La Paradiplomacia como campo
de estudio: concepto, debates y
limitaciones
Paradiplomacy as a Field of Study:
Concept, Debates and Limitations
Federico Trebucq*
STUDIA POLITICÆ Número 63 invierno 2024 pág. 48–73
Recibido: 13/09/2024 | Aceptado: 19/12/2024
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
* Doctor en Relaciones Internacionales (UNLP). Magister en Relaciones Económicas Inter-
nacionales (UBA). Becario post doctoral en CIECS-CONICET-UNC. Profesor de posgrado
en Economía Política Internacional (US21, UNC). Córdoba. Correo electrónico: trebucq.fe-
derico@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4176-8377
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2025.63.03
Resumen
El presente estudio tiene como objetivo analizar la evolución del campo de
estudio de la Paradiplomacia a través de sus principales debates. Además,
pretende aportar a la denición sobre sus límites y alcance. Para ello, se
propone un recorrido por cinco puntos de reexión, que estructuran algu-
nos de los principales debates de la disciplina: 1) el concepto; 2) el actor
paradiplomático; 3) las relaciones con el Estado central; 4) causas y moti-
vaciones de la actividad paradiplomática; y 5) límites y alcance del campo
de estudio. En cuanto a la metodología, se adopta un abordaje cualitativo
basado en técnicas de revisión bibliográca enfocadas en literatura especia-
lizada, con fecha límite en el año 2022. El texto se estructura en cinco apar-
tados que corresponden a cada uno de los puntos de análisis propuestos. Al
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nalizar, se exponen reexiones concluyentes junto con interrogantes que
pueden dar origen a nuevas líneas de investigación.
Palabras clave: Paradiplomacia - gestión externa subnacional - gobiernos
no centrales en América Latina - internacionalización
Abstract
The objective of this study is to analyze the evolution of the eld of study
of Paradiplomacy through its main debates and contribute to the denition
of its limits and scope. To this end, a tour of 5 points of reection is pro-
posed, which structure some of the main debates of the discipline: 1) on
the concept; 2) on the paradiplomatic actor; 3) on relations with the central
State; 4) on the causes and motivations; y 5) about the limits and scope. Re-
garding the methodology, it is a qualitative approach, using bibliographic
review techniques focused on specialized literature with a deadline of 2022.
The text is structured in 5 sections that correspond to each of the proposed
analysis points. At the end, conclusive reections are presented along with
questions that can give rise to new lines of research.
Keywords: Paradiplomacy - subnational external management - non-cen-
tral governments in Latin America - internationalization
Introducción
Se entiende por paradiplomacia1 al conjunto de acciones llevadas a cabo
por un gobierno no central (GNC)2 que lo vinculan, formal o informal-
mente, con actores extranjeros. Si bien es una actividad que ha estado
presente desde la conguración del Estado moderno, su análisis sistemático
y formalización como campo de estudio se origina a partir de la década del
ochenta del siglo pasado, con la consolidación de esta práctica principalmen-
te en Europa y Norteamérica.
1 En este trabajo, para claricar la distinción entre términos, se utiliza Paradiplomacia —
con mayúsculas— en referencia a la disciplina académica, mientras que paradiplomacia
—con minúsculas— se utiliza en relación a la actividad internacional de GNC.
2 En la literatura, la denominación agregada de las unidades gubernamentales que compo-
nen el Estado-nación, se expresa en diversos conceptos como: unidades subnacionales o
subestatales, unidades constitutivas, estados federados y gobiernos no centrales. Esta últi-
ma es la que ha adquirido mayor signicancia en los últimos años, dado que representa me-
nor controversia conceptual. Asimismo, se entiende que las instancias de toma de decisión
no central corresponden a una entidad que forma parte de un Estado nacional y que lleva a
cabo actividad en el escenario internacional.
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En el marco de los estudios internacionales, los abordajes desde la interde-
pendencia compleja y las relaciones transnacionales (Kaiser, 1971; Nye y
Keohane, 1971; Rosenau, 1976) representan un punto de partida para ex-
plicar el surgimiento de nuevos actores en el escenario internacional. La li-
teratura especializada coincide en otorgar crédito a Ivo Duchacek (1984) y
Panayotis Soldatos (1990) como pioneros en el tratamiento académico de la
cuestión, enfocados en denir el fenómeno a partir del debate transnaciona-
lista y federalista.
Duchacek (1984), interesado en el análisis de los Estados federales y en los
actores gubernamentales como perforadores de la soberanía estatal (Oddone,
2016, p. 53), fue quien introdujo el concepto paradiplomacia —en su trabajo
“The international dimensión of subnational self govenrment”—, para referir-
se a las relaciones entre un GNC y los centros culturales o comerciales de otros
Estados, incluyendo las relaciones con gobiernos extranjeros (Zubelzu, 2008).
Sin embargo, es a partir de la década del noventa, cuando la producción aca-
démica se robustece y comienza a tomar un perl especíco a través de au-
tores como Brian Hocking (1996), Catarina García Segura (1996), Francisco
Aldecoa y Michael Keating (1999), Noé Cornago (1999), y André Lecours
(2002), entre otros; quienes realizaron sus contribuciones a este campo de
estudio para denir actores y motivaciones, nutriendo el marco conceptual
y profundizando en corrientes y formas diversas de observación, análisis y
explicación de la acción internacional de entidades subestatales. En este pe-
riodo, se comienzan a congurar los principales debates dentro del marco de
la Paradiplomacia3.
Entrado el siglo XXI, y conjuntamente con la expansión de la actividad a
nivel mundial, el campo de estudio se fue tornando más complejo en relación
a los desafíos que plantea la globalización para los GNC. Los trabajos que
buscan aproximarse a una explicación a la conducta externa se desarrollan
en las obras de Kuznetsov (2014), Schiavon (2019), Bursens y Derforche
(2010), Lachapelle y Paquin (2005), El-Dessouki (2018), entre otros.
