85
*
Coordinador del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo en la Municipalidad
de Córdoba, Presidente de la Fundación “20 de Noviembre” y Consultor en Políticas
Públicas.
**
Conicet / Universidad Católica de Córdoba.
Juan Manuel Lozita
*
y Víctor Mazzalay
**
Resumen
El objetivo de este trabajo consiste en utilizar el análisis de redes para la
comprensión de la problemática de la no-política, que resulta novedoso en el
estudio de los fenómenos políticos en Argentina y Latinoamérica; sobre todo
para aquellas situaciones en que los problemas originados por los conflictos
de políticas y la toma de posición de otros actores no son coyunturales, sino
la expresión estable y permanente de problemas de luchas por el control y la
imposición de políticas o no políticas en determinadas problemáticas sociales.
Palabras claves: redes de políticas públicas, ámbito de política, sistema
de decisión colectiva, recursos, intereses, influencia, actores, intercambios
y relaciones de poder.
Influencia de los actores en las
políticas públicas y su
condicionamiento en el desempeño
gubernamental. El caso del área de
políticas de saneamiento cloacal de
la Municipalidad de Córdoba.
Código de referato: SP.149.XXV/13.
STUDIA POLITICÆ Número 25 ~ primavera/verano 2011-2012
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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STUDIA POLITICÆ
Abstract: The aim of this work consists in using the analysis of
networks for the comprehension of the problematics of the non-politics,
which turn out to be new in the study of the political phenomena in
Argentina and Latin America; especially for those situations in which the
problems originated by the conflicts of policies and the capture of
position of other actors are not related, but the stable and permanent
expression of problems of fights for the control and the imposition of
policies or not policies in determined problematics social.
Key words: policy network, policy domain, collective decision system,
resources, interests, influence, actors, exchanges and power relations.
Introducción
L
A presente investigación,
1
dentro del marco de la metodología de es-
tudio de caso y el análisis estructural de relaciones, pretende obser-
var los contextos en donde se enmarcan las políticas públicas y des-
cribir los conflictos que las obstaculizan.
En este caso particular se analizará la política de saneamiento cloacal muni-
cipal de la ciudad de Córdoba durante el período 2004-2007, en donde se
observará cómo actores con intereses, recursos y relaciones de poder di-
versos, son causas de la no decisión política en problemáticas socio-políti-
cas de perentoria solución.
La política de saneamiento cloacal se encuadra dentro de la problemática
ambiental del río Suquía, que en estos últimos años se ha convertido en un
problema público con una alta carga de significación social. La contamina-
ción producto del volcamiento de efluentes cloacales sin tratamiento algu-
no, como lo exigen las normativas ambientales, disminuye la calidad de vida
del entorno ecológico y provocan la contaminación de los cursos de agua
potable de algunos barrios de la ciudad de Córdoba.
Diversas denuncias de sectores sociales perjudicados, intervención de los
poderes públicos de distintos niveles gubernamentales responsables de la
situación, recursos de amparos solicitados al poder judicial y las distintas
alternativas de políticas propuestas a fin de superar la situación crítica que
se vive, son analizados y descriptos a fin de contextualizar la problemática
y el resultado de la no-política.
1
El presente artículo de revista, es el resultado de la tesis de Maestría en Gestión Políti-
ca (UCC) del autor, quien contó con la colaboración académica del Dr. Víctor Mazzalay
(UCC-Conicet) como director de tesis.
87
A su vez este trabajo se propone presentar un aporte a la comprensión de
estos fenómenos políticos que han sido poco estudiados en nuestro contex-
to argentino y latinoamericano, para aquellos gobiernos con problemas de
institucionalización para estructurar sus políticas públicas. Es decir, los
problemas que reducen la capacidad del gobernante para convertir sus in-
tenciones de gobierno en acciones gubernativas.
El problema de la autonomía de las políticas no es un problema nuevo. En
nuestro contexto ya ha sido planteado hace algo más de dos décadas por el
trabajo pionero de Oszlak y O’Donnell (1984) cuando al abordar los pro-
blemas surgidos del “conflicto de políticas” y de las “políticas o tomas de
posición de otros actores sociales”, muestran cómo las políticas están so-
metidas a un conjunto de intereses y conflictos que no siempre responden
a un interés colectivo ni tampoco están bajo el control del Estado.
Los conflictos de políticas y la toma de posición de los actores sociales de
una determinada comunidad de política pública, se presentan cuando cada
estrategia particular de acción de los actores depende de intereses y recur-
sos que son puestos en juego y se movilizan con la expectativa de influir y
dominar el proceso de la política pública.
El estudio de caso sobre las consecuencias de las influencias e intercambios
de los actores en las políticas públicas y su condicionamiento en el desem-
peño gubernamental no es muy frecuente a nivel latinoamericano, nacional
o local. El desarrollo de estos estudios y sus metodologías generalmente
hacen aportes para los sistemas políticos norteamericanos y europeos.
De igual modo se procurará la reflexión y descripción de un proceso político
local, en el cual se analice las influencias, intercambios, subgrupos cohesivos,
relaciones de poder y recursos de los actores involucrados en la arena política
local de la comunidad de política pública de saneamiento cloacal municipal.
Este proceso de reflexión y análisis busca aportar conocimientos y datos de
singular importancia a la hora de verificar la no cristalización de alternativas de
políticas sobre problemáticas sociales que demandan políticas públicas activas.
El tratamiento de aguas y efluentes cloacales en la ciudad de
Córdoba y su incidencia en la situación ambiental
Características del servicio de aguas y efluentes cloacales y
su problemática
En el año 1990 la Municipalidad de Córdoba recibió, por transferencia de la
Empresa Provincial de Obras Sanitarias, la función de prestar los servicios
cloacales en el ámbito de su competencia.
