Relaciones intergubernamentales y

políticas de modernización e inno-

vación pública: una comparación de

dos administraciones municipales

(2015-2023) en Córdoba, Argentina

Intergovernmental relations and po-

licies of modernization and public

innovation: a comparison of two mu-

nicipal administrations (2015-2023)

in Cordoba, Argentina

Matías Parano

STUDIA POLITICÆ Número 62 otoño 2024 pág. 87–127

Recibido: 11/12/2023 | Aceptado: 08/06/2024

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

Universidad Nacional de Córdoba - Facultad de Ciencias Sociales - CONICET - Córdoba,

Argentina. https://orcid.org/0000-0003-4666-266X Correo: matiparano@unc.edu.ar

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2024.62.04

Resumen

En la ciudad de Córdoba (Argentina), las dos últimas administraciones a car-

go del Ejecutivo municipal (2015-2019 y 2019-2023) postularon la moder-

nización y la innovación en la gestión pública como un eje en su agenda de

gobierno y como un baluarte discursivo. Por otra parte, la dimensión inter-

88 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

gubernamental ha cobrado relevancia en la agenda de las políticas públicas,

especialmente en los países federales. El objetivo principal de este trabajo es

analizar de forma comparada los mecanismos de articulación interguberna-

mental (RIG) verticales y horizontales puestos en juego para este sector de

políticas. Para ello, se propuso un abordaje metodológico de tipo cualitativo

y se recurrió a informantes claves sobre los cuales se aplicaron entrevistas

semiestructuradas para llevar adelante la comparación diacrónica. A partir

de los resultados obtenidos, se advierten continuidades respecto a la pre-

sencia predominante de vínculos informales y de naturaleza personalizada,

signados por la anidad político-partidaria; así como diferencias sustancia-

les respecto a los niveles de coordinación alcanzados con otras escalas de

gobierno, los actores privilegiados en el proceso, la sonomía de la coope-

ración intermunicipal y los rasgos de internacionalización de las políticas.

Palabras clave: Administración pública - Gobierno municipal - política

gubernamental - reforma administrativa - relaciones intergubernamentales

Abstract

The last two administrations in charge of the municipal executive of Córdo-

ba (Argentina) (2015-2019 and 2019-2023) postulated modernization and

innovation in public management as an axis in their government agenda and

a discursive bulwark. Additionally, in the last few years, one of the agen-

da’s main topics was the coordination challenges in many elds of public

policies, especially in federalist countries. This paper sets out to make a

diachronic comparative analysis of the intergovernmental relations (IGR)

put into play in public administration modernization and innovation. To ad-

vance in this objective, a qualitative study is carried out based on the results

of semi-structured interviews. Thus, the results show some continuities

concerning the predominance of informal and personalized links, marked

by political-partisan afnity; as well as substantial differences in the levels

of coordination achieved, the main for this coordination, the countenance of

inter-municipal cooperation, and the internationalization of policies.

Keywords: Public administration - municipal Government - government

policy - administrative reform - intergovernmental relations

Introducción

a llamada “modernización del Estado” como espacio de política pú-

blica tiene larga data en Argentina (Caravaca y Daniel, 2021) y su

emergencia en la agenda ha sido resultado de las demandas del capi-

tal y de las presiones de la economía mundial globalizada (Lardone, 2005;

Oszlak, 1999). Así, la idea de que el Estado nacional bajo esta fase del capi-

MATÍAS PARANO 89

talismo global necesita ser reformado y cambiado en sus estructuras parece

haberse consolidado como un consenso sin aparentes suras o disidencias en

el discurso público (Caravaca et al., 2021).

Progresivamente, esta centralidad de la modernización en la agenda guber

namental también ha permeado en los Estados subnacionales, tanto provin-

ciales como locales. Fruto de la tendencia descentralizadora, a partir de los

años noventa se dio lugar a un “resurgimiento de las ciudades y de los es-

pacios urbanos de proximidad como laboratorio de transformaciones y de

innovación en la gestión pública” (Bernal, 2020, p. 35), algo que ha tendido

a intensicarse en la última década (Grandinetti y Nari, 2021). De manera

simultánea, a partir de la transferencia de competencias y responsabilidades,

se ha modicado no solamente la naturaleza estructural de las administracio

nes públicas de nivel subnacional, sino también la naturaleza de la relación

intergubernamental en materia de recursos y de coordinación de políticas

(González y Lardone, 2012; Lardone, 2012)

Tal como propone Lardone (2012), lo que emerge en la agenda de políticas

posdescentralización a nivel subnacional es un problema de naturaleza dual

asociado tanto a la capacidad scal (recursos presupuestarios disponibles

para asumir los compromisos), como a la capacidad burocrática (para imple

mentar efectivamente esas políticas).

Ante este doble reto, desde la reforma política de 1999 y el advenimiento del

“Estado Nuevo” delasotista, la provincia de Córdoba se caracterizó por una

modalidad de gestión asociada a los postulados de la “nueva gerencia públi

ca” y el management (Cao, 2013; Cao et al., 2015; Pérez, 2019) y el impulso

de una agenda de transformación orientada por esos postulados

A partir de la desnacionalización estatal (Jessop, 2006) y la descentralización creciente en

América Latina desde de los años setenta (Falleti, 2012), intensicada en los noventa (Cra-

vacuore y Traina, 2021), casi todos los países de la región han promovido una transferencia

de competencias hacia los gobiernos subnacionales en, al menos, tres dimensiones: scal

(autonomía para el control de ingresos y erogaciones de recursos), política (celebración de

comicios y elección directa para cargos subnacionales) y administrativa (potestad de las

autoridades subnacionales para trazar metas e implementar las políticas que consideren

adecuadas para alcanzarlas) (Ramos y Peters, 2021). Esto implica un mayor volumen de

relaciones de coordinación, cooperación y, eventualmente, conicto entre los órdenes na-

cional, provincial y municipal.

De esta forma, llevó a cabo reformas privatizadoras, orientó sus políticas públicas hacia

el mercado, avanzó con la creación de agencias, promovió la digitalización con un enfoque

orientado al “cliente” y el Estado reconguró sus relaciones con la sociedad civil (Pérez,

2019).

90 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

Por su parte, en la ciudad de Córdoba, las dos últimas gestiones a cargo del

Ejecutivo municipal se plantearon la modernización como un aspecto central

y la erigieron como un baluarte discursivo. Así, tanto Ramón J. Mestre de la

Unión Cívica Radical (UCR) como Martín Llaryora del Partido Justicialis

ta (PJ) promovieron una nutrida agenda con el eje puesto en la innovación

pública y la reconguración del Estado local

. Por el lado del intendente ra-

dical, el Portal de Gobierno Abierto y la modernización relativa a expedien-

tes electrónicos fueron las principales iniciativas impulsadas. El intendente

pejotista, por su parte, promovió principalmente el laboratorio de innovación

CorLab, el Radar Smart Cities, la propuesta de Ciudad Transparente y la vin

culación a la plataforma provincial de Ciudadano Digital (López Azumendi

et al., 2021).

A partir de este último período, se da la coincidencia entre la coalición partida

ria que se desempeña al frente del Ejecutivo provincial y la del municipal, algo

que no ocurría en la ciudad desde el período 1999-2003. Este aspecto no resul-

ta de importancia menor en cuanto los intereses y objetivos de los gobiernos

de los diferentes niveles territoriales resultan con frecuencia contradictorios o,

cuanto menos, difícilmente conciliables, sobre todo en países de organización

territorial federal (González y Cáceres, 2019; Trejo y Ley, 2016).

Un motivo para ello es que, tal como proponen Alonso et al. (2016), el diseño

institucional federal solo dene las competencias/responsabilidades de cada

jurisdicción (lo que debe o puede), pero no el contenido de las políticas, ni la

modalidad en que estas jurisdicciones deciden (o no) articularse, dando lugar

a trayectorias variopintas

. Este “margen de maniobra” muchas veces da lu-

gar a incompatibilidades y dicultades de coordinación tanto entre distintas

escalas o niveles de gobierno, como incluso entre dependencias de una mis-

El primero dentro de la alianza Juntos por Córdoba (expresión subnacional del otrora

Cambiemos o Juntos por el Cambio) y el segundo dentro de la coalición provincial Hace-

mos por Córdoba.

Pueden observarse numerosas referencias de la relevancia de esta temática tanto en el dis-

curso público de la gestión Mestre (Cossar, 2020a; «El Gobierno nacional dijo que quiere

que la ciudad de Córdoba se modernice», 2016; «Ibarra y Mestre presentaron el Portal de

Gobierno Abierto de la Ciudad de Córdoba», 2016; IntendentesUCRCba, 2017) como de la

de Llaryora (2023; «Martín Llaryora presentó sus 418 metas para Córdoba», 2020; Munici-

palidad de Córdoba, 2021; Radio Nacional Córdoba, 2021).

A modo de ejemplo, los Gobiernos subnacionales, generalmente, tienen la capacidad y

autonomía para diseñar y administrar sus propias políticas, servicios y productos en materia

de incorporación de tecnologías de gestión y herramientas digitales.

MATÍAS PARANO 91

ma, por lo que eventualmente pueden adoptarse tecnologías de gestión y en-

foques tanto disímiles como potencialmente incompatibles (Astarita, 2019).