América Latina, por su parte, ha sido un terreno fértil para los estudios pa-
radiplomáticos, sobre todo a partir de comienzos de siglo. Se destacan las
aportaciones tempranas de Colacrai y Zubelzu (2004), Maira (2010) y Ze-
raoui (2011), enfocadas en las primeras experiencias a partir de los procesos
3 Al igual que las relaciones internacionales, la Paradiplomacia es tanto objeto de estudio
como disciplina académica.
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de descentralización y la proliferación de los vínculos institucionales y co-
merciales con actores extranjeros. Posteriormente, exponentes como Oddone
(2016), Calvento (2016a, 2016b, 2019) y Schiavon (2010, 2019) realizaron
signicativos aportes a la conceptualización y al abordaje de estudios de caso.
En los últimos años, se ha visto una importante producción en torno a temas
y cuestiones especícas como las relaciones transfronterizas (Álvarez, 2017;
Rhi Sausi y Oddone, 2013) los recursos naturales y la infraestructura (Juste,
2021; Trebucq, 2024), cuestiones ambientales (Rei y Farias, 2016) o, inclu-
so, con nuevos direccionamientos geográcos como es el caso de las vincu-
laciones con actores del este asiático (Mesa Bedoya et al., 2023; Rubiolo y
Fiore Viani, 2023), entre otras dimensiones de análisis.
Considerada la revisión de literatura especializada y los aportes latinoame-
ricanos, el objetivo de este trabajo es analizar la evolución del campo de
estudio de la Paradiplomacia a través de sus principales debates y, al mismo
tiempo, aportar a la denición sobre sus límites y alcance.
Para ello, el trabajo propone un recorrido por cinco puntos de reexión que
estructuran algunos de los principales debates de la disciplina, sin perjuicio
de otras clasicaciones y perspectivas, a saber: 1) el concepto; 2) el actor
paradiplomático; 3) las relaciones con el Estado central; 4) las causas y mo-
tivaciones; y 5) los límites y alcance.
El presente artículo adopta la metodología del abordaje cualitativo, puesto
que se basa en el análisis y comprensión de textos para realizar inferencias
sobre la evolución y los debates en el campo de estudio paradiplomático. En
cuanto a la técnica implementada, se ha llevado a cabo una revisión de litera-
tura especializada con fecha límite en el año 2024. Se reconoce la limitación
sobre la imposibilidad de abordar la extensa literatura y aportes intelectuales
existentes: por ello, la selección ha privilegiado autores considerados clási-
cos, trabajos de reciente publicación y aportes del campo latinoamericano.
El texto se estructura en cinco apartados que corresponden a cada uno de los
puntos de reexión propuestos. Al nalizar, se exponen reexiones conclu-
yentes sobre los hallazgos del estudio, junto con interrogantes que pretenden
impulsar nuevas líneas de investigación.
1. Sobre el concepto de paradiplomacia
A pesar del creciente interés académico por denir la actividad externa de las
unidades subnacionales, el término acuñado por Duchacek (1984) no ha sido
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completamente aceptado por los especialistas y presenta diversas limitacio-
nes para unicar criterios que respondan a un mismo fenómeno.
En primer lugar, porque no es una actividad que podría catalogarse como
nueva: más bien, la novedad radica en su tratamiento académico. Se pueden
rastrear iniciativas desde nales del siglo XIX —incluso en autores como
Kincaid (2010)—, donde se sostiene que la paradiplomacia es una práctica
previa a la constitución del Estado nación moderno. En segundo lugar, por-
que es un fenómeno de características multicausales y se encuentra altamente
inuido por el contexto económico, político y social donde se desenvuelve.
Esto indica que la práctica sistematizada de mantener vinculaciones transna-
cionales adquiere perles y un entendimiento diferenciado con respecto a sus
mecanismos y actores.
Estos argumentos expresan la complejidad de la actividad en tanto evolución
y diversidad. La tarea de conceptualizar bajo estas condiciones supone, na-
turalmente, un escenario de disputa, tanto para quienes abordan la tarea en
busca de ajustar el concepto a una realidad especíca como para las propie-
dades intrínsecas del objeto de estudio.
Uno de los principales puntos de desacuerdo en torno al concepto de paradiplo-
macia, tiene que ver con la utilización del término en sí mismo y, en especial,
con el rechazo del prejo “para”, que puede conducir a la interpretación de la
actividad como secundaria o inferior a la diplomacia (Hocking, 1996; Kincaid,
2010). Asimismo, en el caso de Latinoamérica, se ha asociado con una con-
notación ilegal (Calvento, 2016a; Colacrai y Zubelzú, 2004; Zubelzú, 2008).
Autores como Paikin (2011) o Rolandi y Merello (2017) destacan que el tér-
mino se desarrolló a partir de la selección de casos de estudio como las regio-
nes o unidades subestatales de Europa y Norteamérica. Por consiguiente, su
aplicación al contexto latinoamericano no reeja la realidad sociopolítica de
los GNC del subcontinente, dado que en la mayoría de los casos, las regiones
latinoamericanas cuentan con respaldo constitucional para el desarrollo de
relaciones internacionales.
Esta naturaleza compleja ha orientado a diversos autores a plantear alternati-
vas conceptuales, que dieron origen a neologismos como diplomacia federa-
tiva, diplomacia subnacional, gestión externa, microdiplomacia, diplomacia
centrifuga, política internacional subnacional, entre otros. Cornago (2010)
sostiene que el término plantea en sí mismo una “conexión contenciosa” con
la diplomacia y sugiere la expresión “diplomacia subnacional” como una
posible opción.
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No obstante, como sostiene Kuznetsov (2014), resulta útil la gura del «con-
cepto paraguas”, que reere a una denominación funcional solo a los nes
de identicar las características generales de un fenómeno que, si bien puede
variar en sus connotaciones geográcas, tiene como común denominador la
participación de regiones, provincias o municipios en el escenario interna-
cional. De hecho, la proposición de conceptos alternativos como equivalen-
tes representa un recurso comúnmente utilizado en las publicaciones, dado
que más allá de las diferencias, conforma una práctica que ha alcanzado cier-
to nivel de normalización al constituirse como un ejercicio frecuente en las
gestiones subnacionales (Cornago, 2010).
