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*
Docente e investigador de la Universidad de Buenos Aires (UBA) e investigador de la
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ).
Nelson Dionel Cardozo
*
Resumen
Este trabajo analiza la obra del destacado politólogo argentino Guillermo
O’Donnell (1936-2011) centrándose en el estudio de las teorizaciones
acerca del Estado, las políticas públicas y su dinámica con la esfera so-
cial. De este modo, se intenta rastrear las influencias teóricas y metodoló-
gicas presentes en su producción, como así también las implicancias de
éstas en el desarrollo de la Ciencia Política y la administración pública
como campo del conocimiento en América Latina.
Palabras clave: Guillermo O’Donnell – Estado – Políticas públicas –
Teoría política
Abstract
This paper analyzes the work of the prominent argentine political
scientist Guillermo O’Donnell (1936-2011), focusing on the state theory,
Algunas reflexiones sobre
Guillermo O’Donnell y su
contribución a la teoría del Estado y
los estudios sobre políticas públicas
en América Latina
Código de referato: SP.155.XXVI/13
STUDIA POLITICÆ Número 26 ~ otoño 2012
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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STUDIA POLITICÆ
1
Este trabajo fue publicado originalmente como Documento de Trabajo del CEDES Nº
5 en el año 1976.
the public policies, and its dynamic with the social sphere. Thus,
attempts to trace the theoretical and methodological influences present in
their production, as well as the implications for the development of
political science and public administration as a knowledge field in the
Latin America.
Keywords: Guillermo O’Donnell – State – Public policies – Political
Theory
Introducción
L
A figura de Guillermo O’Donnell (1963-2011) constituye una refe-
rencia indiscutida en el desarrollo de la Ciencia Política en América
Latina; su influencia va más allá de una temática específica, sino
también en su desempeño institucional en las asociaciones de politólogos.
En sus comienzos sus reflexiones críticas sobre los procesos de moderni-
zación lo llevaron a plantear la famosa “hipótesis pesimista” discutiendo
con sustento empírico la visión eurocéntrica bajo la cual el desarrollo eco-
nómico traía aparejado la democracia política. Su visión aguda le permitió
separar claramente la pluralización política de la canalización de ésta a tra-
vés de un régimen democrático. De ahí la importancia de la particularidad
de la región y de la forma política que han ido adquiriendo sus Estados-na-
ción más relevantes: la “burocrática-autoritaria”. En un primer momento se
habló de regímenes, para posteriormente centrarlo en el “Estado”; especifi-
cando en sucesivos trabajos los aspectos burocráticos correspondientes a
la forma estatal y los autoritarios como atributos del régimen. Estas con-
ceptualizaciones, que esboza en Modernización y autoritarismo (publicado
en 1972), profundizadas luego en El Estado burocrático autoritario. Triun-
fos derrotas y crisis (editado en el año 1982), son centrales para abordar la
perspectiva trazada por O’Donnell y entender los procesos de toma de de-
cisiones en el Estado y su relación con las políticas públicas. Este artículo
hará énfasis en los aspectos teóricos y metateóricos de la visión del Estado
que se plantea en los escritos del argentino y su relación con el proceso de
desarrollo del campo de la administración pública en nuestro país y Améri-
ca Latina.
Como una primera aproximación, podemos sostener que la vasta obra de
este politólogo, experimentó una evolución transitando desde perspectivas
cercanas al neomarxismo estructuralista y la Teoría de la Dependencia,
como podemos ver claramente en “Apuntes para una Teoría del Estado”
41
y “Estado y alianzas en la Argentina: 1956-1976”
1
; pasando luego a plan-
teos más neoweberianos, combinados con la teoría normativa de la de-
mocracia y aspectos jurídicos, a partir de escritos como “Estado, demo-
cratización y ciudadanía” (publicado en 1993) o “Acerca del Estado en
América Latina Contemporánea: Diez tesis para su discusión” —apareci-
do en 2003—; y su última obra, poco antes de su fallecimiento Demo-
cracia, agencia y estado. Sin lugar a dudas, en la armería conceptual que
posee este autor donde los conceptos son creados, aparecen fusionados
componentes de diferentes tradiciones de pensamiento; al mismo tiempo
que revisten una conjunción de niveles de análisis que fluctúan entre lo
macro, mezzo y micro, con un gran pragmatismo teórico y metodológi-
co. Dependiendo de la parte de la obra del autor donde nos situemos po-
demos “rastrear” diferentes concepciones acerca del Estado, que sumado
al nivel en el cuál se mueven arman el prisma multidimensional de la teo-
ría del Estado que nos presentan sus libros, artículos y documentos de
trabajo.
En “Apuntes para una teoría del Estado” expresa: “entiendo por Estado el
componente específicamente político de la dominación en una sociedad te-
rritorialmente delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad,
actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, inclu-
yo pero no necesariamente, contra su resistencia” (O’Donnell: 1985, 200).
Y continua sosteniendo: “Lo político en sentido propio o específico lo en-
tiendo, entonces, como una parte analítica del fenómeno más general de la
dominación: aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en
el control de los medios de coerción física en un territorio excluyentemen-
te” (O’Donnell, 1985: 200). La “sutura” queda claramente constituida al di-
mensionar los componentes sociales y económicos, señalando: “El Estado
que nos interesa aquí es el Estado Capitalista. La modalidad de apropiación
del valor creado por el trabajo constituye a las clases fundamentales del ca-
pitalismo, a través de, y mediante, la relación social establecida por dicha
creación y apropiación. Los mecanismos y consecuencias más ostensibles
de esa relación son económicos. La principal —pero no la única— relación
de dominación en una sociedad capitalista es la relación de producción en-
tre capitalista y trabajador asalariado, mediante la que se genera y apropia el
valor del trabajo. Este es el corazón de la sociedad civil, su gran principio
de contradictorio ordenamiento” (O’Donnell, 1985: 202). Esta visión de es-
tablecer los vínculos entre Estado “y” Sociedad se mantendrá en sus traba-
jos sobre el tipo de regímenes democráticos consolidados en la región y en
la aplicación de su concepto de democracia delegativa; que se expresa cla-
ramente con su idea de las zonas “azules” y “marrones” que constituyen un
verdadero hiato en la dominación estatal efectiva en vastos territorios de
nuestros Estados-nación como bien queda expresado en su trabajo “Estado,
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democratización y ciudadanía”.
Como todos los intelectuales, su derrotero teórico ha ido por diversos
caminos. Es plausible sostener que los problemas tratados por el este au-
tor han sido diferentes, siendo posible delimitar dos períodos: Una prime-
ra etapa en donde la preocupación y el objeto de estudio es un Estado
autoritario y la forma en que se articula societalmente —o dicho de otro
modo, el nexo entre la forma que asume el aparato estatal con la socie-
dad civil—; y un segundo momento, en el cual nos encontramos con un
O’Donnell centrado en la relación entre las características específicas del
Estado en nuestra región y su impacto en la las políticas públicas y la
calidad democrática. ¿Cuál ha sido el hito que ha marcado estos perío-
dos? Sin lugar a duda, la matriz político-social experimentó mutaciones
que hicieron que la reflexión se concentrara en cuestiones diferentes.
Cuando se publican los primeros trabajos nos encontrábamos bajo regí-
menes no democráticos —que constituían un fenómeno diferente a los
totalitarismos de entreguerras, las dictaduras tradicionales o los socialis-
mos reales que constituían el Segundo Mundo—, que se alternaban con
democracias inestables —reflexiones muy influenciadas por la teoría de
la modernización de Lipset y Apter, pero que recogían la visión negativa
de Huntington
2
. En este período aparece un nuevo tipo de régimen polí-
tico, una forma de cristalización burocrática y distribución de las estruc-
turas de toma de decisiones —no poliárquica, pero tampoco radial como
en los regímenes autoritarios tradicionales— apoyada en la primacía de
roles tecnocráticos. Así, surgirá la preocupación sobre el denominado
Estado Burocrático-autoritario (EBA) en donde a partir de la descripción
del gobierno de la Revolución Argentina (1966-1972) se describirá la ló-
gica de funcionamiento del régimen político y la imbricación entre bur-
guesía, fuerzas armadas y estructuras estatales. El eclecticismo teórico y
2
La Teoría de Modernización plantea un desarrollo de los países en un sentido unilineal,
argumentando que para que los países en vía de desarrollo alcancen un nivel de industria-
lización y prosperidad económica digna de una sociedad moderna, es necesario que estos
hagan un cambio profundo en sus valores y estructuras sociales. A nivel político, el pro-
ceso de industrialización y modernización de las sociedades acarrearía una pluralización
que redundaría en el establecimiento de democracias políticas. Las observaciones presen-
tadas por los proponentes de esta teoría son basadas en gran parte en el desarrollo histó-
rico de los países del Norte. Por ende, muchos críticos de esta teoría ven en ella un mode-
lo euro-centrista cuyo argumento se limita a imponer una serie de valores ajenos a
aquellos de los países del Sur. Discutiendo estos postulados, Samuel Huntington esboza
la denominada “hipótesis pesimista” introduciendo la variable del desarrollo de los cana-
les de participación. Para este autor, en la mayoría de los países en vías de modernización
la falta de oportunidades de movilización social y el bajo nivel de institucionalización po-
lítica producen una correlación entre frustración social e inestabilidad política.
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metodológico de las obras Modernización y autoritarismo, “Estado y
Alianzas en la Argentina” y el Estado Burocrático Autoritario, son los
trabajos que mejor ilustran este período y donde pueden recogerse los
interrogantes, abordajes, tradiciones de pensamiento que serán el gran
aporte al estudio del Estado y las políticas públicas. El enfoque, las pre-
guntas y la metodología serán diferentes, mostrando una evolución y
plasticidad conceptual que lo convierte en un referente obligado para el
análisis de las políticas públicas considerando las particularidades de
América Latina.
La segunda etapa se refiere, en forma contundente a la gran pregunta
acerca de qué tipo de organizaciones estatales han resultado por un lado,
de los procesos de democratización de los años ochenta (ya en su fase
de consolidación), y por otro, de la reforma del Estado, todo lo cual ha
definido mutaciones muy importantes en la relación entre el aparato bu-
rocrático y la sociedad. La vinculación entre ciudadanía, democratiza-
ción y tipo de Estado es fundamental para comprender el último período
de O’Donnell: la gran discusión se da nuevamente con la manera en que
se pensó al Estado en nuestra región, ahora teniendo como principal hi-
pótesis el Estado como variable independiente y cómo su modo diferen-
cial de penetración en el territorio genera grados de ciudadanía desigual.
