5
*
El presente trabajo reconoce una versión preliminar, presentada como ponencia inédi-
ta en el IX Congreso Nacional de Derecho Político: “Recuperando la Política y el Dere-
cho”, organizado por la AADP (Asociación Argentina de Derecho Político), Rosario,
Provincia de Santa Fe, 7 y 8 de junio de 2012.
**
Doctora en Derecho y Ciencias Sociales.
***
Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias Socia-
les, Universidad Nacional de Córdoba y PhD Sandwich en el Doctorado de Ciencias Po-
líticas de la Universidad de Bologna (Italia).
M. Consuelo Parmigiani de Barbará
**
y
Cristian Altavilla
***
Resumen
Frente a los análisis más usuales, de cuño dominantemente economicista,
el presente texto privilegia la “estructura de oportunidad política” para el
análisis de la Región Centro de la República Argentina. Esta perspectiva
analítica permite advertir cómo factores del sistema político obstaculizan
el éxito de la acción colectiva cooperativa, necesaria para la construcción
de la región subnacional y conduce a sostener plausiblemente que las di-
ferencias político-partidarias y la “explotación oportunista” de los recur-
sos financieros y políticos se encuentran en el núcleo del pobre desem-
peño regional hasta la fecha. Para ello, y luego de realizar algunas
precisiones teóricas y conceptuales, se describe la formación regional
La estructura de oportunidad
política como obstáculo al
desarrollo de la Región Centro
de la República Argentina *
Código de referato: SP.163.XXVIII.13.
STUDIA POLITICÆ Número 28 ~ primavera-verano 2012/2013
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
28 - primavera/verano 2012-2013
6
STUDIA POLITICÆ
bajo análisis, su contexto y su dinámica manifestada en las estrategias de
actores institucionales centrales.
Palabras claves: región interprovincial – estructura de oportunidad polí-
tica.
Abstract
In contrast to current economically-centered analysis, the present paper
favors a “political opportunity structure” approach to the Central Region
of Argentina. With the help of such a perspective, this paper will not
only try to reveal how different factors within the political system block
cooperative collective action on whose efficiency the successful
construction of the sub-region depends; it will also try to make explicit
why partisan political differences as well as “opportunistic exploitatien”
of financial and political resources are at the core of the poor regional
performance achieved to date. In order to do this, a descriptive account
of the genesis of the region will be given, as well as of its context and
dynamics, manifested through the strategies of the main institutional
actors.
Keywords: inter-provincial region – political opportunity structure.
I. Introducción
E
N el período que transcurre entre el año 1987 y 1999, o sea, en
apenas una década, se formalizaron sucesivamente a través de
los respectivos tratados cuatro regiones interprovinciales en Ar-
gentina: Región del Norte Grande Argentino (con su primer acuerdo en
el año 1987 y un segundo tratado en 1999), Región del Nuevo Cuyo
(1988), Región Patagónica (1996) y Región Centro de la República Ar-
gentina (1998).
No se trata de hechos casuales, sino coherentes con las nuevas raciona-
lidades generadas por la globalización: internacionalmente, la regionali-
zación se impone como necesaria estrategia para posibilitar una pros-
pectiva del desarrollo dentro del contexto de economías cada vez más
interrelacionadas y de debilitamiento ya de la soberanía, ya de la auto-
nomía de los estados nacionales. Internamente y en función de los mis-
mos constreñimientos, la regionalización cumple un rol estratégico si-
milar, desenvolviendo y/o afianzando ventajas competitivas, paliando
asimetrías intranacionales y coadyuvando al progreso económico y so-
cial en general.
7
La casi totalidad de la geografía del país federal quedó así reordenada en
regiones procurando no sólo adaptarse a las oportunidades y amenazas para
el desarrollo sustentable que presenta el mundo globalizado, sino también
fortalecer a las provincias a través de ese desarrollo, instrumentándolo me-
diante el denominado “federalismo de concertación”. Obsérvese que en el
proceso regionalizador interprovincial no quedan incluidas ni la ciudad au-
tónoma de Buenos Aires, ni la Provincia de Buenos Aires, que tienen un
peso estructural propio, con indicadores holgadamente superiores al resto
de las unidades políticas federadas que patentizan el crónico desequilibrio
argentino en la distribución espacial del desarrollo y de los recursos de po-
der efectivo. No es de extrañar pues que las noticias periodísticas hayan re-
marcado insistentemente y con discurso hasta emotivo, esa búsqueda de
equilibrio interno en los momentos fundacionales de la Región Centro de
la República Argentina.
1
Pero más allá de los entusiasmos instituyentes de actores políticos, empre-
sariales y académicos, los datos disponibles a la fecha informan sobre un
pobre desempeño institucional de las regiones interprovinciales. Ello obli-
ga a interrogarse: ¿qué es lo que dificulta la coordinación cooperativa que
puede posibilitar instituciones regionales más legítimas y eficientes?; más
precisamente, y desde un abordaje neoinstitucionalista centrado en actores
(Scharpf, 1997): ¿cuál es la lógica que les obstaculiza a los actores alcan-
zar equilibrios institucionales que redunden en intereses comunes de largo
plazo, frente al predominio del cortoplacismo?
La revisión de antecedentes que informa al presente trabajo, sugiere que en
el marco de las relaciones intergubernamentales multinivel, las diferencias
político-partidarias y la “explotación oportunista” de los recursos financie-
ros y políticos desde el nivel supraordenado, permiten explicar ese pobre
desempeño. Y que, como se verá, el caso que se analiza de la Región Cen-
tro verifica esta hipótesis.
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
1
“Con aspiraciones de convertirse en un fuerte bloque económico-político que rompa
con la histórica centralización del puerto de Buenos Aires, [...] las provincias de Córdo-
ba y Santa Fe rubricaron el tratado de creación de la Región Central” (Fuente: diario La
Nación, 22/08/98); “Para constituir un polo alternativo al poder hegemónico de Buenos
Aires, [...] Córdoba necesita de la integración...” (Fuente: Diario La Voz del Interior, 02/
08/98). Hay que advertir que también son asimetrías a remover las internas a la región
misma; este aspecto aparece percibido con claridad como beneficio de la constitución de
la Región Centro, en tanto a través de ella “...se podrá resolver la integración de las su-
bregiones de ambas provincias. Tanto Santa Fe como Córdoba tienen un norte subdesa-
rrollado y un sur rico y productivo” tal como expresa uno de los actores sobresalientes
del proceso y perteneciente al sector no gubernamental (Fuente: diario La Voz del Inte-
rior 02/08/98).
28 - primavera/verano 2012-2013
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STUDIA POLITICÆ
El anclaje de la cuestión es, pues, político, por lo que no serán considera-
dos otros factores que sin duda han incidido, tales como la debilidad del
Mercosur y medidas de política económica, pero se asume con fundamen-
tos tanto teóricos como empíricos, que tales factores están presentes en
las percepciones, intereses y valoraciones de los actores de las relaciones
intergubernamentales y en sus consecuentes conductas, es decir, en las
conductas que sí son materia de análisis.
Este acento en la dimensión política de la regionalización encuentra un
creciente aval en la literatura especializada de cuño neoinstitucionalista
(Amin y Thrift, 1995; Lowndes y Wilson, 2001), enfatizándose “la im-
portancia de prestar una cuidadosa atención a los factores que forman a
la movilización política de actores en las estructuras institucionales aso-
ciativas” (Leybovitz, 2003: 2613), y que “las perspectivas institucionales
sobre el cambio económico urbano y regional han producido explica-
ciones económicas, subestimando la importancia de los factores políti-
cos” (Idem).
II. Precisiones teórico-conceptuales
Interesa despejar algunas nociones teórico-conceptuales que vertebran el
presente desarrollo, a fin de favorecer su claridad; ellas se refieren a la
inteligencia del fenómeno regional en cuanto tal y luego a la considera-
ción de la denominada “estructura de oportunidad política” para su des-
pliegue.
a. La región interprovincial: concepto y caracterización
Como punto de partida, corresponde considerar a la región como “un sis-
tema de relaciones sociales altamente interdependientes, diferenciadas y/
o complementarias y territorialmente organizadas cuyo vigor, en térmi-
nos de desarrollo de potencialidades y capacidad de persistencia, se aso-
cia a su aptitud para interrelacionarse con otros sistemas sin afectar ne-
gativamente su capital sinergético” (Parmigiani de Barbará, 2001: 31).
Toda región, en tanto formación social, no es “algo que está ahí”, afue-
ra de los sujetos, sino un sistema de acción social voluntario, intencio-
nal que, en consecuencia y a pesar de su articulación con el espacio, no
hay que identificar con la geografía. La región subnacional que aquí in-
teresa no es la tradicional región geográfica. Por la misma razón, tam-
poco es sinónimo de región económica y como tal configurada de modo
9
causal por ciertas relaciones que tipifican una determinada estructura de
mercado, a tenor de indicadores tales como economías de escala, distri-
bución de materias primas, tasa de crecimiento poblacional, etc. Sin
duda que las posibilidades que implica la presencia de un determinado
“capital económico regional”, como suele denominarse, para la emer-
gencia y desarrollo de la región, son particularmente significativas; pero
si su aprovechamiento y maximización no es planteado como estrategia
—lo cual depende de preferencias, intereses y recursos de los actores
sociales concretos—, la región no se efectiviza.
