanaz, Leiras y Tommasi
2012).
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
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STUDIA POLITICÆ
Los dos elementos claves que configuran la posibilidad de este intercambio
son las particulares características del federalismo argentino. Por un lado,
el dominio por parte de los gobernadores de los espacios políticos provin-
ciales, en especial, pero no únicamente, en lo que hace a la nominación de
las candidaturas de los legisladores nacionales, lo que los convierte en pie-
zas centrales respecto del apoyo que el presidente obtiene en el congreso y
en las contiendas electorales (Saiegh 2004; Spiller y Tommasi 2005; Leiras
2007; Jones 2001; Novaro 2003; Eaton 2002, De Luca et al. 2002). Se es-
tablece, así, una fragmentación del poder político que configura al federa-
lismo argentino como un “federalismo de ejecutivos” (Tommasi 2002).
Por otro lado, el “desbalance vertical” que caracteriza la estructura fiscal.
En efecto, una sustancial proporción de los recursos financieros generados
por la estructura impositiva son recolectados por el gobierno nacional (Jones
et al. 1997). Parte de los mismos son luego derivados a los gobiernos pro-
vinciales a través de diferentes mecanismos, con lo cual el gobierno central
dispone, con grado variable de discrecionalidad, de una inmensa masa de re-
cursos para conformar y sostener una coalición de gobiernos provinciales.
Bajo estas condiciones, queda establecido un juego político de transferen-
cias fiscales en el que la coalición de gobiernos provinciales que apoya al
presidente se construye y se sostiene en base a una lealtad condicionada,
de aquellos hacia éste, en función de los beneficios derivados hacia sus
respectivos distritos, donde los líderes partidarios tienen la base de su po-
der político y donde se asientan las posibilidades de continuar su carrera
política. La lealtad partidaria, si juega algún rol como cemento de la coa-
lición de gobierno, lo juega de modo marginal
1
.
Dadas las características de los intereses tanto de los gobernadores como del
presidente, este tipo de juegos tiene una naturaleza básicamente conflictiva.
En efecto, los presidentes construyen coaliciones políticas utilizando trans-
ferencia de recursos, sobre los que tienen algún grado de discrecionalidad
hacia las unidades subnacionales.
Sin embargo, los presidentes tienen incentivos fiscales para establecer res-
tricciones y condicionalidades tanto en el volumen como en el uso de estas
transferencias (la discrecionalidad con que los gobernadores pueden hacer
uso de los recursos recibidos)
2
. En tanto responsables de los resultados
1
La falta de aglutinantes ideológicos e institucionales de los partidos políticos en la Ar-
gentina permite caracterizar a estos como “confederaciones laxas de caudillos provincia-
les” (TORRE, 2004).
2
BONVECCHI y LODOLA (2012) señalan la importancia de los niveles de discrecionalidad
de las transferencias, tanto en su remisión por parte de los presidentes como en su uso
11
macroeconómicos y dado el severo desbalance vertical de la estructura im-
positiva, los presidentes deben evitar la explotación por parte de los gober-
nadores de los recursos comunes (common pool problem), imponiendo a
los gobernadores aliados conductas responsables en el manejo fiscal de sus
provincias, tanto en el volumen del gasto como del uso de los recursos (Jo-
nes et al., 1997). En términos generales, entonces “los presidentes buscan
incrementar la dependencia fiscal de las provincias controlando el gasto y
el endeudamiento de los gobiernos subnacionales y/o creando transferen-
cias federales con asignación específica para incorporar así condicionalida-
des al uso del dinero” (Bonvecchi y Lodola 2012: 115).
Por su parte, los gobernadores, además de maximizar el monto de los recur-
sos percibidos, prefieren la mayor discrecionalidad posible en su uso, para
asignar estos recursos del modo más adecuado en la consolidación de su
posición política en su respectivo distrito y, de este modo, mejorar las pers-
pectivas de su carrera política a nivel nacional (Lodola y Bonvecchi 2012).
De este modo, entonces, “las negociaciones entre actores nacionales y sub-
nacionales típicamente involucran disputas sobre el monto de los recursos
asignados a cada nivel de gobierno (y a cada unidad subnacional) y sobre
el margen de maniobra política otorgado a dichos actores para el uso de
esos recursos” (Bonvecchi y Lodola 2012, 114).
Esquemáticamente, esta naturaleza de negociación
3
y disputa de las rela-
ciones fiscales entre el presidente y los gobernadores que pertenecen a su
coalición puede ilustrase como muestra la Figura 1.
4
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
por parte de los gobernadores para abordar adecuadamente el uso y los efectos políticos
de las transferencias intergubernamentales.
3
El abordaje detallado de los procesos de negociación involucrados en las relaciones
fiscales en el caso argentino no es frecuente. OLMEDA (2012) aborda la cuestión de los
procesos de negociación entre gobernadores y presidentes en relación a la transferencia
de recursos del gobierno central a las provincias. No obstante, su interés se centra en ex-
plicar la modalidad de estas negociaciones de acuerdo con la estrategia adoptada por los
gobernadores (negociación global, coordinando con otros gobernadores; o negociación
individual con el gobierno central), antes que en abordar, como nos interesa aquí, la
cuestión de las condiciones bajo las cuales se dan resultados de cooperación y conflicto.
JONES (2001), por su parte, aborda el rol del Congreso en la conformación del presu-
puesto, enfatizando el rol que las delegaciones legislativas provinciales que pertenecen
al partido del presidente tienen en la negociación sobre distribución de recursos hacia
sus respectivas provincias. Aquí, sobre la base del análisis de datos agregados, la ausen-
cia de situaciones conflictivas aparece como la norma de estas interacciones, por lo que
las situaciones puntuales de conflicto no son abordadas para su explicación.
4
La modelización representada en la figura se asemeja al juego denominado “guerra de
los sexos”, donde cada jugador prefiere ir “acompañado” (en coalición) que ir “solo”.
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12
STUDIA POLITICÆ
Ambas partes prefieren algún tipo de acuerdo (mantenimiento de la coali-
ción), si bien cada una de ellas obtiene un mejor pago bajo las condicio-
nes de su preferencia: que la transferencia tenga algún tipo de restriccio-
nes y/o condicionamientos, en el caso del gobierno nacional, y que la
transferencia no sea condicionada, en el caso de los gobernadores. Cuál de
estos resultados se dará, es indeterminado respecto de la estructura del
juego y surge del correspondiente proceso de negociación y conflicto en el
que las partes se involucran. Esto es, son intrínsecamente inestables.
No obstante, lo que debe remarcarse aquí es que, siendo esta la estructura
de pagos de la interacción, y más allá del carácter conflictivo que pueda
asumir el proceso de negociación correspondiente (con la consiguiente
inestabilidad de los arreglos), el resultado esperado de aquella será el man-
tenimiento de la coalición. Esto es, la cooperación (mantenimiento de la
coalición), prevalece, pero en un contexto de permanente (re)negociación y
disputa.
