5
*
Este artículo fue escrito originalmente en portugués. Agradecemos la traducción a
Erika Saccucci, también autora de uno de los artículos de esta revista.
**
Graduada en Arquitectura y Urbanismo (Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Uni-
versidade de São Paulo - FAU-USP), magíster y doctora en Arquitectura y Urbanismo
(Escola de Engenharia de São Carlos - EESC-USP) y pos-doctora en el Laboratório de
Habitação e Assentamentos Humanos (LABHAB - FAU/USP). Profesora del Instituto de
Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo (IAV-USP).
***
Graduado en Arquitectura y Urbanismo (Universidade de São Paulo), magíster en
Arquitectura y Urbanismo (Escola de Engenharia de São Carlos - Universidade de São
Paulo), doctor en Filosofía y Metodología de las Ciencias (Universidade Federal de São
Carlos). Profesor del Instituto de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São
Paulo (IAV-USP).
Lucia Shimbo
**
y João Marcos Lopes
***
1. Introducción: las políticas de vivienda recientes en América latina
y la producción de vivienda social de mercado en Brasil
D
ESDE la década de 1990, con el relativo fracaso de la centralización
de planes para la provisión de vivienda que dependían exclusiva
mente de la inversión pública, la mayoría de los países de América
Mucho mercado, poca política: el
papel de las grandes empresas de la
construcción en el programa “Mi
Casa, Mi Vida” en las ciudades no
metropolitanas en Brasil *
Código de referato: SP.170.XXIX.13.
STUDIA POLITICÆ Número 30 ~ invierno 2013
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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STUDIA POLITICÆ
Latina siguieron la tendencia de la producción masiva, todavía con fondos
públicos, pero ahora con la decisiva participación del sector privado. Aun-
que existen notables diferencias en el contenido, el alcance y el tiempo en-
tre los planes y programas de vivienda de cada país, prevaleció la “lógica
mercantil de producción de la vivienda” (Flores, 2008), en la que el Estado
decide financiar, facilitar y fortalecer el papel de los promotores privados y
constructores.
Se podría decir que, en gran medida, esta orientación se debe a un debilita-
miento creciente durante los años 1970 y 1980 de los sistemas públicos es-
pecializados de financiación de la vivienda entonces vigentes en la región,
lo que generó un intenso solapamiento de sus principales fuentes de recur-
sos. La mayoría de ellos fueron respaldados por fondos sujetos a comporta-
mientos procíclicos, muy sensibles a las dinámicas económicas locales, a la
inestabilidad del mercado de trabajo y a una gestión no siempre sana de los
fondos destinados a la promoción habitacional. En palabras de Lima et al.,
un “sistema especializado en la financiación de viviendas necesariamente
tiene que observar para establecer y mantener su salud operativa, ciertas
condiciones de estabilidad de la economía en su conjunto, en los mercados
financieros y en el mercado inmobiliario” (1989:9). Sin embargo, según los
autores, el comportamiento del sistema estaría vinculado a la evolución de
los siguientes factores: a) las variables macroeconómicas; b) la política
económica; c) el sistema financiero; d) la política urbana y de vivienda; e)
el comportamiento del mercado de la vivienda.
Por lo tanto, la fragilidad de un sistema de financiación de la vivienda que
tiene como base el desempeño económico de un país es intrínseca a su ca-
rácter procíclico. Es decir, a un peor desempeño de los factores indicados,
peores serán las condiciones de ahorro, de mantención del hiato entre los
ingresos de los compradores y los valores de las viviendas, la sostenibili-
dad financiera de las operaciones (fondos de compensación o devolución
de la financiación, por ejemplo), etc.
Esta es una realidad que afectó a América latina a lo largo del periodo
indicado —en el que prevalecía una incertidumbre razonable en la diná-
mica de la provisión de viviendas del mercado privado. Además, los or-
ganismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarro-
llo comenzaron a invertir, en el pico máximo de la crisis, en las políticas
de ayuda de vivienda, en muchos países de todo el mundo, en tanto ofre-
cían “tierra barata, infraestructura y seguridad de la tenencia para las po-
blaciones de favelas y asentamientos irregulares”— que, a grosso modo,
delinearon lo que en Brasil llamaron “los programas no convencionales o
programas alternativos” (Magalhães et al., 1987:4). A pesar de las canti-
dades invertidas en todo el mundo —según Valladares (1986), entre 1972
7
y 1981, el financiamiento que el Banco Mundial invierte en “programas
alternativos” ascendió a USD 3,5 mil millones, financiados a través de
más de 50 préstamos a 35 países diferentes. Esta iniciativa sólo contribu-
yó a acentuar los efectos de la quiebra de procesos de financiamiento
planificados o centralizados de financiación y provisión habitacional y
deprimir aún más cualquier posibilidad de iniciativas privadas para la
asistencia de vivienda.
Recién en la década de 1990, a raíz de la estabilización política y econó-
mica de la región, es que vuelve a aparecer lo que Harvey llama “circuito
inmobiliario” (Fix, 2011).
Reproduciendo una conocida afirmación de Peter Hall, Fix registra que fue
precisamente el “tamaño de la pobreza urbana” junto a la “cantidad de re-
cursos necesarios para hacerles frente, sumado al discurso del Estado míni-
mo” lo que coadyuvó a concretar “un modelo de planificación urbana que
aproxima al Estado con el promotor inmobiliario” (Fix 2011a:55). Los go-
biernos, rehenes de las políticas de crecimiento cuyo verdugo es la tasa de
crecimiento del país, finalmente sucumbieron a lo que Logan y Moloch lla-
man “máquina de crecimiento inmobiliario” (Logan y Moloch, 1986, cita-
do por Fix, 2011).
Chile fue uno de los precursores de esta orientación mediante la introduc-
ción de una política de subvención pública directa al consumidor, aun en
la década de 1980, lo que aseguró el reconocido éxito cuantitativo en la
producción de vivienda social. En México, la producción masiva de vi-
viendas promovidas por agentes privados, muchos de ellos contando con
importantes cantidades de capital financiero, fue impulsada en la década
de 2000.