2
Finalmente, tampoco
resulta relevante para la temática aquí tratada la región “espontánea”
3
,
ya que la regionalización aparece como condensación de un proceso
centrípeto, en una dialéctica compensatoria intencionada de reducción
de la inestabilidad e incertidumbre. En la formulación de la definición
inicial, esta noción de intencionalidad se reproduce bajo la idea de la
región como sistema de relaciones sociales territorialmente organi-
zadas.
Vinculado al carácter intencional de la región, hay que considerar espe-
cialmente un concepto: el de coordinación cooperativa. Su fuerza para
concretarse como sistema efectivo de relaciones procederá del consenso
en torno al interés del conjunto.
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
2
En el caso de la Región Centro, por ejemplo, las provincias signatarias del Tratado
tienen economías complementarias y similitud en extensión, población y nivel de activi-
dad así como servicios y recursos de infraestructura que permitirían la integración del
“corredor de oro bioceánico” (sur de Brasil-puertos chilenos de aguas profundas). Esto
constituye su “capital económico regional” a activar intencionalmente, junto a otras po-
tencialidades, como lo expresa el Tratado en sus fundamentos.
3
Es el espacio caracterizado por una común identidad geográfica, cultural, económi-
ca, etc. Sin perjuicio de reconocer la importancia que tal homogeneidad tiene para la
construcción intencional de la región, no está de más preguntarse si realmente existe
tal región espontánea. En lo atinente a la geografía, no hay que olvidar las transforma-
ciones que en ella va produciendo el hombre a lo largo de la historia. En los otros as-
pectos, que hunden sus raíces en el fondo del pasado de los pueblos, no será sin em-
bargo extraño detectar la presencia de un proyecto de región. Muy ilustrativa a este
respecto es la aguda exposición del Dr. J. C. Agulla (1994) sobre la dualización regio-
nal argentina (región serrana o andina y región pampeana), de la que remarcamos la
siguiente afirmación: “Las regiones argentinas son unidades estructurales que han
emergido de determinados procesos políticos, los que han entretejido como en un ca-
ñamazo, ciertos caracteres singulares de carácter geográfico, demográfico, económico,
antropológico, etc, que le dan homogeneidad y cohesión interna. ...Las regiones argen-
tinas, en consecuencia y dentro de ciertos límites por cierto, han sido objeto de mane-
jo y organización dentro de una política nacional [...] responden a un compromiso po-
lítico, es decir, a un proyecto nacional”.
28 - primavera/verano 2012-2013
10
STUDIA POLITICÆ
Subyace a la perspectiva expuesta la idea de institución como práctica so-
cial. Así mirada, la región no es algo definitivo, estático, sino un sistema
de relaciones a construir que se va realizando dentro de ciertas reglas en
parte formalizadas (normas jurídicas) y en parte informales, que proveen
incentivos o desincentivos para la concreción de una idea o proyecto de
coordinación regional. Esta óptica rescata a la política como momento
fundamental, propiamente constitutivo y no meramente expresivo de la re-
gión y conduce a la noción de la regionalización como una política públi-
ca (política de regionalización o política de desarrollo regional), con
complejos momentos de decisión e implementación; es decir, un verdade-
ro “paquete” de políticas (fiscales, de infraestructura vial, de seguridad, de
formación de recursos humanos, de regulación y control de servicios pú-
blicos concesionados o privatizados, etc.).
b. La “estructura de oportunidad política” regional
Bien afirma Leybovitz (2003:2638) que “... La evidencia indica que, para
que surjan patrones asociativos significativos y sostenidos, es fundamental
la necesidad de la movilización política —es decir, obtener el apoyo, los re-
cursos y el compromiso— de una serie de actores en una asociación a largo
plazo”. Al hilo de la comprensión de la región como política pública y en
cuanto tal, como proceso que requiere la movilización de actores, nos pare-
ce que resulta totalmente válido y de extrema fertilidad analítica, incorpo-
rar el concepto de estructura de oportunidad política (EOP). Este concep-
to, originado en los estudios sobre movimientos sociales, ha mostrado su
fertilidad en otros campos de análisis (Máiz, 1997) y superado el descuido
de un conjunto de factores de tanta o mayor importancia que los condicio-
nantes socio-económicos para efectivizar realmente en la acción colectiva
el potencial movilizador, a saber: “el contexto político institucional y estra-
tégico..., habida cuenta de que, más allá de la dimensión económica, la
competencia entre grupos se desarrolla fundamentalmente en la arena polí-
tica” (Ibíd.: 186-187).
Sencillamente expresado, la EOP son los elementos del sistema político
que intervienen en los procesos de acción social, favoreciendo o limitando
la capacidad de movilización y la consecución de sus objetivos. Pero tal
como aquí se la asume, ello no implica una concepción estructuralista está-
tica de sus componentes porque en primer lugar, a las reglas formales del
sistema deben añadirse las estrategias y prácticas informales de los actores
involucrados, en segundo lugar a lo largo del proceso los mismos actores
pueden generar modificaciones en la EOP y finalmente, porque hay una di-
mensión subjetiva de “oportunidades percibidas” derivada de la producción
11
de sentido que acompaña a la lectura que los actores hacen de los factores
políticos (Scharpf, 1997; Máiz, 1997).
En la temática regional, materia del presente artículo, la EOP o “matriz po-
lítica regional” se localiza fundamentalmente en el campo de las relaciones
intergubernamentales, por lo que la institucionalidad formal abarca el am-
plio espectro de normas de distinta jerarquía (comenzando por la Constitu-
ción Nacional) que regulan las relaciones entre la Nación y las Provincias,
así como las de éstas entre sí. El régimen legal de los partidos políticos y
del sistema electoral y las reglas de representación encuentran también aquí
su lugar. La actividad política de actores gubernamentales y no guberna-
mentales (partidos, grupos de presión, movimientos sociales), con variadas
percepciones, intereses, valores y recursos de poder, transcurre dentro de
las oportunidades e incentivos que las reglas crean o bien desafían las san-
ciones que prevén: ya consolidan sus prescripciones, ya las resignifican en
la práctica, ya pugnan por su cambio, en juegos estratégicos de conflicto o
cooperación.
Resulta pertinente insistir en que al momento de interpretar la conducta de
los actores en relaciones de juegos estratégicos hay que atender a la dimen-
sión subjetiva antes señalada y por la que las reglas formales y las informa-
les (prácticas precedentes, acuerdos no formalizados) no se limitan única-
mente a contextualizar y restringir el abanico de posibilidades a disposición
de los actores, a enmarcar sus intereses e incidir externamente sobre la ac-
ción, sino que son constitutivas de los actores en relación a sus percepcio-
nes y preferencias. Esto genera una tendencia a la inercia institucional y
abre una rica discusión dentro de las corrientes neoinstitucionalistas acerca
de las situaciones que favorecerían el cambio. No es posible detenernos en
el presente trabajo sobre este punto
4
, pero es importante no perderlo de
vista, atento el magro cambio logrado en las relaciones intergubernamenta-
les en Argentina a través de la creación formal de las regiones interprovin-
ciales.
b.1 La amenaza de la “explotación oportunista”
En la consideración de la EOP regional corresponde destacar que la misma
presenta en Argentina un problema sobre el que la doctrina llama recurren-
temente la atención: la dificultad de articular políticas de cooperación en
las relaciones intergubernamentales a raíz de reiteradas conductas de “ex-
plotación oportunista” (Jordana, 2002).
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
4
Una discusión más extensa de la cuestión, con el contraste de las diversas corrientes
neoinstitucionalistas, puede verse en PARMIGIANi de BARBARÁ, M. C., 2011.
28 - primavera/verano 2012-2013
12
STUDIA POLITICÆ
Dichas conductas se dan tanto en materia específica de política fiscal (cen-
tral en las relaciones verticales en un gobierno multinivel), cuanto de modo
más general en el uso de los otros recursos de poder político.
En la primera, manifestaciones usuales son la demora en el envío de fon-
dos coparticipables por los gobiernos centrales y particularmente, el uso
de las transferencias discrecionales en forma arbitraria a fin de ganar el
favor de los electorados de los respectivos distritos; los gobiernos subna-
cionales pueden explotar a los centrales contrayendo deudas que luego no
pueden devolver y que finalmente deben soportar los gobiernos centrales
(lo que la literatura del federalismo fiscal identifica como “problema del
riesgo moral”).
Aunque más difícil de medir, existe numerosa evidencia empírica de una
extendida explotación oportunista en la discriminación según afinidades
políticas, apoyos para cargos políticos, provisión de recursos para las cam-
pañas electorales, entre otros —y con frecuencia, por supuesto, al margen o
forzando las reglas formales—.