Dicho esto, el objetivo que se plantea la investigación es indagar de forma

comparada las articulaciones intergubernamentales de la ciudad de Córdo

ba en el marco de las políticas sectoriales de modernización e innovación

pública, durante las gestiones de Ramón J. Mestre (2015-2019) y de Martín

Llaryora (2019-2023). Así, los interrogantes que emergen para el presente

trabajo son: ¿qué articulaciones se dan entre el Estado local y otros niveles

gubernamentales en el marco de las políticas de modernización e innovación

pública en Córdoba?; ¿cuáles son los elementos principales que estimulan u

obstruyen estos vínculos y cuáles son los grados de coordinación alcanza

dos? Para acercarse a estas inquietudes, la principal hipótesis orientadora que

se consideró fue que las modalidades de innovación y modernización pública

locales se encuentran inuidas por las relaciones intergubernamentales de

cooperación o conicto que el Municipio establece con los Gobiernos nacio

nal y provincial, así como con organismos supranacionales.

1. Algunos antecedentes sobre la discusión relativa a las RIG

En lo que respecta al análisis intergubernamental, ha “corrido agua bajo el

puente” desde los pioneros aportes de Wright (1978, 1997) y, tal como pro

ponen Blutman y Cao (2019), en las últimas décadas ha ganado creciente

importancia para la comprensión de lo estatal. Sin embargo, esta dimensión

aún resulta un terreno incipiente en varios aspectos.

En Argentina, particularmente, los estudios sobre las RIG han tendido a inda

gar en la relación scal entre nación y provincias (Alessandro, 2014; Bernal y

Bizarro, 2019a; Bonifacio y Del Cogliano, 2012; Bonvecchi y Lodola, 2012;

Simison, 2015) a partir de la variable político-partidaria (Carnota, 2015; Lei-

ras, 2007, 2013) y de los actores subnacionales con capacidad de nomina-

ción parlamentaria (Cherny et al., 2018; González, 2014). En este punto, una

parte de la literatura reconoce el inujo de la coincidencia partidaria como

un factor relevante en el análisis de las políticas públicas (Repetto y Alonso,

2004), aunque también se advierte que deben tomarse recaudos debido a la

desnacionalización de los partidos y a la fragmentación del sistema político

(Escolar, 2009; Escolar et al., 2011), como así también a la naturaleza coa-

licional de la competencia política (Cruz, 2019; Eaton, 2024). A su vez, se

registran trabajos de reexión teórica en clave de diseño institucional federal

(Bernal, 2021a, 2021b).

92 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

Por otra parte, también se ha explorado la relación provincias-nación en el

marco de políticas públicas sectoriales, como las de salud (Chiara, 2016),

turismo (Corbo, 2020), educación (Cao et al., 2016; Romualdo, 2023), am-

biente (Gutiérrez, 2012), políticas sociales varias (Chiara y Seranoff, 2022)

y las redes de políticas (Di Virgilio, 2023). En este marco, otra línea se ha

preocupado por las dinámicas de descentralización y recentralización de po

líticas en América Latina (Díaz de Landa, 2007; Mendoza Ruiz y Grin, 2020;

Moscovich, 2015).

Dicho esto, en nuestro país, tradicionalmente los abordajes subnacionales

han tendido a enfocarse en el análisis de las relaciones entre el Gobierno na

cional y los Gobiernos provinciales. Algunos abordajes han priorizado la his-

torización de los períodos de relación entre Nación y provincias en materia

de RIG (Altavilla, 2018), así como de la división vertical del trabajo estatal

(Cao y Bazza, 2022) y el llamado federalismo cooperativo (Cao et al., 2019).

Al respecto, los consejos federales y su rol de coordinación Nación-provin

cias han sido las instituciones mayormente abordadas por la literatura (Asta-

rita, 2019; Escolar et al., 2011; Rey, 2013).

En menor medida se ha abordado la relación provincia-municipios, excep

tuando el área del conurbano bonaerense, donde sí se registran contribucio-

nes sistemáticas (Alonso et al., 2016; Gutiérrez y Alonso, 2018). Recien-

temente, una vertiente de los estudios sobre las RIG ha avanzado hacia un

embrionario análisis de la relación entre el Gobierno nacional y los Gobier-

nos municipales (Blutman et al., 2022; Yañez et al., 2023). Otra vertiente ha

puesto el acento en las relaciones intermunicipales de coordinación horizon

tal (Cravacuore, 2016), así como sobre la autonomía municipal y la tensión

con el centralismo político (Cravacuore y Nickson, 2022; Cravacuore et al.,

2024).

En Córdoba, por su parte, a partir de la primera década de los años 2000, las

RIG han sido principalmente analizadas poniendo el foco en la transferencia

de competencias y descentralización de servicios públicos (Lardone y Cin

golani, 2006), así como en materia de transferencias scales entre la arena

provincial y los municipios (Cingolani et al., 2007; Cingolani, 2001)

. Esta

línea ha tenido una cierta continuidad y se destaca la actualización realizada

por Mazzalay et al. (2017). En cuanto a esto, también cobra relevancia una

También se destacan los aportes de Lardone (2012), donde toma las provincias de Salta

y Córdoba como foco de análisis en materia de la vinculación provincial con organismos

multilaterales y bancos multilaterales de desarrollo (BMD).

MATÍAS PARANO 93

perspectiva de trabajo que se ha preocupado por la cooperación intermunici-

pal (Camps et al., 2006; Mazzalay, 2011, 2015; Yurisch et al., 2019), sobre

todo en contextos de gobernanza metropolitana (Mazzalay et al., 2022). A raíz

de la pandemia de COVID-19, también se promovieron algunas reexiones

sobre Gobiernos locales cordobeses y su articulación con otras escalas en este

contexto de emergencia, priorizando la agenda de salud (Moreira Slepoy et

al., 2022).

A pesar de estos nutridos aportes que toman como referencia la dimensión in

tergubernamental, las políticas de modernización e innovación pública repre-

sentan un campo prácticamente inexplorado en esta clave analítica. En este

sentido, solamente fue posible rastrear los análisis sobre el Consejo Federal

de Modernización (COFEMOD) (Astarita, 2019)

. Los principales aportes

emergentes en la discusión temática sobre la modernización y la innovación

pública han priorizado el debate en relación con la provisión de servicios

públicos (Criado y Villodre, 2021; Osborne et al., 2017; Osborne y Brown,

2014) o bien otras dimensiones analíticas como, por ejemplo: a) las tecno-

logías incorporadas (Alderete, 2020; Nazar, 2022; Páez Arenas et al., 2023);

b) la cultura organizacional (Caruncho y Aiassa, 2016; Felcman y Blutman,

2020); o c) el tipo de diseño institucional mediante el que se incorpora la

innovación pública a la gestión, como los laboratorios o las alianzas públi

co-privadas (Criado et al., 2017; Mergel, 2018; Rodríguez, 2018). Dicho

esto, en relación con el aporte del presente trabajo, se considera que incluir la

dimensión intergubernamental puede contribuir a problematizar la inciden-

cia de un orden de gobierno o escala en otras, condicionando, posibilitando

y/o alterando la sonomía de las políticas de modernización e innovación

pública. Siguiendo a Arretche (2016) y a Di Virgilio (2023), esta presunción

parte de entender que el modo en que se distribuyen y articulan las potestades

debe ser evaluado en particular para cada sector de políticas públicas y no

de manera “genérica”, o bien, que las RIG dentro de un país son propensas

a registrar un grado de variación más o menos importante entre las distintas

políticas públicas o grupos de políticas (Jordana, 2002), dado que los límites

entre las competencias de los distintos niveles de gobierno suelen ser difusos

y se entremezclan frecuentemente (Jaime et al., 2013).

Varios estudiosos coinciden en que los consejos federales son la instancia de vinculación

institucionalizada entre Nación y provincias que más ha proliferado a partir de los años

noventa (Altavilla, 2018; Rey, 2013; Seranoff, 2012).

94 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

2. Discusión conceptual

Bajo este rótulo de “políticas de modernización e innovación pública” se

hace referencia aquí a aquellas intervenciones implementadas por las admi

nistraciones gubernamentales para optimizar su desempeño y alcanzar sus

objetivos de gestión mediante cambios institucionales, normativos, de tec-

nologías de gestión, de perles profesionales, entre otros. Estas políticas,

muchas veces, han sido objeto de una denominación variada y elástica, como

reforma del Estado o reforma administrativa, pero pueden englobarse dentro

de la categoría de “intervenciones del Estado sobre sí mismo” (Gantus, 2017;

Gantus et al., 2020).