Inspirada por las recomendaciones del Banco Mundial —ahora en versión
actualizada— se consideraban las políticas de vivienda en México como
motor de desarrollo económico, centrándose en la producción mercantil de
la vivienda por parte del sector privado (Flores, 2008). En ambos países,
esta producción se caracteriza por viviendas altamente estandarizadas, tie-
rra barata situada en las periferias, reeditando el conocido modelo latino-
americano de ciudad dispersa (Rodríguez y Sugrañez, 2005; Trivelli, 2010;
Flores, 2008; Ziccardi, 2012).
Es el caso de Brasil, en el cual ya habían sido introducidos desde princi-
pios de la década de 1990 —en particular desde 1994, con el plan para es-
tabilizar la economía (aquí bautizado como Plan Real)— una serie de me-
canismos regulatorios, institucionales y productivos que a la larga
favorecieron las actuaciones de los agentes privados y la expansión del
papel de los mecanismos de mercado en la política de vivienda. Tales me-
LUCIA SHIMBO - JOÃO MARCOS LOPES
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canismos permitieron la creación de un nicho bastante rentable al fomen-
tar la incorporación y el desarrollo de viviendas con valores de hasta
$ 100.000, dirigidas a las familias cuyas rentas fueran suficientes para
acceder a subsidios públicos (familias de bajos ingresos) y préstamos hipo-
tecarios (familias de ingresos medios). Se trata del “sector económico”, lla-
mado así por el mercado en general, que consolidó el estándar de affordable
housing en Brasil
1
.
Empíricamente, se perfila aquí una frontera de indistinción entre las formas
de producción para la construcción de vivienda social y las destinadas para
el mercado de la vivienda, conformando una zona intermedia híbrida —la
vivienda social de mercado (Shimbo, 2012).
A raíz de este nuevo acuerdo —entre mercado institucional y fuentes y fon-
dos de inversión— es que Brasil lleva esta lógica de la producción de vi-
viendas a gran escala, casi una década después de Chile y México, especí-
ficamente cuando se puso en marcha el programa “Minha Casa, Minha
Vida” (PMCMV), que estableció la meta de producir 3,4 millones de uni-
dades de alojamiento en sólo cinco años (2009-2014).
En general, se puede decir que el análisis de las políticas de vivienda latino
americanas que han hecho prevalecer la lógica mercantil, necesita traspasar
la exclusiva dimensión del consumo de la vivienda, centrada en el diseño
institucional de los programas (en materia de la propiedad de la vivienda y
la respuesta a las demandas) y requiere también una clave que nos ayude a
dar prioridad a las dimensiones estructurales de la provisión y producción
(Ball, 1986) —por ejemplo, la interacción entre los fondos públicos y pri-
vados, los mercados de capital y los ingresos de renta inmobiliaria, las par-
ticularidades de la industria de la construcción civil, las tecnologías de con-
trol de la producción y la mano de obra y la oferta de materiales y procesos
de construcción.
En este sentido, este artículo pretende, aunque modestamente, aventurarse
en tales dimensiones, analizar, por un lado, la estructura de producción del
programa de vivienda de Brasil que más recursos movilizó en los últimos
treinta años y por el otro, identificar los cambios más significativos en la
configuración socio-espacial de las ciudades situadas fuera de las zonas
metropolitanas, formalmente constituidas como tales. En particular, nuestro
recorte son ciudades de la región central del Estado de San Pablo, donde
hay una gran concentración de unidades habitacionales producidas y en
producción, financiadas por PMCMV.
1
Sobre este proceso ver FIX, 2011; CASTRO, 1999; ROYER, 2009; SHIMBO, 2010.
9
2. El enfoque de “producción social del espacio urbano”
En una aproximación a los principales abordajes teóricos que podrían ayu-
dar a ajustar nuestro enfoque analítico, nos hayamos frente a una pluralidad
de vertientes, cada una de las cuales, desde sus propias premisas, defiende
un conjunto de factores que explican el proceso urbano o la “producción
social del espacio urbano” como afirma Gottdiener (2010).
Las tendencias se multiplican en varios grupos y familias y terminan cada
uno de los cuales, desde sus propias premisas, defendiendo en conjunto un
hallazgo que parece común a todas ellas: el fenómeno urbano articularía
hoy una diversidad de elementos y relaciones que, por su complejidad, no
nos permiten echar mano de categorías explicativas bipolares tales como
“campo”, “ciudad” (o “urbano” y “rural”), “centro” y “periferia” o determi-
naciones socio-bióticas que explican conformaciones geométricas del espa-
cio de la ciudad. Así como tampoco una explicación determinista formula-
da a partir de una relación unívoca entre la base y la superestructura.
El espacio urbano, en este sentido, se construiría sobre una compleja red de
relaciones entre el territorio y “personajes” (“agentes” o “actores”, de
acuerdo al enfoque), que interactúan no sólo entre sí, sino que también re-
accionan ante el impacto del resultado de sus acciones en las estructuras y
la infraestructura urbana, produciendo nuevos cambios y la introducción de
nuevas formas de interacción.
Teniendo en cuenta nuestros objetivos, resulta necesario introducirnos en
los enfoques que se ocupan de esta diversidad de dimensiones, buscando
referencias en fuentes y sistemas analíticos que conciben la producción es-
pacial como “la manifestación material de los procesos sociales comple-
jos”. Esta producción es estructuralmente contingente relativa a “de las
muchas relaciones contradictorias que interactúan en el modo capitalista” y
la “línea de frente de estas relaciones está incrustada, de forma inigualable,
en las actividades del sector inmobiliario”, dando como resultado el descu-
brimiento de que se trata de “relaciones espaciales y sociales que están dia-
lécticamente relacionadas. Si las necesidades del capital se manifiestan en
el espacio, los cambios espaciales se manifiestan en las necesidades de ca-
pital” (Gottdiener, 2010:32).