Las conductas descriptas exacerban las diferencias políticas, uno de los
componentes de la matriz de oportunidad política que más obstaculiza la
cooperación horizontal entre provincias y la vertical con la Nación: es
fuente de grandes dilaciones en el proceso de negociación, en que el opor-
tunismo y la desconfianza elevan los costos de transacción hasta hacer
abortar con frecuencia los acuerdos o abonan luego conductas de absten-
ción o defección.
b.1.1. Relaciones Nación-provincias y régimen fiscal en Argentina:
centralidad y dependencia.
Atento a lo desarrollado en el apartado anterior en punto al federalismo fis-
cal, conviene incorporar algunos datos sobre la situación argentina.
A partir de la década de 1990, la relación nación-provincias comenzó una
nueva fase caracterizada por la concentración de los recursos en manos del
gobierno nacional y, al mismo tiempo, por la mayor participación del con-
junto de provincias en el gasto público. Debido fundamentalmente a los
procesos de transferencias de servicios desde el gobierno nacional hacia las
provincias (entre ellos, los servicios de salud y educación), la relación gas-
to-recursos se vio invertida. Así, mientras la nación concentra más del
80 % de los recursos, las provincias concurren, en conjunto, con poco más
del 50 % del gasto público (GRÁFICOS 1 y 2).
13
Nota: En el nivel provincial se incluyen municipios. Fuente: Elaboración propia en base a datos de
Cetrángolo y Jiménez 2004:122.
Esta tendencia se exacerbó desde mediados de la década de 2000, a partir
del nuevo impulso que adquirió la economía nacional, fundamentalmente
por la exportación de materias primas tales como soja, maíz y sus deriva-
dos. Con estos nuevos recursos, el gobierno nacional experimentó incre-
mentos extraordinarios en sus arcas, pero al no ser coparticipados (art. 75,
inc. 1º de la Constitución Nacional), las provincias continuaron en una si-
tuación similar a la vivida con anterioridad a esta expansión de la econo-
mía nacional, sólo malamente remediada a través de nuevos recursos que
el gobierno nacional les envía en concepto de transferencias que se dan
por fuera del régimen de coparticipación y la mayoría de las cuales son de
carácter discrecional. La dependencia de estos recursos se hizo cada vez
más notoria.
Por otra parte, el excesivo gasto público provincial llevó a las provincias a
situaciones de déficits que exigieron recurrir al endeudamiento, primero, y
a la cesación de pagos después. En este marco, la situación financiera de
las provincias se caracterizó en las últimas tres décadas por cíclicos perío-
dos de crisis que cada ocho o diez años eclosionaban, teniendo que ser res-
catadas por el gobierno nacional.
5
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
5
Así sucedió hacia finales de la década de los ’80 durante la presidencia de Alfonsín (SAN-
GUINETTI, P. 1993; 1994), hacia el año 2000 con la presidencia de De la Rúa y finalmente en
el 2008 con la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (ALTAVILLA, C.: 2010).
GRÁFICO 1. Origen de recursos según nivel de gobierno.
28 - primavera/verano 2012-2013
14
STUDIA POLITICÆ
Incluye administración, Empresas Públicas y Sistemas de Seguridad Social).
Fuente: elaboración propia en base a información de Jefatura de Gabinete de Ministros 2003:43
(años 1964 a 1990) e información del Ministerio de Economía (año 2006).
La proliferación de fondos de transferencias (por fuera de la coparticipa-
ción) se incrementó al punto de representar el 50 % del total de los fondos
que la Nación envía a las provincias. En este cuadro, en promedio cerca del
80% del presupuesto público provincial es financiado con recursos prove-
nientes del nivel nacional. En particular, las provincias de la Región Centro
cubren en promedio el 23,87 % de su presupuesto con recursos propios,
siendo el restante 76,13 % cubiertos por recursos provenientes del gobierno
nacional (el 35,85 % son recursos coparticipables y el 40,28 % en concep-
to de transferencias) (GRÁFICO 3).
Esto ha llevado a que, en su situación actual, casi ninguna provincia pueda
encarar obras de envergadura para el desarrollo sin la asistencia financiera
de la nación.
GRÁFICO 2. Evolución relativa del Gasto Federal y de las Provincias.
15
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
6
Por su parte, las Constituciones de la mayoría de las provincias también la receptan:
Catamarca, art. 1; Córdoba, arts. 16 inc. 2 y 144 inc. 4; Chubut, arts. 15 y 99; Formosa,
art. 6 inc. 1; Jujuy, art. 3 inc. 2; La Pampa, art. 4; La Rioja, art. 17; Neuquén, art. 236;
Río Negro, art. 10; Salta, arts. 3 incs. 2 y 8; Santa Cruz, arts. 47 y 52; Santiago del Este-
ro, art. 58 y Tierra del Fuego, art. 1.
GRÁFICO 3. Finanzas Provincias de la Región Centro: Recursos Propios,
Coparticipación y Transferencias. Promedio 2000-2008.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía de la Nación, Dirección
Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias.
III. Presentación del caso de la Región Centro
En 1998 los gobernadores de las provincias de Santa Fe y Córdoba suscri-
bieron el Tratado de Integración por el cual se creaba la Región Centro de
la República Argentina, sumándose un año más tarde la Provincia de En-
tre Ríos.
Esta actividad instituyente está constitucionalmente habilitada de modo ex-
preso ya que luego de la reforma del año 1994, la Constitución Nacional
establece en su art. 124 la posibilidad de constituir regiones: “Las provin-
cias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y estable-
cer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines...; con conoci-
miento del Congreso Nacional”.
6
Existe coincidencia en la doctrina con respecto a que el espíritu de la nor-
ma reformada de la Ley Fundamental nacional ha sido contribuir al fortale-
cimiento del federalismo, estimulando la creación de regiones para un de-
sarrollo más equilibrado del país. Con ese objetivo, formula un enunciado
28 - primavera/verano 2012-2013
16
STUDIA POLITICÆ
claro y expreso pues, en realidad, la posibilidad constitucional de crear re-
giones ya existía en la Constitución del 53/60, que en su art. 107 preveía
los tratados interprovinciales (CN 1994: art.125) “(...) para fines de admi-
nistración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad co-
mún, con conocimiento del Congreso federal; (...)”.
Los objetivos fundamentales que se plantearon para la creación de la Re-
gión Centro estuvieron orientados, de modo amplio, a la promoción del de-
sarrollo económico y social, el desarrollo humano, la salud, la educación,
la ciencia, el conocimiento y la cultura (art. 1º del Tratado).
Pero más específicamente, desde su creación en 1998, pueden identificar-
se tres objetivos claramente diferenciados: (a) Expansión de las fronteras
comerciales de las tres provincias a través de la exportación de los pro-
ductos de sus principales actividades económicas (principalmente de la
actividad agrícola —básicamente oleaginosas y cereales— e industria ma-
nufacturera); (b) Construcción de obras públicas tendientes a mejorar la
infraestructura que facilite el intercambio comercial (principalmente la
construcción de puertos, caminos y autopistas); y (c) La defensa de los in-
tereses regionales a través de distintas instancias, tales como la actividad
de los legisladores nacionales (diputados y senadores) de cada provincia y
de negociaciones entre el ejecutivo nacional y los ejecutivos provinciales.
Este tercer objetivo tiene carácter instrumental con respecto a los dos an-
teriores.
Los principales esfuerzos estuvieron orientados a abrir y extender el mer-
cado para la localización de la producción agrícola, fundamentalmente, y
la industrial, segunda actividad económica en importancia de la región.
Así, desde su creación se llevaron a cabo distintas misiones comerciales a
países que se mostraban como potenciales mercados receptores de la pro-
ducción local. Entre las más importantes misiones se pueden contar a Chi-
na en 2005, a Rusia en 2006, a India en 2007 y más recientemente a Vene-
zuela.
En el año 2007, durante la Quinta Reunión Institucional de la Región los
gobernadores Jorge Obeid (Santa Fe), Jorge Busti (Entre Ríos) y José Ma-
nuel De la Sota (Córdoba), presentaron formalmente el Plan Estratégico de
Desarrollo Regional. Este Plan, que se venía elaborando desde la Tercera
Reunión Institucional (celebrada en la ciudad de Colón, provincia de Santa
Fe, en el año 2005), contiene las bases de acción para los próximos 20
años. El Plan se concentró fundamentalmente en el desarrollo de obras de
infraestructura; entre las más importantes acciones previstas se encuentran
la concreción del corredor vial bioceánico, la ejecución de redes de interco-
nexión intrarregional, la recuperación del ferrocarril, el dragado de la hi-
17
drovía Paraná-Paraguay y el fortalecimiento del sistema de transporte aé-
reo.
7
Desde este momento, la realización de obra pública se ubicó clara-
mente entre las acciones prioritarias de la Región.
Estos dos objetivos (comercio exterior e infraestructura) se han constituido,
pues, en los principales de la Región Centro, bajo la percepción de que de-
tentan la mayor potencialidad para lograr el crecimiento económico plan-
teado en los fundamentos de su creación.
8
A los efectos de ponderar la viabilidad de la Región Centro, es importante
tener en cuenta con qué tipos de recursos cuentan y que podrían fortalecer-
las a la hora de encarar, por ejemplo, negociaciones con el gobierno nacio-
nal tendientes a lograr el envío de recursos financieros.