Es a partir de esta “normalización” que el concepto adquiere dimensiones
que trascienden lo planteado en sus orígenes, cuando la terminología aludía
estrictamente a una asimilación a la actividad diplomática, incluso con un
perl de representación institucional. Lequesne y Paquín (2017) sostienen
que la paradiplomacia se produce cuando existe un mandato formal4 para de-
sarrollar una estrategia internacional o negociar con actores internacionales
y, a su vez, los autores la diferencian de la participación de funcionarios en
espacios o redes personales que los vinculan con agentes externos.
Por su parte, Zubelzu (2008) destaca que la paradiplomacia es una activi-
dad de naturaleza especíca, en contraposición a la diplomacia que procura
un interés general. En este sentido, la paradiplomacia se enfoca en tareas y
acciones concretas, es decir: en el acceso a mercados, el establecimiento de
una alianza de cooperación para coordinar acciones en el marco de una re-
gión transfronteriza, la captación de inversiones extranjeras, el intercambio
de buenas prácticas de gobierno, entre otras.
Entrado el siglo XXI, los abordajes de la cuestión alcanzan dimensiones cada
vez más particulares y cotidianas de la actividad gubernamental, puesto que
las carteras o áreas de gestión relacionadas con la promoción económica,
la difusión cultural o el cuidado ambiental encuentran canales, vínculos y
herramientas que posibilitan entrar en contacto con socios internacionales de
manera accesible e incluso habitual.
Lo mismo ocurre con las transformaciones en las modalidades de gestión
paradiplomática. Con el correr de los años y los avances en herramientas
comunicacionales, las formas de vinculación no solo permitieron una mo-
4 Se entiende por mandato formal a aquellas acciones que se encuentran bajo el amparo de
competencias internacionales explícitas a nivel constitucional o por asignación de autoridad
jurisdiccional expresa.
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dalidad frecuente y cotidiana, sino también la expansión de espacios pluri
y multilaterales de trabajo. Esto se evidencia en el caso de diversas redes y
organismos transgurbernamentales que se constituyen como uno de los prin-
cipales puntos de encuentro entre representantes y actores involucrados en
agendas transnacionales (Llorens y Sánchez Cano, 2019; Tavares, 2018).
La participación en redes actualmente se posiciona como una herramienta
predilecta en ciudades y regiones, desplazando el protagonismo de las tradi-
cionales vinculaciones bilaterales como hermanamientos o acuerdos de coo-
peración y amistad (Sánchez y Trebucq, 2023), en línea con el incremento de
poder de las unidades subnacionales y su capacidad de inuir —a partir de
la organización colectiva— en un escenario de heterarquía global5 (Cerny y
Belmonte, 2022).
Dado el vertiginoso devenir de las formas y modalidades mediante las cua-
les los gobiernos subnacionales mantienen vinculaciones externas, la con-
ceptualización representa un punto de referencia y cohesión del campo de
estudio, que se expande a medida que los gobiernos y las sociedades hacia
el interior de los países encuentran nuevas formas de vinculación a través de
las fronteras.
2. El actor paradiplomático
El enfoque sobre el actor de la paradiplomacia es la pregunta por el sujeto, es
decir, se cuestiona acerca de quién lleva adelante las actividades paradiplo-
máticas. A partir de este interrogante se destacan tres líneas analíticas: la pri-
mera tiene origen en la denición de actor internacional; la segunda se vin-
cula con la exclusividad de la naturaleza pública; y la tercera se relaciona con
los niveles de gobierno o competencias que se le asignan a cada jurisdicción.
En su texto “El Estado nación y los actores gubernamentales no centrales:
una relación complementaria”, Roberto Russel (2010) sostiene que existe una
resignicación del concepto de actor internacional, según la cual, para que
una entidad sea considerada como tal, las “propiedades” ya no solo se deben
articular con aspectos jurídico-formales, sino también con factores políticos
que indicen a partir de tres atributos: 1) grado de autonomía; 2) capacidad o
5 La heterarquía hace referencia a procesos de gobernanza superpuestos, basados en la
co-existencia de micro y macro jerarquías que compiten no solo a través de las fronteras,
sino también a través de sectores económicos y grupos sociales (Cerny y Belmonte, 2022)
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habilidad para movilizar recursos, ejercer inuencia y alcanzar objetivos; y
3) la continuidad e importancia de las funciones que se desarrollan (p. 85).
Ante esta situación, se observan dos ejes de legitimidad: el tradicional enfo-
que soberanista y el enfoque funcional. El primero se basa en los atributos
legales que se encuentran en las diversas constituciones de países federales y
unitarios descentralizados, en los cuales se otorgan competencias internacio-
nales explícitas. Con respecto al segundo, este enfoque hace referencia a toda
entidad que puede desempeñar una función en el escenario internacional.
Por lo tanto, los gobiernos subnacionales pueden considerarse actores in-
ternacionales, aun cuando ello no esté expresamente permitido en la cons-
titución nacional del país al que pertenecen. A su vez, deben atenerse a sus
capacidades; utilizar sus propios medios para alcanzar objetivos o buscar
benecios fronteras afuera. En este sentido, cuando un perl internacional
es susceptible de asumir un gobierno, también se genera una relación con
el desbordamiento de sus competencias, que adquieren un matiz transnacio-
nal a partir de intercambios informales, eventos, redes de cooperación, entre
otras actividades que responden, de manera reactiva, a los desafíos y posibi-
lidades de un escenario global interconectado.
En lo referente a la naturaleza pública —nuestra segunda línea analítica—,
no se halla una discusión sobre el actor gubernamental subnacional que
gestiona relaciones internacionales, más bien, la discusión se centra en su
exclusividad. Las aportaciones tempranas sitúan a la paradiplomacia como
una actividad propia de unidades gubernamentales (Aldecoa y Keating,
1999; Criekemans, 2010; García Segura, 1996; Soldatos, 1990), mientras
que otras perspectivas amplían el rango de actores a organizaciones no gu-
bernamentales, universidades e instituciones intermedias (Fagaburu, 2020;
Moreno, 2019; Senhoras et al., 2009).