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
La infraestructura cloacal puesta a disposición de la Municipalidad de Cór-
doba consistió en una planta depuradora de líquidos residuales con capaci-
dad instalada de tratamiento de los mismos para 5000 m3/hora y el caudal
medio que recibía el sistema era de 3.400 m3/hora aproximadamente. Por
lo tanto la totalidad de los líquidos cloacales recibía un tratamiento adecua-
do a los parámetros vigentes.
Asimismo el sistema de redes cloacales estaba disponible para unos
330.000 habitantes aproximadamente, a través de más de 250.000 conexio-
nes de viviendas domiciliarias.
A los 5 años de ser administrado por la Municipalidad de Córdoba, el
servicio cloacal se ampliaba aumentando la cobertura del área atendida en
un 30 % a través de la incorporación de más de 100.000 habitantes siste-
ma, con lo cual el caudal medio se incrementaba como lo muestra el grá-
fico nº 1.
Para el año 2000 el número total de conexiones cloacales abarcaba las
411.744 y para el 2005 se alcanzaba la cantidad de 436.115.
Al incrementarse constantemente la cantidad de nuevas conexiones de vi-
viendas domiciliarias al sistema de cloacas se evidenció un importante cre-
cimiento en el caudal medio de líquidos cloacales que implicó un exceso
para la infraestructura instalada en cuanto a capacidad de tratamiento,
como lo indica el gráfico nº 2.
Gráfico nº 1 (Fuente: Dirección de Redes Sanitarias y Gas – Municipalidad de Córdoba)
89
Para el año 1998 ya se evidenciaba un déficit en la capacidad de tratamien-
to en la planta de Bajo Grande, en ese año el déficit en la capacidad de trata-
miento de los líquidos cloacales se produce debido a que la planta recibe un
caudal medio de 6.230 m
3
/hora, con picos de unos 8.000 m
3
/hora en horas
del atardecer, cuando la real capacidad de tratamiento para ese año era de
tan sólo 4.625 m
3
/hora, dando origen a una descarga al río Suquia de un
efluente cloacal con elevada carga orgánica y con valores superiores a los
parámetros legales permitidos por la Agencia Córdoba Ambiente.
Cabe destacar que si bien existió un crecimiento sostenido de las conexio-
nes al sistema de cloacas, la capacidad potencial de tratamiento quedó cir-
cunscripta a su diseño original de la planta, o sea, en unos 5.000 m3/hora.
Además hoy la capacidad real de tratamiento es menor que la prevista, por-
que la calidad del afluente cloacal que llega, lo hace con mayor concentra-
ción promedio de DBO5
2
y sólidos totales sin conocerse causa cierta.
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
2
Cantidad de oxígeno consumida durante un tiempo determinado, a una temperatura
dada, para descomponer por oxidación las materias orgánicas. Es una característica cuan-
tificable del grado de contaminación del agua a partir de su contenido de sustancias biode-
gradables. Ese contenido se expresa en función de la demanda de oxígeno de los microor-
ganismos participantes en la degradación de la materia orgánica presente a 20º C en un
tiempo predeterminado.
Gráfico nº 2 (Fuente: Dirección de Redes Sanitarias y Gas – Municipalidad de Córdoba)
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STUDIA POLITICÆ
La problemática en la agenda de la Municipalidad de Córdoba
El intendente Luis A. Juez,
3
en su discurso de apertura de las sesiones del
Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba en marzo de 2004, realizó una
propuesta integral con dos partes articuladas como parte de su política pú-
blica de saneamiento, a fin de terminar con la problemática ambiental del
volcamiento de efluentes cloacas al río Suquía y superar el déficit en la ca-
pacidad de tratamiento de la planta de Bajo Grande.
La primera de esas partes consistía en crear una empresa municipal, de-
nominada “Alcantarillado Municipal Sociedad del Estado” (Amse), para
prestar el servicio público de la colección por redes, transporte, trata-
miento, disposición y comercialización de los efluentes cloacales domici-
liarios e industriales dentro de la jurisdicción de la Municipalidad de Cór-
doba.
Una segunda parte de la propuesta incluía establecer un fideicomiso “Sa-
neamiento Urbano de la Ciudad de Córdoba”, con el fin de financiar los
gastos e inversiones de la empresa y en donde se depositara la recaudación
correspondiente a la tasa facturada por los servicios de saneamiento de la
ciudad.
Esta propuesta tenía como objetivos durante el período de gobierno 2004-
2007 la realización de las obras enmarcadas en el denominado Plan Integral
de Cloacas:
1) Aumentar la capacidad de tratamiento de Bajo Grande a 12.500 m
3
/
hora.
2) Refuerzo de la cloaca máxima a 20.000 m
3
/hora.
3) Construcción de los colectores maestros de la zona Sur.
4) Construcción del colector Norte del Río Suquía.
Esta alternativa de política mencionada, surge como propuesta resolutiva a
la situación planteada en el expediente municipal nº 030717 del año 2004,
que contiene un diagnóstico detallado de la situación problemática del siste-
ma de saneamiento de efluentes cloacales.
Al no prosperar esta alternativa, para el año 2005 durante la gestión Juez, se
iniciaron las negociaciones con la empresa constructora Techint ante su
3
Electo para el período 10 de diciembre de 2003 hasta 10 de diciembre de 2007 por el
partido político denominado Partido Nuevo contra la Corrupción, por la Honestidad y la
Transparencia.
91
propuesta de proponer y realizar una iniciativa privada en base a la ordenan-
za municipal nº 8.519.
4
La propuesta concreta
5
contemplaba la posibilidad
de realizar las obras de tendido de redes cloacales y ampliación de la planta
de tratamiento en la ciudad de Córdoba, según los términos y alcances del
Plan Integral de Cloacas.