Considerando los recursos de tipo material —esto es recursos de tipo eco-
nómico, PBI, desarrollo industrial, población, etc.— podemos observar que
dos de las tres provincias que componen la región (Córdoba y Santa Fe) in-
tegran el grupo de las llamadas provincias “grandes”, es decir, aquellas de
mayor desarrollo económico y de mayor densidad poblacional.
9
A ellas se
suma Entre Ríos, de menor desarrollo económico y poblacional que las an-
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
7
Diario Junio, “Región Centro: presentan el plan estratégico en Rosario”, viernes 26/
02/2007.
8
En el mes de noviembre de 2005, la Comisión Parlamentaria de la Región Centro
emitió las siguientes recomendaciones que agrupaban los cuatro puntos que constituían
los intereses primarios de la región, dentro de los cuales cabe destacar dos: “Economía y
producción”, donde se sostuvo la necesidad de promocionar las exportaciones mediante
la conformación de consorcios y/o cooperativas de exportación de la región, e “Infraes-
tructura y servicios”, poniendo de resalto la necesidad de dirigirse a la Nación y a los le-
gisladores nacionales de las provincias de la región para solicitar un aumento de fondos
para la construcción de las obras que se encontraban pendientes de realización, tal como
los tramos sin construir de la autopista Córdoba-Rosario (Diario La Voz del Interior,
“Legisladores pretenden una más efectiva participación”, lunes 12/12/2005).
9
La literatura especializada en federalismo fiscal (SAWERS, 1996; JONES, SANGUINETTI y
TOMMASI, 1997a y 1997b; GIBSON y CALVO, 2001, entre otros) suele distinguir entre pro-
vincias “metropolitanas” o “grandes” y provincias “periféricas” o “chicas”, clasificación
que se basa en aspectos de carácter eminentemente económicos. Así, las cinco provin-
cias metropolitanas (Ciudad y Provincia de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendo-
za) tienen en común una gran extensión territorial (no sólo por la extensión de sus tie-
rras, sino también por su calidad y ubicación geográfica, cercana al puerto de Buenos
Aires) y envergadura poblacional y económica (principalmente industrial y agropecua-
ria, que constituyen las principales actividades económicas del país). Concentran en la
actualidad, según datos del último censo realizado en el año 2010, el 66,70 % de la po-
blación (INDEC, Censo 2010), y el 83,70 % del PGB se origina en ellas. Las provincias
periféricas (las 19 provincias restantes) concentran, en cambio, tan sólo el 33,30 % de la
población y el 16,30 % del PGB.
28 - primavera/verano 2012-2013
18
STUDIA POLITICÆ
teriores, pero por encima del promedio del resto de las provincias argen-
tinas.
GRÁFICO 4 REGIÓN CENTRO: COMPOSICIÓN DE SU PBG
según sector y actividad económica (Año 2001). En millones de pesos.
El sector primario incluye agricultura (12,6 %) y Minas y Canteras (20,10 %); El Sector Secunda-
rio, incluye Industria Manufacturera (21,7 %), Electricidad, gas y agua (3,2 %) y Construcción
(2,4 %); el Sector Terciario incluye Comercio (18 %), Transporte (6 %), Servicios Financieros
(20,40 %) y Servicios en general (15,60 %).
Fuente: Elaboración propia en base a información proporcionada por el Ente de Cooperación Recí-
proca de Municipios y Comunas de la Provincia de Córdoba (http://www.ente
municipioscba.org.ar/foroUCR.asp?id=12)
19
En el contexto federal, las tres provincias la Región representan el 19,29 %
de la población total del país y el 16,26 % del PBG se concentra en ellas.
10
Conforman entonces un bloque que se destaca en el conjunto del contexto
federal por sus posibilidades de poder económico y político. Sin embargo y
como balance general, más allá de las misiones comerciales al exterior
—de relativo impacto y realizadas con la colaboración del sector empresa-
rial, auténtico promotor de la Región Centro—, los actores gubernamenta-
les no han concretado hasta la fecha acciones significativas de coordinacio-
nes cooperativas para el logro de los objetivos arriba mencionados.
Expresado de otro modo: el tercer objetivo antes calificado como instru-
mental en relación al comercio exterior y a las obras de infraestructura, esto
es, el objetivo del accionar coordinado de los actores gubernamentales en
defensa de los intereses comunes de la región, no se ha cumplido. Y para
ser más precisos, adviértase que el aludido carácter instrumental no es se-
cundario sino consustancial al sistema de relaciones en que consiste la re-
gión, a su construcción y desarrollo identitario.
Falta de una defensa común de los intereses regionales. Débiles concreciones
de políticas públicas cuya decisión e implementación es endógena a la región
y ausencia de cooperación en los reclamos frente al poder central. Esta im-
pronta que signa a la Región Centro, es expectable a tenor de los componen-
tes de su EOP; ésta, como ya parcialmente se adelantara, acusa importantes
diferencias político-partidarias y concentración de recursos de poder político
y financieros en el nivel nacional. La consecuencia es una peligrosa labilidad
frente a la amenaza de la “explotación oportunista”, la proliferación declama-
toria con escasas cristalizaciones en las políticas públicas, el fracaso de las ne-
gociaciones y reiteración de conductas de defección y de “free rider”.
En lo que sigue, se mostrarán cómo se han manifestado estos aspectos, pri-
mero en el accionar de actores legislativos, gobernadores y del sector no
gubernamental y luego, en dos importantes cuestiones de política pública
generadoras de tensión entre los intereses comunes de la región y el gobier-
no nacional (el incremento de la dependencia de recursos nacionales para
ejecutar las obras de infraestructuras planeadas y las retenciones a las ex-
portaciones de la actividad agropecuaria).
11
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
10
Nótese que aún las tres provincias juntas no llegan a superar a la provincia de Buenos
Aires, que por sí sola representa 38,95 % de la población y el 49,76 % del PGB (datos
para 2006). Sin embargo, se encuentran muy por encima del promedio nacional.
11
Téngase presente que la Región Centro está formalmente institucionalizada con los
siguientes órganos: la Junta de Gobernadores (máxima instancia de decisión ejecutiva),
el Comité Ejecutivo (conformado por los Ministros de las distintas áreas, con facultades
para proponer proyectos y programas a la Junta de Gobernadores, crear y coordinar gru-
28 - primavera/verano 2012-2013
20
STUDIA POLITICÆ
IV. La coordinación regional en la Región Centro:
diversas instancias
a. La coordinación a nivel legislativo
La posibilidad de la formación de un interbloque en el Congreso de la Na-
ción, compuesto tanto por diputados como por senadores provenientes de
las tres provincias que conforman la región, ha estado presente en los dis-
cursos de los actores institucionales y ha sido manifestado como una nece-
sidad en más de una oportunidad.
No obstante, dicha posibilidad se ha visto obstaculizada de modo reiterado.
Los datos empíricos muestran conductas oportunistas, tanto de desinterés
(defección) cuanto de rechazo explícito (oposición), que se han puesto en
evidencia muy particularmente en períodos electorales. Así, en las eleccio-
nes legislativas del año 2005, los candidatos de distintos partidos políticos
sostuvieron —como plataforma de sus propuestas— el proyecto de crear
un interbloque de la Región Centro: tras la elección, la iniciativa no tuvo
avances. Ya en las elecciones del año 2007 y en neto contraste con la posi-
ción anterior, todos los candidatos a diputados nacionales por los distintos
partidos (PJ, UCR, Córdoba Nueva, ARI) rechazaron de plano toda posibi-
lidad de formar aquella mentada alianza en la arena política nacional
12
,
aunque reconocieron que existen varios temas y asuntos que componen una
agenda común.
13
pos de trabajo y demás funciones que le fueran delegadas por la referida Junta), la Co-
misión Parlamentaria Conjunta (con funciones consultivas, deliberativas y de formula-
ción de propuestas) y la Secretaría Administrativa (con funciones de coordinación y sede
rotativa, integrada por un funcionario designado por cada provincia). Con ciertas varian-
tes de denominación, el diseño de los órganos guarda una constante en las cuatro regio-
nes interprovinciales argentinas.
12
Ver Diario La Voz del Interior, “Subsidios, impuestos y regalías en la agenda co-
mún”, lunes 29/10/2007.
13
“En el debate de los candidatos a diputados en la elección de 2005 organizado por
este diario, todos los postulantes prometieron que conformarían un interbloque para
promover en forma conjunta la Región Centro. La promesa no se cumplió y cada uno
de los legisladores siguió el camino marcado por sus jefes partidarios. Los candidatos
actuales se manifestaron en contra de la conformación de un interbloque para avanzar
en este tema aunque todos prometieron apoyar el desarrollo de la región. Griselda Bal-
data (Coalición Cívica) expresó su postura de defensa de la región. “Mi compromiso
es profundizar el trabajo”, dijo y aclaró: “No tendría sentido estar en un interbloque ya
que me parece que el compromiso es buscar consensos”. Heriberto Martínez (UCR)
sostuvo que hay que potenciar este espacio. “Tenemos que trabajar por la defensa de
los intereses de la provincia sobre una planificación del desarrollo del país. Hay que
hacer entender que como están las provincias petroleras que tienen sus beneficios, hay
21
Hacia el interior regional, el diseño institucional prevé agrupar a los legis-
ladores de cada provincia en una Comisión Parlamentaria (art. 5º del Trata-
do). En ella participan 20 legisladores provinciales de cada provincia sig-
nataria, elegidos por las respectivas Cámaras Legislativas con
representación de las minorías; su función consultiva, deliberativa y de for-
mulación de propuestas, no ha logrado movilizar a los órganos ejecutivos y
legislativos provinciales.