Los argumentos a favor de la exclusividad trazan un paralelismo con la ac-
tividad diplomática, la cual está reservada a la representación del Estado
central en su política exterior y vinculación con sus pares, por lo que sostie-
nen la naturaleza pública del fenómeno. García Segura (1996) propone tres
características que denen al actor paradiplomático: 1) son entidades que
tienen una base física precisa; 2) son gubernamentales; y 3) son unidades
constituyentes de un Estado compuesto o de un Estado unitario con una ad-
ministración territorial diversicada.
Además, las perspectivas más inclusivas hacia otras entidades utilizan el pre-
jo “para” para identicar cualquier actividad de representación institucional
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que se realice fuera del ámbito del Estado central. Esta visión se ajusta a
un concepto más preciso denominado “diplomacia plural”, que busca dife-
renciar las actividades de representación gubernamental de aquellas que no
lo son. El concepto, a su vez, hace referencia a la participación de nuevos
actores y a la aparición de diversas formas de inuir en los asuntos interna-
cionales (Cornago, 2017).
La tercera línea analítica, que congura la cuestión sobre el sujeto de la pa-
radiplomacia, se enlaza con los niveles de gobierno y las funciones a cargo.
Los gobiernos no centrales no constituyen una categoría homogénea de actor
internacional, puesto que sus características particulares dependen de una
compleja mixtura de factores, tales como su ubicación geográca, el perl
económico o los recursos que tienen a disposición (Castells y Hall, 1994;
Hocking, 1996; Ugalde Zubiri, 2005).
Una diferenciación que es conveniente considerar es la actividad interna-
cional de unidades territoriales agregadas —como regiones, Estados, pro-
vincias, länders, entre otras— y la de los gobiernos municipales, ciudades o
espacios metropolitanos. La distinción es importante porque los niveles de
toma de decisión que ejercen los participantes son cualitativamente diferen-
tes, ya sea por las competencias delegadas o adquiridas, o por la complejidad
de actores que intervienen en la política pública. Consecuentemente, tanto
los objetivos como los medios que se utilicen para alcanzarlos pueden variar
y, desde allí, representar formas especícas de actividad internacional. Por
lo tanto, podemos referirnos a un tipo de paradiplomacia llevada a cabo por
unidades constitutivas agregadas, por un lado, y por ciudades y municipios
como unidades más próximas, por el otro.
Autores como Cornago (2010), Kuznetsov (2014) y Keating (2000) coinci-
den en que, en el nivel regional o de gobiernos intermedios, la gestión exter-
na implica un hecho signicativo frente al Estado central, puesto que —dada
su relevancia territorial, política y económica— puede afectar la relación
multinivel o constituir una amenaza a la integridad territorial; una situación
que es menos propensa a ocurrir en el caso de ciudades o gobiernos locales.
Por su parte, trabajos como The Global City de Sassen (1991), o Local y
global de Borja y Castells (1998) posicionan a las ciudades como actores cla-
ves en el escenario global y como punto de impacto de las transformaciones
durante la globalización.
Mas allá de las diferencias, es importante tener en consideración la gran mul-
tiplicidad de ciudades y regiones, e incluso de esquemas asociativos entre
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ellos, donde cada caso representa una realidad y una forma de gestión dife-
renciada.
3. Relación con el Estado central
El hecho de que la política exterior sea una herramienta que tradicionalmente
ha estado a cargo de los gobiernos nacionales pone en el centro de las preo-
cupaciones la relación entre las unidades subnacionales y el Estado central.
Esto indica que el nacimiento del campo de estudio es naturalmente contin-
gente a este debate. A lo largo de los años, la literatura se ha enfocado en dife-
rentes formas de observar y evaluar esta relación. Es posible trazar una línea
que se extienda desde lo general a lo particular y se enfoque, en primer lugar,
en la legitimidad, luego en la autonomía y, nalmente, en la convergencia.
La legitimidad se comprende en relación a la discusión asociada a la potestad
exclusiva del Estado nación, que lleva adelante la representación exterior de
los intereses de un país. Tradicionalmente, el enfoque del derecho Internacio-
nal y la perspectiva realista en las relaciones internacionales interpretaron la
política exterior a partir de una marcada diferenciación entre asuntos domés-
ticos e internacionales, en la cual el interés nacional se percibía como una
unidad monolítica que se representaba a través de la diplomacia.
No obstante, a pesar de que los GNC no eran considerados como sujetos
de derecho o actores relevantes en las relaciones internacionales, esto no
implicaba que el fenómeno paradiplomático no existiera. La multiplicación
de casos y la evidencia cada vez mayor de unidades subnacionales que de-
sarrollaban vínculos externos permitieron abrir la caja negra del Estado y,
con ello, dieron lugar para la discusión sobre la legitimidad de su accionar
(Schiavon, 2019).
Esta discusión se sitúa en el nivel más supercial del debate sobre la relación
con el Estado central y, principalmente, se encuentra atravesada por el aná-
lisis constitucional que determina el marco legal sobre el cual se denen los
límites y el alcance de la acción internacional de las unidades constitutivas.
En este sentido, Cornago (2010) indica que las estructuras constitucionales
no solo ayudan a determinar los procesos a través de los cuales emerge la
acción exterior, sino también su capacidad para lograr objetivos en el sistema
internacional.
Sin embargo, autores como Michelmann (2009), Kincaid (2010) y El-Des-
souki (2018) añaden que las disposiciones constitucionales no son sucientes
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para retratar y explicar las diversas formas en las que un GNC se vincula
con actores internacionales, dado que las posibilidades de vinculación han
evolucionado de manera tal que exceden el alcance que puede abarcar una
sola normativa.