En un estudio como el que aquí se propone, nos parece válido intentar evi-
tar el error que Harvey identificó ya en 1989:
Con mucha frecuencia, (...) el estudio de la urbanización se separa del
estudio del cambio social y el desarrollo económico, como si el estudio
de la urbanización, de alguna manera, pudiese ser considerado un tema
LUCIA SHIMBO - JOÃO MARCOS LOPES
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STUDIA POLITICÆ
secundario o pasivo en relación a los cambios sociales más importantes
y fundamentales (Harvey, 2005:166)
De hecho, el modo de producción del espacio urbano ha movilizado durante
al menos los últimos cien años, una serie de formulaciones teóricas que dispu-
tan alguna hegemonía en el pensamiento urbano, buscando el lugar de expli-
cación válida del fenómeno. De esta forma, el debate no deja de repasar el pa-
radigma funcionalista conformado por las perspectivas más clásicas, las
cuales se centran en la geografía, la economía y la ecología urbana (desde la
Escuela de Chicago a la ecología urbana contemporánea) y conllevan una
concepción de sociedad que reacciona como un sistema que se adapta de for-
ma natural a los cambios del ambiente provocados por los procesos de cam-
bio social y el desarrollo tecnológico. Tampoco excluye por completo los aná-
lisis estructurales-funcionalistas, así como la economía política urbana, ambas
basándose sus hipótesis en la economía política marxista. En gran medida, el
debate no dejó de reconocer los avances promovidos por Castells en el análi-
sis urbano marxista y la formulación de una “teoría del espacio” —algo que
también postula Lefebvre, pero en sentido contrario (Gottdiener, 2010)—.
De todos modos, el pensamiento sobre la ciudad, ha adquirido tales com-
plejidades que parece imposible dejar a un lado cómo las corporaciones se
han estado organizando y trabajando en todo el mundo, cómo el mercado
global de capitales atraviesa los procesos de producción urbana, de qué
manera el Estado actúa —de forma intervencionista, pero apareciendo
como estructura minimalista— o cómo la tecnología de materiales, el desa-
rrollo de procesos y sistemas de construcción y una amplia gama de instru-
mentos de gestión disponible para el control de los trabajadores, servicios y
procesos de producción en general impactan, de punta a punta, en todo el
proceso de producción de las zonas urbanas, estableciendo el lazo inextri-
cable de la producción social del espacio y de los mecanismos estructurales
del capital (Gottdiener, 2010).
Ahora, ¿qué hacer, entonces? ¿Cómo lidiar con las especificidades de lo
urbano e inflexiones en la mecánica general de la acumulación capitalista?
Al tratar el paso del “gerencialismo urbano al emprendedorismo urbano”
en los años 1970 y 1980, Harvey sugiere que hay una persistente dificultad
2
Gottdiener llega a acusar a esta perspectiva de estar sometida a un “funcionalismo en-
démico” por el hecho de sostener una dependencia incontrolable de los eventos históri-
cos a las necesidades del capital, haciéndola deslizar ideológicamente hacia un abordaje
tradicional: “la economía política marxista comparte esa limitación ideológica con la
ciencia urbana tradicional, o sea, una tendencia a concentrarse en descripciones econó-
micas cada vez más detalladas de la sociedad” (2010:113).
11
inherente a la teoría de las zonas urbanas, en la búsqueda de un “procedi-
miento capaz de ocuparse específicamente de la relación entre el proceso y
el objeto, sin que se convierta en una víctima de una reificación innecesa-
ria” (Harvey, 2005:170). Tratando de salir de esta trampa, a finales de la
década de 1980 el geógrafo podía ver, con toda claridad, cómo “el verdade-
ro poder de reorganizar la vida urbana a menudo está en otra parte, o por lo
menos en una coalición más amplia de fuerzas, en la que el gobierno y la
administración de la ciudad sólo juegan un papel facilitador y coordina-
dor”. Esta observación le lleva a la conclusión de que “el poder de organi-
zar el espacio se debe a un complejo conjunto de fuerzas movilizadas por
diversos agentes sociales”, atravesado por una multitud de tensiones, con-
flictos y una “muy diversa densidad social” (Harvey, 2005:171).
Pero la observación de Harvey plantea una cuestión que, si se condensa,
puede llegar a ser bastante problemática: si “el verdadero poder de reorga-
nizar la vida urbana” se diluye “en una coalición más amplia de fuerzas”,
¿cómo determinar o identificar los principales elementos de este coali-
ción? ¿Cómo describir las formas en las que operan? Y luego otra vez:
cómo escapar al proceso de “reificaciones innecesarias”. ¿Barajando el
proceso y el objeto en las mismas categorías de análisis?
3. Una investigación multi-métodos para analizar la estructura de
la provisión y la producción PMCMV
Es cierto que este trabajo es bastante modesto para los intentos más auda-
ces en esta dirección. Pero al menos como ensayo, intentaré componer por
el método, una red de referencias que nos permitirá establecer más o menos
una visión general de las diversas consecuencias que la aplicación de un
programa de vivienda a gran escala, que se basa en las relaciones estricta-
mente reificadas, guiado casi exclusivamente por la lógica del mercado,
viene trayendo en la estructura de la provisión y de la producción de vi-
vienda y en las configuraciones socio-espaciales de las ciudades brasileñas.
En este sentido, fue necesario utilizar una investigación multi-métodos
3
,
que se basa en tres estrategias metodológicas fundamentales y combinadas:
LUCIA SHIMBO - JOÃO MARCOS LOPES
3
Los resultados expuestos en este trabajo forman parte de un proyecto más amplio
“Produção do Programa MCMV na região central do estado de São Paulo: inserção ur-
bana e avaliação arquitetônica, construtiva e tecnológica” (Chamada MCTI/CNPq/MCI-
DADES Nº 11/2012) coordinado por los autores. Agradecemos al Consejo Nacional de
Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) por el apoyo financiero y a todos los inves-
tigadores involucrados.