6
El principal promotor de esta iniciativa fue el Secretario de Obras y Servi-
cios Públicos que tuvo a cargo el área de saneamiento y fue el encargado
en representación del Departamento Ejecutivo municipal de presentar el
proyecto en el Concejo Deliberante para su debate y aprobación.
La no política como resultado político
El conjunto de políticas públicas se entrelaza en un complejo proceso so-
cial. Éste es un primer e indispensable nivel de contexto para el estudio de
la política estatal que en particular nos interesa. Sin conocerlo adecuada-
mente, no tendríamos posibilidad de comprender ni explicar esa política.
Un contexto consiste en un conjunto de factores extrínsecos que resultan
indispensables para la comprensión, descripción y explicación de aquel ob-
jeto.
Para Aguilar Villanueva (1992), a la política hay que entenderla como un
proceso, un curso de acción, que involucra todo un conjunto complejo
de decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e ins-
tantánea.
En un sentido similar Oszlak y O‘Donnell (1984), afirman que una política
pública es la toma de posición frente a una cuestión. Por lo general, incluye
decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a
lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervención del Estado
frente a la cuestión. Para los autores, “la política estatal o pública es un
conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modali-
dad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
4
La misma contempla y se basa en la ley provincial nº 7.850 que refiere al modo y
alcance de la figura jurídica de la “Iniciativa Privada” como forma de intervención de
los capitales privados en obras públicas. La figura de la “Iniciativa Privada” otorga a
los capitales privados la posibilidad de invertir en obras públicas necesarias y deter-
minadas por gobierno, y recupera la suma invertida con la explotación del servicio
público.
5
Se conformó una propuesta a través del expediente nº 060535/05.
6
Formulado en el contexto del Plan Estratégico para la ciudad de Córdoba en el año
2005.
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STUDIA POLITICÆ
atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”
(Oszlak y O‘Donnell, 1984:24).
Las omisiones, entendidas como no decisiones, son una expresión que
evidencia que las demandas de cambio en la actual distribución de be-
neficios y privilegios dentro de la comunidad, han sido sofocadas an-
tes de ser articuladas, o mantenidas ocultas, o amortiguadas antes de
que tengan acceso a la arena donde se adoptan las decisiones en
cuestión.
Para los pluralistas clásicos un resultado político difícilmente se puede
afirmar que existe, a menos y hasta tanto haya acaparado la atención de
un sector importante del estrato político (Lukes, 1985). En cambio para
Bachrach y Baratz (1963) es de crucial importancia identificar los pro-
blemas en los cuales las no decisiones son un resultado político. Para es-
tos autores, los problemas importantes o claves pueden ser, por tanto,
actuales o potenciales, siendo claves aquellos que entrañan un genuino
desafío a los recursos de poder o autoridad de quienes ordinariamente
dominan el proceso en virtud del cual se determinan las salidas del siste-
ma político.
En la línea argumental de Bachrach y Baratz (1963) la no decisión impli-
ca la constricción o la contención de la toma de decisiones para concen-
trarse en temas seguros mediante la manipulación de los valores, los mi-
tos y las instituciones y los procedimientos políticos de la comunidad
dominante. La parcialidad en contra de determinados intereses sociales
puede convertirse en una rutina, dificultando así la penetración de ciertas
demandas en la caja negra del sistema político. El poder no es simple-
mente el control del comportamiento y de las decisiones observables. Ba-
chrach y Baratz añadieron que el poder también está en el ámbito no ob-
servable de las “no decisiones”, para ellos, “la no decisión, tal como la
definimos, es aquella decisión que resulta de la supresión o frustración de
un desafío latente o manifiesto a los valores y los intereses del tomador
de decisiones. Para ser más explícitos, la no decisión constituye un me-
dio para que las demandas de cambio en la asignación vigente de benefi-
cios y privilegios en la comunidad puedan ser sofocadas incluso antes de
que sean articuladas, o mantenerlas ocultas, o ser eliminadas en su bús-
queda de acceso a la esfera de la toma de decisiones relevantes o, si todo
lo anterior falla, ser mutiladas o destruidas durante la etapa de implemen-
tación de las decisiones dentro del proceso de las políticas públicas (Ba-
chrach y Baratz, 1970).
Se desprende, de esta perspectiva, que otros actores también pueden to-
mar posición frente a cuestiones que los afectan, adoptando políticas
93
cuyas consecuencias pueden influir considerablemente en el proceso de
resolución de las cuestiones y las futuras tomas de posición sobre las
mismas.
Cada práctica, cada toma de posición, refleja una determinada estrategia de
acción. Éstas por lo general, dependen de la cantidad de recursos y apoyos
que el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del comporta-
miento de los otros actores afectados por la cuestión.
Marco teórico-analítico
Perspectivas de políticas públicas
Uno de los primeros enfoques es la “teoría de la decisión”, que estuvo refe-
rida a la optimización de todos los efectos de las decisiones y al cálculo de
los costos y beneficios vinculados a esas decisiones. La ciencia política se
centró en el comportamiento de un actor (racional) que alcanzaría una de-
cisión en una situación de información plena y con una jerarquización clara
y completa de la preferencia (Braybrooke y Lindblom, 1963). En el enfoque
sinóptico o del actor racional, el tomador de decisiones aspira a un “escu-
driñamiento sistemático de todas las políticas posibles, para un análisis sis-
temático similar de las consecuencias de cada alternativa posible, y para
una opción de política que sirva a las metas u objetivos establecidos de al-
guna forma separadamente” (Braybrooke y Lindblom, 1963:38). El modelo
del actor racional asume que los procesos de las políticas suceden en fases
(formulación de la política, decisión e implementación), basado en una vi-
sión en la que el tomador de decisiones primero analiza el problema y las al-
ternativas y luego toma una decisión racional acerca de cuál opción deberá
escoger.