Debemos distinguir, por lo tanto, entre inestabilidad de las relaciones fis-
cales y estabilidad de las coaliciones subnacionales, en tanto aquella es
contracara y condición para el sostenimiento de esta. En el federalismo ar-
gentino, la inestabilidad de las relaciones fiscales hace posible, en princi-
pio, la estabilidad de las relaciones políticas.
Esta doble faceta contradictoria de las relaciones fiscales ha dado lugar a
cierta dualidad en la literatura sobre el juego político de las transferencias
en el federalismo fiscal argentino.
Parte de la misma, asumiendo la faceta cooperativa, se dedica a examinar
diferentes aspectos de este tipo de cooperación respecto de su incidencia
en la calidad de las políticas públicas en términos de equidad o eficien-
Gob. Nacional
Transferencias Transferencias
Condicionadas No Condicionadas
Figura 1
Transf. Cond.
Transf. No Cond.
Gob. Provincial
3,5
--------
--------
5,3
En este tipo de juegos hay dos equilibrios. Cuál de ellos es el resultado del juego depen-
de de un proceso de negociación por el cual cada parte intenta imponer el equilibrio que
más le favorece (KREPS, 1990).
13
cia, los formatos privilegiados de distribución en términos de distritos
“core” o swing” o las características de la coalición construida por esta
interacción, su papel en la viabilidad de las políticas impulsadas por el
gobierno central y/o los retornos electorales implicados (ver, entre otros,
Ardanaz, Leiras y Tommasi 2012, González y Mamonte 2011, Lodola
2005, Nazareno et al. 2006, Calvo y Gibson 2001; Remmer y Wibbels
2000).
Otra parte, concentrándose más en los aspectos conflictivos de estas inte-
racciones, enfatiza el carácter inestable de los arreglos que definen los
rasgos del federalismo fiscal argentino (ver, por ejemplo, Saiegh y Tom-
masi 1998).
Más allá de lo valioso de estos exámenes para caracterizar ciertos aspectos
de estas interacciones cooperativas entre el gobierno central y los gobier-
nos subnacionales, queda pendiente la cuestión de si, y bajo qué condicio-
nes, este tipo de inestabilidad de las relaciones fiscales sobre la que se
sostiene la estabilidad de las coaliciones subnacionales de gobierno dan
lugar a la inestabilidad y eventual crisis de estas últimas.
La inestabilidad del federalismo argentino ha sido abordada por algunos
importantes trabajos que se ocupan de establecer de modo general sus
causas, esto es, la debilidad institucional del sistema que impide compro-
misos creíbles que garanticen transacciones intertemporales (ver entre
otros Levitsky y Murillo, 2005), o sus consecuencias (por ejemplo, en tér-
minos de las características del sistema impositivo, Melo, 2007).
Y, efectivamente, las relaciones políticas entre el gobierno central y los
gobiernos subnacionales que forman parte de su coalición son inestables
(Leiras 2007). Sin embargo, como argumentamos más arriba, las desventa-
jas de los marcos institucionales del federalismo argentino parecen resol-
verse cooperativamente en un tipo específico de transacción conflictiva en
las relaciones fiscales que permiten, en principio, transferir cierta estabili-
dad a las relaciones políticas intergubernamentales.
Pero entonces, ¿cuáles podrían ser las fuentes de la inestabilidad de estas re-
laciones políticas? ¿Pueden rastrearse en algunas características de las rela-
ciones fiscales que, bajo ciertas condiciones, vean interrumpida su contribu-
ción, bajo un formato conflictivo, a la estabilidad de las relaciones políticas?
Creemos que estas son preguntas que no han sido aún suficientemente
abordadas. En este sentido, sin perjuicio de otros factores que pueden te-
ner una incidencia importante, nos parece plausible la intuición de que la
contribución de las relaciones fiscales a la estabilidad de las relaciones
políticas se relaciona con el valor, en términos de su posición política en
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su distrito, que para los gobernadores tenga el tipo de transferencias res-
pecto de las cuales se da el proceso de negociación.
5
Respecto de transferencias con alto valor político, los gobernadores esta-
rán menos dispuestos a aceptar restricciones o condicionalidades, pudien-
do llevar los conflictos que rodean al proceso de negociación a niveles
cercanos a un punto de ruptura con el gobierno nacional.
El valor político de las transferencias, a su vez, puede pensarse vinculado
con el impacto diferenciado de las mismas en la dinámica política pro-
vincial y con la posición política del gobernador en su distrito. En ciertas
áreas de transferencias, restricciones en el monto de recursos transferi-
bles y/o las condicionalidades que pretende imponer el gobierno nacional
sobre el uso de los mismos, pueden implicar costos concentrados y fuer-
tes sobre ciertos grupos sociales
6
, incidiendo, de este modo, negativa-
mente en la posición política del gobernador en su propio distrito, sobre
todo si los grupos afectados forman parte de su coalición político-electo-
ral y/o disponen de recursos que les permitan resistir, imponiendo altos
costos al gobierno provincial, una disminución en los beneficios que per-
ciben.
En principio, las transferencias del gobierno nacional que tienen impacto
sobre los ingresos de los empleados del sector público tienen un alto va-
lor político en este sentido: afectan a un grupo social específico, que en
todas la provincias presenta un muy elevado nivel de organización y ca-
pacidad de movilización y que, además, está en condiciones de generar
graves inconvenientes (cuando no paralizar completamente) áreas básicas
de la gestión que son claramente responsabilidad de los gobiernos provin-
ciales, principal, pero no únicamente, salud y educación. Cabe esperarse
que, en estos casos, la naturaleza conflictiva de las relaciones fiscales
pueda adquirir un nivel más intenso de disputa y, eventualmente, conver-
tirse en un factor que transfiera la inestabilidad de las relaciones fiscales
a las relaciones políticas.
De allí el valor de examinar con cierto detalle las negociaciones y conflic-
tos que se dan en torno a este tipo de transferencias, particularmente,
como en el caso de Córdoba, cuando estos conflictos parecen en principio
muy asociados con la ruptura de la coalición subnacional.
5
Esta idea acerca del valor político diferenciado de los diferentes tipos de transferen-
cias es tomado de BONVECCHI y LODOLA (2012).
6
La distinción entre políticas con efectos concentrados/fuertes y otras con efectos dis-
persos/débiles es tomada de MENY y THOENIG (1992)
15
Las transferencias fiscales de la Nación para el sostenimiento de los
sistemas previsionales provinciales
En 1993 la Nación y las provincias suscribieron el “Pacto Federal para el
Empleo, la Producción y el Crecimiento” (el llamado Pacto Fiscal II), por
el que el gobierno federal quedó obligado a aceptar la transferencia de las
cajas de jubilaciones provinciales al Sistema Nacional de Previsión Social.
Las transferencias debían efectuarse a través de convenios particulares en-
tre la Nación y cada una de las provincias bajo una serie de condiciones
entre las que aparece como la más importante la adhesión de estas al nuevo
régimen nacional de jubilaciones que en ese momento se encontraba en trá-
mite parlamentario.