Esta heterogeneidad espacial que presentan los Estados latinoamericanos
adelantó años antes a los grandes teóricos de globalización que más tarde
—desde postulados diferentes— también sostuvieron que el Estado we-
beriano homogéneo y detentador de la soberanía hacia el interior de un
espacio previamente delimitado se hallaba en crisis, (o según otros en un
proceso de mutación), dejando lugar a poderes no estatales en donde el
cumplimento de la legalidad y el acceso a los bienes y servicios de pro-
visión pública no se cumplía. El politólogo argentino, retoma parcialmen-
te estas ideas, pero afirma que en nuestra región nunca se logró una to-
tal penetración territorial, sino que han coexistido zonas de estatalidad
diferenciada hacia el interior del mismo Estado-Nación. Esto ha sido una
problemática para la legitimidad del Estado y el cumplimiento de orden
legal coercitivo para todos los habitantes, lo que genera resquicios de
pérdida de derechos y achicamiento de la ciudadanía, lo cual tiende a
socavar la legitimidad del régimen político democrático.
La evolución del la concepción de Estado en Guillermo O’Donnell
Si intentásemos hacer una clasificación metateórica de estas dos fases po-
demos encontrar en cada una de ellas, un mayor énfasis en dos de las tres
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perspectivas sobre el Estado que mencionan Alford y Friedland (1991)
3
.
En la primera etapa, observamos que está presente un enfoque que refuerza
las visiones holísticas propias de la perspectiva clasista, en virtud que se
centra en la relación entre capitalismo, Estado y régimen político; plantean-
do una visión sistémica del poder. Así, delinea el carácter capitalista del Es-
tado con sus contradicciones intrínsecas en la reproducción de las diferen-
tes clases sociales y las relaciones de producción, desentramando la
compleja dinámica entre el aparato burocrático, las clases sociales, y la ma-
nera en que se articulan mediante alianzas; al mismo tiempo que describe
teóricamente las mediaciones que hay entre este tipo de Estado y la socie-
dad. El texto más claro de esta visión es “Apuntes para una teoría del Esta-
do”, en donde se puede rastrear la influencia de los debates del marxismo
estructuralista de Poulantzas y Althusser. Por otro lado, en “Estado y Alian-
zas en la Argentina”, se puede recoger importante elementos de la Teoría de
la Dependencia
4
para caracterizar el desarrollo capitalista de nuestro país.
3
Alford y Friedland plantean que en lo que respecta al capitalismo, estado y democracia
hay tres grandes perspectivas teóricas:1) Pluralista; 2) Dirigencial; y 3) Clasista. Cada
una tiene consecuencias ideológicas y políticas inmediatas, más un potencial analítico.
Pero ninguna abarca la totalidad ni puede generar una teoría general del Estado, aunque
esto pueda parecer posible por la dominación de una sobre otra, manifestada en el poder
institucional sobre el debate intelectual. Así la primera hace énfasis en el carácter demo-
crático del Estado, viendo el poder como la influencia entre actores bajo el individualismo
metodológico; la segunda enfoca los problemas del Estado en la esfera organizacional ha-
ciendo hincapié los grupos intraburocráticos que pugnan por el poder; mientras que la úl-
tima tiene una perspectiva holística que explica al Estado como garante del sistema capi-
talista.
4
La Teoría de la Dependencia fue una escuela económica que surgió en los sesenta con
la influencia de los trabajos de la CEPAL —siendo sus figuras centrales Furtado, Dos
Santos, Cardoso y Faletto—, intentando discutir los principales postulados de la teoría
de la modernización. Centralmente, plantea que la pobreza de los países del sur se debe a
condiciones históricas que han estructurado el mercado global de tal manera que favorece
a los países del norte y mantiene a los países del sur en un estado constante de pobreza.
Desde sus inicios, los países del sur han servido como proveedores de materia prima
para los países del norte, y a cambio, han sido receptores de aquellos productos termina-
dos que ya han saturado los mercados del norte, sirviendo así como una válvula de escape
para las economías desarrolladas. De esta manera, las ganancias de los países del norte se
convierten en pérdidas relativas para los países del sur, y crean un vínculo de dependen-
cia en el que las economías del sur dependen de la voluntad de compra de los países del
norte. Esta relación es generalmente conocida como centro-periferia, en la que los países
del norte representan el centro y los países del sur la periferia. La categoría central para
explicar este creciente empobrecimiento de los países periféricos es la idea del “deterioro
de los términos de intercambio”, que argumenta que mientras los bienes manufacturados
cada vez incorporan mayor tecnología y valor agregado —y por ende aumentan su precio
relativo— los bienes primarios tienen un valor constante, generando un desfazaje entre
los países productores de manufacturas y los exportadores de bienes primarios.
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Así, en estos trabajos se plantea que el Estado es garante de las relaciones
de explotación capitalista, no de los sujetos sociales que la componen —al
contrario de lo que el instrumentalismo postula—
5
. El Estado no respalda
directamente al capitalista, sino a la relación social que lo hace tal. La sepa-
ración del capitalista de los medios de coacción (que no existía en otro tipo
de relaciones como la de amo-esclavo) es el origen del estado capitalista y
de sus instituciones. Esto conlleva a que el Estado que surge de esta rela-
ción social es capitalista en sí misma, en donde las instituciones de éste (su
burocracia) se comportan como un no capitalista pero al mismo tiempo son
la objetivación y materialización del mismo. Este es el garante de las rela-
ciones sociales de producción, y por ende lo es de ambos sujetos sociales;
porque los dos son necesarios para la eficacia y reproducción de esa rela-
ción. Por eso el Estado a veces “protege” al proletariado ante la burguesía,
pero no como un árbitro neutral, sino para reponerla como clase subordi-
nada que vende su fuerza de trabajo. En estos planteos, aparece claramente
la noción de “autonomía relativa”, motivo por el cual podemos esbozar que
su teoría del Estado presenta muchos componentes de la visión clasista que
bosquejan Alford y Friedland.
En una segunda fase, advertimos que desdibuja esta visión, siendo dable
ubicarlo más cercano a la perspectiva dirigencial o neoweberiana. Este en-
foque afirma que las organizaciones poseen un grado de autonomía respec-
to de la sociedad y las relaciones individuales y grupales que la componen;
y por ende sus preguntas rondarán en torno a la naturaleza de las estructu-
ras burocráticas y como las elites condicionan el tipo de participación, po-
niendo el foco en el control y la influencia que poseen la burocracia, y el
sistema legal en la democracia y la ciudadanía. En textos como “Estado,
democratización y ciudadanía; “Acerca del Estado en América Latina Con-
temporánea”; o Democracia, agencia y Estado, podemos ver que se refe-
rencia en los aspectos más institucionales y legales del Estado, acuñando la
idea de la penetración del Estado en el territorio mediante sus burocracias y
su relación con el grado de estatidad que se afianza en un espacio nacional
NELSON DIONEL CARDOZO
5
La discusión entre estas dos posturas se subsume a la discusión entre el hiper determi-
nismo de Poulantzas y el hiper empirismo de Miliband. El primero escribe en su obra
Poder político y clases sociales en el estado capitalista (1968) y el segundo, El estado en
la sociedad capitalista (1969). Haciendo una exégesis de Marx, este último propone un
estudio comparativo histórico a partir de los estados del capitalismo avanzado. Por otro
lado, Poulantzas se avoca a la construcción teórica del Estado capitalista como parte de
la teoría más general del modo de producción capitalista, planteando que este es una insti-
tución separada relativamente autónoma de la clase económicamente dominante, mientras
que Miliband afirma que (siguiendo al Marx del Manifiesto) es la herramienta de la clase
dominante de opresión del proletariado.
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y su implicancia en la legitimidad de ese orden. De esta manera, el elemento
central para el estudio del Estado en América Latina que justamente lo dife-
rencia de la realidad de los países centrales, es la ausencia de un orden es-
tatal en todo el territorio, generando espacios de ciudadanía diferenciada, a
raíz de la falta de eficacia de las administraciones públicas, la inefectividad
del sistema legal, y la falta de creencia que el Estado actúa en nombre del
bien común.
Siguiendo este análisis, se puede advertir que lo central es el aspecto orga-
nizacional del Estado —siendo la burocracia un nudo de articulación del po-
der de una sociedad—, y no su carácter capitalista, planteando ello como
variable independiente para el tipo de democracia resultante. De esta mane-
ra, las democracias latinoamericanas, que han superado los regímenes au-
toritarios, se han constituido a nivel político en democracias delegativas; y
a nivel del Estado no se ha podido emanar desde el centro una presencia de
las agencias públicas que asegure la legalidad y la efectiva constitución de
un Estado en toda la extensión territorial —como acontece en los países
noroccidentales.
A partir de otra clasificación metateórica es posible situar los trabajos de
O’Donnell dentro lo que Aldo Isuani, llama las “teorías de la coerción”. En
su texto, este último plantea que “se pueden encontrar tres nociones bási-
cas de Estado en la literatura de la teoría política: a) como una asociación o
comunidad incluyendo una institución de gobierno; b) como una dimensión
de la sociedad, cubriendo u oponiéndose a otras dimensiones sociales; y c)
como un aparato para el gobierno, la administración y la coerción” (Isuani,
1984: 1). Las nociones tanto marxistas como weberianas sobre el Estado se
tocarían en este vértice, desde este análisis. El materialismo histórico, defi-
ne al Estado como el componente específicamente político de la domina-
ción, siendo la definición de Lenin, más famosa como “violencia concen-
trada”, retomando los planteos de Marx y Engels en el Manifiesto
Comunista. Así las cosas, lo que caracteriza a la organización estatal es jus-
tamente su componente represivo y su recurso en última instancia de la
violencia con carácter legal en aras de hacer cumplir el orden capitalista.
Este medio, también define la concepción weberiana, en virtud que el ale-
mán afirma que “una organización gobernante será llamada ‘política’ en la
medida en que su existencia y orden sean continuamente salvaguardados
dentro de un territorio determinado por la amenaza de la aplicación de la
fuerza física por parte de un órgano administrativo. Una organización políti-
ca compulsiva con operación continua será llamada ‘Estado’ en la medida
que su órgano administrativo ostente para sí el monopolio legítimo de la
violencia física para proteger su orden” (Weber, 1968: 17). Pensado de esta
manera, podemos ligar dos componentes que serán centrales en la teoriza-
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ción del Estado de Guillermo O’Donnell: Por un lado, el elemento imperati-
vo y compulsivo de la violencia para garantizar un orden dentro de un terri-
torio determinado —ceñido a una espacialidad y una soberanía ejercida en
el Estado-Nación—; y por el otro, la importancia de la burocracia para la
consecución de las políticas públicas, que será un aspecto definitorio del
tipo de Estado. Un tercer dispositivo que recogerá es el componente no
material del Estado, que se advierte en las mediaciones o los mecanismos
simbólico-ideológicos que darán credibilidad y legitimidad al accionar públi-
co como actor neutral obrante por encima de los particulares en nombre de
una universidad mayor o bienestar general.