El segundo enfoque, parte de considerar que la administración pública se
desempeña en contextos dinámicos y cambiantes, con escasez de recursos
e información limitada; razón por la cual concentra su atención en relativa-
mente pocos valores y pocas políticas alternativas entre las innumerables
opciones de acción que se podrían imaginar. Es por ello que este método de
irse por las ramas, adopta a partir de una situación actual, paso a paso,
muy gradualmente soluciones incrementales.
Volviendo a la distinción entre análisis y política, en la elaboración de po-
líticas públicas, cuando se dice que las políticas se deciden mediante el
análisis, se quiere decir que una investigación de los méritos de las posi-
bles vías de acción ha revelado razones para elegir una política en lugar
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de otras. Cuando se dice que la política más que el análisis determina las
políticas a seguir, se quiere decir que las políticas se elaboran a través de
distintos mecanismos por los que los actores ejercen el control, influen-
cia o poder sobre otros. Por ejemplo si el gobernante decide una política
a seguir, ese mismo actor puede ser aprobado por el legislativo, votado
por la gente, vetado por oposición política o resistido por la burocracia
(Lindblom, 1991).
Cada una de estas maneras políticas de establecer las políticas a seguir, de
alguna forma sustituye la acción por el análisis. En lugar de pensar en el
problema para plantear la solución, la solución es la consecuencia de la inte-
racción; al interactuar entre sí los actores ejercen la decisión de unos sobre
otros.
La interacción por sí misma a menudo, soluciona, resuelve o disminuye los
problemas. Las interacciones establecen o hacen las políticas. Como pro-
cesos de solución de problemas y elaboración de políticas, las interacciones
constituyen una alternativa al análisis.
Lo anterior implica un nuevo enfoque, en donde la política entendida
como un proceso, significa una ruptura con el tradicional enfoque de de-
cisión.
En el enfoque de procesos de la política pública, el centro está en la
complejidad. Ésta se debe a una gran cantidad de factores, entre los
cuales encontramos que diferentes actores intentan influir en el proceso,
que los actores no tienen fijadas las preferencias o ellas son divergentes,
que los procesos de política son el resultado de interacciones complejas
de diferentes formas de acción estratégica y que las percepciones de los
problemas y soluciones cambian a lo largo del tiempo.
Cuando se comparan con los enfoques orientados a la decisión, las pers-
pectivas de procesos intentan enfatizar en la dinámica de la “hechura de po-
líticas” (Klijn, 1998).
El interés reciente en el concepto de redes de políticas públicas puede verse
como un intento de contextualizar el enfoque de proceso. No sólo la “he-
chura de políticas” tiene lugar en escenarios en los que hay muchos actores
y ambigüedad en cuanto a las preferencias, información y estrategias toma-
das, sino que también sucede en ciertas redes inter organizacionales de na-
turaleza más duradera. De este modo, el enfoque de proceso da lugar al en-
foque de red de políticas públicas. Los problemas, los actores y las
percepciones no son elementos fortuitos en el proceso de políticas, sino
que están conectados con la red inter organizacional en la que esos proce-
sos ocurren.
95
La clave desde esta perspectiva es incorporar al análisis de la “hechura de
políticas” la dimensión relacional y de este modo visualizar la matriz de rela-
ciones de poder alrededor de una política pública. Alonso al respecto nos
dice: “Caracterizar a los actores por sus recursos y sus lógicas de acción
requiere captar la dinámica por la cual la interacción estratégica entre los
actores influencia los objetivos de éstos, observando los cambiantes equili-
brios que se alcanzan” (2007:33).
Redes de políticas y sistema de decisión colectiva
Hjern y Porter (1981) sostienen que la decisión debe analizarse en el
contexto de las “estructuras institucionales” formadas por “racimos” de
actores y organizaciones. Para ellos los programas o políticas se deciden
a través de “colectivos” de organizaciones. Un sólo programa puede im-
plicar la participación de numerosas organizaciones de diversos tipos: na-
cionales y locales, públicas, privadas y voluntarias, empresariales y labo-
rales, etcétera. Es por ello que la decisión de los programas no depende
de una sola organización, sino de una matriz de colectivos organizacio-
nales.
Siguiendo con esta línea de argumentación Knoke y Pappi (1991) conside-
ran que las políticas públicas no se desarrollan naturalmente como conse-
cuencias determinantes de la acción estatal, sino más bien, son el resultado
de procesos colectivos de decisión. Es por ello que las decisiones colecti-
vas son típicamente el resultado del conflicto de preferencias; varios objeti-
vos pueden incluso formar un orden compatible. Pero cuando nos centra-
mos en la formulación de las políticas y en los procesos de decisión, una
elección colectiva o social es producto de redes de políticas públicas como
sistemas de elección social.
La “hechura” de las políticas, resulta de interacciones complejas entre las
agencias gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales
(Knoke, 1996). Esto significa que en las redes de políticas públicas se hace
énfasis en la interacción estratégica entre actores. Los actores necesitan a
los otros en virtud de las interdependencias que existen pero, al mismo
tiempo, intentan dirigirse hacia sus propias preferencias. Esto conlleva a
una interacción compleja y a procesos de negociación (Benson, 1978,
1982; Rhodes, 1988; Gage y Mandell, 1990). Por lo tanto los procesos po-
líticos en las redes son impredecibles y complejos. No sólo están involucra-
dos muchos actores, sino que las preferencias de éstos cambian a lo largo
de la interacción.
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Las redes de políticas públicas o policy network
7
constan de una gran
variedad de actores que tienen sus propias metas y estrategias. Las políti-
cas al ser el resultado de la interacción de una gran variedad de actores,
desde esta perspectiva se considera, que no hay actores individuales que
tengan suficiente poder para determinar las acciones estratégicas de los
demás actores. Por lo tanto, al no haber actor central, no existen metas
dadas a priori que puedan ser utilizadas como método de medición de la
política efectiva (Sharpf, 1978; Gage y Mandell, 1990).