14
Mientras tanto, desde la sociedad civil —particularmente sectores ligados a
la actividad industrial y agrícola— se ha instado y puesto de manifiesto
esta necesidad de coordinación, reclamando un mayor compromiso por
parte de los legisladores.
15
Sin duda, uno de los factores que con mayor peso ha dificultado la conse-
cución de tal objetivo ha sido la diferente conformación político-partidaria
de los miembros integrantes de la Comisión Parlamentaria y de los repre-
sentantes nacionales de las provincias en el Congreso de la Nación.
En las elecciones legislativas del 2007, los propios legisladores reconocie-
ron ante la opinión pública que la pertenencia partidaria es un impedimen-
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
que lograrlos para el desarrollo de la Región Centro”, dijo. El radical apuntó: “No se
si será a través de un interbloque; habrá que consensuar los fines políticos y los objeti-
vos del partido al cual pertenecemos con la defensa de los intereses territoriales de la
provincia”, aseveró (Diario La Voz del Interior, “Sin interbloque por la Región Cen-
tro”, Domingo 14 de octubre de 2007).
14
Ya en los primeros tramos del proceso —que fueron los más dinámicos para el de-
sarrollo regional—, los diputados dieron cuenta de este obstáculo institucional: “El di-
putado santafecino Kilibarda adelantó que se está intentando proyectar una modifica-
ción del tratado interprovincial para que esta Comisión sea “el órgano que tome
conocimiento y apruebe los programas de ejecución de la Región Centro que no nece-
siten ser ratificados por las legislaturas provinciales”. En ese sentido, Aldaz, el repre-
sentante de Entre Ríos, confirmó que la definición que se avecina es que “más allá de
analizar las problemáticas locales, la Comisión Parlamentaria debe tener mayor parti-
cipación en el nivel de decisión, un mecanismo alternativo que permita tener algún ni-
vel de intervención al momento de la toma de decisiones”, explicó el representante de
Entre Ríos”. (Diario La Voz del Interior, “Legisladores pretenden una más efectiva
participación”, lunes 12/12/2005).
15
“El senador santafesino Alcides Calvo [...] Admite que las entidades interme-
dias, sobre todo las vinculadas con la producción, siguen esperando que en los de-
bates del Congreso los legisladores nacionales de las tres provincias tomen posicio-
nes en común en el marco del acuerdo regional. En otras palabras, demandan que
alguna vez lleven a la práctica lo que tantas veces sostienen en sus discursos” y que
“no ignora que las posiciones regionales rara vez se hacen realidad en el Congreso
de la Nación” (Diario La Voz del Interior, “Comisión parlamentaria: faltan hechos”,
lunes 06/06/2005).
28 - primavera/verano 2012-2013
22
STUDIA POLITICÆ
to para la conformación de un interbloque (a pesar de enfatizar la necesi-
dad de profundizar la integración y fortalecer la Región Centro). E incluso
importantes representantes de la sociedad civil han denunciado con preocu-
pación esta circunstancia.
16
TABLA 1
DIPUTADOS NACIONALES DE LA REGIÓN CENTRO (2007-2009)
16
Ercole Felippa, representante de la Cámara de Comercio Exterior de Córdoba,
sostuvo que “visiones y posturas políticas diferentes —no sólo a nivel de las provin-
cias que la componen—, hacen que la materialización del sueño de integración esté
cada vez más lejana. Estas trabas están impidiendo la sustanciación de lo más im-
portante: el desarrollo del sector productivo y económico, y con ello la mejora en el
nivel y calidad de vida de sus habitantes [...] Sostengo que, ante la situación actual
en la que la política y el sector público dominan mayoritariamente la gestión de la
Región [...] El estancamiento que está experimentando la Región tiene una causa
subyacente, que se sustenta en el gran centralismo y concentración de poder que es
histórico en Argentina y que en la actualidad no se ha logrado revertir [...] algunas
medidas adoptadas desde la órbita nacional que son opuestas al crecimiento exporta-
dor (aumento en las retenciones, límites a los cupos de exportación, entre otras), in-
fluyen negativamente sobre el trabajo que se ha realizado desde la Región Centro
[...] otro punto importante a tener en cuenta son los cambios de los gobiernos pro-
Partidos Políticos
UCR
PJ-FpV
ARI
Coal. Civ.-ARI-Gen.UTP
Coalición Cívica
Concertación Entrerriano
Enc. Pop. Y Soc.
Fte. Just. U.y Lib.
Fte. Prog. Civ. Y social
P. Socialista
P.N.C.C.P.H.T.
TOTAL
1
2
2
3
4
5
6
7
8
9
10
CBA
4
6
-
1
1
-
1
1
-
1
3
18
ER
1
6
-
-
-
1
-
-
-
1
-
9
SF
2
9
1
-
2
-
-
-
1
4
-
19
TOTAL
7
21
1
1
3
1
1
1
1
6
3
46
23
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
vinciales. Como los nuevos mandatarios son de diferentes signos políticos, podría-
mos prever que en función de la identificación que tienen, Córdoba podría coincidir
con Entre Ríos, alineando sus visiones” (Diario La Voz del Interior, “Integrarse e in-
dependizarse”, 05/11/2007).
17
De los 32 partidos que compitieron en Santa Fe por cargos legislativos, sólo dos
consiguieron bancas: el Partido Socialista (5 diputados nacionales) y PJ-FpV (5 diputa-
dos). En Córdoba, de los 33 partidos, seis consiguieron bancas en la Cámara Baja: UCR
2; Frente Grande 1; Acción por la República 1; ARI 2; PJ-FpV 2 y Alianza Concertación
para una Sociedad Justa (UNA) 1. En Entre Ríos Concurrieron 26 partidos, de los cuales
tres consiguieron bancas: PS 1; UCR 1 y PJ-FpV 1.
La Tabla 1 detalla la representación en la Cámara de Diputados por provin-
cia y en conjunto. Las tres provincias juntas suman el 17,9 % de las bancas
de diputados y el 12,5 % de las de senadores nacionales.
Pero este fuerte peso institucional se ve relativizado por la variable de la
pertenencia partidaria. Una de las características de las provincias altamen-
te pobladas (como son especialmente los casos de Santa Fe y Córdoba) es
la gran cantidad de partidos políticos efectivamente compitiendo y, en con-
secuencia, el alto grado de dispersión del voto.
En este sentido, las tres provincias de la Región Centro muestran una alta
concurrencia de partidos compitiendo en las elecciones (32 partidos en
Santa Fe, 33 en Córdoba y 26 en Entre Ríos en las elecciones de octubre
de 2007
17
). Si tenemos en cuenta la composición de la Cámara de Dipu-
tados por partido y por provincia, podemos observar que Córdoba es la
que mayor participación de partidos tiene (TABLA 1): 8 partidos en Cór-
doba con un total de 18 bancas, seguida por Santa Fe, con 6 partidos y un
total de 19 bancas y finalmente 4 partidos en Entre Ríos con un total de 9
bancas.
En cuanto a la Cámara de Senadores no sucede lo mismo, debido al diseño
electoral elegido para la elección de sus miembros: la propia Constitución
Nacional (art. 54) establece que cada provincia elige, por voto directo, tres
senadores, de los cuales dos corresponden al partido con mayor cantidad de
votos y el tercero al partido que le sigue en cantidad, es decir, se opta por
el sistema de dos tercios.
Sin embargo, al considerar la composición de la Cámara, se advierte que
existen senadores provenientes de cuatro partidos políticos distintos (TA-
BLA 2), lo cual torna más complejo formar una alianza.
28 - primavera/verano 2012-2013
24
STUDIA POLITICÆ
TABLA 2
SENADORES NACIONALES DE LA REGIÓN CENTRO (2009)
18
“No fue fácil conseguir que el entrerriano Urribarri aceptara compartir en Córdoba
la tribuna con Binner —un opositor moderado, pero opositor al fin— y con Schiaretti,
quien hasta hace unas semanas tenía las relaciones cortadas con la Casa Rosada” (Diario
[1]
Alianza integrada por el Partido Socialista, Partido Demócrata Progresista, UCR y ARI.
[2]
Alianza integrada por el PJ, MID, Partido Demócrata Cristiano y Partido Conservador Popular.
[3]
Córdoba y Santa Fe renovaron sus tres bancas a senadores en las elecciones legislativas del año
2009, mientras Entre Ríos lo hizo en el 2007.
b. La coordinación a nivel de gobernadores
Algo similar sucedió con los candidatos a gobernador. Todos ellos, de di-
ferentes partidos y vertientes políticas, han sostenido como compromiso
profundizar la integración y llevar adelante las obras y proyectos que se
vienen formulando desde hace años. Este fue uno de los principales dis-
cursos de campaña de los candidatos al cargo de gobernador en las tres
provincias.