Un componente no menor es la constante preocupación —que se recupera
a lo largo de toda su trayectoria— por la discusión con las conceptualiza-
ciones predominantes bajo las cuales se piensan los fenómenos políticos, lo
cual redunda en la creación de categorías explicativas con capacidad de dar
cuenta de las realidades empíricas observadas en nuestra región. No actúan
como simples neologismos vacíos teóricamente, sino que por el contrario
operan como clases que discuten la concepción dominante del hecho a ser
abordado. Siguiendo el objeto que nos ocupa, el Estado, que en la visión de
este autor fue pensado desde una realidad ligada a un desarrollo histórico
particular, encuentra limitaciones para describir y explicar los problemas del
Estado y la administración pública en nuestra región. Así plantea que “el
gran tema, y problema, del Estado en América Latina en el pasado, y aún
en un presente en el que los regímenes democráticos predominan, es que,
con pocas excepciones, el estado no penetra ni controla el conjunto de su
territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada y la legitimi-
dad de la coerción que lo respalda es desafiada por su escasa credibilidad
como intérprete y realizador del bien común.” (O’Donnell, 2003: 34). De
esta manera los procesos descriptos por Weber, en donde hay una progresi-
va reducción a la unidad basada en la centralización del control y la expan-
sión de una economía capitalista de manera homogénea dentro de un terri-
torio, se corresponde a los escenarios de los países noroccidentales, y dista
mucho de lo que puede advertirse empíricamente en nuestra región. En vis-
ta de ello, resulta menester pensar la especificidad del Estado en estas latitu-
des. Podemos afirmar, que el real aporte de Guillermo O’Donnell a la teoría
del Estado es justamente intentar condensar las particularidades que revis-
ten las organizaciones estatales, que las diferencian de las naciones de los
países desarrollados. Así, es dable pensar a este politólogo en dos dimensio-
nes: Por un lado, ha fijado un compromiso por los problemas latinoamerica-
nos, sin abandonar la creatividad; pero por otro lado, sin descuidar el arrai-
go en la realidad concreta, captando a través de una gran capacidad de
“nombrar” e “inventar” categorías, las peculiaridades de los fenómenos po-
líticos en América Latina (Pérez Liñán, 2011). Así como dentro del plano
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de la teoría de la modernización ha discutido la “hipótesis optimista” su-
mándose a los planteos pesimistas de la relación entre la industrialización y
el surgimiento de los autoritarismos a nivel político en Sudamérica; en lo
que respecta al Estado también ha podido problematizar y nominar las reali-
dades en lo relativo al aparato burocrático, las políticas públicas y la forma
particular que asume el mismo. Por otro lado, es importante destacar la
versatilidad y el carácter multidimensional en su análisis del fenómeno polí-
tico-estatal, combinando un meta-análisis con un mezzo-análisis, y un mi-
cro-análisis (Parsons, 2008). De esta manera, textos como “Apuntes para
una teoría del Estado”, se mueve desde una perspectiva clasista holística,
intentando explicar la naturaleza del Estado a partir de la lógica de la acu-
mulación capitalista; mientras que “Democracia, agencia y Estado” o “Esta-
do, democratización y ciudadanía” mantienen un nivel intermedio; al mismo
tiempo que en los capítulos empíricos de El Estado Burocrático Autorita-
rio realiza un microanálisis del proceso cronológico del onganiato. En
compendio, O’Donnell fluctúa entre diferentes perspectivas sobre el Estado
de acuerdo a la problemática a abordar —siempre vinculado con un proble-
ma y una preocupación relevante para el contexto político-social—; al mis-
mo tiempo que abarca diferentes niveles a la hora de someter a contrasta-
ción sus teorizaciones, lo que lo dota de un gran pragmatismo teórico y
metodológico a la hora de describir y explicar la realidad sobre el Estado en
América Latina.
Las primeras teorizaciones sobre el Estado
Como se ha dicho anteriormente, desde los primeros trabajos en los
años setenta hasta su último libro, la noción de Estado ha ido mutando.
No obstante ello, es posible encontrar algunas pautas comunes en virtud
del período estudiado. La referencia específica sobre la conceptualización
en relación a este fenómeno alcanzará su mayor agudeza teórica con la
publicación del trabajo “Apuntes para una teoría del Estado” el cual apa-
rece por primera vez también como un Documento del CEDES en 1977;
pero va a ser su publicación como capítulo en la obra colectiva Teoría de
la Burocracia estatal compilada por Oscar Oszlak en 1985, la que permi-
tirá una amplia difusión y sus posteriores citas. Este trabajo demuestra
tanto la complejidad de los planteos de O’Donnell como su capacidad de
“sutura epistemológica”. La necesidad de vincular al Estado con otros
aspectos de la vida política como la “nación” y el “pueblo” requieren de
una visión no reduccionista y que incluya los aspectos históricos parti-
culares de cada construcción estatal. Como bien señala desde el comien-
zo su autor, la clave no se encuentra ni en el Estado ni en la Sociedad
49
sino en la conjunción “y” que le da significación y relevancia. De base
claramente sincrética, O’Donnell incorpora el aporte de las nuevas co-
rrientes dentro del pensamiento marxista combinándolo con aportes
neoweberianos y dependentistas.
En “Estados y Alianzas en la Argentina”, perteneciente a esta fase, sostiene
que como “Estado, entiendo no sólo un conjunto de instituciones (o apara-
tos). Incluye también y más fundamentalmente— el entramado de relacio-
nes de dominación ‘política’ (en tanto actuado y respaldado por esas insti-
tuciones en la sociedad territorialmente delimitada), que sostiene y
contribuye a reproducir la desigual y contradictoria organización de clases
de una sociedad” (O’Donnell, 2008b: 60). Esta noción distingue por lo tan-
to la dimensión “material” que puede observarse en lo que denominamos
administración pública —cuya institución fundamental para asegurar la do-
minación la revisten las fuerzas de seguridad con su dimensión coerciti-
va—, como así también una “inmaterial” que se encuentra presente en las
relaciones sociales como su fundamento. Por consiguiente, el Estado –si-
guiendo a la tradición neomarxista- no es solamente un fenómeno superes-
tructural, sino que por el contrario también aparece en la estructura, en vir-
tud que está constituido por relaciones sociales de dominación. De esta
manera, podemos ver como se entronca claramente esta posición en el es-
tructuralismo marxista que había ganado tanta relevancia teórica, cuyos de-
bates habían tenido su punto máximo en la década anterior en lo que res-
pecta al rol del Estado y su autonomía
6
. Dentro de esta vertiente de
pensamiento, encontramos las visiones de Nikos Poulantzas y de Louis Al-
thusser, quienes serán los principales referentes de este estructuralismo que
postulaba la concepción de “autonomía relativa”. La ausencia de una explí-
cita teoría del Estado en los escritos marxianos, había generado los debates
en torno a la existencia (o no) de la definición y caracterización del Estado
capitalista en el gran pensador alemán. A lo largo de toda su obra, lo que
realizó Marx fue analizar el nivel de relaciones/prácticas (nivel económico
de relaciones estructurales profundas) y sólo sugirió algo sobre los lazos
que tienen con las prácticas políticas e ideológicas. Las relaciones estructu-
rales se fundamentan en función de la propiedad y del control técnico, pero
NELSON DIONEL CARDOZO
6
Durante los años 60 se produjo en el marxismo un debate en lo que respecta a la inter-
pretación de la obra de Marx en lo referido a la autonomía del Estado con respecto a las
clases dominantes. Así los teóricos más ligados a la visión que Marx planteada en el Ma-
nifiesto Comunista profundizaron sus postulados viendo al Estado como una “herra-
mienta de dominación de una clase sobre la otra”. Por el otro lado, las interpretaciones
que hacían hincapié en el concepto de “autonomía relativa”, inspiradas en la lectura del 18
Brumario de Luis Bonaparte, desarrollaron esta categoría teórica desprendiéndose de la
idea de aparato estatal al servicio de la clase burguesa.
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no solamente en ellos, sino también en elementos como la superestructura
jurídica, política, cultural, religiosa, ideológica, entre otras. Así, el estudio
de las sociedades con sus grupos de clases, es superficial; dado que es ne-
cesario hacer hincapié en los otros aspectos no materiales, que son estruc-
turas profundas que se sustentan en elementos no materiales de carácter
simbólico y revisten la forma de prácticas ideológicas, políticas y económi-
cas cuya legitimidad se asienta —en palabras de O’Donnell— en las “me-
diaciones”. Para esta perspectiva hay componentes intrínsecos y prácticos
que poseen una forma estructural, que hace que los individuos realicen las
prácticas bajo la forma de las relaciones sociales de producción capitalista.
Por ello, las acciones de los individuos son el resultado de las diversas
prácticas estructuradas. Las relaciones de producción definen las posicio-
nes en el espacio social del capitalista y de los trabajadores dentro del modo
de producción.
Retomando estas ideas es que comienza la teoría del Estado en Guillermo
O’Donnell. La importancia del componente “societal” se entronca dentro
del marxismo heterodoxo, iniciado por Antonio Gramsci en la primera mi-
tad del siglo XX, que ya comenzaba a discutir el pensamiento ortodoxo con
fuerte énfasis en la base material. La principal diferencia entre estas versio-
nes del marxismo que repiensan la visión leninista es que dan una mayor
importancia a los aspectos simbólicos y culturales, que en el caso de Gui-
llermo O’Donnell cobran centralidad a partir de la categoría de las “media-
ciones”. El vínculo entre Estado y sociedad se realiza a partir de aspectos
no materiales, y la dominación capitalista cobra sentido a partir de la “legiti-
mación” o aceptación por parte de los dominados, de las relaciones socia-
les existentes. La función última, en este sentido del Estado es la manuten-
ción y reproducción de las clases sociales fundamentales dentro del modo
de producción capitalista. Para ello, no solamente el Estado, recurre a la
coerción, que siempre es el recurso de última instancia, sino que también se
apoya en el consenso. La estabilidad de la dominación en el Estado-nación
moderno se asienta en el consentimiento por parte de las clases subalternas,
lo cual hace más estable y menos costoso el ejercicio del poder estructural
capitalista del aparato burocrático. En momentos de crisis de legitimidad es
justamente cuando el componente represivo se hace más evidente, abando-
nando todo intento de legitimación bajo la forma de un Estado Burocrático-
autoritario.