Entre 1994 y 1996 se transfirieron al sistema público nacional de previsión
social (ANSES) las cajas de jubilaciones y pensiones de un total de once
jurisdicciones. Tal lo estipulado por el Pacto Fiscal II, los traspasos se rea-
lizaron a través de convenios específicos entre cada gobierno provincial y
el gobierno nacional. Por estos convenios, la nación se obligó a hacerse
cargo de los beneficios previsionales otorgados con anterioridad a los mis-
mos, mientras las provincias trasladaron a la Nación los aportes personales
de todos sus agentes provinciales y municipales, comprometiéndose a no
legislar en la materia (Cetrángelo y Curcio, 2005).
El proceso de transferencias de las cajas no tuvo ulteriores avances a partir
de 1996, quedando un total de 13 jurisdicciones provinciales a cargo de sus
propios sistemas previsionales (entre ellas las provincias “más grandes”:
Buenos Aires, Santa Fé y Córdoba)
Estas provincias iniciaron una serie de reclamos con el fin de conseguir
aportes del gobierno nacional para atender la situación de los sistemas que
habían quedado en sus manos. En respuesta a esta demanda, en diciembre
de 1999, la nación y los gobernadores suscribieron el “Compromiso Fede-
ral” (Pacto Fiscal III), por el cual se aseguraba a las provincias la continui-
dad de la administración de sus sistemas previsionales, comprometiéndose
el estado nacional a financiar el déficit de estos sistemas, en forma escalo-
nada y acumulativa, bajo la condición de la adecuación de los mismos (“ar-
monización”) a las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y
contribuciones, como así también de los requisitos para acceder a benefi-
cios en el futuro. Esta condicionalidad de armonización implica la exigen-
cia implícita para los gobiernos provinciales de reducción y eventual elimi-
nación de sus déficits, en la medida que, en la mayoría de los casos, los
regímenes provinciales establecían condiciones para los beneficiarios sus-
tancialmente más favorables que las que estaban vigentes en el sistema na-
cional.
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
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STUDIA POLITICÆ
El hecho de que la entrada en vigencia de las transferencias nacionales
quedara sujeta a acuerdos específicos entre el gobierno nacional y las dife-
rentes provincias, más la condición de que los montos de estas transferen-
cias estarían sujetas a auditorías del gobierno nacional para establecer los
niveles de déficits a ser cubiertos por aquellas transferencias, abrió las
puertas a procesos de negociación y a la posibilidad de variaciones sustan-
ciales en los montos de aquellas (esto es, quedó abierto un grado relativa-
mente amplio de discrecionalidad, para el gobierno nacional, en el envío de
las transferencias).
Más allá de los aspectos específicos de estas negociaciones y de los acuer-
dos a los que dieron lugar, surgen dos cuestiones, que en función de lo di-
cho en el apartado anterior, nos interesa explorar. En primer lugar, cuáles
son los factores que inciden en los niveles de los déficits de las cajas no
transferidas. En segundo lugar, de qué factores depende el volumen de las
transferencias derivadas por el gobierno nacional para la atención de aque-
llos déficits.
En relación al primer punto, exploramos la incidencia de factores políticos
“internos” que puedan vincularse con el volumen del déficit. Esto es, si los
gobiernos provinciales enfrentan cierto tipo de restricciones para reducir el
déficit en función de sus necesidades de mantenimiento de la posición polí-
tica en sus respectivos distritos.
En este sentido, una variable que nos parece relevante se vincula con el pa-
pel jugado por los gremios de los sectores públicos provinciales, a tenor de
su capacidad para generar resistencias ampliamente efectivas a las medidas
de ajuste que puedan intentar llevarse adelante por las administraciones
provinciales.
Con el fin de medir esta capacidad de resistencia de los gremios estatales
utilizamos como proxy la variable de cantidad de conflictos en el sector pú-
blico en relación a la totalidad de conflictos laborales en cada provincia
(nombre de la variable: conflictsh), bajo la hipótesis de que cuanto mayor
sea la conflictividad medida de este modo, mayor será el déficit del sistema
previsional (medido como resultado financiero per capita; nombre de la
variable: resprecpc), dadas las restricciones para implementar ajustes que
disminuyan este déficit.
Como puede verse en el Gráfico 1, la correlación simple entre ambas varia-
bles responde a estas expectativas teóricas: cuanto mayor la conflictividad,
más bajo es el resultado financiero (estandarizado en términos de valores
per cápita) de los sistemas previsionales provinciales.
17
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
Este resultado se sostiene en modelos multivariables donde se introducen
otros factores políticos que pueden tener incidencia en los resultados finan-
cieros previsionales, como muestra la Tabla 1. Como puede verse, el nivel
de conflictividad en el sector público tiene una incidencia que puede consi-
derarse relativamente robusta: a mayor intensidad del conflicto, menor el
resultado previsional (mayor el déficit), al tiempo que ni la posibilidad de
reelección del gobernador (reeleg), ni el margen de victoria en las eleccio-
nes a gobernador previa (margen), tienen incidencia estadísticamente signi-
ficativa (en el primer caso, la expectativa teórica es un efecto positivo,
dado que se espera mayor responsabilidad fiscal frente a la posibilidad de
reelección; en el segundo caso, la expectativa teórica es de un efecto nega-
tivo, dado que un mayor margen de victoria puede implicar mayor margen
de maniobra política para llevar adelante ajustes fiscales).
7
7
La definición y fuente de las principales variables es como sigue: conflictsh es la
proporción de conflictos laborales con paro en el ámbito estatal en relación a los con-
flictos totales y se obtiene de las series elaborados por el Ministerio de Trabajo, Em-
pleo y Seguridad Social; resprecpc mide el resultado previsional (diferencia entre con-
tribuciones a la seguridad social y prestaciones de la seguridad social) a valores
constantes —deflactado por índice de precios implícitos (IPI)— per cápita y se obtie-
Gráfico 1
Conflictividad laboral y resultado previsional, 2006-11
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STUDIA POLITICÆ
La variable estructural de control incluida, el producto bruto regional per
cápita (pgbpc), tampoco tiene efectos estadísticamente significativos (la
pérdida de significatividad de la variable conflictsh se debe posiblemente a
ne de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias; reeleg es una
variable “dummy” que refleja si el gobernador actual es reelegible (valor 1), o no (va-
lor 0) y fue construida a partir de las Constituciones provinciales y de las circunstan-
cias vigentes en cada provincia; margen es una variable que mide el margen de victo-
ria del gobernador —diferencia de votos entre el gobernador electo y la segunda
fuerza— en la elección previa y fue obtenida del Ministerio del Interior y complemen-
tada con el Atlas Electoral de Andy Tow; y pgbpc representa el producto geográfico
bruto a valores constantes per cápita y fue construida a partir de las series del Consejo
Federal de Inversiones.
Tabla 1
Variable dependiente: resprecpc (resultado previsional per capita)
Constante
Conflictsh
Reeleg
Margen
Pgbpc
Metodo
N. obs
Adj R2
Modelo 1
-135.7*
(75.4)
Efectos Fijos
74
0.041
Modelo 2
-136.4*
(76)
-10.8
(29.5)
Efectos Fijos
73
0.042
Modelo 3
-136.91*
(75.38)
-6.06
(29.45)
0.83
(0.6)
Efectos Fijos
73
0.06
Modelo 4
-125.53
(75.73)
-8.88
(29.44
0.88
(0.60)
-0.011
(0.009)
Efectos Fijos
37
0.081
* Significativo al 10% ** Significativo al 5% *** Significativo al 1%
19
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
que al incluir pgbpc, el número de observaciones se reduce a la mitad
aproximadamente por la falta de información de esta variable para varias
provincias en los últimos años).