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STUDIA POLITICÆ
4
Es notorio que el PMCMV vió la luz prácticamente al mismo tiempo en que concluía
la formulación de una Política Nacional de Vivienda. A pesar de los intensos trabajos
promovidos por la Secretaría Nacional de Vivienda, instancia de gobierno vinculada al
Plan Nacional de Vivienda —PLANHAB, surge en oposición el PMCMV, concebido y
gestado en el interior de la Casa Civil del gobierno de Lula, entonces ocupada por la ac-
i) investigación documental; ii) la compilación y el análisis de bases de da-
tos primarios y secundarios; iii) la investigación de campo de carácter cua-
litativo. El primer enfoque se refiere a la investigación documental, que in-
volucró la lectura y el análisis de los informes anuales de las empresas
constructoras que cotizan en bolsa (que contienen información sobre su
desempeño operativo y financiero); y documentos relacionados con la polí-
tica de vivienda en Brasil (documentos de organismos institucionales, le-
gislación pertinente, etc. Los segundos fueron obtenidos de las bases de da-
tos primarios recopilados disponibles en el PMCMV (proporcionados por
el Ministerio de las Ciudades de Brasil) y la investigación sectorial sobre la
política de vivienda, especialmente en relación con el déficit de vivienda
estimado (Furtado et al., 2013).
Por último, el tercer enfoque se refiere al aspecto empírico y al trabajo de
campo en algunas de las grandes empresas de la construcción, obras de
construcción y emprendimientos habitacionales construidos en la región es-
tudiada. Tomaremos como referencia la compilación sobre la configuración
de la investigación de campo llevada a cabo por Cefaï (2003). Esta es un
ida y vuelta entre las operaciones de la interacción, la observación, registro
y momentos de codificación y análisis, que subsidia el proceso de interpre-
tación y explicación de la realidad en la que el investigador se sumerge, al
mismo tiempo que sobrevuela estableciendo la construcción de puentes con
otras realidades y otros niveles de análisis.
Los siguientes son los principales resultados de esta investigación: i) el vín-
culo entre las grandes empresas y PMCMV, en todo el país; ii) la produc-
ción regional del Programa y iii) el papel de una empresa de construcción
de gran tamaño.
4. El PMCMV y las grandes empresas
Sin que lo caracterizase un enfrentamiento entre las tendencias, el
PMCMV sedimentó la lógica mercantil de la producción de la vivienda que
ya estaba tomando forma en Brasil desde mediados de la década de 1990,
absorbiendo la vivienda social de mercado como clave en el diseño institu-
cional y en la configuración de sus productos
4
. Para tener en cuenta los su-
13
LUCIA SHIMBO - JOÃO MARCOS LOPES
puestos que guiaron la elaboración del programa, se organizaron los présta-
mos en dos tipos
5
, más o menos definidos como una segmentación tradi-
cionalmente utilizada en el país, teniendo en cuenta tres grupos que se defi-
nen de acuerdo al rango de sus ingresos familiares.
Es decir, en el mismo programa hay una línea rango 1 —denominada línea
1—, que abastece la vivienda social, frente a los hogares de bajos ingresos
(con ganancias mensuales de hasta R$ 1.600,00 o aproximadamente USD
700, enero / 2014); y otro que se centra en el mercado de la vivienda, dirigi-
do a las familias de ingresos medios, que se divide en dos tipos (Tipo 2 , has-
ta R$ 3.100,00 o USD 1.300 y el rango de 3 a R$ 5,000.00 o USD 2.000).
En la Fase 1 PMCMV, que se produjo entre 2009 y 2011, para la construc-
ción de un millón de viviendas en todo el país fueron asignados R$ 34 mil
millones (14 millones de dólares) de fondos públicos. En la Fase 2 (2011-
2014), se previeron inicialmente más de 2 millones de unidades, con fondos
de entre R$ 120 mil millones y R$ 140 mil millones (entre 72 y 84 mil mi-
llones de USD). El objetivo físico se amplió en 2012, llegando a 2,4 millo-
nes de unidades de alojamiento (Ferreira, 2012; Cardoso y Aragão, 2013).
La primera línea absorbe los programas de vivienda social ya existentes en
Brasil desde el primer gobierno de Lula (2003-2006), con algunos cambios
significativos, especialmente en la cantidad de recursos y el papel de los
promotores. La segunda línea incorpora el sector económico a la política
de vivienda, por lo que es un claro estímulo del poder público a los agentes
privados en la producción de vivienda para los sectores de bajos y media-
nos ingresos.
En ambas, las empresas de la construcción adquieren relevancia y un papel
protagonista, actuando como el agente que ejecuta el programa, ya no limi-
tado a las ofertas, pedidos y licitaciones del gobierno, sino trabajando in-
cluso como agente inmobiliario que realiza la mediación e intermediación
entre los propietarios de tierras, agentes financieros y consumidores —tal
tual presidenta Dilma Rouseff y lanzado en 2009— combinando estratégicamente las de-
mandas del sector de la Construcción Civil. El programa fue diseñado a “cuatro manos”,
involucrando al gobierno, agentes financieros y representantes de 11 de las principales
empresas constructoras de viviendas del país. La “máquina inmobiliaria de crecimiento”
explicita claramente las primeras piezas de divulgación del programa: “viviendas para
las familias, salario para los trabajadores, desarrollo para Brasil” (Caixa Econômica Fe-
deral, 2009).
5
Se trata de un resquicio de la herencia neoweberiana. Según Gottdiener “el concepto
de clase de vivienda fue desarrollado por los neoweberianos en el Reino Unido para de-
finir como las clases trabajadoras eran dividas en fracciones políticas de acuerdo con el
estatus de propietario de la vivienda o inquilino” (2010: 167).
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STUDIA POLITICÆ
6
En 2008 fue creada la Mesa Corporativa dentro de la CAIXA con el objetivo de cen-
tralizar la atención con las grandes constructoras y agilizar el análisis del giro de capita-
les de los emprendimientos. Para la CAIXA el concepto de grandes constructoras refiere
a las empresas con inserción nacional y facturación anual superior a R$ 300 millones
(U$D 123 millones).
vez esta es la principal diferencia entre este tipo de provisión de vivienda y
las que mencionábamos antes, que se caracterizaba por un fuerte control
central y estatal.