Dicho esto, el Estado argentino se organiza en tres niveles de gobierno (na

cional, provincial y municipal), motivo por el cual se solapan y conviven

en la ejecución de sus competencias tres órdenes administrativos diferentes

en el territorio, dando lugar a la existencia de un “Estado multinivel” (multi

layered polity) (Astarita et al., 2012). Así, aun con diferentes denominacio-

nes (relaciones interadministrativas, relaciones colaboración y coordinación,

federalismo multinivel, federalismo ejecutivo, sistema de imbricación polí-

tica, gobierno multinivel, entre otras), estos vínculos e intercambios siempre

resultan insoslayables en todas las federaciones o sistemas políticos con una

importante distribución interna del poder (Crespo González, 2017)

. En este

punto, se considera que si bien las nanzas, el gasto y su composición o las

transferencias pueden contribuir a explicar e iluminar sobre algunos aspectos

de las RIG, son las políticas públicas en su formulación e implementación

el otro aspecto que nos permite echar luz sobre estas complejas relaciones

(Altavilla, 2018)

. Se entiende que las disputas no son únicamente por recur-

sos, sino también por modelos de desarrollo y marcos de políticas vinculados

Al respecto, Astarita et al. (2012) sostienen que los diseños institucionales de carácter des-

centralizado o federal implican la presencia de una cierta estructura de interdependencias,

en virtud de que los recursos relevantes de coordinación se encuentran, en mayor o menor

medida, repartidos entre distintos niveles de gobierno. Estos procesos, con frecuencia, pre-

suponen relaciones de cooperación y conicto político que no se limitan a cada jurisdic-

ción, sino que las trascienden, atendiendo a las diferentes escalas gubernamentales. En la

misma línea, Peters y Pierre (2001) destacan que el Estado nacional ya no es más ese “rey

en la colina” sin rivales que le disputen la organización de las políticas, por lo cual necesita,

de manera creciente y recurrente, interactuar y coordinar con numerosos actores, entre los

que se incluyen los gobiernos subnacionales.

Tal como marca el propio Wright (1978), los estudios de las RIG han tendido a impreg-

narse con una “obsesión scal”.

MATÍAS PARANO 95

tanto a intereses partidarios-ideológicos como territoriales (Falleti, 2012).

Y a esto, en el caso argentino, se le añaden las complejidades derivadas de

un federalismo cooperativo y ya no dual (Cao et al., 2016, 2019), donde la

característica distintiva es más la interdependencia que la jerarquía.

De este modo, el concepto de relaciones intergubernamentales (RIG) surge

en la literatura norteamericana y cobra relevancia a lo largo del siglo XX

justamente para tratar de echar luz sobre estos complejos intercambios. En

una primera acepción general y muy difundida, las RIG consisten en aquellas

vinculaciones que se dan entre el Gobierno nacional (central o federal) y los

Gobiernos subnacionales (provinciales y locales) en sus diferente poderes

(Agranoff, 1993; Díaz de Landa, 2007; Méndez, 1997), contemplando no so

lamente las derivadas del diseño institucional y atribuibles a la constitución

(competencias), sino también haciendo foco en la dimensión política y el

factor humano de dichas interacciones (Wright, 1997).

Otra denición “clásica” es la de Jordana (2002), quien las dene como “el

establecimiento de sistemas de comunicación, coordinación y toma de deci

siones conjunta entre distintos niveles de gobierno, tengan o no un carácter

institucionalizado” (p. 8). Así, uno de los rasgos fundamentales de esta pro-

puesta es que trasciende ampliamente los enfoques legalistas y “las pautas de

actuación gubernamental constitucionalmente reconocidas” (Astarita et al.,

2012, p. 234)

A partir de esta concepción, emerge como relevante reconocer las prácticas

no necesariamente establecidas en las normas, las prácticas efectivamente

existentes. Esto, tal como propone Rey (2013), implica tomar distancia de

una mirada institucionalista-formalista y considerar que las RIG toman cuer

po en agentes gubernamentales nacionales, provinciales y locales que son

quienes nalmente actúan y ejecutan las políticas (Jordana, 2002). Así, para

Jaime et al. (2013), deben contemplarse dentro de las RIG aquellos “sistemas

de conexión” de carácter más informal, como “los lazos entre funcionarios

encargados de gestionar las distintas políticas públicas que se implementan

sobre el territorio, o la propia actividad de los partidos políticos con respon-

sabilidades de gobierno en los distintos niveles” (p. 42). De este modo, las

RIG comprenden a aquellos:

Autores como Carnota (2015) han puesto énfasis en que focalizarse en las estructuras

formales constitucionales en lugar de en el proceso de políticas públicas ha sido una gran

limitación al momento del análisis de los procesos de descentralización.

96 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

[...] vínculos de coordinación, cooperación, apoyo mutuo, e intercambio de

acciones que se dan entre dos o más órdenes o niveles de gobierno, y que

conforman los procesos de gestión política con modalidades que tienden a

un esfuerzo de armonización, cooperación y concertación (Bernal y Biza-

rro, 2019b, p. 22).

A partir de estos aportes, puede diagramarse un esquema de letras “C”: a)

concertación, para negociar y compatibilizar en torno a intereses político-te

rritoriales diversos, cuando no directamente contradictorios; b) cooperación,

una vez decidido el curso de acción; y c) coordinación, buscando alcanzar

niveles óptimos de ejecución y el aprovechamiento efectivo de recursos y

capacidades. Una cuarta “C” que puede emerger de forma transversal a las

otras corresponde a la comunicación entre los agentes, indispensable para

concertar, cooperar y coordinar.

Adicionalmente, en este trabajo se considera prudente contemplar también

las relaciones de los municipios con el nivel transnacional y con organismos

supranacionales a partir, al menos, de tres aspectos que se derivan sucesiva

mente. En primer lugar, los efectos de la globalización (entendida como pro-

ceso abierto, a largo plazo y multidimensional), que implican un cierto des-

centramiento de los marcos nacionales de referencia y la desestabilización

del orden westfaliano y jerárquico anteriormente existente (Fraser, 2008). En

segundo lugar, que la tematización de los problemas en el espacio público

cada vez suscribe más a narrativas globales y redes global-locales (glocales)

(Antonelli, 2009), así como a procesos de difusión y transferencia de políti-

cas (Dussauge Laguna, 2012; Gómez Cárdenas, 2019). En tercer lugar, que

desde nes del siglo pasado se ha intensicado la penetración territorial de

las burocracias transnacionales en los espacios subnacionales (Ciolli, 2018;

Ciolli y Bressano, 2023), principalmente bajo la forma de burocracias para-

lelas y misiones “técnicas”.

Recapitulando, entonces, se entiende que las relaciones intergubernamenta

les consisten en aquellas prácticas efectivamente existentes de concertación,

cooperación, coordinación y comunicación entre agentes pertenecientes a

diferentes escalas de gobierno (transnacionales, nacionales, intermedias y

locales) en pos de abordar políticas, agendas y problemáticas consideradas

compartidas.

Realizada esta aclaración conceptual, Deil Wright (1997) dene tres tipos

ideales para clasicar las RIG de acuerdo a tres modalidades genéricas de

MATÍAS PARANO 97

autoridad entre las jurisdicciones nacional, estatal y local

. Así, el modelo de

autoridad coordinada contempla una relación de autonomía e independencia

entre jurisdicciones, con límites bien claros y marcados. En segundo lugar,

el modelo de autoridad dominante o inclusiva involucra una relación depen

diente y una pauta de relación de tipo jerárquica. Por último, el modelo de

autoridad igual o superpuesta implica interdependencia y, por tanto, presu-

pone negociación. Si tomamos como polares los dos primeros modelos, este

último se colocaría en un lugar intermedio entre ambos y se correspondería

con lo que una parte de la literatura ha denominado como federalismos coo-

perativos o coordinados (Cao et al., 2016; Cao et al., 2019), donde el poder

y la inuencia se encuentran distribuidos entre las jurisdicciones

Por su parte, Molina Morte (2015) distingue entre: a) RIG verticales, que co

rresponden a aquellas que se dan entre los ámbitos de gobierno de diferente

nivel territorial: nacional-intermedio-local; y b) RIG horizontales, aquellas

que se dan entre ámbitos de gobierno formalmente iguales o del mismo nivel

territorial: nacional-nacional, intermedio-intermedio, local-local. Así, en el

presente análisis se exploran las relaciones del municipio en el eje vertical

con instancias superiores y, dentro de las horizontales, aquellas del nivel lo

cal-local o intermunicipales.

Adicionalmente, Astarita et al. (2012) distinguen tres niveles de coordina

ción de acuerdo a cuan “lograda” sea: a) básico, donde solo se alcanzan

negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes gubernamenta-

les; b) intermedio-avanzado, donde existe una construcción de consensos a

nivel interorganizacional; y c) avanzado, en aquellos casos en los que se da

el establecimiento de parámetros organizacionales comunes y una alineación

estratégica. En una clave similar, Yañez et al. (2023) advierten que el estable

cimiento de estas “fases” de coordinación no son necesariamente inevitables,

ni mucho menos mecánicamente sucesivas o irreversibles: hay un ir y venir,

pueden darse avances y retrocesos (totales o parciales)

. De allí lo interesan-

El modelo de análisis está pensado y tiene ejemplos relativos al caso estadounidense.

Este modelo de autoridad superpuesta “describe las RIG como un comportamiento sujeto

a pautas, interdependiente y negociado, que se da entre funcionarios nacionales, estatales y

locales” y donde “los contactos e intercambios entre funcionarios pueden ser de cooperación

o competencia” a partir de factores tales como “el asunto o problema político, la categoría

de los funcionarios (elegidos o designados), las simpatías partidistas de los participantes y el

nivel de gobierno representado (municipal, estatal o nacional)” (Wright, 1978, p. 24).

Estos autores clasican la vinculación-coordinación como nula, elemental, básica, inter-

media y avanzada.

98 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

te de observar dos gestiones consecutivas y que se presumen diferentes con

base en su dispar signo político.