Respecto a los montos de las transferencias derivadas por el gobierno na-
cional (nombre de la variable: trfnaccpc)
8
, lo que nos interesa explorar es
hasta qué punto estas transferencias están efectivamente condicionadas por
los cumplimientos en materia de armonización, que operacionalizamos
como el resultado previsional de las provincias el año previo al año de las
transferencias consideradas (nombre de la variable: resprecpclag). En prin-
cipio, podría esperarse una relación negativa entre ambas variables, ya que
a mayores déficits de los sistemas provinciales, mayores son los requeri-
mientos de transferencias desde el gobierno nacional. Sin embargo, si tene-
mos en cuenta las condiciones de armonización, que implican una reduc-
ción de los déficits para hacer efectivas estas transferencias, podría
esperarse el resultado opuesto: a mejores resultados financieros, mayores
transferencias del gobierno nacional.
Como puede verse en el Gráfico 2, se verifica efectivamente una tendencia
de acuerdo con la cual el gobierno nacional financia con mayores transfe-
rencias los peores resultados financieros, lo que implica un indicio, muy
preliminar, de que el cumplimiento de las condiciones de armonización no
juega un papel que pueda considerarse relevante.
Este resultado se sostiene en los modelos multivariables que se muestran
en la Tabla 2.
El resto de los factores políticos incluidos en los modelos (el signo político
de los gobernadores, govpj, el margen de victoria en las elecciones previas
a gobernador, margen, y la posibilidad de reelección, reeleg) no muestra
incidencia estadísticamente significativa.
8
La variable trfnaccpc mide las transferencias nacionales a valores constantes —de-
flactadas por índice de precios implícitos (IPI)— per cápita y se obtiene de las Leyes
de Presupuesto Nacional para los años correspondientes. En particular, la informacion
sobre transferencias nacionales a provincias en concepto de cobertura de gastos de se-
guridad social se obtuvo de la Planilla Nº 18 del Anexo Estadístico de la Administra-
ción Nacional, Programa, Subprograma y Actividad por Ubicación Geográfica, Juris-
dicción Subjurisdicción o Entidad e Inciso. Sólo se consideran las transferencias para
aquellas provincias que no transfirieron las cajas y, para este caso, se utilizó la partida
Transferencia a Cajas Provinciales Previsionales dentro de la misma jurisdicción. Fi-
nalmente, la variable de control govpj representa una variable “dummy” que registra si
el gobierno provincial corresponde al Partido Justicialista (valor 1) o a otro partido
(valor 0).
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STUDIA POLITICÆ
Sin dejar de reconocer el carácter extremadamente provisorio de estos re-
sultados (el R2 ajustado es muy bajo, especialmente en los modelos referi-
dos al volumen del déficit, por lo que puede suponerse un efecto importan-
te del sesgo de variables omitidas), la evidencia presentada más arriba
permite dar cierta razonabilidad a la hipótesis de que las negociaciones vin-
culadas con la transferencias de fondos nacionales para atender los déficits
de las cajas provinciales no transferidas se dan bajo dos condiciones con-
textuales generales: 1) restricciones “internas” de los gobernadores para
llevar adelante los compromisos de armonización, vinculadas con el nivel
de conflictividad que afrontan en el sector público provincial; 2) la vigen-
cia de una tendencia del gobierno nacional de derivar estos fondos no en
función de los esfuerzos de reducción del déficit por parte de los gobiernos
provinciales, sino en función de las necesidades provenientes de situacio-
nes más deficitarias.
Gráfico 2
Resultado previsional y transferencias compensatorias, 2006
21
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
Tabla 2
Resprecpc
govpj
margen
reeleg
resprecpclag
Metodo
N. obs
Adj. R2
Modelo 1
-0.12***
(0.04)
16.38
(11.16)
Efectos fijos
55
0.185
Modelo 2
-0.12***
(0.04)
16.39
(11.3)
0.017
(0.27)
Efectos fijos
55
0.181
Modelo 3
-0.12***
(0.04)
16.39
(11.07)
-19.42
(14.75)
Efectos fijos
55
0.204
Modelo 4
-0.01
(0.09)
-0.14**
(0.08)
Efectos fijos
55
0.178
* Significativo al 10% ** Significativo al 5% *** Significativo al 1%
Variable dependiente: trfnaccpc (transferencias nacionales per cápita)
Modelo 5
-0.01
(0.09)
12.03
(12.28)
0.08
(0.28)
-19.70
(17.36)
-0.14**
(0.08)
Efectos fijos
55
0.198
Con estas ideas en mente, que retomaremos luego en la discusión que cie-
rra el trabajo, abordaremos en la sección siguiente el caso de la provincia
de Córdoba.
El caso de Córdoba. De la cooperación condicionada a la ruptura,
2003-2008
A fines de 2002, en el marco del Pacto Fiscal III que se había suscrito en
1999, el gobierno de la provincia de Córdoba establece con el gobierno
nacional un convenio de financiamiento de la Caja provincial de jubilacio-
nes, por el cual la provincia recibiría de la nación financiamiento para ha-
cer frente al déficit de su sistema previsional. De acuerdo con lo estableci-
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STUDIA POLITICÆ
do por aquel pacto, como contrapartida, la provincia se comprometía a
avanzar en reformas del sistema previsional con el fin de adecuarlo a las
normas que regían el sistema integrado de jubilaciones y pensiones a nivel
nacional.
Esta condicionalidad para recibir los fondos nacionales implicaba, en
principio, una reducción gradual del déficit del sistema previsional pro-
vincial en la medida que las condiciones del sistema nacional eran sus-
tancialmente más restrictivas que las del sistema provincial en dimensio-
nes claves como la edad jubilatoria, los años de aportes y la tasa de
sustitución (proporción del haber previsional respecto del salario en acti-
vidad).
Sin embargo, la evolución del sistema previsional de Córdoba mostró
tendencias abiertamente contradictorias con los resultados previsibles de
las condicionalidades impuestas por la armonización con el sistema na-
cional.
Precisamente a partir de 2003, luego de varios años de relativa estabili-
dad en valores inferiores a los 100 millones de pesos, el déficit de la Caja
de Córdoba inicia una etapa de agudo incremento que lo lleva en 2008 a
más de 1000 millones de pesos (tal como muestra el Gráfico 3).
Gráfico 3
Resultado Financiero (en millones de $ y por beneficiario) de la Caja de Jubilaciones
de la provincia de Córdoba, 1998-2009
Fuente: Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba, Informe Anual 2010
23
Esta evolución del déficit es correlativa con una evolución del haber pro-
medio real del sistema provincial que se aleja cada vez más del correspon-
diente al nivel nacional, llegando en 2008 a más que cuadrupicarlo.