La producción del llamado sector económico se caracteriza por la produc-
ción en escala, la estandarización de la vivienda y la expansión geográfica
de la actuación de grandes empresas de construcción. Sobre todo, se trata
de grandes complejos de viviendas formados por tres patrones básicos: edi-
ficios verticales (en su mayoría edificios de hasta cinco plantas sin ascen-
sor); proyectos horizontales (o casas de dos plantas superpuestas, en mu-
chos casos gemelas); y una combinación de las dos modalidades en el
mismo terreno.
La novedad que este sector trajo al mercado inmobiliario fue la expansión
geográfica del ámbito de actividad de las grandes constructoras, ampliando
el eje Río de Janeiro y San Pablo y cubriendo algunos territorios en el esta-
do de San Pablo y en las capitales de otros estados. La mayor parte de estas
grandes empresas cotizan en la Bolsa de Valores (Bovespa) y demostraron
tener un canal directo de negociación con el principal proveedor de fondos
de la vivienda en Brasil que concentra todas las operaciones relativas a
PMCMV, la Caja de Ahorros Federal (CAIXA)
6
.
Como hemos visto, sin embargo, incluso antes de la puesta en marcha de
PMCMV, la producción de este sector económico era vigorosa, impulsando
el mercado inmobiliario residencial. En Brasil, no sólo este segmento, sino
la industria de la construcción en su conjunto ha tenido un crecimiento
constante entre 2007 y 2010. Durante este período, el valor agregado de la
actividad de la construcción casi se duplicó, de R$ 63 mil millones (USD
25 mil millones) en 2007 a R$ 125 mil millones (USD 51 mil millones) en
2010. Concretamente, la construcción de viviendas aumentó en la cuota de
incorporaciones totales, obras y / o servicios de la construcción, del 15,1 %
en 2007 al 20,6 % en 2010 (IBGE, 2010).
De todos modos, la contribución del PMCMV al impulso de la industria no
es pequeña: del objetivo inicial de producción de 3,4 millones de hogares
ya se han contratado aproximadamente 2.830.000 unidades, de las cuales,
hasta junio de 2013, tienen entregados a sus beneficiarios 1,25 millones.
De este total, 1,3 millones de unidades fueron contratados en el rango 1
15
LUCIA SHIMBO - JOÃO MARCOS LOPES
(familias de bajos ingresos), habiendo sido entregados sólo 340.000. En el
rango 2, se contrataron 1,2 millones y se entregaron 820.000 y en el rango
tres, 325.000 y 85.000 unidades respectivamente (Brasil, 2013A).
Estas cifras indican, en primer lugar, el impacto cuantitativo del programa,
ya que en un corto período de tiempo (cuatro años y medio) hemos sido ca-
paces de contratar más de la mitad de lo que el Banco Nacional de la Vi-
vienda (BNH) financió en sus veinticinco años de existencia (1964-1985) ,
es decir, 4,45 millones de unidades
7
. En segundo lugar, confirman la cen-
tralidad del papel de los agentes privados, ya que el programa posee una
mayor agilidad en el Rango 2 que concentra la actuación de las grandes
empresas. Por otra parte, las cifras también muestran que hay un indudable
impacto sobre las configuraciones socio-espaciales de las ciudades brasile-
ñas y, desde luego, reaparecen potenciales problemas urbanos derivados de
este patrón de producción de vivienda: alta tasa de producción, escalas des-
proporcionadas, lugares que no siguen ningún tipo de planificación urbana
sistémica y una total sumisión a las lógicas inmobiliarias de oferta, deman-
da y oportunidades.
La baja calidad de la arquitectura y de la planificación urbana es una críti-
ca frecuente al desarrollo de viviendas del sector económico y, más recien-
temente, del PMCMV (Ferreira, 2012; Shimbo, 2012; Cardoso, 2013). En
particular, Cardoso (2013) analiza los efectos territoriales derivados de la
aplicación del Programa, a partir de la compilación de estudios recientes en
cuatro áreas metropolitanas de Brasil (Río de Janeiro, Belém, Fortaleza y
Goiânia), discutiendo la periferización de los emprendimientos del
PMCMV y poniendo de relieve la falta de articulación de estos nuevos de-
sarrollos, tanto con la política urbanística municipal —en caso de que exis-
tiese— como con el Plan Local de Vivienda Social, el PLHIS
8
.
7
En 1964 fue elaborada la primera política habitacional de peso en Brasil, en plena dic-
tadura militar, centralizada por el Banco Nacional de Vivienda (BNH). Desde entonces,
las modalidades de acceso a la vivienda para los estratos más pobres de la población pri-
vilegian la adquisición de vivienda propia, salvo raras excepciones. Se trata, sobre todo,
de un Sistema Financiero de Vivienda —así se denomina al sistema creado por el BNH
y que perdura actualmente— que precisa garantizar el retorno de recursos concedidos
para la financiación de la vivienda, dentro de un modelo bancarizado de implementación
de la política pública.
8
Así como el PLANHAB, los PLHIS —Planes Locales de Viviendas Sociales— corres-
pondían con el esfuerzo de la Secretaría Nacional de Vivienda para mejorar la medición de
la precariedad habitacional local y determinar las posibles acciones y proyectos que, a lo
largo del tiempo, atenuarían o suprimirían tales precariedades. A pesar de que varias ciuda-
des brasileras PLHIS o PMCMV, atendiendo a la lógica mercantil de producción de vi-
vienda, no consideran los diagnósticos u orientaciones formulados por estos planes.
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16
STUDIA POLITICÆ
En Chile y México, donde las políticas de vivienda dirigidas a fortalecer el
mercado privado comenzaron antes que en Brasil, ya fue posible identificar
y analizar los problemas sociales y urbanos resultantes de la producción
masiva de vivienda. Como ha señalado Rodríguez y Sugrañez (2005) para
el caso de Chile, el stock de vivienda social construida es un problema so-
cial y de vivienda: hoy es el problema de los “con techo” —no más de los
“sin techo”, como ocurrió en las décadas anteriores—. En México, esta
producción, ubicada en las periferias donde hay tierra barata, intensificó el
modelo tradicional de ciudad dispersa: en los últimos 30 años la población
mexicana creció 1,4 veces, mientras que el área urbana se incrementó en
5,9 veces (Ziccardi, 2012).