Con respecto a la autonomía, la construcción del debate se ve atravesada por
el grado o nivel de autonomía que puede ostentar un GNC, ya sea actuando
de manera independiente o participando en la política exterior del país. Es
decir que el concepto detenta la capacidad de establecer una agenda propia de
vinculación transnacional y los medios para alcanzarla (El-Dessouki, 2018;
Schiavon, 2019). Esta idea está estrechamente vinculada al estudio de las
relaciones intergubernamentales y al concepto de la gobernanza multinivel
(Bursens y Deforche, 2010; Granato y Oddone, 2010; Schakel et al., 2015),
que se enfoca en la relocalización de la autoridad en jurisdicciones inferiores
al Estado central y se dene como un sistema continuo de negociación entre
el gobierno nacional y los distintos escalones territoriales (Hooghe y Marks,
2003, p. 234).
En esta línea, los sistemas de gobierno resultan determinantes para denir el
perl de la relación. El interés inicial del campo de estudio se basó en sistemas
federales, en los que se asume que la descentralización de funciones ofrece un
mayor margen para denir sus objetivos de desarrollo y, con ello, el perl de
la inserción internacional. Lo mismo ocurre en casos de formas democráticas
de representación, que suponen una mayor autonomía de los intereses regio-
nales. No obstante, la paradiplomacia demostró no ser exclusiva del federalis-
mo ni de los sistemas democráticos occidentales, puesto que es una práctica
que se ha expandido extensivamente en países unitarios con cierto grado de
descentralización e incluso en regímenes de partido único como es el caso de
China (Cornago, 2010; Mesa Bedoya y González Parias, 2017).
Por ello, los estudios que se enfocan en la autonomía pretenden superar el
enfoque jurídico-constitucional —asumiendo que la existencia de un modelo
federal es solo una condición inicial— y ponen el foco en la descentraliza-
ción, la devolución y la capacidad de los GNC para tomar sus propias deci-
siones, así como en la disponibilidad de medios económicos y políticos para
cumplirlas.
Por último, con respecto a la convergencia, se hace mención a la relación
entre los objetivos del gobierno central y los gobiernos constitutivos. Una
primera aproximación fue desarrollada por Ivo Duchacek (1984), quien esta-
blece una diferenciación entre aquellos Estados subnacionales que persiguen
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sus objetivos en el escenario global pero que no actúan en oposición a la po-
lítica exterior del Estado central, y aquellos que pretenden alcanzar un mayor
grado de autonomía o emancipación en busca de establecerse como un Estado
soberano. Esta última modalidad ha sido denominada “protodiplomacia”. En
esta misma línea, Lecours (2002) sostiene que la paradiplomacia resulta más
conictiva en países de múltiples nacionalidades o etnias, por lo cual la acción
exterior tiende a ser un factor de preocupación para el gobierno central.
Tomando el primero de los casos señalados en el párrafo anterior, también se
hallan enfoques divergentes. Por un lado, la iniciativa de los entes subnacio-
nales para buscar benecios en las vinculaciones transnacionales mediante
objetivos e intereses que pueden no corresponder a los del Estado central,
pero que no actúan en su contra (Cornago, 2000; Duchacek, 1984; Keating,
2000; Zeraoui, 2016). Por otro lado, aquellas perspectivas que consideran la
actividad de las unidades subnacionales ligada a la política exterior del Esta-
do central, en las que no se observa una acción autónoma, sino una política
de sumisión (Hocking, 1996; Kincaid, 2010; Soldatos, 1990).
La literatura se ha enfocado predominantemente en la relación con la política
exterior, sin embargo, los condicionamientos para la acción internacional ex-
ceden las prerrogativas de la política exterior y se enfocan en la convergencia
con el modelo de desarrollo6. En términos generales, de acuerdo con diversas
clasicaciones (Kincaid, 2010; Schiavon, 2019; Zubelzú, 2008), las opciones
de convergencia se pueden categorizar en tres grandes líneas: dual, cuando
el gobierno central y las unidades subnacionales tienen objetivos diferentes
pero no intereren entre ellos; convergente, cuando el modelo de desarrollo
impulsado desde el gobierno central coincide con los intereses regionales; y
divergente, cuando ambos son opuestos.
4. Sobre las causas y motivaciones
Los estudios sobre paradiplomacia identican un amplio abanico de causas7
que pueden ser estructuradas según dos categorías generales, las cuales se
6 Para Actis et al. (2016) un modelo de desarrollo se reere a una estrategia de articulación
que dene el modo de producción entre el mercado y el Estado, la distribución de riqueza y
la inserción internacional en una sociedad determinada y en un momento dado de la historia
(p. 16).
7 Para profundizar en el estudio de las causas ver Kuznetsov (2014), especialmente el capí-
tulo 5, donde aborda la pregunta sobre las causas del boom paradiplomático.
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retroalimentan en el marco de las tendencias globalizadoras vigentes a na-
les del siglo XX y principios del XXI: por un lado, las transformaciones del
sistema internacional; y por otro, las modicaciones en la estructura y fun-
cionamiento del Estado nación (Álvarez et al., 2019; García Segura, 1996;
Lachapelle y Paquin, 2005).
Ambas causas despertaron el interés de numerosos académicos y especia-
listas, quienes hallaron una respuesta acerca de los cambios y continuida-
des en el sistema mundial a través de la indagación sobre cómo los actores
resuelven su conducta en base a las presiones internacionales y domésticas
(Keating, 2000; Ruggie, 2002). Los imperativos de la interdependencia han
incrementado signicativamente la necesidad y la frecuencia de comunica-
ciones entre autoridades no centrales y las agencias nacionales, cuya tarea
principal es lidiar con amenazas y oportunidades del escenario internacional
(Duchacek, 1984).
García Segura (1996), en su trabajo “La actividad exterior de las entidades
políticas subestatales”, establece un estructurado marco conceptual que de-
ne las causas relacionadas con los efectos de la globalización y la inter-
dependencia como causas de origen externo, en las cuales se destacan la
diversicación de la agenda internacional y la desaparición de la división
absoluta entre política exterior e interior (p. 240). Mientras tanto, las mo-
dicaciones en la estructura y funcionamiento del Estado son denominadas
como causas de origen interno y se reeren principalmente a los procesos de
descentralización y al incremento de competencias administrativas por parte
de las unidades subnacionales, que le han otorgado mayor autonomía y me-
dios para operar en el escenario internacional (Jessop, 2013; Keating, 2000;
Swyngedouw, 2004).