Tal como se anticipó a partir de los aportes de Jaime et al. (2013) y Bernal y

Bizarro (2019b), el elemento de la coincidencia partidaria puede presumirse

como un factor importante para la gestión política y el cariz que tomen las

RIG en cada caso, a partir de poner el énfasis en el factor humano asociado a

dichas relaciones y la armación de que quienes ejecutan las políticas son los

agentes, las personas. Al respecto, los políticos electos y sus partidos pueden

inuir tanto a) en relación con el grupo de los funcionarios que son nom

brados en sus gabinetes, como b) en las burocracias subnacionales, dado su

doble estatus programático y clientelar (Moscovich, 2016). Asimismo, una

parte de la literatura (Eaton, 2017, 2024) ha teorizado respecto a los procesos

de territorialización de los conictos ideológicos y el incremento entre las

fricciones intergubernamentales a partir de la pertenencia a distintos partidos

o coaliciones

3. Aspectos metodológicos

Para avanzar con el objetivo, se propone un abordaje metodológico de tipo

cualitativo que combinó la perspectiva de los actores (Vasilachis, 1992,

2006) con las técnicas del análisis crítico del discurso (Howarth, 2005)

. En

concordancia con la perspectiva asumida, se opta por un diseño exible que

conjuga elementos inductivos y deductivos: se parte de un marco concep-

tual predenido y preguntas orientadoras, sin que ello impida poner especial

atención a los temas emergentes a partir de la recolección de datos, amplian-

do o modicando la red conceptual, en caso de ser necesario.

En una primera instancia, se recopiló información documental producida por

las gestiones bajo estudio que sirvió de base para construir una imagen ini

cial de los casos y un mapa de actores e informantes claves sobre los cuales

En relación con este aspecto, Eaton (2024) destaca que las tendencias mundiales a la des-

centralización, democratización y liberalización han derivado en que los políticos electos

en la escala intermedia y local tengan ahora muchos más incentivos para seguir sus propias

preferencias y agendas, que no siempre coinciden con las de los Gobiernos centrales. A su

vez, podría pensarse que esta dinámica se replica entre provincias y municipios.

A partir de la concepción de que el abordaje de los procesos de modernización e innova-

ción estatal mediante este enfoque permite acceder a las lógicas de actuación que subyacen

a estos procesos y prácticas políticas.

MATÍAS PARANO 99

se aplicaron entrevistas semiestructuradas (Anexo 1: documentos). Este for-

mato de entrevistas se ha vuelto bastante común en el análisis cualitativo y

registra algunas ventajas, como su exibilidad y la posibilidad de focalizar

en información relevante sobre actitudes y experiencias (Iglesias, 2009), así

como dar lugar a la espontaneidad de los entrevistados en sus propios con

textos.

Tales entrevistas se realizaron considerando miembros que se estimaban

representativos de dos grupos de informantes claves

. En primer lugar, a

agentes de las burocracias municipales asociadas a estas políticas, en sentido

amplio

. En segundo lugar, a los funcionarios políticos y asesores externos

contratados involucrados en aquella área especíca referida a la moderni

zación e innovación pública en cada una de las gestiones: la Secretaría de

Modernización, Comunicación y Desarrollo Estratégico (gestión Mestre) y

la Secretaría de Planeamiento Modernización y Relaciones Internacionales

(gestión Llaryora) (Anexo 2: entrevistas).

Para la denición del espacio o la dimensión horizontal de la comparación

(Morlino, 1994), se tomó entonces a Córdoba, capital provincial y segunda

ciudad más poblada del país (INDEC, 2023). En relación con la dimensión

longitudinal o la extensión del período temporal considerado, se selecciona

ron dos períodos de gestión inmediatamente sucesivos: 2015-2019 y 2019-

2023

. Estas ventanas de observación corresponden a la segunda gestión de

Ramón J. Mestre (hijo) y al posterior arribo al Ejecutivo municipal de Martín

Llaryora el 10 de diciembre de 2019. De esta forma, la presente se erige

como una comparación diacrónica (Morlino, 1994), dado que se considera el

mismo caso en diferentes momentos (gestiones de gobierno)

. En esta línea,

En términos de la distribución, la intención fue acceder a funcionarios jerárquicos y

directores, así como a trabajadores de las dependencias especícas correspondientes a mo-

dernización e innovación. Las entrevistas efectivamente realizadas respondieron a las posi-

bilidades concretas de acceso al campo y de consentimiento por parte de los agentes a los

que se contactó.

En sentido amplio, implica que este rótulo aglutina tanto a agentes de la tradicional bu-

rocracia formal o de carrera, como a aquellos temporales o contratados de manera exible.

La gestión municipal de Martín Llaryora nalizó su periodo, iniciado a nes de 2019, en

diciembre de 2023.

Tal como proponen Bulcourf y Cardozo (2008), focalizarse en una comparación diacróni-

ca de la cuestión registra la ventaja de que permite dar cuenta de cómo el Estado atendió una

cuestión “problematizada” (la de la modernización e innovación pública) en dos (o más)

momentos históricos diferentes.

100 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

se consideró relevante observar dos administraciones cuyos intendentes per-

tenecen de origen a partidos políticos distintos y que habitualmente actúan

como oposición mutua en todos los niveles de gobierno.

Se entiende que la relevancia y pertinencia de estas administraciones para

pensar las RIG viene dada por los siguientes elementos. En lo que respecta

a la gestión Llaryora, luego de 16 años volvía a darse una coincidencia en

el sello político a cargo del Ejecutivo municipal y el provincial, algo que no

ocurría en la ciudad desde el período 1999-2003 (Unión por Córdoba), cuan

do Germán Kametarth ocupó el Palacio 6 de Julio y José Manuel de la Sota

hizo lo propio en la Casa de las Tejas. En el caso de la gestión Mestre, se daba

nuevamente una convergencia entre el Gobierno municipal con la coalición

del Gobierno nacional (ambos parte de la alianza Cambiemos), algo que no

ocurría desde que Ramón B. Mestre (padre) ocupó el sillón municipal y Raúl

Alfonsín el de la Casa Rosada, a partir del retorno de la democracia en 1983

(ambos de la UCR).

Por otra parte, se tomó la decisión de contemplar únicamente el segundo

período de gestión de Mestre para tener un lapso temporal equivalente entre

ambos espacios políticos (cuatro años cada uno) y, por otro lado, porque es

a partir de 2016 cuando la administración radical incorpora formalmente el

tópico de la modernización en la estructura municipal (con una Secretaría)

y le otorga mayor importancia en la agenda de gobierno

. Si bien en el

En abril de 2016, el Consejo (con mayoría siempre ocialista por cláusula de goberna-

bilidad de la carta orgánica municipal) sancionó la creación de la Secretaría de Moderni-

zación, Comunicación y Desarrollo Estratégico, mediante la ordenanza 12.516. La norma

dotaba a la nueva área incorporada al organigrama de numerosas competencias funcionales

(art. 16 bis), tales como: proponer, impulsar y desarrollar la modernización de las normas,

procedimientos y procesos administrativos; sistematizar la información; promover el uso

de TIC (y alentar la participación vecinal mediante ellas); coordinar acciones para vincular

al Municipio con instituciones y organizaciones vinculadas con el sector de la tecnología;

intervenir en la evaluación y coordinación de programas y proyectos donde participen di-

versas reparticiones municipales. El secretario designado por el intendente Mestre fue el

abogado Marcelo Cossar, un hombre del “riñón” de la UCR y que se había desempeñado

como viceintendente en el período 2011-2015.

Algo que se conrmó en el abordaje de campo a partir del testimonio de máximo fun-

cionario a cargo de la Secretaría: “Cuando vino la reelección y un gabinete nuevo [...] y

Macri o Cambiemos asumiendo el gobierno nacional y poniendo en el centro de la agenda

la necesidad de innovar y modernizar en el Estado, a nosotros eso nos sirvió mucho para

plantearlo en el orden local. Y a partir de ahí, a los tres o cuatro meses de estar gestionando

el segundo mandato reformamos la orgánica municipal y planteamos una Secretaría, la pri-

mera que tuvo el municipio, de Comunicación, Modernización y Desarrollo Estratégico. No

MATÍAS PARANO 101

primer período de Ramón J. Mestre en la intendencia (2011-2015) pueden

rastrearse algunas alusiones a la modernización municipal, este aún era un

tema incipiente en la agenda o, cuanto menos, escasamente formalizado

A partir de estas observaciones, puede considerarse que la ciudad de Cór

doba se presenta como pertinente para analizar las RIG en materia de mo-

dernización e innovación pública, en la medida en que: a) existen elementos

para determinar que la agenda sobre esta temática cobró relevancia en ese

distrito subnacional, tal como prueba la creación de organismos institucio-

nales especícos y su auge en el léxico de los funcionarios públicos; b) tiene

complejidad y densidad institucional derivada de su tamaño, que la vuelven

signicativa para indagar esta dimensión; y c) si bien los resultados no se

pretenden extrapolables a otros casos, el análisis de este gobierno local de

peso en la arena provincial, regional y nacional puede contribuir a pensar

abordajes para otros contextos, ya sea por su similitud o para marcar poten

ciales divergencias.