En Brasil, los estudios sobre los cambios en las configuraciones socio-es-
paciales y efectos sociales derivados de la producción masiva de vivienda
urbana son recientes o están en pleno desarrollo. Dentro de ellos, el enfo-
que territorial privilegiado ha sido el de las áreas metropolitanas. Sin em-
bargo, como se afirmó anteriormente, tanto la producción del sector econó-
mico, como la del PMCMV ha sido bastante significativa en contextos no
metropolitanos, especialmente en el interior de San Pablo.
5. Producción de PMCMV dentro del estado de San Pablo
Además de ser San Pablo el Estado más poblado de Brasil, con 41,2 millo-
nes de habitantes, que representan el 21,6 % de la población total, repre-
senta aproximadamente el 20 % del déficit habitacional de Brasil, de acuer-
do con estimaciones del Instituto de Investigación Económica Aplicada
(IPEA), para el año 2011. De acuerdo con esta fuente, el déficit en Brasil
es de aproximadamente 6,4 millones de unidades y en el Estado de San Pa-
blo, 1,3 millones —de los cuales alrededor de 700.000 están concentrados
en el área metropolitana (AMSP) (Furtado et al., 2013)—.
Esto significa que el resto del déficit en el Estado, 600 mil unidades (46 %
del total) se distribuyen en las otras tres regiones metropolitanas y catorce
regiones administrativas. Entre ellos, el que comprende el enfoque territorial
de este trabajo, la Región Administrativa Central y la Región Administrativa
del Ribeirão Preto tendrán un déficit de 64 mil unidades, es decir, aproxima-
damente el 5 % del déficit total del Estado (Furtado et al., 2013). La distri-
bución de la producción PMCMV no corresponde exactamente con esta
proporcionalidad del déficit y es bastante impresionante en los municipios
que conforman las regiones estudiadas, con un total de 27.575 unidades de
alojamiento (hasta diciembre de 2012) —que representa el 8,5 % de todo lo
producido en el Estado, por un total de 321.772 unidades (Brasil, 2013B)—.
17
Estas regiones son parte de un eje que tiene un fuerte desarrollo económico
y urbano y concentra aproximadamente 2,2 millones de habitantes, es de-
cir, alrededor de 5,3 % de la población del Estado y el 15 % de la pobla-
ción no residente en las regiones metropolitanas. Totaliza 51 municipios,
de los cuales 42 tienen una población de menos de 50.000 habitantes y sólo
4 tienen más de 100.000 habitantes: Sertaozinho, con aproximadamente
110 000 habitantes ; Araraquara, 208 000; San Carlos , 221 000; y Ribeirao
Preto, 604 000 (Seade, 2013).
En la mayoría de los casos, por tanto, son municipios relativamente peque-
ños, organizados en torno a unos pocos condados más populosos, todos
con un alto grado de urbanización, rodeados de amplias zonas rurales in-
tensamente utilizadas y altamente mecanizadas. Por otra parte, las infraes-
tructuras urbanas de tales ciudades presentan altos niveles de servicio en
comparación con el nivel medio de los municipios brasileños: por encima
del 95 % en el suministro de agua, recolección de basura y aguas residua-
les. No se trata, por lo tanto, de núcleos urbanizados precariamente, y sino
de municipios que pueden ofrecer tierras urbanizadas que tienen un alto
valor agregado.
El desajuste entre la oferta y la demanda
Del total de 51 municipios, sólo 21 presentan producción por el PMCMV,
sumando una cantidad total de unidades habitacionales sumamente impor-
tante, como se dijo anteriormente. Si comparamos el número de unidades
que se están produciendo por el programa y el número total de viviendas
permanentes, aparece el principal aspecto que llama la atención para este
contexto regional: el contingente producido, en algunas ciudades, llega a
implicar un aumento de los hogares de 5 a 10 % en relación a los existen-
tes, y siendo el promedio general de alrededor de 4 %. Hay casos extremos,
como el de San Carlos, donde hay un aumento de más del 10 % (Brasil,
2013B). Por otra parte, los datos también indican que existe una discrepan-
cia importante entre el contingente poblacional y la distribución de la pro-
ducción del PMCMV: hay municipios con menos de 50.000 habitantes con
altos valores de producción y municipios con más de 50.000 habitantes que
tienen una proporción insignificante entre el número de unidades PMCMV
y el número de hogares.
Es evidente que la producción de la vivienda no tiene por qué coincidir
exactamente con la dinámica poblacional. Sin embargo, dentro de un pro-
grama de vivienda con un aporte sustancial de recursos públicos hubiese
sido esperable una distribución planificada, correspondiente con el déficit
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de vivienda, especialmente en el rango de vivienda social —incluso tenien-
do en cuenta toda la complejidad de la medición de este indicador—.
En el área de estudio, no existe tal correlación entre el déficit y la produc-
ción de PMCMV, en cuanto a la distribución entre los municipios. Es decir,
por un lado, los municipios con los índices más altos de relación entre el
déficit y el número total de hogares en la región (entre el 13 y el 15 %) no
fueron contemplados por el programa. En segundo lugar, municipios con la
tasa más baja (entre 6 y 8 %) fueron contemplados desde el propio comien-
zo (Furtado et al., 2013; Brasil, 2013B).
En los municipios contemplados, sólo el 38 % de las unidades se asignaron
al Rango 1, que corresponde a la demanda real de vivienda social, produci-
do casi en su totalidad con subvención pública. Es precisamente este grupo
que concentra el 70,6 % del déficit habitacional brasileño, calculado para
el año 2011. No obstante, hay una intensa concentración de la producción
en los Rangos 2 y 3 del programa —62 % del total de unidades producidas
en la región— y que corresponden a los niveles de ingresos que concentran
sólo el 20,1 % del déficit brasileño (Furtado et al., 2013; Brasil, 2013B).