Mas el objetivo de la defensa común de los intereses regionales no pudo
cuajar en la conformación de una alianza de gobernadores frente al gobier-
no nacional. Pero aquí ha intervenido otro factor, diferenciable de las pujas
electorales (aunque no ajeno a ellas, por cierto): se trata de la fuerte depen-
dencia de los recursos de origen nacional, lo que sumado a la situación fi-
nanciera particular de cada provincia, las coloca en la delicada situación de
ser “víctimas” de explotaciones oportunistas.
De todos modos, la pertenencia partidaria interesa, pues se refleja en la
fluidez y confianza de las relaciones
18
y siempre de algún modo en las dis-
1
2
3
4
5
Partidos Políticos
UCR
PJ-FpV
Frente Cívico
Frente Progresista, Cívico y Social
[1]
Frente Santa Fe Federal
[2]
TOTAL
CBA
[3]
(2009)
1
-
2
-
-
3
ER
(2007)
1
2
-
-
-
3
SF
(2009)
-
-
-
1
2
3
TOTAL
2
2
2
1
2
9
25
tintas estrategias elegidas por cada uno de los gobernadores, frente al go-
bierno nacional, en momentos de toma de decisiones.
Es útil pues una referencia a la pertenencia partidaria, a cuyo respecto se
observa que las tres provincias estuvieron gobernadas por distintos parti-
dos políticos en los últimos tres períodos gubernativos (2003-2007; 2007-
2011 y 2011 en adelante). Santa Fe por el PJ primero y por el Partido So-
cialista en los dos últimos períodos, Córdoba por el PJ-Unión Por
Córdoba
19
y Entre Ríos por el PJ primero y por el PJ-FpV en sus dos úl-
timos mandatos.
Los cuadros siguientes esquematizan la característica de la relación con el
poder central; en nota a pie se detalla el alineamiento partidario de los go-
bernadores.
20
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
La Voz del Interior, “Ante un nuevo desafío, con fuertes condicionamientos políticos”,
22/09/2012).
19
El UPC es una coalición electoral formada en la provincia de Córdoba, que aglutina
a distintos partidos políticos (nacionales y provinciales), entre los que se destacan el PJ,
la UCD, el APEC, entre otros.
20
Durante el período 2003-2007, las tres provincias estuvieron gobernadas por el PJ,
pero los tres gobernadores pertenecían a distintas corrientes dentro del Partido Justicia-
lista que se había fragmentado fuertemente tras la salida del poder de Carlos Menem en
1999. Cada una de estas corrientes, comandadas por líderes locales-provinciales que
apuntaban a la presidencia, se mantuvieron independientes y distantes unas de otras:
Córdoba, gobernada por el PJ-UPC de De la Sota tuvo una relación de idas y vueltas
con el gobierno nacional que definitivamente se rompió hacia finales de su segundo
mandato. Santa Fe estuvo gobernada por Jorge Obeid, perteneciente a la rama del PJ que
respondía a su coprovinciano Carlos Reutemann —quien se mostró como presidenciable
desde 1999, aunque no llegó a ser candidato a presidente— se constituyó en una línea
dentro del PJ nacional que se mantuvo distante de la línea justicialista del FpV, en el go-
bierno nacional desde 2003, convirtiéndose en una línea directamente opositora a partir
del 2005, cuando el presidente de la Nación, Néstor Kirchner, rompió su alianza con
Eduardo Duhalde, quien intentó, desde las elecciones presidenciales de 2003, unificar
las líneas del PJ del FpV y la de Reutemann. Finalmente Entre Ríos estuvo gobernada
por otro justicialista, Jorge Busti, quien llegó a la gobernación por tercera vez en 2003
de la mano del ya electo presidente (en mayo de ese año) Néstor Kirchner, siendo aliado
al gobierno nacional a lo largo de su gestión. Luego de dejar la gobernación de su pro-
vincia, Busti se sumó al sector opositor del Justicialismo.
A partir del 2008 (en torno a los conflictos suscitados por el incremento de las reten-
ciones a las exportaciones de soja) y en vistas a las elecciones presidenciales de 2011, el
PJ nacional se había dividido en dos grandes tendencias: la liderada por el propio presi-
dente desde el FpV y la línea “Peronismo disidente”, conformada por sectores descon-
tentos con el gobierno nacional, quienes en las elecciones del 2011 intentaron constituir
una alianza denominada “Peronismo Federal”. Este intento de alianza se vio finalmente
desbaratado por disputas internas, lo que puso de manifiesto que no fue más que una
alianza coyuntural entre líderes partidarios provinciales.
28 - primavera/verano 2012-2013
26
STUDIA POLITICÆ
Entre 2007 y 2011, los tres gobernadores volvieron a diferenciarse entre sí respecto
del gobierno nacional. El gobernador por Entre Ríos, Sergio Urribarri (2007-2011 y
2011 en adelante) formó la nómina de gobernadores aliados al presidente, concurriendo
a las elecciones a gobernador por el Frente para la Victoria. Durante sus dos períodos de
gestión se mostró como uno de los gobernadores más cercanos al gobierno nacional.
El nuevo gobernador de Córdoba, Juan Schiaretti (2007-2011) comenzó su mandato
tras el distanciamiento definitivo del anterior gobernador con el presidente saliente (ya
hacia fines de su mandato, el gobernador de la Sota terminó por distanciarse del gobier-
no nacional, en una relación que venía siendo desde años atrás bastante compleja). Su
posición, sin embargo, fue ambivalente a lo largo de los cuatro años de su gestión, inclu-
so en momentos de mayor tensión. Su posición se mostró dubitativa entre dos sectores
de los cuales dependía fuertemente y con los cuales se encontraba en deuda: el sector
agropecuario local, que fue clave para su triunfo electoral y el gobierno central, cuyos
recursos serían esenciales para la futura gobernabilidad de la provincia.
Santa Fe cambiaba su histórico gobierno peronista por el primer gobierno provincial
socialista en la historia del país. El nuevo gobernador, Hermes Binner, no fue aliado ni
opositor, en una posición más bien moderada frente al gobierno nacional.
En las recientes elecciones de 2011 para gobernador, las tres provincias continuaron
siendo gobernadas por el mismo signo político que gobernó en el periodo anterior. En
Córdoba, retornaría al poder (para iniciar su tercer mandato) José Manuel de la Sota re-
emplazando a Juan Schiaretti, ambos del PJ-UPC y las relaciones tenderían a tensarse de
modo creciente. En Santa Fe, Hermes Binner entregaría el mando a otro socialista, Anto-
nio Bonfatti y en Entre Ríos sería reelecto Jorge Urribarri, del Frente para la Victoria.
Cuadro 1.
Perfil de los gobernadores de la Región Centro con respecto al Gobierno Nacional.
Período 2003-2007.
Gobernador Provincia PP Afinidad
1 De la Sota, José Manuel Córdoba PJ-UPC Moderado
2 Obeid, Jorge Santa Fe PJ Moderado
3 Busti, Jorge Entre Ríos PJ-FpV Aliado
Cuadro 2.
Perfil de los gobernadores de la Región Centro con respecto al Gobierno Nacional.
Período 2007-2011.
Gobernador Provincia PP Afinidad
1 Schiaretti, Juan Córdoba PJ-UPC Ambivalencia
2 Binner, Hermes Santa Fe PS Moderado
3 Urribari, Sergio Entre Ríos PJ-FpV Aliado
27
c) El rol de los actores no gubernamentales
Toda construcción regional exige la movilización no sólo de actores del
sector gubernamental sino también de los más diversos sectores de la so-
ciedad civil (económico —empresarial, sindical, profesional—, cultural,
académico, entidades del tercer sector, etc.). En interacción, han de con-
formar la “red regional” (Parmigiani de Barbará, 2001:46), un “sistema
de gobernanza asociativa y colaborativa” (Leibovitz, J. 2003:2614) que
permita aunar sinergias para el desarrollo económico y social. De modo
consistente con esta comprensión de lo regional, actores no gubernamen-
tales, particularmente del sector empresarial, cumplieron un rol muy des-
tacado en las instancias previas a la formalización de la Región Centro
así como en los primeros años de su implementación. De esta circunstan-
cia da cuenta el fuerte peso del sector extragubernamental en la red regio-
nal según datos de los años 1990-2000
21
, la instauración de espacios for-
males de interacción y comunicación no previstos en el tratado
fundacional, entre los que se destaca el Consejo de la Sociedad Civil
22
y
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
21
En el estudio realizado por Parmigiani de Barbará (2001), los datos recogidos me-
diante cuestionario se organizaron en una base de la que se derivaron diversas matrices
sociométricas para el análisis de redes (Programa Structure): por reconocimiento de in-
fluencia, en la red regional se localizaron 105 actores, de los cuales el 35.2 % pertenecía
al sector gubernamental, el 34.3 % al empresarial, el 17.1 % al profesional, el 10.5 % al
académico y el 2.9 % al sindical.