Además, García Segura (1996) plantea que las causas internas se pueden
dividir en generales y especícas. Las generales derivan de la limitación de
los atributos de independencia y soberanía por parte del Estado central, lo
que impulsa a las unidades constitutivas a ocupar esos espacios para satisfa-
cer sus necesidades. Por su parte, las especícas hacen referencia tanto a la
crisis de identidad nacional provocada por el surgimiento de nacionalismos
subestatales o iniciativas separatistas como al grado de asimetría regional,
donde la distribución de recursos económicos impulsa a las entidades polí-
ticas subnacionales a reclamar una presencia internacional mediante la cual
esperan obtener benecios mayores de cara al bienestar de sus ciudadanos
(p. 250).
FEDERICO TREBUCQ 61
Paikin y Vázquez (2009) aportan una mirada desde América del Sur y sostienen
que la reorganización de la economía mundial ha permitido que las unidades
subnacionales del continente se valgan por sí mismas para disputar un lugar en
el mundo. Sin embargo, esto debe entenderse a la par de cambios políticos y
culturales, a los que denominan “la caída de los grandes relatos y el n de la
guerra fría”. Los autores advierten que el margen de política y autonomía en las
relaciones internacionales previas a la década del noventa era prácticamente
inexistente, por una parte a causa de la complejidad del escenario y, por otra,
debido al predominio de un modelo de desarrollo estadocentrista.
Un cuerpo teórico asociado a los estudios territoriales y a la economía po-
lítica global (Archer, 2012; Brenner, 2001; Jessop, 2003; Paul, 2002; Swy-
ngedouw, 2002), aunque no exclusivamente enfocado en temas de paradi-
plomacia, señala que la transición de un modelo fordista a un modelo de
producción exible genera un cambio en el locus de poder a nivel global y un
proceso de reescalamiento de los modelos de desarrollo. De este modo, las
regiones y el territorio adquieren protagonismo global en una economía que
se transnacionaliza a partir de las cadenas de valor y la desnacionalización de
la ventaja comparativa (Baldwin, 2016).
Las causas arriba expuestas pueden considerarse disparadores estructurales
que modican el potencial de acción de las GNC en un entorno global; sin
embargo, no se constituyen como un desencadenante inmediato de la vo-
luntad de los actores subnacionales. Por ello, de manera más especíca, la
literatura se enfoca en las motivaciones que operan según estas dinámicas,
las cuales pueden tener diversos orígenes. En términos generales, es posible
clasicarlas en motivaciones económicas, de cooperación, y políticas (Al-
decoa y Keating, 1999; Keating, 2000; Lecours, 2002). Esta diferenciación
no implica que sean excluyentes ni únicas, sino que pueden converger en
diversos formatos y combinaciones.
Bajo un enfoque económico, las regiones buscan atraer inversiones, ampliar
mercados para sus productos y adquirir nuevas tecnologías para modernizar
su matriz productiva. En una economía transnacionalizada, las unidades sub-
nacionales emergen como actores claves para la innovación y transformación
de la economía regional (Alburquerque, 2004; Keating, 1999; Santos Neves,
2010).
Garantizar el crecimiento económico, mantener y ampliar la base de puestos
de trabajo y dotar de mayor conocimiento y calidad a la industria exige tanto
una mirada internacional por parte de los emprendedores y de los funcionarios
62 STUDIA POLITICÆ Nº 63 invierno 2024
gubernamentales como un Estado subnacional activo en el proceso de catch up
industrial. En este sentido, las exigencias de la competitividad y la importancia
del meso entorno como instancia fundamental para la toma de decisiones (Es-
ser et al., 1996; Keating, 2014) han contribuido a que cada vez más provincias,
regiones o municipios se lancen a competir en los mercados mundiales.
Para Lecours (2008), el enfoque de cooperación en la paradiplomacia abarca
ámbitos como la cultura, la educación, la ciencia, entre otros aspectos gene-
rales que trascienden lo que implican las ganancias económicas. Los Estados
subnacionales buscan cooperar en la gestión para el desarrollo de proyectos
conjuntos en cuestiones vinculadas al medioambiente, fronteras nacionales
compartidas, intercambios tecnológicos y otras disciplinas anes.
Por estos motivos, se asume que constituye una categoría más ecléctica,
vinculada en mayor medida con una forma de gestión que con un sector
orientado a obtener ganancias. La agenda paradiplomática se emparenta de
manera muy estrecha con la cooperación descentralizada; incluso, algunos
autores utilizan el término de manera indistinta. Asimismo, las dependencias
gubernamentales en América Latina se denominan áreas de cooperación in-
ternacional.
Por último, la motivaciones políticas, según varios autores del campo (Du-
chacek, 1984; Lachapelle y Paquin, 2005; Lecours y Moreno, 2001, 2003),
radican en la promoción de una identidad diferente a la del Estado nación y
en la proyección de aspiraciones autonomistas o secesionistas.
No obstante, existen otras motivaciones del ámbito político que promueven la
gestión internacional. Por un lado, la proyección internacional de una región
puede incidir en la imagen del líder gobernante, y fortalecerla para su utili-
zación en diversos campos de la arena política y electoral (Acuto y Khanna,
2016; Lara Pacheco, 2015). Por otro lado, las relaciones políticas —sobre
todo las establecidas entre altos mandos— garantizan el apoyo necesario para
ejecutar programas de cooperación o de promoción económica. A su vez, el
acceso a diferentes organismos nancieros y líneas de crédito requiere de una
presencia política de relevancia. Como sostiene Zeraoui (2016), la paradiplo-
macia se encuentra íntimamente ligada a la gura del líder político regional.