Una evolución similar puede verse en la tasa de sustitución, que frente a
la reducción que se ve en el nivel nacional, crece sostenidamente a partir
de 2002, alcanzando un pico del 127 % en 2008, prácticamente cuatro ve-
ces más que la correspondiente a las jubilaciones nacionales.
De este modo, el sistema previsional de Córdoba presenta, a partir de la
entrada en vigencia del convenio de armonización, un desarrollo que lo
alejaba cada vez más, en dimensiones claves, del sistema nacional, al
tiempo que el déficit a cubrir con recursos nacionales se incrementaba
sustancialmente.
Esto a pesar que el Gobierno de Córdoba había implementado en 2002
una reforma del sistema jubilatorio que, en principio, parecía orientado a
“corregir” el sistema según las condicionalidades establecidas para el en-
vío de los fondos compensatorios. En efecto, a fines de 2002, cumpliendo
con los acuerdos alcanzados con el gobierno nacional para el financia-
miento del déficit previsional, la legislatura de la provincia sanciona una
nueva ley de jubilaciones provinciales que suplantó la ley que estaba vi-
gente desde 1991. Esta última establecía un régimen de jubilaciones con
condiciones muy favorables para los beneficiarios del sistema, especial-
mente respecto de la edad jubilatoria (de 58 años para los varones y 52
para las mujeres) y la tasa de sustitución (82 % móvil respecto del cargo
ocupado un año antes de acogerse al beneficio)
No obstante, si bien las reformas introducidas por la nueva ley implicaban
una serie de cambios que acercaban el sistema provincial al nacional (el
más notorio de ellos el aumento de la edad jubilatoria que pasó a 60 y 65
años para mujeres y varones, respectivamente), el gobierno de Córdoba
introdujo una serie de “compensaciones” a los beneficiarios que explican
en buena medida que el sistema presentara, como vimos, un creciente dé-
ficit en los años posteriores, al tiempo que los haberes jubilatorios crecie-
ran sustancialmente en términos reales apartándose cada vez más de los
haberes nacionales.
En primer lugar, mediante decreto, estableció la posibilidad, hasta la en-
trada en vigencia de la nueva ley en enero de 2003, de una jubilación an-
ticipada bajo los términos del régimen anterior. Los requisitos y condicio-
nes para esta jubilación anticipada eran extremadamente favorables:
podían acogerse a la misma los empleados del sector público con diez
años o menos que la edad establecida por la vieja ley (esto es, los varones
podían jubilarse a los 48 años y las mujeres a los 42); los haberes seguían
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
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amparados por la regulación del 82 % móvil (si bien con algunos descuen-
tos hasta que se cumplieran los años de aportes establecidos en aquel régi-
men), y con un haber que correspondía a la categoría que le hubiera co-
rrespondido, conforme al régimen de ascensos, si hubiera continuado en
actividad.
Se estima que entre 12 y 15 mil empleados públicos se acogieron a los be-
neficios de esta jubilación anticipada, marcando el salto en la cantidad de
beneficios otorgados por la caja, que pasan de un total de un poco más de
70 mil en 2002, a casi 85 mil en 2004 tal como puede apreciarse en el Grá-
fico 4.
Gráfico 4
Evolución de Beneficios de la Caja de Jubilaciones de Córdoba, 1990-2010
Fuente: Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba, Informe Anual 2010
Esto es, el gobierno de córdoba preservó a una importante masa de benefi-
ciarios del sistema de los cambios orientados a cumplir los requisitos de la
armonización, lo que implicaba una presión sobre el sistema al acelerar, al
menos durante algunos años, la tendencia declinante de relación entre acti-
vos y pasivos.
Pero aún más importante fue, en términos explicativos del creciente défi-
cit del sistema, que el régimen preservó, de hecho, como vimos, la conti-
nuidad de la tasa de sustitución del 82 % de los salarios de los activos. En
efecto, si bien la nueva ley eliminó la garantía del 82 % móvil que estable-
25
cía la anterior ley y llegó esa garantía al 65 % (en consonancia con el ré-
gimen nacional), estableció la creación de un “fondo de compensación”,
financiado con un porcentaje de los aportes de los beneficiarios y del esta-
do provincial, con el fin de asegurar el sostenimiento de las jubilaciones
mínimas y de elevar “hasta donde fuera posible” aquella garantía por so-
bre el 65 %. De este modo, el estado provincial se aseguraba la liberación
de fondos para financiar aumentos y la vigencia del 82 %, al tiempo que
dichos fondos, al no formar parte de las cuentas del sistema, pasaban a
contribuir al déficit que debía ser financiado por la nación.
9
En otras palabras, mientras en términos formales la provincia armonizaba
su sistema con el sistema nacional, la forma de cálculo del déficit y la dis-
ponibilidad de los recursos del fondo de compensación, le permitieron
preservar, de hecho, partes sustanciales del anterior régimen jubilatorio.
En el marco de una recomposición de las relaciones políticas entre el go-
bernador De la Sota y el gobierno nacional
10
, el gobierno del presidente
Kirchner inicia el cumplimiento del financiamiento del déficit previsional
cordobés a pesar del creciente apartamiento de este de las pautas estableci-
das por el condicionamiento de armonización
11
.
Hasta el año 2006, inclusive, las transferencias del gobierno provincial fue-
ron crecientes, cubriendo, como puede verse en la Tabla 3, el déficit de la
caja provincial.
9
De este modo, el gobierno de Córdoba aseguró el 82 % móvil no sólo a los beneficia-
rios que tenían derechos adquiridos por el antiguo régimen (al que se agregaron, como
vimos, los que ingresaron a este sistema por el régimen de jubilación anticipada), sino
también a los que permanecieron en el régimen reformado. De hecho, dada la continui-
dad de la vigencia de una multitud de regímenes especiales, una proporción sustancial
de los beneficiarios (alrededor del 70 %) accedían a un haber previsional superior al que
tenían cuando se encontraban en actividad.
10
Frustrado precandidato presidencial en 2003, al ser desplazado por la candidatura
de Kirchner, De la Sota había manifiestamente retaceado el apoyo electoral a este en
las elecciones de abril de este año. No obstante, luego de la asunción presidencial
pasó a convertirse en uno de los gobernadores que públicamente apoyaban al gobierno
nacional. Así, por ejemplo, en agosto de aquel año expresaba que “El Gobierno nacio-
nal tiene éxito porque está logrando que la gente mire el futuro en positivo. Hasta
hace un tiempo, todo el mundo pensaba que mañana iba a ser peor” (La Voz del Inte-
rior, 28-8-2003).
11
Esto a pesar que en 2001, el entonces titular del organismo previsional nacional
(ANSESS), Sergio Mazza, había advertido, frente al proyecto de jubilación anticipada
del gobierno de Córdoba, que el organismo “no financiaría nuevos jubilados” en el
marco de beneficios que se alejaran de las condiciones de armonización con el sistema
nacional.