Siguiendo esta línea de argumentación afirma en su capítulo “Tensiones en
el estado burocrático-autoritario y la cuestión de la democracia” que “el Es-
tado es fundamentalmente una relación social de dominación o, más preci-
samente, un aspecto —como tal, sólo captable analíticamente— de las rela-
ciones sociales de dominación. A ellas las respalda y organiza mediante la
51
capacidad de poner en movimiento, para exigir la efectiva vigencia de la
coacción en un ámbito territorialmente acotado y a que se les suele recono-
cer como justa su pretensión de respaldar y organizar las relaciones socia-
les. Como tal el Estado debe ser entendido en y desde la sociedad civil, aun-
que sus objetivaciones institucionales aparezcan, y suelan proclamarse,
como colocadas por encima de aquella. El Estado que nos interesa es un
tipo de Estado capitalista. Como tal respalda y organiza una dominación de
clase, en el sentido que una dominación que tiene principal fundamento en
una estructura de clases que a su vez se funda en la vigencia y reproduc-
ción de las relaciones capitalistas de producción” (O’Donnell, 2008a: 69).
Como puede observarse, esta directriz de razonamiento se asienta en la vi-
sión ampliada de Estado; recuperando la noción de autonomía relativa del
mismo, y con un especial énfasis en los aspectos simbólico-culturales. Así
puede explicarse la forma que asume el aparato estatal, no desde su perfil
de organización, sino que a la inversa, el aspecto burocrático-autoritario del
Estado puede entenderse a partir del carácter estructuralmente capitalista,
cuya finalidad de la dominación tiene como objetivo asegurar la perpetuidad
y continuidad del modo de producción y las relaciones sociales que lo sus-
tentan.
Para O’Donnell el Estado es el componente específicamente político de la
dominación en una sociedad territorialmente delimitada —recuperando la
importancia de la espacialidad dentro de un sistema interestatal propio del
Estado-nación moderno—; ya que dicha dominación está encarnada en la
capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso —pero
no necesariamente— por la fuerza. Así, lo político es una parte analítica del
fenómeno más amplio de la dominación que tiene su raigambre en la di-
mensión extraestatal, o sea la sociedad. Y es una parte analítica porque no
puede entenderse por fuera de esta dominación como un componente con-
creto. Es caracterizado como “analítico” porque solo puede ser abstraído
intelectualmente para su estudio. Y esta dimensión es aquella que está res-
paldada por la supremacía en el control de los medios de coerción física
(esto la hace específicamente política y diferente a otros tipos de domina-
ción). En suma: el Estado es lo específicamente político, y esto, a su vez,
es un aspecto del fenómeno más amplio de dominación social.
Tal como planteaba Max Weber en Economía y sociedad, la dominación es
siempre una relación social (un vínculo entre sujetos sociales), caracteri-
zándose por su cariz asimétrico, porque es de desigualdad (lo cual no impi-
de que haya colaboración entre los sujetos sociales involucrados de la que
surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente estas estarán relacio-
nadas con su ubicación en la relación social). Dicho vínculo asimétrico se
sustenta en el control de tres recursos muy importantes: En primer lugar, el
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7
Siguiendo los principales postulados del estructuralismo marxista, para O’Donnell hay
un diferenciador de acceso a los recursos de la dominación, que es la articulación desigual
y contradictoria de la sociedad en clases sociales. De esta manera las clases sociales sur-
gen de la apropiación del valor creado por el trabajo, que es la base de la dominación eco-
nómica. Esto genera un ordenamiento contradictorio que se da en el ámbito de la sociedad
civil, fundante y trasladable a la dominación política. La contrapartida para que pueda
concretarse la dominación económica, es el control propio de la dimensión política y el
consenso que proviene de la dominación ideológica.
control de los medios de coerción física, o sea la detentación del monopo-
lio legítimo de la violencia —esto es el componente que Gramsci denomina
como dictadura, o el uso desnudo de la coerción y represión sobre los ciu-
dadanos—. En segundo término, el manejo de los recursos económicos,
que implica el acceso y propiedad privada de los medios de producción en
el cual se basa la desigualdad primigenia del modo de producción capitalis-
ta. En tercer y último término, encontramos el control ideológico (en térmi-
nos de Gramsci, la noción de hegemonía), mediante los cuales los sectores
subalternos perciben como justa y natural la relación asimétrica de la que es
parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominación. El señorío
de cualquiera de estos recursos permite la coerción (dictar sanciones). El
más eficiente de los tres es el control ideológico (y en este sentido el más
profundizado y teorizado por O’Donnell). La coacción es el más costoso,
porque desnuda la dominación, pero es fundamental como ultima ratio que
respalda a ésta. Finalmente, hay una alta correlación en la administración de
los recursos: el que controla uno es probable que controle todos). Recorde-
mos que los recursos son la base de toda dominación, no solo política,
pero ésta tiene como componente específico la supremacía de los medios
de coerción física.
7
O’Donnell afirma que Estado no es sinónimo de instituciones, sino que es-
tas últimas son objetivaciones del mismo. Dentro de este marco lo estatal
aparece por fuera de lo económico, es decir como algo ajeno al mercado,
quedando en la estructura económica las relaciones sociales de producción.
Así, lo estatal se presenta interviniendo “desde afuera” y solo de manera
eventual en esa relación, produciendo la escisión entre sociedad civil —ám-
bito económico— y Estado —ámbito de lo político—, revistiendo una mu-
tua externalidad la cual es solamente aparente. Esta fractura y la externali-
dad son el fundamento del encubrimiento del Estado como garante de la
dominación y de la opacidad de ésta. El cisma aparente entre sociedad y
Estado es paralelo a la división entre privado y público, fundamentada en la
separación de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales
como parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la socie-
53
dad civil queda reducida a agentes que no condicionados por ninguna coac-
ción reproducen relaciones de intercambio movidos por una racionalidad li-
mitada a lo económico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan
como instancias superiores mediadoras de estas relaciones. Por eso es que
el Estado capitalista tiene una apariencia “fetichizada”. En realidad, es una
dimensión analítica de la sociedad civil y solo después, por la necesaria es-
cisión de un tercer sujeto social, como un conjunto de objetivaciones. Así,
se sostiene que “la apariencia fetichizada del Estado-aparato frente a los su-
jetos sociales fundamentales entre aquellos sujetos, a pesar de que, como
hemos visto, el Estado es constitutivamente parte de dichas relaciones. Esa
apariencia de externalidad sustenta la posibilidad del Estado de constituirse
en organizador de la sociedad capitalista o, lo que es equivalente en organi-
zador de la dominación de la burguesía. Es sobre esa base que el aparato
estatal se proclama —y suele ser habitualmente creído— custodio y agente
del interés general.” (O’Donnell, 1996: 17). Esta apariencia de ser un árbi-
tro neutral entre intereses antagónicos puede explicarse a partir de la idea
de racionalidad acotada y complicidad estructural. Mediante estas catego-
rías Guillermo O’Donnell muestra como el Estado capitalista tiene una ra-
cionalidad superior a sus instituciones que representan las objetivaciones de
lo estatal, pero al mismo tiempo dicha racionalidad es acotada, porque siem-
pre se subsume a una lógica de reproducción de las relaciones sociales de
producción capitalistas. Las cristalizaciones institucionales y las políticas
públicas pueden entenderse por esta complicidad estructural y su cariz
contradictorio e irracional de la modalidad (también contradictoria e irracio-
nal) de existencia y reproducción de su sociedad. Para que las instituciones
se hagan cargo de una cuestión alguien tiene que plantear dicho problema
“desde afuera” y alguien tiene que definirlo como tal desde adentro: no está
en la agenda de las instituciones “todo lo que importa”. Esta génesis de la
acumulación de agencias, y la contradictoria sumatoria de acciones públi-
cas para dar respuestas a las cuestiones socialmente problematizada será
abordada en el punto siguiente.
Otra innovación teórica que plantea O’Donnell, para explicar el nexo entre
sociedad civil y el Estado es el concepto de las mediaciones a las cuales re-
curre el Estado capitalista para engarzarlos. Describe a estas como el velo
que ignora los clivajes de clase, poniendo un fundamento y referente del
Estado externo a éste, pero sin recurrir a la sociedad (en donde encontra-
mos clases sociales) dado que si lo hace desnudaría la dominación. De esta
manera se apela a la construcción de sujetos sociales colectivos con un
grado de abstracción mayor, que revisten una generalidad más amplia, y se
sobreponen a las divisiones de clase que hay en el ámbito del mercado. De
esta manera el Estado genera un recurso de amalgama muy particular, para
lograr la hegemonía. La primera que se menciona es la “ciudadanía”, que es
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la abstracción más alta de la dominación, ya que supone que todos los habi-
tantes de un Estado se encuentran en un plano de igualdad formal. La abs-
tracción es porque el poder es constituido por los ciudadanos, sin relación
con su posición de clase. Y con esta abstracción se transforma en funda-
mento del poder (o del Estado). Es por eso que la democracia es la forma
“normal” de organización política de la sociedad capitalista, porque en ella
el ciudadano aparece constituyendo el poder de las instituciones estatales y
eligiendo a los gobernantes. Pero dada su vaguedad y abstracción, no puede
actuar como referente y reviste una incapacidad para imputársele el interés
general en el plano concreto de las instituciones estatales.
En este momento, es cuando aparece la idea de “nación, en donde vemos al
“Estado-para-la-nación” (categoría que será fundamental para comprender
el fundamento del Estado a lo largo de su obra y será una noción central
para estudiar la legitimidad pretendida por éste). La invocación de los intere-
ses de la Nación muchas veces lo habilita a tomar decisiones en contra de la
voluntad de los sujetos, pasando por alto las desigualdades e ignorando las
contradicciones de clases que existen. Es un referente menos abstracto que
la ciudadanía que se constituye en una generalidad concreta, en donde alude
a los actos observables de las instituciones del Estado, por eso es referente.
Ya no nos encontramos frente al sujeto descarnado de la ciudadanía, sino
que hay un sujeto social “miembro de la Nación”. Su utilidad se encuentra
en que borra los intereses de clase que son negados y postergados dado que
se actúa en nombre de una generalidad que abarca a todos los ciudadanos.