5. Alcance y limitaciones
Francesca Dickson (2014), en su trabajo “The Internationalisation of Re-
gions: Paradiplomacy or Multi-level Governance?”, sostiene que existen dos
FEDERICO TREBUCQ 63
críticas ampliamente reconocidas en el campo de estudio paradiplomático:
la primera radica en su falla al momento de alcanzar una perspectiva teórica
general, y la segunda en su carencia para desarrollar un marco explicativo
para la práctica (p. 693).
Respecto de la primera, el objeto de estudio de la Paradiplomacia, es decir,
la actividad internacional de GNC, es un fenómeno complejo que presen-
ta características muy diversas. Esta realidad suscita dos apreciaciones: por
un lado, llama la atención de múltiples disciplinas, como sostiene Lecours
(2002), y conforma un campo de estudio que se puede abordar tanto desde
la política comparativa como desde los estudios internacionales (p. 93). Sin
embargo, también es posible establecer un acercamiento teórico desde los
estudios de globalización, desarrollo territorial, geografía económica, etc.;
que han dado cuenta de la importancia creciente de la proyección transnacio-
nal de los GNC. Por otro lado —dada la enorme multiplicidad de casos—, la
búsqueda de una perspectiva teórica general, más allá de constituir un desa-
fío mayúsculo de teorización, puede recaer en perspectivas reduccionistas y
superciales. En este sentido, la ausencia de una perspectiva teórica general
no representa necesariamente una falla, sino que puede interpretarse como
un indicio de los límites de un campo de estudio con estrecha vinculación
práctica y atravesado por múltiples realidades.
La segunda crítica se vincula estrechamente con la capacidad para explicar
las estrategias y la toma de decisiones. Hasta el momento, la mayoría de
los avances en la disciplina se han desarrollado de acuerdo con una lógica
descriptiva (Zeraoui, 2016), enfocándose en las motivaciones y en los tipos
de actividades que se pueden llevar a cabo desde un espacio subnacional. El
nivel descriptivo puede representar la frontera de la Paradiplomacia como
campo autónomo. Por lo tanto, abordar aproximaciones explicativas de la
conducta exterior de un gobierno subnacional requiere, entonces, construc-
ciones conceptuales que permitan identicar intereses, mecanismos de toma
de decisiones, inuencias, entre otros factores que registran las particularida-
des del fenómeno analizado.
Bursens y Deforche (2010) sostienen que la Paradiplomacia puede comple-
mentar sus capacidades descriptivas con un marco teórico de política com-
parativa que permita responder a preguntas explicativas. Los autores propo-
nen, al trabajar con el institucionalismo histórico, utilizar conceptos como
“coyunturas críticas”, “bloqueos”, “trayectoria dependiente”, etc., a los nes
de contribuir a la explicación de los procesos, cambios y continuidades en el
curso de una política pública.
64 STUDIA POLITICÆ Nº 63 invierno 2024
Del mismo modo, existen perspectivas centradas en actores como el regiona-
lismo o la económica política global, que toman como objeto de estudio las
preferencias de los sectores económicos y sus modos de interacción entre el
ambiente doméstico e internacional. Darel Paul (2002), Roger Hollinworth
(1998), John Ruggie (2002) y Geoffrey Underhill (2000) son algunos de los
autores que han orientado sus trabajos hacia el análisis de cómo los ujos de
la economía global impactan en el territorio. Desde estos enfoques, se desta-
ca la relevancia política de los GNC como espacios de regulación en la eco-
nomía mundial, pero también como un escenario de poder que es disputado
políticamente y congurado institucionalmente por intereses que dan forma
a la conducta del Estado.
De la propia necesidad de indagar sobre cuestiones especícas, surge la re-
levancia del estudio de caso y de los abordajes cualitativos como caracte-
rísticas metodológicas de la disciplina. El estudio de caso se enfoca en la
comprensión de las dinámicas que se presentan en escenarios particulares. Se
recurre a este tipo de estrategia cuando se pretende comprender de manera
exhaustiva el por qué y el cómo de la producción de un fenómeno. Esta me-
todología permite estudiar en detalle un tema determinado y abordarlo desde
múltiples perspectivas, lo que favorece la aparición de información novedosa
y relevante (Chetty, 1996; Forni, 2010; Yin, 1994).
Kuznetsov (2014) dedica un apartado para reexionar sobre las razones por
las cuales los estudios cualitativos son más pertinentes que los cuantitativos.
El razonamiento se basa en dos premisas; por un lado, la paradiplomacia
representa un fenómeno difícil de cuanticar, tanto por la unicidad de los
casos como por la limitada disponibilidad de datos; por el otro, sostiene que
a pesar de los esfuerzos por establecer una medición, a partir de indicadores
existentes, no se ha logrado capturar la esencia del campo de estudio.
En este sentido, los abordajes cuantitativos pueden no ser lo sucientemente
profundos, dado que la proyección internacional de un GNC es contingente
al espacio donde es formulada, por lo que adquiere patrones especícos di-
fíciles de generalizar. Por ejemplo, si se toman indicadores de inversión ex-
tranjera o comercio exterior, contribuye a medir o conocer el involucramien-
to de la región con la economía mundial. Lo mismo ocurre si se toman como
indicadores la cantidad de acuerdos rmados con entidades extranjeras. En
esencia, no son parámetros que expliquen el proceso de toma de decisiones y
las razones especícas por las cuales una administración establece una polí-
tica de vinculación transnacional.
FEDERICO TREBUCQ 65
Della Porta y Keating (2013), sostienen que el mundo no se debe entender
como una realidad objetiva, sino como una serie de interpretaciones que las
personas elaboran en relación con su posición en la sociedad. Por lo tanto, la
investigación requiere una interpretación especíca por parte de los agentes
que participaron en el proceso, a los nes de alcanzar un conocimiento en
profundidad del fenómeno estudiado.