Dentro de este marco, Scharpf (1978) establece que una red consta de una
gran cantidad de relaciones entre actores, y definió una red como el con-
junto de vínculos directos e indirectos definidos por relaciones mutuas de
dependencia (Scharpf, 1978). Por su lado, Benson (1982) se refiere a las
redes como comunidades de políticas públicas que hacen referencia a un
complejo de organizaciones (actores) conectadas a otras a través de depen-
dencias de recursos y distinguidas de las otras por rupturas en las estructu-
ras de dependencia de recursos.
De la misma forma, los actores que poseen buenas conexiones con
otros, obtienen ventajas importantes por el acceso a los flujos de recur-
sos políticos. En cambio los actores que se encuentran en un área margi-
nal de la red generalmente poseen lazos principalmente con actores peri-
féricos, motivo por el cual no pueden tener acceso a recursos políticos
en cantidad ni calidad suficiente para participar eficazmente en acciones
colectivas (Knoke, 1996).
El concepto de “policy domain”,
8
resulta muy apropiado para aprehender
esta complejidad. El policy domain, dominio de política o ámbito de polí-
tica, refiere a cualquier subsistema político en el cual los participantes
son identificados por especificar y definir un criterio de mutua relevancia
o la orientación común enfocada en la formulación, defendiendo y selec-
cionando cursos de acción. Un núcleo del policy domain consiste en
aquellos actores cuyos intereses y acciones tienen que ser tomados a
cuenta por los otros participantes. Cada policy domain abarca una diver-
sidad de asuntos controversiales de política, grupos de interés y autorida-
des públicas, cada uno buscando influir en las decisiones definitivas so-
bre asuntos de importancia para ellos y su sector (Knoke, Pappi,
7
La red de políticas públicas o policy network, es uno de los términos utilizados para
rotular estas entidades que consisten en un conjunto de actores públicos y privados inte-
resados en políticas específicas (KNOKE y PAPPI, 1991).
8
Este concepto es introducido en la literatura por autores como Knoke, Laumann, Pap-
pi y otros.
97
Broadbent y Tsujinaka, 1996; Pappi y Henning, 1998; Knoke y Pappi,
1991).
Los actores en el sistema de decisión colectiva
En perspectiva del análisis institucional, los actores políticos que compiten
por el poder y la influencia en la dirección de las decisiones de política pú-
blica, se mueven al impulso de deberes y funciones institucionales, así
como del interés personal calculado y la distribución de recursos. La políti-
ca, desde esta perspectiva se organiza en torno a la lucha de intereses y a la
imposición de recursos para obtener resultados políticos (March y Olsen,
1997).
Los actores políticos no sólo responden a sus entornos sino que, a su vez,
también los crean en el marco de una determinada estructura institucional.
Para March y Olsen (1997) los resultados políticos, son una función de
tres factores primarios: la distribución de las preferencias (intereses) entre
actores, la distribución de recursos (poderes) y las restricciones impuestas
por las reglas del juego (constituciones). Las reglas significan las leyes, ru-
tinas, procedimientos, convenciones, formas organizativas y tecnologías en
torno a los cuales se construye la actividad política. Las reglas del juego re-
sultan un contexto en el marco del cual se configuran los sistemas de deci-
sión colectiva y se producen los resultados políticos. Éstas condicionan las
preferencias y recursos de los actores, así como las relaciones que entre
ellos se desarrollan.
En cuanto a los intereses de los actores, podemos mencionar que éstos tie-
nen preferencias relativamente poco estables que en algunos casos compi-
ten o se complementan según sea el caso. En el juego de intereses, que se
da en un contexto de reglas institucionales, los actores activan sus prefe-
rencias de acuerdo a estímulos específicos que provienen de un problema
político particular o tema a decidir.
Los recursos políticos también se determinan de una manera parcialmen-
te endógena. Las instituciones políticas afectan la distribución de recur-
sos, que condicionan el poder de los actores. La riqueza, la posición so-
cial, la reputación de poder y el conocimiento de las alternativas como
recursos de los actores, no resultan exógenos respecto de los procesos y
las instituciones políticas. Por ejemplo el desempeño en un cargo público
(posición social) confiere legitimidad y derechos de participación, aparte
de alterar la distribución del poder y el acceso al mismo. También los re-
sultados de los procesos políticos, como los desempeños electorales,
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modifican las reputaciones de poder que a su vez modifican los resulta-
dos políticos.
Asimismo los recursos de acción
9
permiten a un actor influenciar en
algunos aspectos y grados de un resultado político determinado. Éstos
son creados por reglas institucionales que definen competencias y ga-
rantizan o limitan los derechos de participación, de veto, o de autono-
mía de la decisión en algunos aspectos del proceso político (Scharpf,
1997).
La literatura ha sugerido que la importancia de los actores en las decisio-
nes colectivas está en función de su pertenencia a distintos sectores de
la vida social y política.
Recursos orientados a la decisión política
En el modelo de dependencia de recursos, el poder es un concepto central
y está conectado con la posesión de recursos o con la asimetría de las rela-
ciones de dependencia entre los actores (Scharpf, 1978).
Por su lado Laumann y Pappi (1976) identificaron dos aspectos fundamen-
tales de los recursos de influencia que a menudo han sido vistos como per-
tinentes. Como Weber sugirió primero, el locus de base de influencia distin-
gue entre recursos que están en relación con la posición social (ej. la
autoridad de oficina) y los que subyacen a las características personales
del actor que ejercita la influencia (ej. carisma personal). Esta distinción es
de importancia particular para determinar la estabilidad relativa de un recur-
so de influencia en términos de condiciones de acceso, uso y habilidad de
ser transferida de un actor a otro.