Se confirma de este modo, aunque por otra vía, un aspecto que ya había
llamado nuestra atención, desde el comienzo de la formulación del proyec-
to de investigación: se trata de una brecha entre la demanda —que puede
caracterizarse por la concentración del déficit— y el suministro, es decir, la
producción del Programa.
Otros autores, como Krause, Balbim, Lima Neto (2013), han identificado
seis ciudades brasileñas que caen en la categoría de centros regionales o
subregionales, donde la producción del PMCMV abocada a los Rangos 2 y
3 supera la demanda de vivienda. Uno de ellos es precisamente San Carlos
/ SP, que pertenece a la región estudiada aquí. Estos autores concluyen que,
en estos municipios, “es más difícil suponer la atracción de la demanda por
parte de los municipios vecinos, pudiéndose prever que la demanda en sí
ha experimentado un crecimiento reciente, o que hay un exceso de oferta”
(Krause et al., 2013:44).
Localización y configuración de proyectos: un híbrido entre la
ocupación en las periferias y las áreas consolidadas
Además de este desajuste entre la demanda y la oferta, vale la pena consi-
derar la dimensión urbana y territorial involucrada en esta producción.
Como se mencionó anteriormente, casi el 4 % de la “ciudad” ha sido pro-
ducida por el PMCMV en la región estudiada. ¿Cómo se configuran y dón-
de se localizan estas porciones de territorio producidas por el susodicho
programa?
19
En el caso de las Regiones Administrativas Central y Ribeirão Preto es po-
sible rastrear en la historia de la aplicación del PMCMV, un patrón de ocu-
pación del suelo poco denso, en el que casi el 50 % de las viviendas produ-
cidas se encuentran en edificios de hasta 5 pisos, sin ascensor, y 42 % en
casas de una sola planta (individuales o dobles) (Brasil, 2013B). Esta últi-
ma configuración requiere grandes extensiones. Esta concentración relati-
vamente alta denota que aún hay disponibilidad de suelo urbano o pasible
de ser trasformado en área urbana (zona rural, junto al área urbanizada o
no), con precios compatibles con los valores financiados por el Programa,
ofreciendo así la oportunidad y el interés económico a las empresas de la
construcción.
Aquí destacamos tres ejemplos que ofrecen la hibridez de inserciones urba-
nas de los emprendimientos. En el caso de San Carlos, un importante em-
prendimiento del Rango 1 (con mil viviendas de un piso) se localizó en un
terreno que antes era de uso rural, no contigüo a la zona urbana, en una re-
gión donde tradicionalmente ocurrieron loteos populares y proyectos de vi-
vienda de interés social, afianzando un área de confinamiento de las perso-
nas más pobres de la ciudad. Al mismo tiempo, hay proyectos de los
Rangos 2 y 3 ubicados en una zona rural que se ha transformado en el pe-
rímetro urbano, pero al lado de una zona donde hay una mezcla de condo-
minios de mediano y alto nivel —así como hay desarrollo de estos rangos
emplazados en zonas urbanas consolidadas, ocupando bloques o formando
grandes grupos en zonas que fueron previamente de uso industrial—.
En Ribeirão Preto, con un aumento de los hogares en el orden del 5 % cau-
sado por el PMCMV, los emprendimientos de Rango 1 ocuparon la tierra
vacante en una región donde ya había varios proyectos de vivienda de inte-
rés social, promoviendo el consumo de la tierra anteriormente consolidada
por las intervenciones públicas. En los Rangos 2 y 3, los proyectos están
ubicados en áreas urbanas establecidas, con una distribución dispersa y no
periférica. Por último, en Sertaozinho, con un aumento de casi el 7 %, la
producción se concentró en el Rango 1, cuyos proyectos se ubicaron en un
eje de la expansión periférica de la ciudad, donde tradicionalmente se si-
tuaron también loteos populares.
En las tres ciudades, toda la infraestructura urbana interna a los proyectos
fue producida por las empresas constructoras responsables. De hecho, en
muchas situaciones, encontramos que la participación del sector privado en
la implementación de infraestructura para lograr los desarrollos periféricos
fue crucial y decisiva.
Por lo tanto, no es posible afirmar que sólo hay una tendencia de localiza-
ción y dotación de infraestructura en estas tres ciudades mencionadas que
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apunte sólo a una expansión periférica o sólo a una consolidación de las
áreas ya conformadas. Hay, más bien, una mezcla entre la ocupación de va-
cíos y expansión periférica, aumentando el área urbana y la consolidación
de las regiones donde se concentran tradicionalmente los más pobres. Los
dos movimientos se combinan y sugieren la complejidad de la inserción ur-
bana de los proyectos urbanos y de las dinámicas socio-espaciales de las
ciudades.
Sin embargo, podemos decir que la elección de áreas para la implementa-
ción de los proyectos se debe más a una oportunidad de negocio que a una
directriz de planificación urbana. Predomina la actuación de la empresa
constructora, que considera, a su vez, la disponibilidad de tierras con pre-
cios compatibles, de infraestructura (o la viabilidad técnica y financiera de
la instalación de la misma) y de demanda susceptible de ser tratada como
“mercado de consumo”.
6. Estructura de la producción: el papel de las grandes empresas
El papel de la empresa de construcción no sólo se restringe a la decisión de
la ubicación de los emprendimientos que alteran las configuraciones socio-
espaciales, sino que, también se refiere a la articulación de todos los pasos
necesarios para el negocio inmobiliario, alterando significativamente la es-
tructura de la producción.
Volviendo a la zona de estudio, tenemos que el 38 % de las unidades habi-
tacionales creadas por el PMCMV fueron producidas por grandes empresas
de la construcción con presencia a nivel nacional. De ese 38 %, el 31 % fue
producido por una sola empresa, la Empresa Constructora Estudiada
(ECE), como la llamaremos de aquí en adelante, que tiene un rendimiento
exclusivo para los Rangos 2 y 3 de PMCMV (Brasil, 2013B). Actualmente,
esta misma empresa concentra el 14 % de los contratos en estos rangos del
programa en todo Brasil.