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
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STUDIA POLITICÆ
12
Más concretamente, el reclamo del titular de la ANSES apuntaba a desmantelar el
“truco” por el cual el gobierno provincial financiaba el 82 % móvil a través del fondo
compensatorio, al reclamar que los ingresos del fondo compensatorio se computaran
como parte de los ingresos corrientes de la caja. En efecto, como los ingresos de ese fon-
do no se computaban por el gobierno provincial de este modo, el déficit que se producía
en las cuentas de esta, y que pasaba a formar parte del cálculo de los montos a financiar
con transferencias nacionales, era sustancialmente más elevado que si aquellos ingresos
fueran considerados parte de los ingresos corrientes.
Sin embargo, a partir de 2007 las transferencias se estabilizan en su monto,
lo que implicó una caída sustancial en el porcentaje cubierto del déficit
que, de este modo, tuvo que comenzar a ser crecientemente financiado por
recursos provinciales.
Este congelamiento de las transferencias nacionales dio lugar, en 2008, al
inicio de una aguda disputa entre el gobierno provincial y el nacional.
Aquel reclamaba de la nación la cancelación de lo que consideraba una
deuda previsional con la provincia, acusando al gobierno nacional de “dis-
criminar a Córdoba”, al tiempo que este, por medio del titular de la AN-
SES, Amado Boudou, negaba la existencia de tal deuda, en tanto buena
parte del déficit se explicaba por el apartamiento de la provincia de las con-
diciones establecidas por el convenio de armonización, principalmente por
la implementación de la ya mencionada jubilación anticipada a una gran
cantidad de agentes estatales y el sostenimiento del 82 % móvil muy por
encima de las pautas nacionales a este respecto.
12
Rápidamente, la disputa adquirió las características de intenso conflicto. El
gobierno de la provincia, al tiempo que planteaba que consideraba llevar el
reclamo ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, anunció pública-
Año
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Tabla 3
Déficit previsional de Córdoba y Transferencias Nacionales (en millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia en base a Leyes de Presupuesto Nacional
Déficit
255
407
564
726
908
1124
Transferencias
Nacionales
90
339
400
500
500
448
% de financiamiento
nacional
35
83
70
69
55
40
27
13
Las negociaciones con el gobierno nacional respecto a la situación de la caja de jubi-
laciones se retoman hacia fines de 2008, hasta alcanzar, en 2009, un acuerdo para un
nuevo “convenio de armonización”. Correspondientemente, los legisladores del gobier-
no de la provincia apoyaron ese año y el siguiente iniciativas importantes del poder eje-
cutivo nacional (como la nacionalización de Aerolíneas Argentinas y la creación del
Fondo del Bicentenario para pagar con reservas las obligaciones externas del país). No
obstante, la fragilidad de este nuevo acercamiento quedó en evidencia relativamente
poco después: la nación siguió sin reconocer buena parte del déficit de la caja provincial
y poco después de asumir en 2011, el gobernador de la Sota oficializó la demanda ante
la Corte Suprema de Justicia de la Nación por un total que a la fecha alcanza los 4500
millones de pesos, al tiempo que se convirtió rápidamente en uno de los principales refe-
rentes y promotor de una “oposición peronista” al gobierno nacional.
mente que consideraba la emisión de bonos de cancelación de deuda (cuasi
moneda) para hacer frente a sus crecientes requerimientos fiscales, al tiem-
po que el gobierno nacional sostenía que no estaba dispuesto a financiar las
irresponsabilidades de gestión del gobierno de Córdoba.
En este contexto, el gobierno de la provincia de Córdoba abandona abierta-
mente la coalición subnacional de gobierno a la que se había incorporado
tras la asunción del presidente Kirchner: públicamente, el entonces gober-
nador Schiaretti “pide” a los representantes provinciales en el Congreso de
la Nación que no acompañen la iniciativa del gobierno nacional de estable-
cer por ley la implementación de la retenciones móviles a las exportaciones
agrícolas. La iniciativa, establecida inicialmente por una resolución del Mi-
nisterio de Economía había generado un intensísimo conflicto con los pro-
ductores agropecuarios nucleados en la llamada “mesa de enlace”. A través
de cortes de ruta y masivas movilizaciones en las principales ciudades del
país, el conflicto había dejado de ser sectorial y se había transformado en
una disputa política que posicionaba a un amplio arco opositor de un lado y
al oficialismo del otro. No acompañar la iniciativa legislativa del gobierno
nacional en este sentido era más que una señal de disconformidad: implica-
ba alinear a los legisladores del gobierno provincial con la oposición en un
contexto de crisis.
13
Ciertamente, si bien no fue seguramente el único factor, el conflicto que se
abrió en torno del financiamiento del déficit previsional provincial jugó un
importante rol en el deterioro de las relaciones entre el gobierno provincial
y el nacional y en la consiguiente ruptura de aquel con la coalición de go-
bierno.
Este somero repaso del proceso deja abierta la cuestión de los factores que
incidieron en el origen del conflicto, su dinámica de creciente conflictivi-
dad y su resolución en términos de ruptura.
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
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STUDIA POLITICÆ
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En 2007, el total de beneficiarios del sistema era de casi 90 mil, con un total de
aportantes (futuros beneficiarios) de 160 mil. Esto es, un total de 250 mil votantes en un
padrón electoral de alrededor de 2.3 millones
En términos más específicos, ¿que llevó al gobierno nacional a congelar el
financiamiento del déficit luego de cuatro años de transferencias crecientes
que acompañaron, pari pasu, el crecimiento de los resultados deficitarios
de la Caja de Córdoba?
Por otro lado, ¿que llevó al gobierno provincial a sostener este creciente re-
sultado deficitario y a preferir un enfrentamiento frontal con el gobierno
nacional en lugar de implementar correcciones orientadas a moderar, cuan-
do no a interrumpir, la cascada deficitaria del sistema?
No estamos en condiciones de establecer respuestas fundadas empíricamen-
te a estas preguntas. No obstante, en relación a cada una de ellas, queremos
señalar algunas características del contexto político en el que este conflicto
se desarrolló que nos parecen relevantes y sobre la base de las cuales inten-
taremos plantear algunas hipótesis razonables en el siguiente apartado.
Respecto a las reticencias del gobierno provincial a moderar el déficit, nos
parece importante tener en cuenta los siguientes elementos, cuya significa-
ción tienen que dimensionarse en las claras y explícitas ambiciones del go-
bernador De la Sota (hasta 2007) en relación a la carrera por la sucesión
presidencial:
1) Uno de los ejes de la campaña electoral de De la Sota en 1998 fue la
restitución del 82 % móvil que había sido eliminada por decreto por el an-
terior gobierno radical. Esta restitución avanzó muy lentamente en los tra-
mos inferiores de los haberes previsionales hasta el año 2002, cuando lue-
go de la garantía de cubrimiento del déficit previsional por parte de la
nación, comenzó a extenderse de modo acelerado hasta cubrir prácticamen-
te la totalidad del universo de beneficiarios hacia el año 2007, a través de
la sanción de diferentes decretos de la administración provincial. Buena
parte del crecimiento de los haberes previsionales en este período se expli-
ca por esta medida. No tenemos datos sobre el impacto electoral de estos
beneficios. No obstante, puede asumirse que fueron determinantes en el
triunfo electoral de las elecciones a gobernador de 2007, cuando la fórmu-
la oficialista se impone frente a su principal competidor por apenas un pun-
to porcentual. En otros términos, el valor político electoral de la política
previsional deficitaria del gobierno provincial era extremadamente alto.