El segundo aspecto del recurso de influencia, hace especial énfasis en su
alcance eficaz, generalidad, o convertibilidad. Aquí distinguimos entre re-
cursos que pueden ser utilizados en una amplia variedad de situaciones
de influencia concreta de manera positiva o negativa, como el dinero, y
los que son más restringidos en su eficacia a una limitada gama de situa-
ciones apropiadas en las cuales pueden ser utilizadas, como el conoci-
miento experto.
9
Scharpf define a los recursos políticos como recursos de acción, entre los que se pue-
den incluir: propiedades personales, tales como fuerza física, inteligencia, capital humano
o social (entendido como redes de relaciones), recursos físicos como dinero, capacidades
tecnológicas, acceso privilegiado a información, estabilidad o permanencia en los cargos,
entre otros.
99
El enfoque de la dependencia de recursos, explica que las organizacio-
nes no pueden producir para ellas todo los recursos necesarios a fin de
sostenerse: dinero, conexiones, influencia, prestigio, fuerza laboral, in-
formación, conocimiento experto. Para adquirir recursos esenciales,
tienen que interactuar con otras organizaciones que controlan esos in-
sumos valorados. Por lo tanto, todas las organizaciones dependen de
sus entornos para los recursos escasos. Según Benson (1978) las or-
ganizaciones al interactuar con otras, adquieren los recursos necesarios
para el alcance de los objetivos y para sobrevivir, ya que ninguna orga-
nización puede generar todos los recursos necesarios por sí misma.
Estas interdependencias crean redes de organizaciones que interactúan
(Benson, 1978).
El principio básico de la dependencia/poder de Emerson,
10
establece que
para un par de actores, el poder relativo de cada uno es determinado por
la dependencia de alguno de ellos de los recursos valorados por uno y
controlados por el otro. Para el mencionado autor, el poder es inverso a
la dependencia; aquel actor con menos interés en intercambiar tiene la
ventaja y mayor capacidad de dictar los plazos del intercambio.
Cuanta más crítica es una actividad para una organización y su escasez
más grande, más potente llegan a ser las personas y posiciones que pueden
satisfacer la demanda (Knoke, 1990).
Para Scharpf “es poco creíble, sino imposible, que una política pública
de cualquier importancia pueda resultar del proceso de decisión de
cualquier único actor individual. La formación e implementación de una
política es inevitablemente el resultado de la interacción entre actores
separados con intereses, metas y estrategias divorciados” (Scharpf,
1978: 346).
Con la finalidad de continuar con el siguiente capítulo, establecemos los si-
guientes objetivos para este trabajo de investigación:
Objetivo General
• Analizar las características y resultados del sistema de decisión co-
lectiva en el área de saneamiento de aguas y efluentes cloacales de la
Municipalidad de Córdoba en el período 2004-2007.
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
10
Citado en KNOKE, David “Political Network:The Structural Perspective”.
25
-
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100
STUDIA POLITICÆ
Objetivos particulares
• Describir y analizar los actores intervinientes en el sistema de deci-
sión colectiva.
• Observar y analizar las relaciones de intercambio que establecen los
actores en el ámbito de la política.
• Analizar los intereses y recursos de los actores intervinientes en el
sistema de decisión colectiva.
• Analizar las relaciones de poder que se dieron en el sistema de deci-
sión colectiva y sus posibles impactos.
Metodología y diseño de investigación
El estudio de casos
La razón por la cual se optó por la metodología de los estudios de casos es
que éstos son generalmente más ricos en la descripción y comprensión de
fenómenos complejos, precisamente donde los métodos estadísticos y mo-
delos formales son débiles. George y Bennett (2004) nos dicen que el mé-
todo de estudio de casos investiga en detalle un único caso como es nues-
tra problemática planteada en el capítulo I. Asimismo la particularidad de
nuestro caso es un análisis intra-casos y no una comparación entre casos.
Por su lado Coller (2000), nos señala tres ventajas de esta metodología que
la hacen más acertada para abordar nuestra problemática: tienen gran po-
tencial para ampliar el vigor de los conceptos al refinar los conceptos a un
mayor nivel de validez para un menor número de casos; nos permite inter-
pretar, describir o examinar en detalle el rol de los mecanismos causales al
examinar la forma en que operan en los casos individuales, y su capacidad
para hacer frente a la complejidad de la causalidad.
El objeto de estudio del presente trabajo de investigación es lo que se
designa como “dominio de política” (policy domain) o sistema de deci-
sión colectiva del área de saneamiento cloacal de la Municipalidad de
Córdoba. Es importante conocer por qué motivos, luego de varios años
de indefiniciones, el área de políticas no ha podido definir e implementar
políticas públicas tendientes a dar una solución óptima al sistema de sa-
neamiento de cloacas en la ciudad de Córdoba. Si bien existieron enun-
ciaciones y alternativas de políticas viables de ser gestionadas durante
los años 2004-2007 (véase capítulo I), no se observa como correlato su
101
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
cristalización u operativización correspondiente en una política pública
determinada.
Propiedades a analizar
• Dominio de política: cualquier subsistema político en el cual los par-
ticipantes son identificados por especificar y definir un criterio de
mutua relevancia o la orientación común enfocada en la formulación,
defendiendo y seleccionando cursos de acción. Un núcleo del policy
domain consiste en aquellos actores cuyos intereses y acciones tie-
nen que ser tomados en cuenta por los otros participantes. Cada poli-
cy domain abarca una diversidad de asuntos controversiales de políti-
ca, grupos de interés y autoridades públicas, cada uno buscando
influir en las decisiones definitivas sobre asuntos de importancia para
ellos y su sector. En cada policy domain los actores poseen relacio-
nes de influencia e intercambio entre ellos. Asimismo a partir de esas
relaciones se configuran subgrupos cohesivos también denominados
clusters (Knoke, Pappi, Broadbent y Tsujinaka, 1996).