Resultados: Modelo de Relaciones Intergubernamentales (RIG) y nive

les de coordinación

Período 2015-2019

A partir de la información recopilada, en materia de modernización e innova

ción pública parece predominar en las dos gestiones analizadas un modelo de

autoridad superpuesta (Wright, 1997) que deviene en una interdependencia y

negociación entre el municipio y otros niveles

. En el caso de la gestión de

existía en la Municipalidad de Córdoba. Nunca había habido una secretaría de moderniza-

ción, mucho menos de desarrollo estratégico. Nunca había habido en la municipalidad una

dirección de sistemas de la información, una dirección de gobierno abierto” (Entrevista 1).

En este aspecto, si bien las discusiones respecto a la modernización estatal en Córdo-

ba pueden rastrearse incluso en décadas anteriores (la primera resolución disponible en el

digesto municipal data de 1993), se considera que a partir de 2016 el tópico, además de

incorporarse formalmente a la estructura municipal, se convierte prácticamente en un im-

perativo discursivo recurrente a nivel local y comienza a formar parte de una agenda trans-

versal. Asimismo, ilustrativamente, una de las referencias previas en la materia que puede

rastrearse en la primera gestión de Ramón Mestre (2011-2015) es la promoción del acceso

a la información pública mediante la creación de la web de Presupuesto Abierto Ciudadano.

Este modelo que Wright (1978) cataloga como intermedio presenta las siguientes caracte-

rísticas: a) el poder se encuentra limitado y disperso; b) hay interdependencia; c) las esferas

102 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

Ramón Mestre, esta vinculación se dio con el Gobierno nacional (coalición

Cambiemos), que promovía activamente este tópico de la agenda, tal como

destacaba uno de los principales funcionarios locales:

Con la Nación sí, tuvieron absoluta predisposición, nos prestaron servi-

dores del ARSAT. Pero, fundamentalmente, el mayor aporte que hizo la

Nación es poner el tema en agenda. [...] Estábamos bajando a un municipio

una agenda que promovía desde el Gobierno nacional. (Entrevista 1)

Por el contrario, con el Gobierno provincial no trabajaron de manera conjun-

ta en ningún aspecto de este sector de políticas. Algunos de los agentes eran

incluso más taxativos y armaban que la relación “era nula”, “no existía” o

“yo jamás hablé”. En cambio, sí hubo relaciones con el Gobierno nacional,

principalmente con el Ministerio de Modernización a cargo de Andrés Ibarra

durante ese período:

Había algo más de anidad con el equipo de Ibarra [...]. Porque además

la política de Ibarra en ese sentido fue muy interesante. Casi todo lo que

hacían lo bajaban, estaba pensado para que los gobiernos lo reprodujeran.

Por ejemplo, casos como Villa Allende que también avanzó muchísimo en

modernización gracias a eso. Pero muchas cosas las tuvimos que remar

muy internamente [...]. (Entrevista 3)

En el mismo sentido, los documentos ociales de la gestión Mestre reejaban

este vínculo con el Ministerio de Modernización de la Nación (devenida lue-

go en Secretaría de Modernización dependiente de la Jefatura de Gabinete),

el cual, si bien no transrió partidas presupuestarias especiales, contribuyó

al gobierno local en materia de “uso de servidores y equipos (hardware), co-

nectividad, capacitación y cualicación de recursos humanos relacionados,

acceso a eventos y trabajo en red con otras organizaciones”

De este modo, más que en políticas de ejecución conjunta, avanzaron sola

mente a nivel de discusión de una agenda compartida que, fruto de su falta de

formalidad o institucionalización, quedó inconclusa y se fue truncando con

de autonomía están limitadas; d) se dan relaciones de negociación e intercambio y existe

tanto cooperación como competencia.

Tal como declaran en el formulario de presentación al Reconocimiento a la Buena Ges-

tión Municipal 2019 ante el Senado de la Nación (Comisión de Asuntos Administrativos y

Municipales) (Anexo 1).

MATÍAS PARANO 103

el paso del tiempo, tal como coincidieron los entrevistados de la gestión. En

este punto, el único de los proyectos cooperativos que resaltaron fue la adop

ción del expediente digital (GDE)

. No obstante, los avances fueron magros

y la relación se fue desgastando en el tiempo, tal como remarcaba una de las

trabajadoras de la Secretaría.

La relación más sólida y uida construida con organismos nacionales por

parte del municipio en ese período fue con ARSAT (Empresa Argentina de

Soluciones Satelitales S.A.), empresa pública de telecomunicaciones presi

dida durante ese período por el radical cordobés Rodrigo de Loredo. Este

vínculo, sostenido a partir de una anidad político-partidaria (ambos parte

de la coalición Cambiemos), parece responder a un salto de escala o by-

pass (Behrend, 2011) para hacer una desviación o evitar una obstrucción,

recurriendo a la metáfora biologicista de una intervención cardíaca, como

una forma de intentar eludir lo que uno de los funcionarios calicaba como

“asxia” provincial

. No obstante, el Gobierno nacional y el municipal per-

tenecían a espacios distintos de la alianza y esta fue la razón por la cual la

relación tampoco “uyó demasiado”, según declaró uno de los funcionarios

de la gestión Mestre

Siguiendo la propuesta de Astarita et al. (2012), en el caso de la gestión de la

UCR se advierte entonces que existió un nivel de coordinación básico con la

arena nacional. Hubo algunas discusiones de agenda, diálogos sobre el rol de

los municipios, intercambios de estrategias y herramientas, algunas facilidades

en materia de infraestructura, mas no una integración duradera ni consolidada.

Respecto a la compleja relación con el Gobierno provincial, marcando dis

tancia con la gestión Llaryora, los actores de la gestión Mestre expusieron

que, así como con ellos no hubo relación por parte de la provincia (ante la im-

posibilidad de construir vínculos “de conanza”), en la gestión del PJ existió

una “fagocitación” del municipio:

Para un análisis más exhaustivo de esta herramienta de gestión documental electrónica,

puede verse Nazar (2022).

Esta estrategia de alianza con organismos nacionales para “saltear” a la provincia se com-

plementó con una fuerte toma de deuda internacional por parte del municipio («Córdoba es

la única ciudad en el país que tiene deuda externa», 2020).

El espacio nacional respondía a Propuesta Republicana (PRO) y a Mauricio Macri; y la

gestión municipal a la Unión Cívica Radical (UCR). A su vez, De Loredo era más cercano

al PRO de lo que lo fue Mestre. Dentro del radicalismo, los funcionarios también pertene-

cían a facciones distintas y que disputaban el poder territorialmente.

104 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

Bueno, con la provincia prácticamente no había relación, al contrario. Era

muy conictiva. Por las características políticas que tenía. Además, Mestre

tenía una relación de conanza con De la Sota que nunca logró construir

con Schiaretti. Por supuesto, además eran rivales políticos, lógicamente

[...] No había articulación para nada. Fue muy muy conictiva esa labor.

Que de hecho fue paradigmático porque con el cambio de gobierno hubo

como una fagocitación y prácticamente cayó todo lo que no había entrado

desde provincia. Algunas cosas que estaban muy buenas y todo lo que se

había desarrollado internamente, con recursos propios y con un cambio

cultural prácticamente quedó olvidado o en desuso. (Entrevista 4)

De este modo, consideraban que durante la gestión pejotista existió una de-

pendencia excesiva del municipio respecto a la conducción política provin-

cial, particularmente del entonces gobernador Juan Schiaretti. Relativo a este

aspecto, Juan Negri (UCR), en marzo de 2022, luego de la apertura de sesio-

nes legislativas del Concejo Deliberante, sostuvo públicamente que la ciudad

de Córdoba debería pasar a llamarse “Agencia Córdoba Ciudad”, dado que,

a su criterio, se parecía más a un apéndice gerencial de la provincia que a un

municipio

Por otra parte, en lo que respecta a las relaciones con organismos suprana

cionales, en el caso de la gestión Mestre estos vínculos eran todavía “inci-

pientes” y escasos. En este punto, mayoritariamente los informantes en sus

testimonios destacaron los premios obtenidos en el marco de redes como, por

ejemplo, la de Mercociudades. Sin embargo, también se reconoció el inicio

de gestiones como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las cuales

fueron retomadas y continuadas por la gestión sucesora.

Por último, además de estas relaciones verticales, en términos de cooperación

intermunicipal, la gestión mestrista mantuvo algunas relaciones horizontales

con otros municipios cordobeses que consistieron, principalmente, en trans

ferencias de know-how y desarrollos de herramientas digitales (vinculadas al

Portal de Transparencia):

Al que le trasladamos todo lo que habíamos desarrollado nosotros, Río

Segundo, uno de los tantos municipios, tomó todos nuestros desarrollos y

los aplicó a su municipio [...]. Le dimos todo lo que teníamos desarrollado,

todo con software libre. (Entrevista 1)

En tanto, tal como declaraba el concejal, el municipio “depende pura y exclusivamente de

la provincia” y “no puede dar un paso sin el okey del gobernador” («Juan Negri: “Llaryora

gobierna sólo pensando en su candidatura para el 2023”», 2022; Radio Sucesos, 2022).