14
2) Los diferentes gremios del sector público provincial tenían como una de
sus principales reivindicaciones la restitución y luego el mantenimiento del
29
82 % móvil. Constituían, sin dudas, dada su capacidad organizacional y de
movilización sumada a su natural incidencia sobre el funcionamiento de la
estructura administrativa, uno de los actores con mayor potencial y más rá-
pido efecto sobre las condiciones de gobernabilidad de la provincia
15
. En
2008, cuando frente a la interrupción del financiamiento total del déficit
por parte del gobierno nacional, el gobierno de la provincia impulsó la
aprobación de una ley de emergencia previsional que establecía un “aporte
solidario” de las jubilaciones mayores a 5000 pesos (las que sufrían un des-
cuento progresivo que se cancelaría con títulos de deuda provincial en un
plazo de ocho años), se sucedieron una serie de movilizaciones y manifes-
taciones cuya masividad y virulencia las colocaron en el registro de las más
políticamente significativas en la historia de la provincia desde la recupera-
ción democrática. En ese marco, la nueva reforma del sistema previsional
sancionada ese año estableció una serie de importantes concesiones a los
reclamos gremiales (muchos de ellos dirigidos a gremios específicos, como
el masivo gremio docente), siendo quizá el más importante el restableci-
miento por ley del 82 % móvil, hasta ese momento sostenido sobre la rela-
tivamente inestable base legal de decretos del poder ejecutivo.
Sobre la abrupta caída, a partir de 2007, en el porcentaje del déficit previ-
sional provincial financiado por el gobierno nacional, nos parece relevante
señalar que hubo indicios, relativamente claros, de que el apoyo político
del gobierno de la provincia a la candidatura de Cristina Kirchner en las
elecciones presidenciales de octubre de ese año fue, por decir lo menos,
débil. Una simple comparación entre los resultados electorales que se die-
ron para las elecciones a gobernador en setiembre de ese año y las eleccio-
nes a presidente en octubre, permite inferir que la movilización de la ma-
quinaria electoral provincial del partido de gobierno no fue la misma en
uno y otro caso. Mientras en las elecciones a gobernador el candidato del
oficialismo obtuvo algo más del 37 %, en las elecciones presidenciales el
porcentaje obtenido por el oficialismo no llegó al 24 %.
16
Involuntariamente, el titular de la ANSES, Amado Boudou, dejó traslucir
las motivaciones políticas que estaban detrás de la caída relativa de las
transferencias nacionales. En un reportaje, interrogado sobre por qué recién
a partir de 2008 el gobierno nacional comienza a plantear reparos frente a
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
15
La “política de calles” de los sindicatos del sector público jugó un papel determinan-
te para que la crisis fiscal que vivió la provincia en 1994 terminara anticipadamente con
el gobierno del entonces gobernador radical Eduardo Angeloz.
16
Durante la campaña electoral, el entonces gobernador De la Sota había dado algunas
señales públicas relativamente claras de su poco entusiasmo para apoyar la candidatura
de la esposa del entonces presidente Kirchner.
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STUDIA POLITICÆ
esta situación, cuando desde 2003 la Caja de Córdoba mostraba un déficit
creciente, Boudou respondió: “porque la Anses fue acompañando a la caja
provincial cuando la visión era que la caja provincial estaba tratando de ar-
monizar. Y entendíamos que estaba haciendo esfuerzos en ese sentido, y
cuando nos dimos cuenta de que no los estaba haciendo, bueno, en algún
punto hay que pararse”.
Como vimos, si algo es claro es que desde por lo menos 2001, el gobierno
de la provincia de Córdoba no estaba haciendo esfuerzos “en ese sentido”,
sino exactamente lo contrario.
Discusión
Sobre la base de los muy provisorios desarrollos empíricos presentados
hasta aquí, presentaremos a continuación algunas propuestas heurísticas
que tienen la intención de ser una contribución a la reflexión sobre la
(in)estabilidad de las coaliciones subnacionales de gobierno en el federalis-
mo argentino.
Como vimos, la interacción sobre la base de la cual estas coaliciones se
constituyen, se da en el marco de procesos de negociación conflictiva, en
los cuales tiene lugar la disputa, entre presidentes y gobernadores, por las
características (en monto y condicionalidades) que asumirán las transferen-
cias nacionales que constituyen el “pago” para la constitución y manteni-
miento de la coalición.
Como también argumentamos, uno de los factores relevantes que a nuestro
entender deberían ser tenidos en cuenta en este sentido, remite a una carac-
terística de las transferencias: el valor político que las mismas tienen en tér-
minos de su posición en la dinámica política provincial, valor que a su vez
depende de en qué medida tales transferencias tienen un impacto concen-
trado/fuerte o disperso/débil respecto de los diferentes agrupamientos rele-
vantes que configuran el mapa político provincial. En los casos en que este
impacto sea concentrado/fuerte, es cuando surgen las mayores posibilida-
des de que las negociaciones con el gobierno nacional se den en un marco
de mayor tensión, ya que los gobernadores tienen mayores incentivos que
lo “normal” para intentar explotar al máximo la disponibilidad de recursos
comunes o para resistir la imposición de restricciones y/o condicionalida-
des. Bajo estas circunstancias, lo que define el nivel de conflictividad de
las negociaciones será la mayor o menor predisposición del gobierno na-
cional para financiar la solidez política de los gobernadores en sus distritos.
Esta predisposición tiene dos componentes. Uno, que ya mencionamos, es
estrictamente fiscal. Más allá de las necesidades políticas de los gobiernos
31
provinciales, el gobierno nacional tiene incentivos para mantener cierto or-
den en las cuentas fiscales y para inducir cierta responsabilidad fiscal en
las provincias. En esta dimensión, es de esperar que la predisposición del
gobierno nacional a financiar la posición política de los gobernadores, de-
penderá del costo fiscal que impliquen las transferencias correspondientes.
A mayores costos, mayores serán los incentivos de aquel para imponer cier-
tas restricciones o condicionamientos a las transferencias y más conflictivo
será el marco de las negociaciones con los gobiernos provinciales.
Pero es el segundo componente de aquella predisposición, un componente
específicamente político, el que a nuestro juicio resulta determinante para sa-
ber si la mayor tensión que puede surgir en las negociaciones sobre estas
transferencias llegará al límite de la ruptura de la coalición. En efecto, el go-
bierno nacional tiene interés en sostener la posición política en las provincias
de los gobernadores que forman parte de su coalición, porque de aquella po-
sición depende el valor del apoyo político que brindan al gobierno nacional.