• Intereses de los actores: describen las preferencias básicas de los ac-
tores identificadas con las condiciones de supervivencia de la organi-
zación (conservación), autonomía y crecimiento que dependen del
ambiente institucional dentro del cual la organización funciona. Los
actores tienen preferencias relativamente poco estables que en algu-
nos casos compiten o se complementan según sea el caso. Este juego
de intereses y su correspondiente resultado, más las reglas institucio-
nales dadas de una organización, determina que los actores activen
sus preferencias de acuerdo a estímulos específicos que provienen
de un problema político particular o tema a decidir (Scharpf, 1997;
Olsen y March,1993).
• Recursos de los actores: algo que puede ser usado para influir en las
opciones específicas o las estrategias de otro actor. O bien, las capa-
cidades que permiten a un actor influenciar en algunos aspectos y
grados de un resultado político determinado. Esto incluye propieda-
des personales, tales como, recursos de autoridad, económicos,
prestigio, de intermediación, la disposición de mano de obra, el cono-
cimiento o experticia, las vinculaciones y la influencia en subgrupos
(Laumann y Pappi, 1976).
• Relaciones de poder entre los actores: son interacciones asimétri-
cas reales o potenciales, en la cual un actor social ejerce el con-
trol sobre el comportamiento de otro. En el marco del sistema de
25
-
primavera-verano 2011/2012
102
STUDIA POLITICÆ
decisión colectiva, las relaciones de poder son la combinación de
dos dimensiones fundamentales: la influencia y la dominación
(Knoke, 1990).
Técnica de investigación empírica
La técnica de recolección de datos que se utilizó fue la entrevista de élites.
Este tipo de entrevista se realiza para aquellos actores que requieren un trata-
miento no estandarizado. Las entrevistas de élites difieren sustancialmente de
aquellas altamente estructuradas y estandarizadas que son más frecuentes.
Existe un número de razones para esta diferencia. Primero, el investigador
generalmente carece de cierta información para diseñar un efectivo cues-
tionario estructurado y estandarizado. La única forma que a veces tiene el
investigador es interrogar directamente al participante. Segundo, el investi-
gador está usualmente interesado en la interpretación personal del partici-
pante sobre determinados asuntos y materias. Finalmente, con este tipo de
técnica, los participantes acceden a responder a cierto tipo de preguntas y
a dar información que de un modo estructurado y estandarizado no esta-
rían dispuestos a hacerlo (George y Bennett, 2004).
A fin de tener un criterio de selección de los actores se utilizaron cuatro
técnicas genéricas:
• Método posicional: organizaciones que ocupan los roles claves en el
sistema analítico, como las posiciones elegidas o ejecutivas en las
principales unidades gubernamentales, profesionales, laborales, em-
presariales, etc.
• Método decisional: otros actores que participan en la elaboración de
las decisiones políticas obligatorias para el conjunto del sistema.
• Método reputacional: actores considerados por observadores bien in-
formados con la capacidad de poder real o potencial para afectar re-
sultados políticos con regularidad y considerablemente.
• Métodos relacionales: los actores que mantienen relaciones políti-
cas importantes con otros miembros de sistema, que no fueron
descubiertos durante preguntas sobre reputaciones de poder de
élites.
En primer lugar se realizó un estudio exploratorio de opinión a funcionarios
e individuos, que por sus roles posicionales estratégicos, tuvieron compe-
tencia y participación en el ámbito de la política de saneamiento municipal.
Estos actores constituyeron la primera lista de actores donde inició la bola
103
de nieve. Seguidamente se agruparon aquellos actores que tuviesen partici-
pación en las decisiones del ámbito de política por sus competencias en la
materia. Asimismo se incorporaron actores referenciados por otros por po-
seer capacidad para influenciar en los resultados políticos.
Tomando en cuenta los actores seleccionados por los cuatro métodos men-
cionados, se llegó a 23 actores. Si bien todos se consideran en análisis del
policy domain, se incorporaron a la muestra de entrevistados los posiciona-
les-decisionales y aquellos reputacionales-relacionales que obtuvieron al
menos dos menciones. A éstos se les realizó una entrevista semi-estructura-
da en profundidad.
Características del sistema de decisión colectiva en el área de
política estudiada
Sistema de Decisión Colectiva
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
25
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104
STUDIA POLITICÆ
En el presente gráfico encontramos una red que posee un importante ni-
vel de conectividad en todos sus actores. Existe un núcleo cohesivo que
integra a la mayoría de los actores y pocos de ellos son periféricos. Se
observa la presencia numerosa y fuertemente conectada de parte de los
actores con intereses económicos con los actores representantes tanto
del gobierno local como del provincial.
Cabe destacar que en el sistema de decisión colectiva y en su núcleo
existen actores que pertenecen a diversos sectores sociales y políticos.
Dentro de cada sector existen actores más centrales unos que otros. En
el caso del sector de intereses empresariales, de los seis actores que in-
tervienen en el sistema de decisión colectiva tres resultan relativamente
más periféricos (Colegio de Arquitectos, Cámara de Corredores In-
mobiliarios), los tres que se destacan son: Cámara de Empresarios Desa-
rrollistas Urbanos de Córdoba, Cámara Argentina de la Construcción y
Colegio de Ingenieros Civiles.
El sector de la sociedad civil organizada introduce sólo un actor en el
centro del sistema, dos en una posición lateral (las ong’s Cedha y Sehas)
y dos sumamente periféricos (los actores denominados Universidades y
Organizaciones Barriales). El actor que se destaca de este sector es la
Funam por su posición central.
Con respecto a los funcionarios políticos del gobierno local, de once
actores siete poseen una posición estructural en el núcleo de mayor
cohesividad (Intendente, Concejal, Secretario de Obras Públicas 1 y 2,
Director de Redes Sanitarias y Gas 1 y 2 y el Subsecretario de Obras
Públicas). Los cuatro actores más bien periféricos son: Director de
Urbanismo, Director de Habilitación de Negocios, Director de Obras
Privadas y Uso del Suelo y Director de Prevención y Gestión Am-
biental.