MATÍAS PARANO 105

Sin embargo, reconocieron que no fueron relaciones consolidadas, sino, por

el contrario, más bien esporádicas, puntuales o incluso “superciales”; la

más relevante fue la que mantuvieron con el mencionado municipio de Río

Segundo, ciudad que también era administrada en ese período por la Unión

Cívica Radical

Período 2019-2023

Por su parte, en la administración del PJ se mantiene un modelo de autoridad

superpuesta, pero la ecuación en materia de RIG se invierte respecto a la an

tecesora: mientras que las relaciones con el Gobierno nacional fueron débiles

o prácticamente inexistentes, con el Gobierno provincial hubo una sintonía

na muy aceitada, principalmente a través de la adhesión a la plataforma

Ciudadano Digital (CiDi) y al Registro Civil Digital Provincial:

Nosotros siempre hacemos referencia a hacer cosas que ya se han inventa-

do y se han probado que funcionan. Entonces la primera determinación fue

adherirnos a CiDi. Que CiDi funciona en la provincia. Es algo que se ha

familiarizado, se entrega el boleto educativo gratuito, los boletos obreros,

se pagan impuestos, etcétera. [...] Como veníamos de provincia teníamos

el contacto de los responsables y los técnicos para poder hacer uso de esa

herramienta. Con la provincia pudimos implementar esta plataforma y

también lo que sería el registro civil digital, que era una plataforma de pro-

vincia. [...] Hay 427 municipios en la provincia de Córdoba y la municipa-

lidad de Córdoba era el único que no lo tenía implementado. (Entrevista 8)

Pese a estas dos vinculaciones de relevancia, los entrevistados armaron que

no hubo desarrollos tecnológicos en conjunto con la provincia y solo re

maron el traspaso de información y datos de validación para promover la

interoperabilidad

Sin embargo, sí expusieron que existía una fuerte integración entre equipos

“técnicos” que, en su mayoría, contaron con una trayectoria previa en la are

Javier Monte fue intendente de la ciudad durante el período 2011-2019, coincidente con

la gestión Mestre en la capital cordobesa.

En este caso, el actor provincial clave es el Ministerio de Coordinación, dependencia

que tiene como uno de sus ámbitos de incumbencia la coordinación en materia de intero-

perabilidad de datos y adecuaciones a las deniciones establecidas en la Ley Nº 10.618 de

Simplicación y Modernización de la Administración y actúa como Autoridad de Apli-

cación, según lo establecido por el Decreto N° 1280/2014, de la Plataforma de Servicios

“Ciudadano Digital” (CiDi) del Gobierno de la provincia de Córdoba.

106 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

na provincial antes de recalar en la local

. Así, algunos de los funcionarios

declararon que conocían de cerca a los actores provinciales y que tenían vín

culos personales con ellos, lo cual les permitía mantener un vínculo uido.

Este fue uno de los elementos nodales para lograr establecer lo que nomina

ron como una alianza “estratégica” entre el municipio y el Gobierno de la

provincia de Córdoba para “generar las bases para la transformación digital

y la modernización” (López Azumendi et al., 2021, p. 4)

A partir de estos elementos, puede advertirse un nivel de coordinación mu

cho más avanzado y de alineación estratégica (Astarita et al., 2012) con

el Gobierno provincial, dado que existió un establecimiento de parámetros

organizacionales similares y una denición de prioridades gubernamentales

compartida, con una estrategia general de gobierno que mantuvo similitudes

y puntos capilares de contacto

En este punto, resulta relevante que desde el municipio no solamente se ins

piraron en el proceso provincial, sino que incluso lo tomaron como refe-

rencia nodal y se alinearon a este adhiriendo a la Ley Provincial 10.618 de

Simplicación y Modernización de la Administración:

Fue una decisión política. El primer día que se asumió, se adhirió a la Ley

10.618 de simplicación y modernización y esto porque habíamos mirado

en paralelo la gestión provincial que se venía modernizando hace algunos

Principalmente del Ministerio de Finanzas, del cual dependía la Secretaría de Innovación

y Modernización provincial (hasta 2019), tal como hace notar el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID): “Un aspecto para destacar del proceso de transformación digital fue que

tanto la Secretaría como su equipo provenían del equipo que en el gobierno de la provincia

de Córdoba habían implementado la agenda digital a nivel provincial” (López Azumendi

et al., 2021, p. 5).

Este último punto parece ofrecer sustento a la consideración que ha hecho una parte de

la literatura respecto a que los esquemas de vínculos intergubernamentales, lejos de ser

automáticos, se encuentran profundamente inuenciados por contenidos históricos y estilos

de gobiernos (Molina Morte, 2015), sobre todo ante esquemas de baja institucionalización

donde priman los intercambios personales y esporádicos.

Un ejemplo bastante ilustrativo se da en relación con la integración de la plataforma mu-

nicipal de Vecino Digital (VeDi) con el desarrollo provincial del Ciudadano Digital (CiDi),

lo cual fue considerado como una cuestión “estratégica” en relación con la cantidad de

ciudadanos cordobeses logueados en la plataforma provincial, tal como remarcan los fun-

cionarios del área. En esta línea, sostenían que con esa acción pasaban de 150000 cuentas

activas en Muni Online (anterior plataforma implementada durante la gestión Mestre) a las

600.000 que tenía CiDi a nes de 2019 (prepandemia).

MATÍAS PARANO 107

años. Existía la necesidad de modicar algo que no se modicaba hace 50

años y teníamos como referencia un modelo provincial de digitalización.

(Entrevista 8)

Como contrapartida a este sólido alineamiento con el Gobierno provincial,

los vínculos del municipio con el Gobierno nacional fueron débiles y espo-

rádicos. Los actores de la gestión únicamente destacaron la participación en

concursos nacionales para obtener nanciación. De este modo, no constru-

yeron relaciones efectivas y reconocían que tampoco parecía haber interés

desde el propio Gobierno central para ello, en tanto declaraban que, según

su perspectiva: “desde Nación se busca trabajar más a nivel provincial que

municipal”

Por otra parte, en lo que respecta al ámbito internacional, emergió una especie

de continuidad o de trayectoria ampliada con la gestión antecesora respecto a

las políticas que son promovidas desde estas burocracias transnacionales, tal

como destacaron algunos funcionarios de la gestión Mestre:

De hecho, todo lo que ha sido la política del BID que el Gobierno actual

termina llevando adelante son nanciamientos que conseguimos nosotros.

[...] El Congreso de Nuevas Economías y Circularidad del BID se gestionó

durante en esa etapa [...] en eso te diría que hay una continuidad y un apro-

vechamiento en términos de comunicación también muy estratégico y muy

benecioso para la ciudadanía. Por supuesto que son otros los presupuestos

y otra la realidad. (Entrevista 4)

Como reconoce este alto funcionario, estas relaciones se continuaron y con-

solidaron en el caso de la gestión Llaryora, por ejemplo, en materia de -

nanciamiento para proyectos especícos como el Fondo Ciudad Inteligente

Armación más que resultaría, a priori, altamente plausible dada que la relación “natu-

ral” del Gobierno federal es con las provincias y no con los municipios (Cao, 2018).

En el caso de la gestión Mestre, la construcción de estas relaciones no eran competencia

de la Secretaría de Modernización, sino de la Secretaría de Gobierno.

108 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

(destinado a startups de software de la ciudad y de la región)

. Adicional-

mente, durante el período de gobierno del PJ, la cooperación no se circuns-

cribió exclusivamente al nanciamiento: también implicó asistencia técnica

y política, por caso, mediante un “acompañamiento” de consultores pertene

cientes al Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF). En este

aspecto, se destaca una notoria permeabilidad local a las recomendaciones

internacionales y los marcos de referencia que estas instituciones le propo-

nían al municipio

Finalmente, ni los documentos ociales ni los testimonios advierten de la

presencia de relaciones horizontales de colaboración o transferencia en mate

ria de innovación y modernización con otros municipios argentinos, algo que

sí hacían notar los entrevistados de la gestión Mestre

. El único registro que

mencionan es el trabajo de la Dirección de Innovación con la ONG interna

cional de la Red de Innovadores Locales (RIL) como forma de “abrir” y dar

a conocer la marca CorLab (laboratorio de innovación pública).

Tal como proponen Trebuq y Sánchez (2020), a partir de los años noventa (fruto de la

reforma constitucional descentralizadora), tanto la provincia como la ciudad de Córdoba se

lanzaron a un activo proceso de internacionalización con base en una motivación funcio-

nal (más que meramente jurídico-administrativa) vinculada con el fenómeno de la interco-

nexión global y el desarrollo tecnológico comunicacional. Ese vínculo con los organismos

y la agenda transnacional no ha hecho sino incrementarse a través de lo que la bibliografía

internacionalista entiende como relaciones de “paradiplomacia” (Sánchez y Trebucq, 2023)

enfocadas, principalmente, en la agenda medioambiental (y el desarrollo “sostenible”), los

procesos migratorios y la cooperación entre ciudades.

También recurrieron a nanciamiento a través de fundaciones enfocadas en el “desarrollo

sostenible”, como es el caso de la Fundación Avina.

Por ejemplo, con el concepto de “economía circular”, el cual sostienen que les “bajaron”

desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), o las recomendaciones sobre marcos

de “buenas prácticas” (benchmarking) que les propuso la Organización Mundial de Ciuda-

des y Gobiernos Locales Unidos (UCLG).

Un supuesto que puede emerger es que, probablemente, esa tarea era llevada a cabo por

el Ministerio de Coordinación provincial bajo similares lineamientos político-ideológicos,

con lo cual el municipio no se ve en la tarea de asignarle mayor atención.

MATÍAS PARANO 109

Tabla 1.