Finalmente, centrándonos en América Latina estas dos primeras mediacio-
nes no llegan a cuajar en apariencias abstractas, ya que los grados de de-
sigualdad que hay en estos países habilita a que nazcan demandas que pre-
tenden actuar a favor de los relativamente desposeídos, los cuales se
constituyen como un sujeto llamado “pueblo”: un ámbito de solidaridades
más estrecho que la Nación, que excluye a una parte de esta última que se
opone a ella (las clases económicas, los ricos, la oligarquía, etc.), lo cual
genera un clivaje que acaba escindiendo la sociedad (entre lo popular y lo no
popular), planteándose un Estado-para-el-pueblo, en donde lo popular con-
lleva la pretensión de que es “la nación verdadera”; y sus demandas pueden
afectar los límites de reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que
el Estado exponga sus verdaderas contradicciones. Pero O’Donnell sostiene
que esta última mediación habilita una posibilidad, que al no poder cumplir
nunca las pretensiones del pueblo, las clases subordinadas se entiendan a sí
mismas como tales, y cobran conciencia de los clivajes de clase que hay en
la sociedad. En última instancia, el Estado no es garante de lo popular, sino
que por el contrario, lo es de las relaciones de clases en sí mismas. Es por
ello, que lo popular es un peligroso velo —muy transparente— de la realidad
55
profunda de la sociedad y el Estado, y posible camino hacia el desenmasca-
ramiento de la dominación capitalista, en virtud de lo cual es menos “digeri-
ble” para el Estado que las otras dos. “Así, se encuentra en un punto medio
entre la ciudadanía y nación, y la clase. Porque es más concreta que la ciu-
dadanía y menos indiferenciada que la nación, pero más genérica y menos
concreta que la clase. Y es por esto último que puede ser tanto fundamento
como referente del estado. El título a mandar del estado lo da el pueblo, no
tanto la ciudadanía (especialmente en los capitalismos tardíos). Así, cuando
lo popular es el fundamento, también puede transformarse en el referente”
(O’Donnell, 1985: 241). Por esto mismo, los Estados Burocrático-autorita-
rios, que aparecen en momentos de crisis de acumulación capitalista, y que
constituyen una derrota para los sectores dominados, recurren a mediacio-
nes más abstractas, tales como la “Nación”, lo que explicaría la exaltación
de los símbolos patrios, y el intento de plantear toda tentativa de moviliza-
ción y protesta como una acción en contra de la patria. A continuación, es-
quematizamos lo dicho, siguiendo la línea de argumentación de Guillermo
O’Donnell para explicar las diferentes mediaciones del Estado Capitalista.
NELSON DIONEL CARDOZO
Gráfico 1: Mediaciones entre el Estado y la sociedad en Guillermo O’Donnell
Fuente: Elaboración propia.
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Otro elemento destacable es como la obra de O’Donnell va “entramando”
diferentes dimensiones del aspecto político de la dominación. En sus es-
critos va mutando desde el concepto de “regímenes burocrático-autorita-
rio” al de “Estado burocrático-autoritario”. Con estos estudios se profun-
diza el aspecto “estructural” del concepto de Estado, ya que intenta
explicar de manera multidimensional el surgimiento de este nuevo tipo de
autoritarismos. Se aborda al mismo a partir de aspectos ligados al tipo de
régimen (eliminación de los canales de participación democrática) que se
corresponde a la faceta “autoritaria”, al mismo tiempo que esto trae apa-
rejado la profundización de los roles tecnocráticos como un elemento
que permite favorecer la acumulación del capital, que se engarza con el
aspecto “burocrático”. Así, afirma que la alternación pendular de régimen
político y tipo de Estado responde a la necesidad estructural del Estado
de mantener el nivel de acumulación imperiosa. “En cada una de las fa-
ses del ciclo, la gran burguesía urbana, basada principalmente en las
condiciones que la convierten en fracción dominante, ha jugado a gana-
dor. Ya he señalado que —por lo menos no la perjudican la devaluación
y los ‘programas de estabilización’, a la vez que, como apéndice directo
o íntimamente vinculado al capital internacional, esa fracción es la que
mejor digiere estos programas y más teme a la posibilidad de una cesa-
ción internacional de pagos” (O’Donnell, 2008b: 43). Por lo tanto, las
políticas públicas son explicadas desde el rol que tiene el Estado como
garante de la reproducción del sistema capitalista, y no en última instan-
cia por su carácter de clase. La interación entre diferentes tipos de políti-
cas económicas es una manifestación de su faceta superestructural en la
continuidad de estas relaciones sociales. La implantación de los EBA, así
las cosas, responde a una crisis en cinco niveles: 1) inestabilidad política;
2) crisis de régimen; 3) crisis política; 4) crisis de acumulación, y 5) la
que denomina “crisis de dominación celular (o social)”, en donde los
sectores subalternos se niegan a aceptar pacíficamente la dominación ca-
pitalista. De esta manera encontramos, que como respuesta a esta crisis,
se cambia hacia una forma tecnocratizada en donde los roles superiores
del gobierno empiezan a ser ocupados por organizaciones complejas alta-
mente burocratizadas —fuerzas armadas, grandes empresas privadas—.
Después vemos como se aclaran estas dimensiones. El aspecto “burocrá-
tico” corresponde a la faceta del “Estado” y el aspecto “autoritario” al
del régimen político.
La nota fundamental del EBA es que es un sistema de exclusión frente a los
canales de acceso al Estado popular: controles verticales por parte de las
corporaciones, y desde el Estado hacia los sindicatos, con exclusión econó-
mica en el sentido que reducen y postergan hacia un futuro no precisado
las aspiraciones económicas del sector popular; corresponden a una etapa
57
de importantes transformaciones en los mecanismos de acumulación de sus
sociedades, como parte de una profundización en los capitalismos periféri-
cos y dependientes, pero también dotados ya de una extensa industrializa-
ción. Esta cristalización institucional “es por lo tanto, la supresión de dos
mediaciones fundamentales, la ciudadanía y lo popular. Es también la ambi-
gua postulación de otro —la nación— a la que sólo puede invocar como
proyecto, pero no como realidad actual, sobre la que se propone actuar qui-
rúrgicamente. (...) Desde sus instituciones se intenta,’despolitizar’ el trata-
miento de cuestiones sociales, sometiéndolas a los que se proclama son cri-
terios neutros y objetivos de racionalidad técnica. Esto es contrafaz de la
prohibición de invocar cuestiones de justicia sustantiva ligadas a lo popular,
que aparecen introduciendo ‘irracionalidades’ y demandas ‘prematuras’.”
(O’Donnell, 2008a: 75) Como vimos hasta ahora, encontramos una des-
cripción muy densa de los mecanismos mediadores entre Estado y la so-
ciedad en donde pueden rastrearse elementos del estructuralismo marxista;
pero al mismo tiempo, combina los elementos de las visiones pesimistas so-
bre la modernización que planteaba Huntington, con elementos de la Teoría
de la Dependencia, ya que pondera la importancia del grado de desarrollo y
el fenómeno de los EBA como un aspecto de los capitalismos dependientes
de mayor grado de industrialización. Estas ideas tienen también su influen-
cia de los aportes de Linz, Apter y Stepan cuyo armazón conceptual adqui-
rió críticamente durante su estadía doctoral en Yale.
La introducción del enfoque secuencial de las políticas públicas en
América Latina
En el año 1975 Horacio Boneo, Marcelo Cavarozzi, Guillermo O’Donnell
y Oscar Oszlak crean el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CE-
DES), habiendo formado parte de esta institución también Catalina Smu-
lovitz y María del Carmen Feijoo. De carácter multidisciplinario, el CE-
DES se orientó desde sus inicios al estudio de los problemas sociales,
políticos y económicos de la Argentina y de América Latina. La misión
que se planteó fue fortalecer la capacidad de investigación en ciencias
sociales en la región, y propiciar la difusión y aplicación de sus resulta-
dos. El Área de Política y Gestión Pública fue la primera de las creadas
en el CEDES. Desde un comienzo, los cuatro fundadores del Centro se
dedicaron a investigar la problemática del Estado, sus instituciones y po-
líticas, continuando el proyecto académico iniciado en el Centro de In-
vestigaciones en Administración Pública (CIAP) del Instituto Torcuato Di
Tella. Como producto de estas actividades se publicó en 1976 el docu-
mento “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrate-
NELSON DIONEL CARDOZO
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gia de investigación”. Poco a poco este trabajo guiará la agenda sobre
políticas públicas en la región, publicándose posteriormente como artícu-
lo en varias revistas. A pesar de haber pasado varias décadas, el estudio
sigue siendo el trabajo más citado en el campo
8
. Este artículo vino a lle-
nar una gran “área de vacancia” en un momento de constitución tempra-
na del área de la administración y políticas públicas. Tal vez porque toda
la producción referida a esta temática pública tenía una fuerte impronta
pluralista centrada en contextos democráticos (lo cual no cuajaba con las
inestables y polarizadas realidades latinoamericanas) o había una inexis-
tencia de trabajos teórico-metodológicos específicos para guiar el estudio
del proceso de políticas públicas disponibles en castellano. Este docu-
mento sigue siendo hasta nuestros días la obra más citada en los trabajos
sobre el área y bibliografía de las materias introductorias. Así mismo es
la primera vez que se introduce la noción de “proceso” de políticas públi-
cas, común en las visiones funcionalistas y sistémicas, pero adaptado a
los contextos no democrático-pluralistas, sino que reflexiona acerca de
este fenómeno en los contextos autoritarios de los países periféricos.
En él, se plantea que las políticas públicas son la forma en que los Estados
expresan y actúan sobre la distribución de los recursos, y cuál es la rela-
ción entre los cambios sociales y las mutaciones a nivel del Estado. El fe-
nómeno del autoritarismo y el tecnocratismo, era la realidad de América La-
tina, frente al escenario democrático y neocorporativista que se planteaba
en los Estados de Bienestar europeos. Justamente, el gran interrogante es
las ambigüedades de las políticas que ha ido presentando el Estado en los
países periféricos. Es a partir de allí de donde surge dicho análisis. La utili-
dad que plantea estudiar las políticas públicas es que “permiten una visión
del Estado ‘en acción’, desagregado y descongelado como estructura glo-
bal y ‘puesto’, en un proceso social en el que se entrecruza con otras fuer-
zas sociales” (Oszlak y O’Donnell, 1976: 6).
De esta manera, plantean su “protomodelo verbal” que trata de superar los
estudios que veían a las políticas públicas o bien como variable dependiente
(trabajos que indagaban las causas que llevaban a la implementación de un
determinado programa estatal) o como variable independiente (o dicho de
otro modo, el análisis de los impactos que traía aparejada cierta acción pú-
blica). Se esbozan tres momentos del proceso de las políticas públicas en
8
En el trabajo compilado por la Asociación Argentina de Estudio de la Administración
Pública (AAEAP), en donde se recogen los trabajos más importantes del campo difundi-
dos en los congresos argentinos, este artículo fue la obra más citada, lo cual muestra el
alto impacto que sigue teniendo pasados más de 30 años de su publicación.