En consecuencia, aun cuando las transferencias con elevado impacto en la
dinámica política provincial impliquen un relativamente alto costo fiscal
para el gobierno nacional (con la consiguiente mayor tensión en las nego-
ciaciones), la estructura de pagos en el marco del cual estas negociaciones
se llevan adelante no diferirá sustancialmente de las que corresponden a las
negociaciones sobre transferencias en general y que modelizamos en la Fi-
gura 1: la prioridad, para ambas partes, es el mantenimiento de la coalición,
más allá de que en un caso prefieran (más intensamente que en situaciones
“normales” dado el alto valor político de las transferencias) financiamiento
sin restricciones por parte del gobierno nacional, y en el otro prefieran al-
gún tipo de “ajuste” en las cuentas fiscales provinciales o cierta contención
de posibles desbordes en el gasto.
Esto es precisamente lo que muestran las transferencias nacionales deriva-
das para sostener los sistemas previsionales provinciales: tanto el análisis
cuantitativo como el caso de Córdoba, muestran la predisposición del go-
bierno central de financiar los déficits previsionales, aun cuando estos evo-
lucionen en sentido contrario a las condicionalidades (fiscales) original-
mente pautadas.
En principio, los factores estrictamente fiscales no permiten explicar, en-
tonces, la ruptura de las coaliciones gubernamentales subnacionales. En las
negociaciones conflictivas que se dan en torno al monto y condicionalida-
des de las transferencias, aun en casos en que por las características de ta-
les transferencias las tensiones en aquellas negociaciones puedan alcanzar
niveles muy altos, priman las consideraciones políticas que operan como
“cemento de última instancia” de la coalición.
MARCELO NAZARENO - SEBASTIÁN FREILLE - MÓNICA CINGOLANI
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No obstante, los gobernadores no sólo forman parte de la coalición presi-
dencial, sino que en general se anotan —en un contexto de ausencia de mar-
cos institucionales que la regulen— en la carrera para la sucesión del actual
presidente, operando para la formación de nuevas coaliciones articuladas a
su alrededor, las cuales, incluso, pueden tomar frecuentemente la forma de
un polo opositor al presidente aún en ejercicio —particularmente cuando
por alguna razón éste comienza a mostrar signos de debilitamiento—. “Si
los líderes provinciales apoyan o no al liderazgo nacional del partido, es en
gran medida una función de las disputas facciosas dentro del partido. Las
facciones típicamente toman la forma de agrupamientos de liderazgos pro-
vinciales en torno de gobernadores que maniobran en busca de apoyo para
constituirse en el próximo candidato presidencial del partido” (Eaton, 2002:
287). Llamaremos a estas maniobras ambición presidencial proactiva (por
oposición a una ambición presidencial pasiva que delega en el líder de la
coalición —el presidente— la decisión sobre la sucesión presidencial).
Esta ambición proactiva tiene que calificarse en términos de su dinámica y
modalidades. Para los gobernadores con este tipo de ambición, lo más ra-
cional es aprovechar las ventajas de pertenecer a la coalición del gobierno al
tiempo que usan parte de los beneficios de esta pertenencia para consolidar
su posición respecto de la sucesión presidencial. No cabría esperar, como
sugiere la cita de Eaton, entonces, un abandono abierto de la coalición para
iniciar por “fuera” la construcción de una nueva coalición, sino más bien
una sucesión, más o menos ambigua y limitada, de acciones de diferencia-
ción del gobierno nacional y de configuración o fortalecimiento de alianzas
dentro la coalición presidencial
17
. Lo que llamaremos señales de la ambi-
ción proactiva y el consiguiente desafío potencial al liderazgo presidencial.
Como vimos, si asumimos un compromiso creíble de los gobernadores de
apoyar políticamente al gobierno nacional a cambio de transferencias, la
estructura del juego de intercambios que se genera asegura la estabilidad
de la coalición, más allá de la intensidad que puedan adquirir las tensiones
en los procesos de negociación que refieren, estrictamente, a los aspectos
fiscales de la asignación de recursos.
Pero cuando, en función de las condiciones bajo las cuales se configura la
competencia para la sucesión presidencial, hay señales por parte de uno o
más gobernadores de que el compromiso de apoyo político al gobierno na-
cional no es consistente y lo hace incierto en el futuro (tienen ambición
presidencial proactiva), la estructura del juego político de relaciones fisca-
les puede cambiar sustancialmente, particularmente en aquellos casos en
17
Lo que Leiras (2007) llama sub-coaliciones.
33
que las transferencias tienen un impacto político sustancial en la dinámica
política provincial.
La predisposición política del gobierno nacional a realizar algunos sacrifi-
cios fiscales para sostener políticamente al gobierno provincial (ahora un
aliado incierto y un potencial oponente) se reduce sustancialmente, hacien-
do jugar un papel mucho más importante a las consideraciones sobre res-
ponsabilidad fiscal y, con ello, a las condicionalidades y restricciones para
la derivación de recursos con el fin de condicionar y controlar a los poten-
ciales opositores.
Por su parte, para los gobernadores que buscan anotarse en la carrera presi-
dencial de modo proactivo, los costos políticos de un ajuste de las cuentas
fiscales en aquellas áreas con efectos concentrados se incrementan sustan-
cialmente, no sólo porque comprometen su situación política en su distrito,
sino porque afectan sus posibilidades de liderar una sub-coalición a partir
de la cual consolidar sus pretensiones en la carrera por la sucesión.
Bajo estas condiciones, el juego de la disputa por las transferencias adopta
un formato donde la negociación deja de ser posible ya que, como se mo-
deliza en la Figura 2, las opciones con mayores pagos para ambas partes es
sostenerse en su propia posición a la espera de que, bajo la amenaza de re-
sultados catastróficos (ruptura de la coalición, con la consiguiente pérdida
de apoyo político, de un lado, y pérdida del “resto” transferencias, del otro)
la contraparte se avenga a aceptar las condiciones de su contrincante.
18
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18
Los juegos con esta estructura de pagos reciben el nombre de “chicken game” en la
literatura de la teoría de juegos (Kreps, 1990). Como en el caso anterior, tampoco aquí
hay un resultado de equilibrio. Pero a diferencia del juego de la guerra de los sexos, aquí
no hay negociación, sino amenaza de resultados catastróficos para ambas partes. Cuál
será el resultado dependerá de cuál de las amenazas es más creíble y del costo que impli-
que para los jugadores el resultado catastrófico en relación al costo de “abandonar” la
disputa.
Gob. Nacional
Envío Transf. No Envío Transf.
Figura 2
Apoyo
No Apoyo
Gob. Provincial
0,0
2,1
1,2
-1,1
(ruptura coalición)
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Los conflictos y la crisis de la coalición presidencial que se construye y se
sostiene sobre la base de transferencias de recursos a los gobiernos nacio-
nales se expresa, entonces, en términos de un conflicto fiscal (monto de
las transferencias y condicionalidades sobre las mismas). Sin embargo, los
conflictos abiertos que dan lugar a esta crisis emergen como la consecuen-
cia de la interacción de dos factores políticos: la incidencia de estas trans-
ferencias en el mantenimiento de la posición política de los gobernadores
en su distrito y las señales de ambición presidencial proactiva por parte de
los mismos. En ausencia de cualquiera de estos factores no habrá una cri-
sis del sistema de transferencias como modalidad de construcción coali-
cional.
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