Resumen. Gestión municipal y RIG asociadas a las políticas de moderniza

ción e innovación pública

Dimensión Gestión Mestre (2015-

2019)

Gestión Llaryora (2019-

2023)

Modelo de RIG

(Autoridad)

Modelo de autoridad

superpuesta que deviene

en una interdependencia

entre el municipio y

otros niveles (con el

Gobierno nacional).

Modelo de autoridad

superpuesta que deviene

en una interdependencia

entre el municipio y otros

niveles (con el Gobierno

provincial).

RIG (verticales

y horizontales)

y niveles de

coordinación

Nivel de coordinación

básico solo con el

Gobierno nacional, ante

la ausencia de políticas

compartidas con la

provincia. Vinculación

horizontal con

municipios provinciales

más pequeños (como el

caso de Río Segundo).

Nivel de coordinación

estratégico con el Gobierno

provincial, en el que

tuvieron desempeño previo

los miembros del actual

equipo de gestión. Fuerte

vinculación con organismos

supranacionales de crédito

como BID y CAF en

materia de nanciamiento

y también de asistencia

técnica política, vía

consultores.

Nivel de coordinación

básico, únicamente con

la arena nacional.

Nivel de coordinación

mucho más avanzado y de

alineación estratégica, con

el Gobierno provincial.

Fuente: Elaboración propia.

Conclusiones

A partir del recorrido realizado, se advierte que en ambas gestiones se da una

relación de interdependencia entre el municipio y otros niveles motivada tan

to por la obtención de recursos económicos (una constante en los Gobiernos

municipales), como de infraestructura y know-how. La pauta de autoridad

110 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

en este sector de políticas, pese a que podría ser de plena autonomía (que

es reconocida constitucionalmente en el caso de los municipios de la pro

vincia de Córdoba), se asemeja más a una negociación y a un intercambio

inestable que debe “renovarse” constantemente. Por otra parte, se destaca

el factor humano como un elemento relevante a nivel de la productividad y

alcances de las relaciones intergubernamentales en materia de políticas de

modernización e innovación pública. En ambas gestiones, es la existencia o

inexistencia de contactos y vínculos de conanza el principal emergente al

indagar sobre los grados de coordinación, ya sea con el Gobierno provincial

como con el Gobierno nacional. Este aspecto debería explorarse con mayor

profundidad y más allá de los casos presentados para ofrecer conclusiones

más amplias. Pese a estas limitaciones, pueden advertirse algunos elementos

que vale la pena resaltar.

En primer lugar, respecto a las administraciones de gobierno locales analiza

das, se ven matices en el rol que asume la provincia. En el caso en que no hay

coincidencia partidaria (gestión Mestre), el rol provincial se ve desdibujado

en las políticas de modernización e innovación pública implementadas en el

municipio: no cumple una función de vinculación ni de articulación y, sin esa

mediación, la “distancia” administrativa hasta el Ejecutivo nacional se incre-

menta. Así, los niveles de coordinación en torno a este sector de políticas se

vuelven difusos o alcanzan un nivel básico. Por el contrario, en el caso en el

que esta coincidencia sí se registra (gestión Llaryora), la administración pro

vincial asume un rol mucho más preponderante y los niveles de coordinación

son más avanzados y estratégicos.

Al respecto, un emergente destacado en los testimonios recopilados es el de la

desconanza política entre los funcionarios de ambos niveles gubernamenta

les cuando no existe coincidencia partidaria, algo que resultaría esperable en

el marco de la competencia electoral

. Asimismo, otro aspecto signicativo

en este sentido es el de las trayectorias compartidas: donde los equipos y fun-

cionarios registraban un paso tanto por la escala provincial como por la local,

los vínculos resultaban más logrados (gestión Llaryora). Quizás este sea un

elemento para considerar a futuro como amortiguador de las fricciones que

se originan entre escalas producto de preferencias disímiles entre Gobiernos

nacionales, intermedios y locales (Eaton, 2024). Otro punto que sería desea-

En ambas gestiones, la administración de la ciudad capital resultó un trampolín hacia la

carrera electoral por el Ejecutivo provincial. Mestre lo intentó sin éxito en 2019 y Llaryora

lo consiguió en 2023 al imponerse en los comicios frente a la fórmula encabezada por el

también ex intendente capitalino Luis Juez.

MATÍAS PARANO 111

ble sondear es si esta designación de funcionarios y equipos técnicos con un

“doble paso” por la administración pública podría responder a una forma de

institucionalización de la conanza política y el patronazgo, fruto de las ca-

pacidades de nominación de los políticos electos (Iacoviello y Llano, 2017).

Dicho esto, la evidencia obtenida resulta insuciente para armar taxativa

mente que la coincidencia partidaria es determinante de la productividad

alcanzada y el grado de coordinación de políticas más allá de los casos ana-

lizados. Sin embargo, se considera que aquí hay, al menos, un aspecto que

resultaría conveniente indagar con mayor profundidad y contemplando más

casos para identicar la posible existencia de un patrón y la potencialidad

explicativa de la variable “partisana” (Brugué y Goma, 1996) o coalicional

respecto a las RIG

Por otra parte, se observa que las relaciones del municipio con el Gobierno

nacional revisten de una complejidad adicional, en cuanto deben “superar”

la barrera provincial y se caracterizan por: a) una escasa institucionalización;

b) la personalización de los vínculos, signados por las simpatías mutuas y

los vínculos político-partidarios; y c) altas cuotas de voluntarismo y de rela

ciones ad hoc, tal como han propuesto algunos trabajos previos en el campo

(Rey, 2013; Yañez et al., 2023). En este punto, podría armarse que hay

conuencia basada en acuerdos ad hoc, mas no concurrencia o formaliza-

ción en instituciones (Cao et al., 2019), lo cual no signicaría a priori algo

completamente negativo en la medida en que estos “contratos incompletos”

permiten margen de maniobra y de adaptación contextual (Jordana, 2002).

Como contracara, lo cierto es que también pueden derivarse nexos excesiva-

mente personalizados y frágiles, sujetos a tomas de decisiones unilaterales

por las partes (Yañez et al., 2023). Así, estas modalidades de vinculación

entre niveles de gobierno frecuentemente derivan en problemas de plani-

cación y no solamente de coordinación (Rey, 2013), producto de estas rela-

ciones “azarosas, erráticas, heterogéneas, sin un orden estratégico” (Yañez et

al., 2023, p. 21). Asimismo, aun cuando estas relaciones existan, únicamente

logran ser elementales o básicas y parecieran estar motivadas por objetivos

políticos partidarios, sobre todo cuando el Gobierno provincial es opositor

al nacional

Tal como otros han indagado respecto a la variación de políticas (policy variation) (Bru-

gué y Goma, 1996), en el marco de propuestas explicativas multicausales.

Es una práctica frecuente por parte de los gobernadores la de “alambrar” las provincias

y percibir como un ataque en contra de su autoridad territorial el aumento de las relaciones

112 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

Así, los saltos de escala o by-pass territoriales desde el municipio con miras

al Gobierno nacional no solo resultan altamente complejos, sino también es

porádicos, volátiles y signados por los alineamientos contingentes. Una parte

de la literatura (Alonso et al., 2016) entiende que la relación nación-mu

nicipios es más programática y se sustancia en negociaciones políticas ad

hoc, mientras que la relación provincia-municipios se caracteriza por ser

más rutinaria o reglada formalmente. Dicho esto, la coordinación básica con

la Nación no resulta una novedad y parece ser la norma en los municipios

argentinos. En cambio, con las provincias es probable que las relaciones co-

bren otro cariz más “logrado”, intermedio o avanzado. Esto podría conside-

rarse así en sectores como el de la salud o la educación, pero posiblemente

no tanto en otras áreas más “recientes” de la agenda gubernamental, como

las de modernización e innovación pública

. En este punto, existe una cierta

variación en relación con el grupo o sector de políticas que debería indagarse

con mayor profundidad

Por otra parte, un aspecto que parece insoslayable es la creciente internacio

nalización de las políticas y el auge de las vinculaciones con la arena trans-

nacional y con organismos de crédito y think tanks supranacionales por parte

de los municipios

. Se advierten aquí continuidades y ampliaciones entre

ambas gestiones de gobierno, como ya han identicado otros trabajos previos

(Sánchez y Trebucq, 2020, 2023).

entre la Nación y los municipios, relación que “saltea” a la mediación provincial (Yañez et

al., 2023). Asimismo, en ocasiones existe una tendencia a resistir el aumento de funciones

y recursos de los municipios (González y Lardone, 2012). Al respecto, tal como propone

Falletti (2012), no puede negarse la disputa por la política territorial, cuyo “balance nal”

en materia de resolución de estos conictos resulta un aspecto intrigante (González y Lar-

done, 2012).

En materia de políticas de modernización, por ejemplo, una consulta a base de datos

constituye una relación rutinaria. Por el contrario, el desarrollo conjunto de una herramienta

implica una más programática.

Un factor adicional que puede contribuir a explicar por qué ciertos campos de políticas

públicas permiten una mejor coordinación e implementación entre el Gobierno nacional y

los Gobiernos locales es que corresponden a materias o competencias no descentralizadas

a las provincias y su naturaleza es concurrente (pueden actuar y legislar sobre la misma

materia los dos niveles de gobierno y admiten la acción simultánea). Para ello, deberían

considerarse comparaciones respecto a otros sectores de políticas que no son concurrentes

(de competencia exclusiva de una jurisdicción).