59
9
El enfoque secuencial, se refiere entre otros análisis, al modelo postulado por Lasswell
(1956), desarrollado luego por Jones (1970), quienes presentan la política pública como
un análisis que puede ser subdividido en varias etapas que se pueden estudiar separada-
mente, correspondientes a la definición del problema y la construcción de la agenda, la
formulación y la decisión o legitimación, la implementación, y la evaluación. Esta visión
ha sido muy criticada y puesta a discusión a raíz del surgimiento de diferentes paradig-
mas, tales como las redes de políticas públicas, la huella de la dependencia, el enfoque
cognitivo, entre otros. No obstante ello, en nuestra región es muy utilizado para abordar
los estudios sobre el proceso de políticas públicas basado en casos, sobre todo a partir de
la gran influencia que tuvo el trabajo que estamos refiriendo.
un ciclo de vida que se extiende desde su problematización social hasta su
eventual “resolución”. A lo largo de este derrotero podemos encontrar su-
cesivas tomas de posiciones por parte los actores, al mismo tiempo que en-
contramos que hay una permanente redefinición de la cuestión. De esta ma-
nera se delinean las siguientes etapas dentro del proceso de las políticas
públicas: 1) surgimiento de la cuestión —en donde encontramos la agenda
pública, entendida como una cuestión que es relevante para los actores so-
ciales; y el momento de la agenda estatal en donde es tomada por el Estado
como una cuestión sobre la hay que actuar—; 2) la toma de posición por
parte del Estado —la formulación e implementación—; y 3) las políticas o
tomas de posición de otros actores sociales. Por lo tanto, así se plantea el
enfoque “por etapas”
9
, en donde “política estatal (o pública) es (...) un
conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modali-
dad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita
atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil. De di-
cha intervención puede inferirse cierta direccionalidad, una determinada
orientación, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso so-
cial, hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión” (Oszlak y
O’Donnell, 1976: 12). De esta manera estas tomas de posición suelen ser
particularmente importantes, no sólo por su carácter imperativo, sino tam-
bién porque son centrales para los actores no estatales. De esta manera son
“nudos” importantes del proceso de interacción que se convierten en pun-
tos privilegiados de observación de un devenir social más amplio, ya sea
mirando “hacia atrás” o “hacia adelante”. Esto se explica porque lo estatal
no suele ni ser pasivo ni irrelevante para los diversos actores presentes. Si-
guiendo esta línea de análisis que hemos planteado en el trabajo junto a Pa-
blo Bulcourf las políticas públicas son generadoras de un doble proceso en
lo que respecta al aparato estatal, ya que producen “repercusiones vertica-
les” y “repercusiones horizontales” (Bulcourf y Cardozo, 2008). Las prime-
ras se corresponden a las cristalizaciones burocráticas producto de una de-
cisión gubernamental —o dicho de otro de modo la atribución de
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60
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10
Continuando este análisis hemos planteado con Pablo Bulcourf que es posible abor-
dar el “cómo” o dicho de otra manera “qué forma asume” una política pública extendien-
do las conceptualizaciones de Oszlak y O’Donnell. Nuestra construcción sostiene que
existen tres formas de “burocratización” de una política pública: 1) creación de una nueva
agencia; 2) modificación de una nueva agencia; o 3) ninguna transformación en la estructu-
ra burocrática. (BULCOURF y CARDOZO, 2008).
competencias y la asignación de recursos a unidades formalmente depen-
dientes de la que adoptó la política—; y las segundas, que podemos enten-
derlas como las tomas y reajustes de posición de otras agencias estatales.
Las primeras pueden acarrear “cristalizaciones institucionales”, “creación
de aparatos burocráticos o adjudicación de nuevas funciones a organismos
preexistentes.”
10
De esta manera, “el proceso burocrático implicado en es-
tas repercusiones horizontales y verticales es analíticamente distinto del
proceso social antes referido, pero se entrecruza con él. Lo que ocurre al
interior del Estado es, en parte, ejecución (implementación) de política, en
parte factor causal para la adopción de nuevas políticas y, en parte tam-
bién, generador de estructuras burocráticas especializadas, dotadas a veces
de atribuciones formales y siempre, con capacidad de hecho para redefinir
la política inicial, y, por lo tanto, de cambiar la toma de posición del estado
frente a la cuestión.” (Oszlak y O’Donnell, 1976: 13).
De esta manera la toma de decisiones por parte del Estado acerca de una
cuestión tiene como consecuencia respuesta de actores sociales, por un
lado, y de unidades estatales, por el otro. Sin embargo, no todas estas
respuestas se desarrollan al mismo tiempo. Este aspecto está vinculado
con la diferente naturaleza de los actores a lo largo del proceso de reso-
lución del asunto. Del mismo modo que se van definiendo durante el
tiempo los términos de una cuestión, se van redefiniendo los atributos y
formas de agregación y representación de las partes involucradas; lo que
genera el problema de delimitar de manera precisa las categorías usadas
para definirlas. De manera simétrica, el modo en que se cristalizan a ni-
vel de agencias estatales, manifiesta la fluctuante naturaleza de las unida-
des involucradas en el proceso de resolución de las mismas. Por consi-
guiente, este modelo tiene como elemento central una dimensión temporal
intrínseca, por lo que estudiar una acción estatal es seguir el derrotero de
los actores y el Estado como actor privilegiado en dicho proceso. Así,
los asuntos públicos tienen una historia, y se definen temporalmente:
asuntos que en algún momento no lo eran, se plantean en un período
como tales, hasta su eventual resolución. En dicho sentido se trazan dos
dimensiones de análisis: por un lado la “objetiva” que puede recavarse
analizando los comportamientos concretos de los actores, y una “subjeti-
61
va” que es posible entenderla indagando en la percepción del grupo o ac-
tor sobre las acciones de los otros.
A nivel de la metodología, se bosqueja que hay tres niveles para abordar
empíricamente el análisis: un primer nivel de contexto entendido como un
conjunto de factores extrínsecos al objeto más específico de investigación
(“políticas estatales”) que es indispensable para la comprensión, descrip-
ción y explicación de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables. Lue-
go, se debe indagar sobre la agenda de cuestiones, observada desde una
perspectiva no solamente sobre el conjunto de asuntos socialmente vigentes
(agenda), sino también sobre el conflicto y las coaliciones que se generan
alrededor de las problemáticas que deben integrar la agenda. En un tercer
nivel, se comprende a la estructura social atendiendo a los recursos con
que cuenta cada uno de los actores movilizados en torno a la cuestión. En
este último nivel, proponen manejarse con un conocimiento razonablemente
informado de esas características y considerarlas “congeladas” para los
propósitos de la investigación de políticas estatales.
Resumiendo, la utilidad de este enfoque es que plantea un tipo de estudio
secuencial basado en etapas pero que incluye aspectos de tipo histórico,
combinando un nivel micro (posicionamiento de los actores y sus estrate-
gias) con un nivel mezzo y macro (estructura social y surgimiento histórico
de la cuestión). Al pensar las políticas públicas como componentes del pro-
ceso social, se incluye la dimensión histórica, lo cual hace posible medir
ciertos impactos en un punto del desarrollo de la cuestión/resolución. Estos
y otros impactos son estudiados como un proceso más abarcativo y com-
plejo, en torno a dicho asunto, en donde confluyen actores privados y sue-
len manifestarse en distintas fases tomas de decisión por parte del Estado.
Cada una de estas últimas produce un gran espectro de impactos, que al
mismo tiempo realimentan dicho proceso y lo llevan hacia nuevos “nudos”
donde tienen lugar nuevamente decisiones gubernamentales. El entrecruza-
miento diacrónico de políticas públicas (tanto estatales como privadas), al
mismo tiempo con las modificaciones de los parámetros del contexto indi-
cados más arriba, constituyen etapas o procesos de mutación social en
donde lo estatal se presenta de manera dinámica y desagregado en sucesi-
vas tomas de posición. Por otro lado hace hincapié en el juego de los acto-
res y por lo tanto incorpora la idea de “interés” y de “conflicto” existente
entre los propios actores y su capacidad de influir en el proceso de toma de
decisiones. Esto no sólo lo hace en el aspecto de la conformación de la
“agenda” o sea el “comienzo” del problema sino que este juego y estos ac-
tores se encuentran (e influencian) durante todo el proceso de políticas pú-
blicas. Es ahí donde readapta la visión norteamericana más “inocente” la
idea de un proceso “neutral” y también pone en juego los intereses que pue-
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den tener las burocracias, por ejemplo. El poder, entonces no aparece sola-
mente como influencia, como plantea la teoría pluralista, sino que también
postula que el conflicto es parte del proceso de las políticas públicas.
El Estado en el contexto democrático
A partir de sus análisis de los procesos democratizadores en América Lati-
na, se comienza a hacer más hincapié en la dimensión del régimen político,
dando mayor importancia al juego de algunos actores. En los escritos sobre
las transiciones encontramos una ausencia del tema Estado, que puede ex-
plicarse por las preguntas que guían su investigación. Interrogantes tales
como de qué manera se produce el pasaje de un régimen autoritario a uno
democrático, la calidad de esa nueva democracia, o qué aspectos de la po-
liarquía va adquiriendo el régimen político, serán la tónica central de los es-
critos en los años ochenta. El componente acerca del carácter incierto de
las nuevas democracias en nuestra región nos remite a aspectos presentes
en la teoría política de Maquiavelo, abriendo cuestionamientos sobre la per-
sistencia de los elementos de la democracia previa a los regímenes buro-
crático-autoritarios, tales como “el juego imposible” que había caracterizado
lúcidamente en Modernización y autoritarismo empleando la metodología
del rational choice.
Es posible en esta etapa encontrar aspectos de análisis más neoinstitucio-
nalistas, ya que hace énfasis en temas tales como la calidad de la demo-
cracia, el carácter delegativo de la misma —que recupera el elemento
decisionista que caracterizó a los procesos de reforma del Estado—; in-
cluyendo aspectos de la teoría normativa de la democracia al estudiar el
componente “democrático”, “liberal” y “republicano” de estas formas
particulares de regímenes, y sus condicionantes políticos y económicos.
Si bien el derrumbe de los sistemas autoritarios provocó el pasaje hacia
democracias políticas —es decir poliarquía—, se consolidaron democra-
cias representativas (bajo “otra” institucionalización), con cierta estabili-
dad pero con una baja calidad institucional. En este eje, introduce en su
texto “Estado, democratización y ciudadanía” del año 1993 la importan-
cia de estudiar al Estado para entender al proceso de democratización.