El planteamiento de los autores destaca otro rasgo que dene las técnicas
a través de las cuales se accede a la información. Los actores involucrados
en los procesos paradiplomáticos son quienes pueden revelar el proceso de
toma de decisiones. En muchos casos, debido a la cercanía de los gobiernos
subnacionales con la sociedad, se trata de personas accesibles para el desa-
rrollo de entrevistas en profundidad. Además, una de las fortalezas del estu-
dio de casos (ya sea múltiple o único) es la exibilidad que aportan para la
utilización de diferentes técnicas que permiten el acceso a un conocimiento
profundo de la realidad que se pretente observar. En este sentido, el análisis
del discurso, el rastreo de procesos, e incluso el relevamiento de las gacetillas
de prensa, son algunos ejemplos de técnicas comúnmente utilizadas en los
estudios paradiplomáticos.
No obstante, las preferencias por una metodología cuantitativa o cualitativa
dependen de los objetivos de la investigación. Para explicar la conducta y el
porqué de una estrategia de gestión externa, los aportes del estudio de caso y
un abordaje cualitativo se muestran como las herramientas más pertinentes;
ahora bien, para indagar sobre el estado de situación agregada de los GNC
en el escenario internacional, o sobre los factores que impulsan a la interna-
cionalización en un ámbito geográco delimitado, naturalmente, el enfoque
cuantitativo resulta más adecuado.
Reexiones nales
El objetivo de este trabajo consistió en analizar la evolución de la Paradi-
plomacia como campo de estudio, a través de cinco puntos de reexión que
estructuran algunos de los principales debates de la disciplina. La motivación
subyacente es contribuir al conocimiento sobre las vinculaciones transna-
cionales de los GNC, mediante la denición de sus límites y alcance en un
contexto en el que la evolución de la actividad adquiere matices cada vez
más especícos, que la diferencian de los primeros abordajes realizados ha-
cia nales del siglo XX. A modo de cierre y presentación de hallazgos, se
exponen unas breves reexiones en torno a los ejes analíticos propuestos:
66 STUDIA POLITICÆ Nº 63 invierno 2024
Conceptualmente, el término paradiplomacia representa para el campo un
anclaje para denir los contornos de su objeto de estudio. Sin embargo, se
trata de una actividad que no solo es contingente al territorio y a su organiza-
ción socio-política, sino también al paso del tiempo. Se trabaja desde un con-
cepto que se expande y, al mismo tiempo, los límites entre qué es y qué no es
paradiplomacia se vuelven cada vez más difusos. En este estudio se conside-
ra que el debate en torno al uso del término está saldado, independientemente
de que algunos programas o autores decidan emplearlo o no. No ocurre lo
mismo con la discusión sobre su pertinencia para estudiar las decisiones que
toma un gobierno no central (GNC) en un escenario global, atravesado por
dinámicas transnacionales en la economía y las relaciones sociales.
En relación al actor paradiplomático, no se hallan discusiones sobre su na-
turaleza pública. Sin embargo, el debate acerca de la incorporación de otros
actores con capacidad de gestionar vinculaciones transnacionales permanece
abierto. Dentro de esta línea de análisis, el campo de estudio aún presenta
un amplio camino por recorrer en lo que respecta a las diferencias entre ju-
risdicciones en términos de gestión, impacto e inuencia. Por ejemplo, la
paradiplomacia en el ámbito de la ciudad presenta características que la di-
ferencian cada vez más de las regiones o gobiernos intermedios, tanto en sus
competencias como en sus objetivos y direccionamiento.
En cuanto a las relaciones con el Estado central, considerando la evolución
de la actividad y la multiplicidad de formas que asume, el abordaje desde la
cuestión constitucional ha perdido peso como variable crítica en los estudios
paradiplomáticos, pero no relevancia en la conguración de los contornos
legales de la actividad. En un escenario de complejas vinculaciones transna-
cionales, la relación con el Estado central en el estudio de la gestión externa
excede la política exterior. A su vez, en la convergencia de los modelos de
desarrollo implementados en diferentes escalas territoriales, encuentra un
rango más amplio de herramientas que contribuyen a explicar los procesos
paradiplomáticos.
En lo que concierne al debate de las causas y motivaciones, las transforma-
ciones en el formato de la globalización emergente a nales del siglo XX
—en sus versiones domésticas y sistémicas— son las causas estructurales del
accionar internacional de los gobiernos no centrales. Esto supone que ante la
consolidación de un paradigma tecno-productivo se conguran espacios de
acción y se establece un margen político para llevarlos a cabo. La paradiplo-
macia, entonces, es un emergente de la globalización y una forma de gestión
a través de la cual los GNC se convierten en actores de ese proceso global.
FEDERICO TREBUCQ 67
Los cuestionamientos que surgen se vinculan con las transformaciones que
propicia un nuevo formato de globalización ante la consolidación de la deno-
minada “cuarta revolución industrial”.
Por último, en cuanto a sus limitaciones y alcance, la Paradiplomacia enfren-
ta desafíos signicativos en términos de desarrollo teórico. La diversidad y
complejidad de las actividades transnacionales de los gobiernos no centrales
dicultan la construcción de una perspectiva teórica que evite simplicacio-
nes. Al mismo tiempo, la capacidad de estos actores subnacionales para ex-
plicar sus estrategias y elecciones sugiere la necesidad de adoptar enfoques
y elementos de otras disciplinas o cuerpos teóricos que permitan superar la
frontera descriptiva propia de los estudios paradiplomáticos. En términos
metodológicos, el estudio de caso y los abordajes cualitativos son fundamen-
tales para comprender las dinámicas y motivaciones de la paradiplomacia,
aunque el enfoque cuantitativo también puede ser relevante para un análisis
más amplio y estadístico.
En función de estas reexiones, emergen algunos interrogantes que pueden
contribuir a repensar el campo de estudio paradiplomático. Considerando el
tiempo transcurrido y las transformaciones en el orden global que alteran o
modican la naturaleza de la actividad, planteamos las siguientes preguntas:
¿cuál es el objeto de estudio de la Paradiplomacia en el siglo XXI? ¿Cuáles
son las transformaciones de ese objeto y en qué se diferencia de otras di-
námicas de vinculación transnacional? ¿Cuáles son las características que
diferencian las ciudades y las regiones en su accionar internacional bajo un
nuevo paradigma tecno-productivo? Por último, ¿cuál es el margen político
ante las transformaciones en las relaciones de poder global?
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