22
Organismo que nuclea a cinco foros, donde encuentran representación distintos
sectores de la sociedad civil, tales como el sector profesional, del trabajo, de las uni-
versidades, del sector productivo e incluso los propios municipios a través de sus in-
tendentes.
Cuadro 3.
Perfil de los gobernadores de la Región Centro con respecto al Gobierno Nacional.
Período 2011-...
Gobernador Provincia PP Afinidad
1 De la Sota, José Manuel Córdoba PJ-UPC Ambivalencia/
Oposición
2 Bonfatti, Antonio Santa Fe PS Moderado
3 Urribari, Sergio Entre Ríos PJ-FpV Aliado
28 - primavera/verano 2012-2013
28
STUDIA POLITICÆ
la preocupación por evitar interferencias político-partidarias disfun-
cionales.
23
Sin embargo, las iniciativas y expectativas fueron languideciendo, pues las
propuestas no encontraron una EOP que trasladara este potencial moviliza-
dor a la decisión e implementación de políticas públicas. Los intereses par-
tidarios y cortoplacistas y la progresiva centralización del sistema político
constituyeron un obstáculo difícil de superar.
24
V. La coordinación entre Legisladores-Gobernadores-Presidente:
casos de políticas públicas que ilustran estrategias no cooperativas
El análisis de las estrategias asumidas por los actores relevantes de las rela-
ciones federales en el contexto de institucionalización regional en dos sig-
23
“Según Norberto Nicotra, representante del gobierno santafesino en la Región Cen-
tro, los procesos de integración son a largo plazo y tienen que ser a base de permanentes
acuerdos y búsqueda de consenso ... “La participación de la sociedad civil es, a mi jui-
cio, un elemento indispensable para que sea un trabajo del conjunto de la sociedad y no
un proceso meramente tecnocrático ... Creo que es el reaseguro de que este proceso no
se partidice y no esté a expensas de los vaivenes de políticas sectoriales o partidarias”,
dijo (Fuente: Diario La Voz del Interior “Nicotra y el rol de la sociedad civil”, 13/11/
2006).
24
En una entrevista con el economista de la Bolsa de Comercio de Córdoba, Guiller-
mo Acosta, éste sostuvo que “desde el 28 de febrero, cuando se presentó el Plan Estra-
tégico en Rosario, se hizo muy poco” y aunque desde el sector privado “se siguió tra-
bajando para avanzar en el proceso de integración, hace falta la decisión del sector
público [...] como privados, avanzamos en algunas cosas en el área de producción.
Definimos seis líneas estratégicas y puntualmente sobre la segunda, que era el estudio
de encadenamiento de productos regionales, avanzamos e hicimos una recopilación de
todo lo que había, independientemente de que no trabajamos con el Consejo Federal
de Inversiones (CFI). También estamos avanzando en un proyecto que apunta a finan-
ciar los encadenamientos productivos y desarrollar los mercados de capitales regiona-
les [...] Lo primero y esencial para que la Región funcione es que desde el punto de
vista institucional sea muy solvente [...] Esperamos con ansias las definiciones institu-
cionales” (Entrevista en Diario La Voz del Interior, “Desde febrero se hizo muy poco”,
17/12/2007).
Con una visión igualmente crítica, el co-Secretario General de la Confederación Ge-
neral del Trabajo regional Córdoba (Augusto Varas, dirigente metalúrgico), sostuvo
que “más allá de la voluntad de sus integrantes, veo una desconexión entre lo que se
sugiere en las reuniones y lo que se decide después en los ejecutivos [...] No se gestio-
na lo que podría ser una política pública y el trabajo que se ve es muy cortoplacista,
sin mirar al futuro” (Diario La Voz del Interior, “Disímiles enfoques entre los secto-
res”, 18/12/2006).
29
nificativas materias de política pública para los intereses de la Región Cen-
tro, permitirá ilustrar bien las dificultades de coordinación cooperativa que
presenta el sistema.
a. La obra pública como principal objetivo de los gobernadores de
la Región Centro frente a la necesidad de recursos por parte del
gobierno nacional
Como se ha puesto de resalto anteriormente, la ejecución de obras públicas
de infraestructura para el desarrollo se posicionó como uno de los principa-
les objetivos de la región. Sin embargo, este objetivo se vio fuertemente
condicionado por la situación financiera y por la distinta conformación po-
lítico-partidaria de los actores en juego, ya descriptas.
A la fragmentación política propia del sistema federal de Estado (TOMASSI
y SPILLER, 2000), se sumó el agravamiento de la fragmentación que sufrió
el Partido Justicialista desde principios de la década del 2000, dentro del
más amplio contexto de fragmentación partidaria que sufre en general el
sistema de partidos en Argentina. Frente a esto, el principal recurso de ac-
ción del presidente en aras a la construcción de poder político y el consi-
guiente alineamiento de gobernadores y legisladores a la agenda nacional,
fue el envío de recursos financieros: la “explotación oportunista” continuó
de esta manera como enfermedad crónica de la dinámica de las relaciones
intergubernamentales en Argentina.
En este sentido, la Región Centro se vio inmersa en un fuerte dilema entre
la aceptación de aquellos recursos desde el nivel nacional necesarios para
encarar las obras proyectadas y el consiguiente alineamiento a la agenda
nacional y sus particulares pertenencias partidarias.
Frente a esta situación, sin embargo, los gobernadores provinciales no fue-
ron capaces de construir una alianza lo suficientemente estable y fuerte
para la defensa de los intereses regionales y dicha posibilidad no trascendió
más allá de lo declamatorio y discursivo.
Las principales obras anunciadas por los gobernadores de la Región lo fue-
ron con la reserva de que se harían sólo si el gobierno nacional enviaba los
recursos necesarios. En todos los proyectos el gobierno nacional —sea a
través del propio presidente o a través de sus agencias y direcciones— se
encontró presente.
25
Esto ha puesto de manifiesto la falta de autonomía de
M. CONSUELO PARMIGIANI DE BARBARÁ - CRISTIAN ALTAVILLA
25
Así, el proyecto entre Santa Fe y Entre Ríos para llevar adelante obras de infraes-
tructura para la provisión de servicio de energía eléctrica fue consensuado con la Secre-
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la región para llevar adelante por sí obras básicas de infraestructura para el
desarrollo de su economía.
Finalmente, apuntemos que los tres nuevos gobernadores sostuvieron pú-
blicamente que (a) toda obra prevista depende de los fondos del gobierno
nacional
26
; (b) que no son opositores al gobierno; y (c) que no van a for-
mar un bloque dentro de la Región Centro para negociar con el gobierno
nacional. Esta vez, la no formación de un bloque fue expresa
27
.
taría de Energía de la Nación, el “Plan Circunvalar Rosario” fue consensuado con el mi-
nistro de Planificación Federal de la Nación, la autopista Córdoba-Rosario con Vialidad
Nacional, etc. La propia presencia del presidente se vio más de una vez en la inaugura-
ción de distintas obras (“El presidente Néstor Kirchner anunciará hoy, en una corta visi-
ta que hará a Río Cuarto [...] varias obras públicas para el centro y sur de Córdoba. Una
de ellas, de alto impacto para toda la región, será la puesta en marcha del proceso para
convertir en autovía de cuatro manos la ruta nacional 36, entre Córdoba y Río Cuarto”,
Diario La Voz, “Kirchner anuncia hoy la autovía y el nuevo desvío para Almafuerte”, 14/
12/2006).
26
Véase Diario La Voz del Interior, “La Región Centro supedita obras a los fondos de
la Nación”, 16/03/2012.
27
Las distintas percepciones y preferencia de los gobernadores de la Región que-
daron manifestadas en las diversas reuniones y cumbres celebradas entre estos. Di-
ferencias que reconocen un punto de partida común: las relaciones que cada go-
bierno provincial mantiene con el gobierno nacional (tanto desde lo fiscal como
desde lo partidario). En las reuniones celebradas en septiembre de 2008 tanto el
gobernador cordobés (Schiaretti, PJ-UPC) como el santafesino (Binner, PS) insis-
tieron en la idea de fortalecer el federalismo, pero sin fijar pautas concretas, mien-
tras el entrerriano (Urribarri, PJ-FpV) evitó toda mención en su discurso y fue el
único en elogiar las políticas impulsadas por el gobierno nacional: “No nos junta-
mos para conformar un poder contra el poder central. Es un mito esto de que la
Región se conformaba como factor de un poder contra el puerto” (Diario La Voz
del Interior, “Ante un nuevo desafío, con fuertes condicionamientos políticos”, 22/
09/2008). Las posturas son claramente comprensibles considerando la relación par-
ticular de cada mandatario con el gobierno nacional: mientras Córdoba y Santa Fe
—en sus constantes idas y venidas con el gobierno nacional— mantenían una rela-
ción fría con la Presidente, Entre Ríos continuaba siendo un fiel aliado. A pesar de
estas diferencias, ninguno de los gobernadores manifestó un desacuerdo abierto
con las políticas nacionales.