En ese momento lo caracteriza introduciendo en su análisis la dimensión
legal al sostener que “es un error asociar el Estado con el aparato estatal,
o el sector público, o la suma de las burocracias públicas, que indudable-
mente son partes del Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es
también, y no menos primariamente, un conjunto de relaciones sociales
que establece cierto orden en un territorio determinado, y finalmente lo
respalda con una garantía coercitiva centralizada. Muchas de esas rela-
63
ciones se formalizan mediante un sistema legal provisto y respaldado por
el Estado. El sistema legal es una dimensión constitutiva del Estado y del
orden que éste establece y garantiza en el territorio dado. No se trata de
un orden igualitario, socialmente imparcial; tanto bajo el capitalismo
como bajo el socialismo burocrático ese orden respalda y ayuda a repro-
ducir relaciones de poder que son sistemáticamente asimétricas.”
(O’Donnell, 1993: 65). Este sistema legal tiene su respaldo en el Estado
y puede pensarse como una dimensión constitutiva de éste, y del orden
que establece y garantiza dentro de un territorio. A partir de allí critica el
principal supuesto que tiene la teoría del Estado afirmando que parte de la
idea que se traslada a las teorías de la democracia, que supone un alto
grado de homogeneidad en el alcance, tanto territorial como funcional,
del Estado y del orden social que éste sustenta. Se parte de la noción que
el Estado llega a todos los ciudadanos y estratos sociales de la misma
manera, hecho que no se corrobora en ningún caso empírico de manera
total. Así, encontramos que de acuerdo a la unidad que estudiemos pode-
mos ver que hay gradientes en lo que respecta a esa homogeneidad terri-
torial (colocando a los países escandinavos como los que revisten el ma-
yor). Nos topamos, de este modo con países de una homogeneidad
territorial muy alta, como los casos de las democracias históricamente
más estables (Costa Rica, Uruguay y Chile); mientras que otros como
Perú, Ecuador y Bolivia muestran una heterogeneidad extrema; México y
Brasil, por su parte son Estados de alta heterogeneidad territorial, mien-
tras que Argentina, Venezuela y Colombia se encuentran en un estadio in-
termedio. De esta manera, al no alcanzar una homogeneidad territorial
esos Estados son incapaces de asegurar efectividad de sus leyes y sus
políticas en el espacio nacional. Dicha debilidad en la estatidad se centra
en tres dimensiones: 1) Encontramos una ineficacia-ineficiencia de la bu-
rocracia; 2) hay una baja y sesgada penetración del sistema legal; 3) y
finalmente, presenciamos una baja credibilidad del Estado como intérpre-
te y encarnación del bien común. Así, se postula una penetración estatal
diferenciada ya que “en no pocas regiones, que incluyen no sólo las dis-
tantes de los centros políticos sino de la periferia de las grandes ciuda-
des, el Estado burocrático aparece bajo la forma de edificios y funciona-
rios pagados por el presupuesto público, pero el Estado Legal se ha
evaporado: la legalidad estatal se aplica, en el mejor de los casos, de ma-
nera intermitente y discrecional. Más importante, esa legalidad truncada
está rodeada por leyes informales controladas por los poderes privados
—patrimonialistas, sultanistas o simplemente gangsteriles— que son el
real gobierno de esas regiones. Este sistema de normas informales, salpi-
cado ocasionalmente por reapariciones del sistema legal, da lugar a un
mundo de extrema violencia, como lo acredita abundante información,
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proveniente tanto de zonas rurales como urbanas. Estas ‘zonas marro-
nes’ son sistemas subnacionales de poder con base territorial y un siste-
ma legal, informal pero eficaz, que coexiste (de manera que la teoría de-
mocrática emanada de los países altamente desarrollados no ha previsto)
con un régimen que al menos en su centro es democrático”. (O’Donnell,
2003: 25-26).
A partir de estos supuestos, esboza que hay tres grados para caracterizar el
mayor o menor nivel de presencia estatal a partir mapas coloreados: En las
“zonas azules” encontramos un alto grado de presencia estatal y funcionali-
dad; en las “zonas verdes” encontramos presencia estatal pero no territorial,
mientras que en las “zonas marrones” hay presencia estatal pero sí funcio-
nalidad. El grado de penetración será una variable independiente del tipo de
democracia, ya que en las zonas marrones encontramos una coexistencia
de elementos democráticos y autoritarios. Recuperando el aspecto liberal
de la tradición democrática moderna, afirma que en contextos autoritarios
no existe un sistema legal que garantice derechos y garantías de los indivi-
duos. Así vincula la noción de Estado de derecho con ciudadanía: Un Esta-
do incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una “ciu-
dadanía de baja intensidad”. En muchas de las zonas marrones se respetan
los derechos políticos de la poliarquía, pero se viola el componente liberal
de la democracia. Esto se traduce en una inefectividad del Estado como ley
y la cancelación de derechos constitutivos de la democracia como el de vo-
tar sin coacción. Sumado a ello, las crisis económicas agregan nuevos fun-
damentos al aumento de esas zonas, causadas por procesos de exclusión
social y económica, que redunda tanto en una crisis de estatalidad en tanto
legalidad y del conjunto de burocracias y como agente legitimador del inte-
rés común.
Entroncándose en esta dirección de estudio, en “Acerca del Estado en
América Latina Contemporánea: Diez tesis para su discusión”, se plantea
que para superar esta situación es necesario la constitución de lo que él
denomina “Estado ensanchado” que se basa en la ampliación de la agenda
pública, la extensión homogénea del sistema legal, y un mínimo de de-
mocracia sustantiva que enfrente la exclusión social y genere derechos
civiles extendidos (y sociales básicos) en aras de que los ciudadanos lo-
gren ser sujetos activos y emponderados. Sumado a ello, encontramos
que los impactos del proceso globalizador, todavía restringen más el mar-
gen de acción de los Estados dentro del contexto mundial; la importancia
del multiculturalismo como una tendencia contraria a la extensión de la
legalidad —ya que plantea una tensión con el reconocimiento de dere-
chos universales al demandar la afirmación de derechos a diversos gru-
pos y minorías—.
65
En su última obra individual, Democracia, agencia y estado, O’Donnell
vuelve sobre la dimensión central del Estado en la vida política. Desde
allí vincula una visión del sujeto político entendido como agente y retorna
a la relación del componente estatal con el régimen político. Continuando
sus planteos anteriores caracteriza al Estado de la siguiente forma: “Es
una asociación con base territorial, compuesta de conjuntos de institucio-
nes y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas sancionadas y res-
paldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetra y
controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Esas ins-
tituciones reclaman el monopolio en la autorización legítima del uso de la
coerción física y normalmente tienen, como último recurso para efectivi-
zar las decisiones que toman, supremacía en el control de los medios de
esta coerción sobre la población y el territorio que el estado delimita”
(O’Donnell: 2010, 76). Diferentes son los aspectos que nuestro autor
derivará de esta definición, tales como el filtrado de la relación entre el
Estado y otras entidades supraestatales —recogiendo elementos de la teo-
ría de la globalización y el enfoque de las redes de políticas públicas—;
el conjunto del aparato burocrático; la credibilidad de la dominación y su
capacidad de construir una identidad colectiva; y la eficacia del de sus
políticas junto al sistema legal que las regula. Complejizando lo dicho
previamente en este libro el Estado presenta ya cuatro dimensiones: 1)
como un conjunto de burocracias; 2) como un sistema legal, el cual es
un entramado de reglas sancionadas y respaldadas legalmente que pene-
tran y co-determinan numerosas relaciones sociales, tanto en la sociedad
como dentro de las burocracias estatales; 3) la de ser o intentar conver-
tirse en un foco de identidad colectiva; y finalmente 4) la dimensión del
“filtrado del Estado”, ya que éste es un espacio que tamiza lo que entra
en su interior y el exterior de su territorio, mercado y población. Es im-
portante la presencia de estas dimensiones para el correcto funciona-
miento del Estado y para la provisión de ciertos bienes públicos en un
territorio de manera satisfactoria. Así mismo, el Estado es quien garantiza
una efectividad de la ley, las libertades y derechos mediante una ciudada-
nía civil —y en los casos centrales una ciudadanía social y cultural—.
“Por otro lado, tanto a través de su sistema legal como de las tentacio-
nes autoritarias de sus burocracias (incluyendo actualmente fuertes com-
ponentes tecnocráticos) el Estado condensa y garantiza diversas relacio-
nes sociales intrínseca y —poderosamente— desigualitarias. Esta es una
antinomia básica, constitutiva de la vida social. Al nivel de la ley se ex-
presa por sus tensiones entre diversos valores, una de estas tensiones,
entre la estabilidad y la posibilidad de cuestionamiento de la ley, ya la
mencioné, otra tensión ya observada por Aristóteles (...) es entre, por un
lado sus aspectos de igualdad y universalidad, y, por el otro, de justicia
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sustantiva y equidad. Estas antinomias tienen a manifestarse, y se movili-
zan políticamente bajo los derechos de la democracia, incluso si es una
democracia limitada que sólo reconoce derechos políticos y pocos dere-
chos, civiles, sociales y culturales. Esas antinomias pueden ser lamenta-
das por una mente lineal o duramente conservadoras pero deberían ser
celebradas; en la medida que expresan tensiones que constituyen inheren-
temente tanto a la sociedad como al Estado y por lo tanto, pueden ser
movilizadas por acciones individuales y colectivas que promueven un ho-
rizonte siempre abierto de esperanzas en la dinámica de la vida social”
(O’Donnell, 2010: 161-162). A la luz de este razonamiento podemos ver
que el Estado no es solamente un conjunto de burocracias, sino también
el sustento y respaldo de la ciudadanía y las libertades individuales; en
virtud de lo cual pasa de ser un elemento central para relacionarlo con la
calidad de la ciudadanía y la democracia. Al introducir analíticamente la
cuestión de la agencia, vemos al “actor” como un sujeto político con ca-
pacidad de acción, revistiendo especial importancia el tema de la libertad
de decisión y los valores e intereses que pueden sustentarla. Así cobra
centralidad la necesidad que el individuo pueda empoderarse y ser sujeto
de derechos.