9
Esta concentración de la producción de viviendas en las grandes empresas
de la construcción ya se había delineado antes del lanzamiento del
PMCMV, especialmente a partir de 2006, con el fortalecimiento del sector
económico (como se dijo anteriormente). La ECE se destacó de ese conjun-
to, tanto por la cantidad de unidades producidas como por la estructura de
9
Todos los datos referentes al desempeño operativo y financiero de la ECE fueron ex-
traídos de Shimbo (2012) y actualizados para este artículo a partir de los informes anua-
les publicados en la web de la empresa.
21
la producción y de gestión, que incluyó todas las etapas de desarrollo,
construcción y venta de viviendas
Con esta estructura de gran constructora pudo, en pocos años, multiplicar
dramáticamente su producción de unidades de vivienda, con alta rentabili-
dad. Así, en cinco años, de 2006 a 2010, su producción se multiplicó por
16 y alcanzó el techo de más de 45.000 unidades en 2010. En 2012, esta
producción ha disminuido, llegando a cerca de 30 millones de unidades por
año. El beneficio neto se incrementó en un 4.310 % entre 2006 y 2011.
Este importante aumento se explica, en primer lugar, por cuatro factores
fundamentales, señalados en Shimbo (2010): i) financiamiento a clientes
vía bancos (Comercial y CAIXA); ii) la atracción de capital financiero
para fomentar la producción y la compra de terrenos; iii) la producción en
escala y estandarizada; y iv) sistema de control de costo y tiempo en las
obras. En segundo lugar, la diversificación geográfica de su producción
también contribuyó a su crecimiento, buscando satisfacer la demanda de
la clase media en una escala “nacional”. A finales del año 2012, la em-
presa estaba presente en 18 estados de los 26 existentes y en 118 ciuda-
des brasileñas, la mayoría con menos de 500 habitantes, además del Dis-
trito Federal.
En cuanto a la financiación, la compañía comenzó a utilizar cada vez más
los préstamos para vivienda otorgados por los bancos comerciales y por la
CAIXA, reduciendo significativamente el financiamiento directo con la
constructora. En 2012, el 89 % de los préstamos a los clientes se hicieron a
partir de la CAIXA, entre los cuales una gran parte está representada por el
PMCMV. Por lo tanto, el riesgo potencial y la carga de la deuda incobrable
se transfirieron a los bancos, principalmente a la CAIXA.
En 2007, con la apertura de capital de ECE en la Bolsa de Valores, fue po-
sible la rápida adquisición de tierras y una contribución a la realización del
capital. Su banco de tierras se multiplicó por 61 entre 2006 y 2008. En el
año 2012, dispone de un banco de tierras donde se puede construir más de
173 000 unidades, disponibles para el PMCMV.
Los otros dos factores importantes están relacionados entre sí e implican
una estructura de producción de la vivienda en escala. En primer lugar,
existe una normalización absoluta de los productos, perfeccionando y re-
produciendo, en su mayoría, sólo dos líneas de productos, basados en edifi-
cios y condominios verticales, que se diferencian entre sí por el precio de
la unidad residencial y el tamaño del área de esparcimiento.
Sin embargo, más que la estandarización de las líneas de productos, fue ne-
cesaria otra forma de estandarización, mucho más estructural: la estandari-
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zación del proceso de producción. Este diseño estandarizado de la tipología
de vivienda tiene que ver con un sistema constructivo bien consolidado en
el contexto brasileño, la mampostería estructural, cuya secuencia lógica de
producción se basaba, necesariamente, en el abundante empleo de mano de
obra y la baja mecanización.
Si no era más cómodo y más barato aumentar los insumos técnicos y cam-
biar esa secuencia casi artesanal, fue absolutamente necesario controlar el
proceso de trabajo en la obra. Aquí vinieron las innovaciones tecnológicas
provocadas por los avances en la tecnología y la gestión de la información.
Se crea un sistema de control online que integra un complejo conjunto de
instrumentos de planificación, prescripción, verificación, control e incenti-
vos en el trabajo realizado en el sitio de construcción. Sin embargo, al con-
vivir con esta tecnología, la compañía fue incluida en la lista del Ministerio
de Trabajo de empleadores que explotan mano de obra análoga a la mano
de obra esclava, y, por lo tanto, la concesión de crédito a la Compañía por
la CAIXA fue suspendida temporalmente (Shimbo, 2010).
7. Conclusiones
Por lo que hemos visto hasta ahora, los parámetros del mercado determinan
tanto la estructura de la producción, centrada sobre todo en la gran empre-
sa, como la distribución de las unidades de vivienda en el territorio. Las
“actividades inmobiliarias” terminan por absorber (y cancelar) la política
—esta es la novedad de PMCMV—, sometiendo los intereses colectivos de
las clases dispersos en la producción del espacio urbano a los intereses pri-
vados y al proceso de la “máquina de crecimiento inmobiliario”, como se
mencionó anteriormente.
Si nos fijamos en la historia del PMCMV en la región estudiada, la ecua-
ción que reúne a los diversos actores implicados es complicada desde el
principio —Harvey (2005) señala que la formación de “coaliciones y alian-
zas es tarea delicada y difícil” y abre brechas para las acciones de los indi-
viduos involucrados en el “empresarialismo urbano”—. Más aún, parece
que la forma en que el Programa se implementa a nivel local refuerza estos
patrones congénitos, acentuando aquí y allá, el papel importante de los
agentes privados (como es el caso de San Carlos), agencias del gobierno
(Ribeirão Preto) o agentes comunitarios vinculados a los movimientos so-
ciales locales (Sertaozinho).
De todos modos, “crecerán las subvenciones de capitales locales, mientras
que disminuirá la oferta local para los más desfavorecidos, generando la
creación de una mayor polarización social en la distribución del ingreso
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real” (Harvey, 2005:182). Esta es la operación perversa: además de la pro-
fundización de los procesos de fragmentación urbana, segregación socio-
espacial, producción de un excedente de viviendas y de grandes parcelas de
ciudad vacía, se amplían las formas que desarman los posibles mecanismos
de distribución de los ingresos y agravan el proceso de concentración de la
riqueza.
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