Tales como la red de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), el Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), la Red de

Innovación Local (RIL), entre otros.

MATÍAS PARANO 113

Así, emerge en el caso de la ciudad de Córdoba un incremento de lo que

desde el campo de las relaciones internacionales se dene como “paradiplo

macia” o “gestión externa subnacional” (Calvento, 2019; Calvento y Zucca-

rino, 2022), esto es, el creciente involucramiento de las unidades estaduales

o locales en las relaciones con espacios que se encuentran fuera del territorio

nacional

. El establecimiento de vínculos con organismos supranacionales

puede originarse y motivarse en la búsqueda de fuentes de nanciamiento

para los proyectos, en un contexto de restricción scal creciente. Esto impli-

ca no solo la captura de recursos materiales, sino también simbólicos, ya que

en el vínculo con estos organismos se juega tanto la recepción de know-how

y marcos normativo-ideológicos (asistencia “técnica”), como la legitimación

de políticas (una cuestión de “prestigio”)

. Esta continuidad de la agenda en

materia de internacionalización más allá del cambio de gestión es un emer

gente en el que resultaría interesante profundizar, dado que no ocurrió lo

mismo en otros aspectos del proceso modernizador

Para nalizar, a partir del recorrido realizado emergen dos consideraciones

sobre los derroteros para continuar pensando la agenda futura. En primer

lugar, lo que puede denominarse como una línea programática y normativa

a nivel político vinculada con la necesidad de fortalecer las instancias de

articulación en materia de políticas de modernización e innovación pública.

En este sentido, tal como proponen Grandinetti y Nari (2021), las “ciudades

Dicho esto, en el contexto actual pareciera que las provincias y las ciudades replican, al

menos parcialmente, la lógica de los Estados-nación en el siguiente punto: compiten por

una parte del plusvalor global (Holloway, 1993; Míguez, 2010), motivo por el cual el man-

dato constante es el de generar condiciones propicias para el capital y “atraer inversiones” o

una parte de la “explotación global del trabajo”, en el marco de una competencia sumamen-

te desigual entre territorios del “centro” y la “periferia” global (Thwaites Rey, 1999). Este

enfoque iría, al menos a priori, a contramano de la propuesta de cooperación municipal, la

cual se plantea como alternativa a la competencia entre municipios.

En este último punto, tal como propone Lardone (2012), muchas veces también estas

estrategias permiten sortear resistencias y se vuelven altamente funcionales para la imple-

mentación de medidas que poseen un importante “costo político” (como podrían ser las

políticas de modernización administrativa).

En aspectos como el de la incorporación de tecnologías de gestión puede sugerirse que al

inicio de la administración de Martín Llaryora se promovió una modernización “de ruptu-

ra” (García Delgado, 2016) o de retorno “a foja cero”, donde la trayectoria anterior en esta

materia por parte del municipio fue en buena medida rechazada y soslayada por conside-

rar inadecuada su orientación o por priorizar estrategias más compatibles con el Gobierno

provincial, tal como remarcó en expresiones públicas el ex secretario de Modernización,

Marcelo Cossar (2020b).

114 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

capaces” serán aquellas que puedan construir tanto una agenda pública pos-

pandemia que resulte socialmente relevante, como también las capacidades

necesarias para capitalizar la inteligencia territorial en ecosistemas públicos

ágiles y ecientes. Abordar y comprender la complejidad de los vínculos

intergubernamentales resultará imprescindible en este punto.

Para ello, y como segunda consideración, se entiende que la agenda de in

vestigación por venir debería contemplar también una línea programática y

normativa a nivel académico: avanzar a nivel subnacional comparado con

más y mejores estudios empíricos

. Desde hace más de 10 años, los abor-

dajes a este nivel se han consolidado a partir de la premisa de que resultan

fundamentales para comprender la política y las políticas, tanto en su natura

leza como en sus cuotas variables de calidad (González y Lardone, 2012). No

obstante, se considera que la agenda futura debería: 1) ampliar el horizonte

de abordaje de la dimensión territorial de los procesos, incorporando deniti

vamente a la escala local y considerando sus particularidades

; 2) indagar en

distintas áreas de política pública para advertir eventuales variaciones entre

ellas; 3) contemplar la multidimensionalidad (scal, administrativa, políti-

ca, relacional) de los intercambios; e 4) incluir en el análisis a otros actores

relevantes además de los gubernamentales que inuyen de manera directa e

indirecta en la planicación y ejecución de las políticas, incluidos los agentes

supranacionales de creciente penetración territorial en estos espacios subna

cionales (Ciolli, 2018; Ciolli y Bressano, 2023)

. Los desafíos todavía son

muchos y los interrogantes también.

Tal como proponía Wright (1978), son los análisis concretos y las investigaciones empí-

ricas las que permiten echar luz sobre el funcionamiento de las RIG.

Donde, por ejemplo, se analicen diferentes casos que permitan observar similitudes y/o

variaciones a partir de dimensiones como: a) tamaño/población; b) región geográca; c) va-

riable político-partidaria; d) estatus constitucionalmente reconocido (tipo de gobierno local);

entre otras.

Así, además de en términos de RIG, quizás resulte conveniente a futuro pensar en tér-

minos de gobernanza multinivel (GMN) (Cortés, 2013; Peters y Pierre, 2002) o de “me-

ta-gobernanza” (Jessop, 2013, 2019), ya que se incorporan a la discusión actores extragu-

bernamentales, como bancos, fundaciones, think tanks, organizaciones de la sociedad civil,

entre otros. Son aportes posiblemente complementarios y que no se niegan mutuamente, a

partir de la concepción de que la gobernanza (multinivel) se da siempre “a la sombra” de la

jerarquía o el orden (hierarchy) del gobierno (multinivel) (Jessop, 2013).

MATÍAS PARANO 115

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dejo inaugurado el período legislativo en la Capital. El intendente se comprometió a avan-

zar con la modernización del Estado municipal, criticó la gestión de Mestre y prometió ter-

minar las obras en el Comedia, la Plaza España y el nuevo Concejo Deliberante [Tweet].

Twitter. https://x.com/NacionalCordoba/status/1366693813163540483

RADIO SUCESOS [@RadioSucesos]. (01 de marzo de 2022). Con la palabra del Consejal

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126 STUDIA POLITICÆ Nº 62 otoño 2024

Anexo 1: Documentos analizados

Gestión

Mestre

Gobierno Abierto de la ciudad de Córdoba: Comunicación

pública para la rendición de cuentas, la participación y

la colaboración ciudadana. Documento presentado en

el marco de los premios Eikon 2018 en la categoría 20:

“Comunicación política, de gobierno y campañas electorales”

(2018).

Gobierno Abierto: Visión y acciones en la ciudad de Córdoba

2016-2019 (2019).

Formulario de presentación al Reconocimiento a la Buena

Gestión Municipal 2019 del Senado de la Nación (Comisión

de Asuntos Administrativos y Municipales).

Anexo del formulario de presentación al Reconocimiento a

la Buena Gestión Municipal 2019 del Senado de la Nación

(Comisión de Asuntos Administrativos y Municipales).

Documento/presentación de la Secretaría de Modernización,

Comunicación y Desarrollo Estratégico de la Municipalidad

de la ciudad de Córdoba del 3 de marzo de 2017.

Documento/presentación del portal @GobAbiertoCba (2016).

Gestión

Llaryora

Liderazgo público y participación privada y de ciudadanos:

La transformación digital de la ciudad de Córdoba en

Argentina (2021).

Soluciones para Ciudades Más Inteligentes (2020).

Experiencia Córdoba capital (2022).

Smart Cities Study 2021: Estudio Internacional sobre el

impacto de la COVID-19 en la resiliencia Smart de las

ciudades.

Postulación al Programa “Impact.AR” (2021).

Son documentos tanto públicos (disponibles de manera abierta) como privados (no dis-

ponibles de manera abierta) elaborados por la propia gestión municipal, por think tanks

pertenecientes a organismos supranacionales, documentos de presentaciones a concursos y

presentaciones de conferencias (de tipo powerpoint).

MATÍAS PARANO 127

Anexo 2: Entrevistas realizadas

Gestión

a la que

pertenece

Rol

Modalidad

entrevista

Fecha Referencia

Gestión

Mestre

Funcionario

jerárquico

Presencial

5 de abril de

2022

Entrevista 1

Burocracia Presencial

5 de abril de

2022

Entrevista 2

Asesor

externo

Mediada

(videollamada)

26 de abril

de 2022

Entrevista 3

Funcionario

directivo

Mediada

(videollamada)

24 de mayo

de 2022

Entrevista 4

Funcionario

directivo

Mediada

(videollamada)

9 de junio

de 2022

Entrevista 5

Gestión

Llaryora

Funcionario

directivo

Mediada

(videollamada)

8 de abril de

2022

Entrevista 6

Burocracia

Mediada

(videollamada)

19 de abril

de 2022

Entrevista 7

Funcionario

directivo

Mediada

(videollamada)

10 de mayo

de 2022

Entrevista 8

Burocracia

Mediada

(videollamada)

20 de mayo

de 2022

Entrevista 9

Funcionario

directivo

Mediada

(videollamada)

3 de junio

de 2022

Entrevista 10