El Estado continúa siendo el nudo de un proceso social más amplio, ya
que como un aspecto político de la dominación tiene una faceta tanto
burocrática (que se traduce en agencias proveedoras de bienes y servi-
cios al conjunto de la población), como institucional, ya que el Estado
también es la manera en la que se distribuye y se procesa el conflicto
político (podemos ver aquí componentes neoinstitucionalistas en el análi-
sis). El atravesamiento y entrecruzamiento de los intereses, conflictos,
demandas y asimetrías de poder tiene como eje al Estado, en virtud que
es quién se encarga de realizar las acciones públicas tendientes a la ex-
tracción-asignación de recursos, como así también la provisión de regu-
laciones; siendo el eje de la articulación del complejo entramado de inte-
reses que hay al interior de una sociedad. De esta manera afirma que
“otra característica de mi definición es que apunta al tema del poder, en
términos de la gran concentración de poder (o, más precisamente, pode-
res) implicada por el surgimiento y funcionamiento de un Estado. El Es-
tado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad (a nivel
local, internacional y transnacional), así como también genera sus pro-
pios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la sociedad diversos
tipos de políticas públicas y a veces también importantes omisiones. Los
distintos pesos que tienen las condensaciones sociales y las concentra-
ciones de poderes del Estado, a lo largo de diversas instituciones estata-
les y áreas de políticas públicas es una compleja cuestión que debe ser
estimada empíricamente y sobre la cual el presente nivel de análisis tiene
67
poco que decir” (O’Donnell, 2010, 77-78). Nuevamente se retoma la
concepción enarbolada en los años setenta junto a Oscar Oszlak, al ver
al Estado como parte de los complejos juegos de poder al interior de
una sociedad, en donde confluyen actores locales, nacionales y transna-
cionales -pudiendo observarse que comparte elementos con la teoría de
las redes de políticas públicas, pero sin restar la centralidad al Estado-.
Lo estatal, en suma, representa el vértice del procesamiento de las rela-
ciones de poder, actuando como un prisma que concentra y filtra estas
últimas; y como resultante refleja su accionar en programas guberna-
mentales, producto de las interacciones entre los diversos actores y las
agencias intraburocráticas.
Conclusiones
No cabe dudas, que más allá de las posiciones teóricas, metodológicas y
también políticas e ideológicas, la figura de Guillermo O’Donnell se ha
constituido en el principal referente de la Ciencia Política argentina y uno
de los más importantes en nuestra región y para los latinoamericanistas de
todo el mundo. A ello, se adiciona su destacada actuación en las asociacio-
nes de politólogos —como figura central en el surgimiento de la Sociedad
Argentina de Análisis Político y posteriormente como presidente de la
IPSA— con un rol institucional insoslayable que contribuyó sustantivamen-
te al desarrollo de nuestra disciplina en el país (De Luca, 2011). Sus traba-
jos forman parte de la bibliografía más utilizada en nuestro medio
11
y las
citas a éstos son las que presentan la mayor frecuencia en todo tipo de refe-
rencias. Los estudios sobre la historia disciplinar iniciados por Pablo Bul-
courf, Martín D’Alessandro (Bulcourf y D’Alessandro 2003; Bulcourf y
Reina, 2010) y Cecilia Lesgart (Lesgart 2003, 2007) ubican a la figura de
O’Donnell como central para el desarrollo e institucionalización de la cien-
cia política. Durante el VIII Congreso Nacional de Ciencia Política un estu-
11
El Social Sciences Citation Index (SSCI), publicado por Thomson Reuters, integrado
en ISI Web of Knowledge (WoK) afirma que para el período 2000-2010 Guillermo
O’Donnell se encuentra en el número 17 de dicha lista —que recaba a los intelectuales vi-
vos más mencionados— con 1271 citas —siendo el único latinoamericano entre las pri-
meras 20 posiciones—. Esta base de datos se elabora en base a las referencias de artículos
de revistas científicas, libros y otros tipos de material impreso que abarcan todos los
campos del conocimiento académico. Permite acceder a las publicaciones previas de una
determinada investigación publicada a través del acceso a sus referencias bibliográficas ci-
tadas, o también, a las publicaciones que citan un documento determinado para descubrir
el impacto de un trabajo científico sobre la investigación actual.
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dio realizado bajo la dirección de Nélida Archenti demostró cabalmente esta
hipótesis
12
(Archenti y Alonso, 2008): O’Donnell es considerado por sus
pares como el politólogo más destacado y también son sus libros los que
encabezan contundentemente las preferencias de los argentinos. El profe-
sor nos ha dejado un legado enorme, pero ante todo polémico que seguirá
cuestionando en forma crítica nuestras sociedades y la capacidad de los
politólogos para dar cuenta de ellas.
Este artículo ha intentado realizar un análisis minucioso de algunos traba-
jos de este autor, en donde se hace referencia explícita al concepto de
Estado, tratando de rastrear las influencias teóricas que hay en su obra,
pero al mismo tiempo dejando en claro que hay una gran “eclecticismo”
teórico y metodológico. Prueba de ello, es que mistura definiciones we-
berianas de dominación, con elementos de teoría de la modernización,
teoría de la dependencia y neomarxismo estructuralista. A su vez, el sin-
cretismo metodológico nos hace ver que por momentos toma elementos
del rational choice, siguiendo un individualismo metodológico; pero en
otros trechos de su obra se suma a concepciones holísticas propias de la
tradición del materialismo histórico y el dependentismo. No obstante ello,
es posible delinear dos grandes momentos en su producción sobre esta
temática. Como en toda obra en ciencias sociales, y más todavía en
Ciencia Política, el pensamiento y las problematizaciones no escapan a la
matriz política y social. O dicho de otro modo, los científicos no desa-
rrollan su actividad sin la influencia del contexto en el cual viven, sino
que por el contrario se encuentran en permanente diálogo con el mismo.
La particularidad que tiene nuestro autor, es que justamente se emplazó,
por un lado como un intelectual comprometido con los grandes proble-
mas de la región en cada etapa, intentando “adaptar” y “crear” catego-
rías para explicar y comprender los procesos políticos en América Lati-
na. Por otro lado, su capacidad de discutir teoría empírica, su plasticidad
y comunicabilidad fueron algunos de los aspectos que lo colocaron como
el principal politólogo de nuestro país, y uno de los más destacados de la
región. Su derrotero marca este compromiso y la innovación de sus tra-
12
Como sostiene este estudio “lo que no presenta margen de dudas es quien es visto
como el politólogo más destacado de la disciplina en nuestro país: el 66 por ciento de los
encuestados nombró en forma espontánea a Guillermo O’Donnell, quien acaparó 142
menciones. Su nombre aparece seguido por una multiplicidad de otros nombres (33) que
cumulan en promedio menos de 9 menciones cada uno. El prestigio de O’Donnell se ve
reconfirmado al momento de señalar los textos más importantes de la Ciencia Política en-
tre los que se destacan seis de su autoría, dos de los cuales ocupan lo primeros lugares: El
Estado Burocrático-autoritario (11,9 por ciento de los encuestados) y Contrapuntos
(10,7 por ciento de los encuestados)” (ARCHENTI y ALONSO, 2008: 466).
69
bajos. En el cuadro siguiente, se sistematizan los principales aspectos
abordados en su obra.
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 1: Evolución del concepto de Estado en Guillermo O’Donnell
Aspecto
Años
Principales trabajos
Contexto
político-social
Problema central que
atraviesa el Estado
Influencias teóricas
Definición de Estado
Especificidad del
Estado
latinoamericano
Aspectos centrales
del análisis
Primera fase
1972-1986
–“Estados y Alianzas en la
Argentina, 1956-1976”
–Modernización y
autoritarismo
–El Estado Burocrático
Autoritario
–“Apuntes para una teoría del
Estado”
–“Estado y políticas estatales
en América Latina: hacia una
estrategia de investigación”
Dictaduras alternadas con
democracias inestables
Crisis de dominación celular
–Marxismo estructuralista
–Teoría de la dependencia
–Teoría de la modernización
–Estudios sobre
autoritarismos
Componente específicamente
político de la dominación en
una sociedad territorialmente
delimitada.
Carácter capitalista periférico
La dimensión capitalista del
Estado, su relación con el
régimen político y la
importancia de las
mediaciones que posibilitan la
dominación
Segunda fase
1986-2011
–“Estado, democratización y
ciudadanía”
–Disonancias. Críticas
democráticas a la
democracia
–“Acerca del Estado en
América Latina
contemporánea: diez para la
discusión”
–Democracia, agencia y
Estado.
Transición y consolidación
democrática
Falta de homogeneidad
territorial
–Neoinstitucionalismo
–Teoría weberiana
–Aspectos jurídicos de la
teoría de la agencia
–Teoría empírica y normativa
de la democracia
Conjunto de relaciones
sociales que establece cierto
orden en un territorio
determinado, respaldado con
una garantía coercitiva
centralizada
Presencia estatal y
funcionalidad diferenciada en
el territorio
El Estado en su dimensión
burocrática, el sistema legal,
y como foco de identidad
colectiva
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STUDIA POLITICÆ
Como puede apreciarse, cuando nuestra región atravesaba momentos de
inestabilidad democrática y autoritarismos, la preocupación ha sido intentar
entender y dar una explicación al Estado con sus especificidades propias de
un capitalismo dependiente. Así, la obra se convierte en un “gran puente”
que dialoga con la teoría de la modernización, el neomarxismo y la teoría de
la dependencia de corte cepalino. Luego, tras la consolidación democrática
y el proceso de reforma del Estado, aparecen otras preguntas. Se ha pasa-
do a una fase de estabilidad política en América Latina, pero sin embargo
estas nuevas democracias tienen grandes problemas para asegurar un míni-
mo de ciudadanía. Democracia delegativa, ciudadanía de baja intensidad,
“zonas marrones”, inefectividad de la ley, son ahora las cuestiones que
plantean dudas acerca de hacia donde va la región. Esto se combina con
otra gran virtud que ha tenido toda la obra de O’Donnell: su gran sencillez
semántica y su gran comunicabilidad. Cuando se aborda un texto del ar-
gentino, podemos ver un lenguaje claro, sencillo, con una lógica argumental
coherente y una contrastación empírica consistente, en donde sintetiza los
postulados de los marcos teóricos que utiliza poniendo sus categorías a dis-
cusión. Esa simplicidad lo coloca en un gran “centro teórico” que hace que
“las mesas separadas” (Almond, 1999) puedan con un vocabulario accesi-
ble dialogar y establecer nexos. Prueba de ello, es que politólogos de dife-
rentes tradiciones teóricas (neomarxismo, neoinstitucionalismo, pluralismo,
normativismo, etc.) emplean sus artículos para entender al Estado y las po-
líticas públicas: esa gran capacidad de diálogo entre diversas corrientes fue
el pilar de su indiscutido prestigio. Sus conceptos son en este sentido un
río en donde confluyen afluentes que atraviesan geografías muy diversas.
El propio O’Donnell cuando fue entrevistado acerca de su capacidad de no-
minar fenómenos en nuestra región, respondió que su aporte fue “ponerle
nombre a la bestia”. El inventó los conceptos. Y nosotros nos pusimos a
discutir sobre ellos.
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Fecha de recepción: 12/08/12
Fecha de aceptación: 25/09/12