Con la asunción de nuevas autoridades, aunque del mismo signo político, el escena-
rio volvió a repetirse en la cumbre de 2012: nuevamente los gobernadores de Córdoba
(De la Sota, PJ-UPC) y Santa Fe (Bonfatti, PS) insistieron con la idea de fortalecer el
federalismo, mientras el gobernador de Entre Ríos (el reelecto Urribarri, PJ-FpV) vol-
vió a apoyar la gestión nacional. Sin embargo, esta vez los gobernadores “distancia-
dos” manifestaron expresamente que no utilizarían la Región como frente común ante
los reclamos que mantienen con el gobierno nacional, considerando que cada provin-
cia debe actuar independientemente, desplegando las estrategias que cada cual consi-
dere más conveniente: “Cada Gobierno provincial aborda la relación con la Nación
como cree que es prudente y necesario hacerlo” sostuvo el mandatario santafesino
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b. La Retención a las exportaciones
Otro hecho de significativa importancia lo constituyó el proyecto impositi-
vo del gobierno nacional de aumentar las retenciones a las exportaciones
agropecuarias
28
poniendo a los gobernadores en un nuevo dilema: oponer-
se al proyecto en alianza con el sector agropecuario o acompañar la pro-
puesta presidencial, en contra de la opinión de aquel sector, que representa
la mayor actividad económica de las tres provincias y cuyo apoyo resulta
crucial en las elecciones.
Ya desde el inicio de su mandato, el gobernador de Santa Fe, Hermes Bin-
ner, se vio presionado por el sector agropecuario local, el cual le solicitó
“mayor acompañamiento ante el Gobierno nacional”.
29
Lo mismo hicie-
ron sus pares cordobeses con el gobernador Schiaretti.
El gobernador de Entre Ríos era del mismo signo político de la presidente
y un fuerte aliado de ésta. Por tanto, su posición fue mantenerse dentro de
las filas oficialistas desde el inicio del conflicto hasta su resolución. El go-
bernador de Santa Fe, por su parte, optó por una posición “mediadora” en-
tre ambas partes, ofreciendo soluciones alternativas que dirimieran el con-
flicto. Finalmente, el gobernador de Córdoba, del mismo partido pero sin
ser aliado del gobierno nacional, jugó entre ambos sectores sin tomar una
posición definida.
La situación fue finalmente dirimida por el gobierno nacional, quien deci-
dió coparticipar lo recaudado en concepto de coparticipación de la soja con
las provincias, creando un fondo denominado Fondo Federal Solidario, in-
tegrado por el 30 % de las recaudaciones en concepto de retenciones. A
este fondo se adhirieron los 23 gobernadores —incluso los más acérrimos
opositores al gobierno nacional, como el gobernador de San Luis, Alberto
(Diario La Voz del Interior, “De la Sota y Bonfatti no se quejan de los K”, 27/01/
2012), en sintonía con similares declaraciones del gobernador cordobés y como lo ve-
nía manifestando hace tiempo el entrerriano.
28
Mediante la sanción de la Resolución del Ministerio de Economía y Producción N°
125, del 10/03/2008, el gobierno nacional buscó incrementar las retenciones a las expor-
taciones de soja y sus derivados a través de una alícuota proporcional que llegaba a cu-
brir —según el proyecto originario— hasta el 90 % de lo exportado.
29
“La dirigencia agropecuaria santafesina dejará que el gobernador electo y su minis-
tro de la Producción se sienten en sus despachos para presentarles dos pedidos que con-
sideran esenciales: acompañamiento ante el Gobierno nacional en los planteos y obras
de infraestructura para garantizar el acceso a los campos y evitar inundaciones como las
padecidas este año” (Diario La Voz del Interior, “El campo, ante Binner y Cristina Fer-
nández”, 05/11/2007).
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Rodríguez Saá, quien lideró la oposición desde el PJ Disidente a partir del
estallido del conflicto.
Al acto oficial en el que la presidente anunció la creación de aquel
Fondo asistieron todos los gobernadores, con excepción de Schiaretti y
Binner, quienes sin embargo se adhirieron al proyecto oficialista. Schia-
retti había sostenido que “no enviará a la Legislatura el proyecto de ley
que implique la adhesión [...] hasta tanto no acuerde con la Mesa de
Enlace el destino que los representantes agrarios consideran que deben
tener esos fondos... ‘Es dinero del campo, ellos tienen que opinar’ tras
asegurar que consensuará con los ruralistas qué obras se harán con ese
dinero”.
30
Estos dos gobernadores no aliados aun cuando ratificaron la propuesta ofi-
cial, manifestaron que seguirían insistiendo sobre la reducción de las reten-
ciones a la soja y continuarían la “pelea” por una nueva Ley de Copartici-
pación Federal.
c. Una lectura de los casos presentados desde la teoría de los juegos
Las dos situaciones presentadas ejemplifican claramente fuertes dilemas
para los gobernadores y éstos no supieron o no pudieron trascender sus
particulares pertenencias partidarias y posicionarse frente al gobierno na-
cional cooperativamente como actores de una región y acrecidos por ello
en recursos tanto materiales como simbólicos. Cada uno jugó su juego.
En términos de la teoría de juegos, primaron las estrategias individuales, de
deserción, con resultados beneficiosos para cada actor considerado indivi-
dualmente. Pero si los tres gobernadores hubiesen actuado en conjunto, los
resultados finales pudieron quizás haber sido óptimos para la región, lo que
habría implicado también mayores beneficios individuales al largo plazo.
Pero la posibilidad de esta estrategia conjunta, como una acción propia de
la construcción regional, en ningún momento se planteó con seriedad y
convicción.
La teoría de juegos describe una situación que pareciera amoldarse a la
descripta, denominada “juego de seguridad” [“assurance game”]: “El juego
es generalmente ilustrado por un escenario atribuido a Jean-Jacques Rous-
seau: un grupo de cazadores se dispone a atrapar un ciervo. Si ellos se
mantienen juntos, todos comerán bien. Pero si uno se separa para cazar un
conejo, éste comerá menos y los otros pasarán hambre. En ese caso, es me-
30
Diario El País, 23/03/2009.
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jor para el resto de los cazadores perseguir sus propios conejos también”
(SCHARPF, 1997:74).
Este es un juego cuya constelación es bastante similar a un juego de pura
coordinación – puesto que si todos cooperan todos alcanzarán su mejor
pago posible, a diferencia de otras situaciones, como la descripta por la ba-
talla de los sexos o el dilema del prisionero. Pero termina por transformar-
se en un juego de motivación mixta (en los que se encuentran presente tan-
to la defección como la cooperación) desde que uno de los jugadores es
tentado a desviarse del grupo para cazar una presa menor y, por tanto, más
fácil. Abandonando el grupo abandona su mejor resultado (cazar un siervo
y proveerse de comida por un buen tiempo) pero deja de lado también una
tarea más ardua que cazar un simple conejo. Esto coloca al resto de los ju-
gadores en una situación compleja, porque si optan por cooperar, termina-
rán con el peor pago posible, por lo que se ven impulsados a desertar, bus-
cando cada cual su presa menor. Así, por la actitud defeccionista de uno
solo de los jugadores, la matriz de pagos del juego se transforma y la op-
ción por la deserción para los demás jugadores se constituye en la estrate-
gia dominante.
Este juego nos deja una importante enseñanza: aquella cooperación que se
ha descripto al inicio del trabajo como “coordinación cooperativa” depende
fuertemente de las percepciones y preferencias de los jugadores, quienes
deben actuar en conjunto necesariamente para alcanzar los objetivos comu-
nes planteados; de lo contrario, si uno solo de ellos se aparta del objetivo
común, el grupo perderá la posibilidad de lograr el objetivo y si los jugado-
res restantes persisten en la cooperación, terminarán por encontrarse con el
peor resultado posible.
31
VI. Conclusión
El desarrollo hasta aquí realizado permite concluir que el análisis del caso
de la Región Centro de la República Argentina verifica la hipótesis inicial
del trabajo de que en un marco de las relaciones intergubernamentales mul-
tinivel, las diferencias político-partidarias y la “explotación oportunista” de
los recursos financieros y políticos (predominantemente aunque no exclusi-
vamente) desde el nivel supraordenado nacional, generan un pobre desem-
peño de las organizaciones regionales subnacionales.
31
Como sostiene Scharpf, este juego es “un recordatorio de la importancia crucial de
las percepciones y de la previsibilidad mutua en las interacciones sociales” (1997:75).
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Informan a la “estructura de oportunidad política” (EOP), potencial ma-
triz de una región (en cuanto debiera hacer posible “trasladar” el poten-
cial de movilización regional asentado en elementos geográficos, econó-
micos, sociales, culturales e históricos), reglas formales e informales que,
por el contrario, incentivan el particularismo, el oportunismo, la defec-
ción y/o la competencia en lugar de la cooperación. Más específicamen-
te, esas reglas son las que caracterizan al federalismo en la República Ar-
gentina (fundamentalmente por la estructura del gasto público y de la
recaudación impositiva) y al funcionamiento del fragmentado sistema de
partidos.
Y frente a altisonantes discursos participativos, merece una especial adver-
tencia que, por esa misma EOP, se malogró la participación de la sociedad
civil que en su momento acompañó con entusiasmo la institucionalización
formal de la Región Centro de la República Argentina.
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Fecha de recepción: 01/02/2013.
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