Seguidamente, el sector denominado burocracia municipal posee dos acto-
res relevantes, pero uno más central (Suoem) que el otro (Técnicos de la
Dirección de Redes Sanitarias y Gas).
De igual modo el Estado provincial, posee dos actores importantes pero la
Dipas se caracteriza por un mayor grado de centralidad que la Agencia Cór-
doba Ambiente.
Finalmente, el Estado nacional representado por un solo actor, se encuentra
en un lugar de la red con algún grado de centralidad.
105
Sectores del Sistema de Decisión Colectiva
Dentro de la comunidad de la política pública de saneamiento, se agruparon
los actores intervinientes en el sistema de decisión colectiva fundamental-
mente en seis sectores socio-políticos:
• Sector de intereses empresariales: Colegio de Arquitectos, Colegio de
Ingenieros Civiles, Cámara Argentina de la Construcción, Cámara de
Empresarios Desarrollistas Urbanos de Córdoba, Cámara de Corre-
dores Inmobiliarios, Techint – empresa constructora.
• Funcionarios políticos del Estado municipal: Intendente, Concejal,
Secretario de Obras Públicas, Subsecretario de Obras Públicas, Direc-
tor de Redes Sanitarias y Gas, Director de Prevención y Gestión Am-
biental, Dirección de Habilitación de Negocios, Director de Urbanismo.
• Burocracia municipal: Técnicos de la dirección de redes sanitarias y
gas y Sindicato Unión de Obreros y Empleados Municipales.
• Estado provincial: Dipas (Dirección Provincial de Agua y Saneamien-
to) y la Agencia Córdoba Ambiente.
• Estado nacional: Enohsa (Ente Nacional de Obras Hídricas de Sanea-
miento).
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
• Sociedad civil organizada: Fundación para la defensa del ambiente
– Funam, Fundación Centro de Derechos Humanos y Ambiente –
Cedha, Servicios Habitacional y de Acción Social – Sehas, Universi-
dades y Organizaciones barriales.
En gráfico nº 4 y la tabla nº 1, representamos en la estructura del policy do-
main en qué grado cada sector consideró o no influyente al resto del siste-
ma de decisión colectiva.
En el caso de sectores como el Estado nacional, consideró influyente en
primer lugar a los sectores del Estado provincial y la sociedad civil organi-
zada. Marginalmente mencionó al sector de los funcionarios políticos del
Estado municipal.
El sector del Estado provincial, evaluó como influyentes a todos los sectores
de manera considerable para la estructura del sistema de decisión colectiva.
En cambio, para los funcionarios políticos del Estado municipal, sus consi-
deraciones de mayor influencia provienen del Estado nacional y la burocra-
cia municipal. Seguidamente tenemos al sector de intereses empresariales y
a sí mismo. De manera muy periférica ubica al Estado provincial y a la so-
ciedad civil organizada.
La burocracia municipal, por su lado, se considera a sí misma como influ-
yente y en segundo y tercer lugar al sector de intereses empresariales y al
Estado nacional respectivamente. Luego ubica al sector de los funcionarios
políticos del Estado municipal, a la sociedad civil organizada y por último al
Estado provincial.
El sector de los intereses empresariales, ubicó como más influyente al Estado
provincial, seguido del Estado nacional. A su mismo sector y a los funciona-
rios políticos del Estado municipal, los considera con una influencia relativa
similar. En último lugar la sociedad civil organizada y la burocracia municipal.
Influencia por bloques en el Sistema de Decisión Colectiva
Tabla nº 1
Miembros
1 (Estado Nacional)
2 (Estado Provincial)
3 (Funcionarios Políticos
del Estado Municipal)
4 (Burocracia municipal)
5 (Sector de intereses
empresariales)
6 (Sociedad civil
organizada)
1
0.5000
0.8571
0.5000
0.6000
0.6667
2
0.5000
0.5000
0.2857
0.2500
0.7000
0.8333
3
0.0909
0.8182
0.4000
0.4091
0.4182
0.5455
4
0.0000
0.7500
0.5714
1.0000
0.2000
0.8333
5
0.0000
0.8333
0.4524
0.5833
0.4400
0.2222
6
0.4000
0.7000
0.1714
0.3000
0.2400
0.3333
107
Finalmente, el sector de la sociedad civil organizada ubica tanto al Estado
provincial como al sector de la burocracia municipal en un mismo nivel de
influencia. Seguidos están del Estado nacional y de los funcionarios políti-
cos del Estado municipal. Marginalmente se considera a sí mismo y al sec-
tor de intereses empresariales.
Redes de intercambios e interacciones entre los actores:
Vinculaciones entre los actores en el sistema de decisión colectiva
En este gráfico se observa una importante densidad de intercambios principal-
mente con los actores pertenecientes al núcleo duro del sector de funcionarios
políticos del Estado municipal (intendente, Secretario de Obras Públicas, Sub-
secretario de Obras Públicas, Director de Redes Sanitarias y Gas). Asimismo
los intercambios con los actores de este sector son de menor intensidad a me-
dida que observamos otros actores, tales como, Concejal, Dirección de Pre-
vención y Gestión Ambiental, o se tornan nulos con los directores de Urbanis-
mo, Obras Privadas y Uso del Suelo y Habilitación de Negocios.
En cuanto a los intercambios con los actores pertenecientes al sector de in-
tereses empresariales, podemos destacar una mayor intensidad de los inter-
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
25
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STUDIA POLITICÆ
cambios con los actores Colegio de Ingenieros, Cámara Argentina de la
Construcción y Cámara de Empresarios Desarrollistas Urbanos de Córdo-
ba. Sin embargo, actores de este mismo sector, como el Colegio de Arqui-
tectos, la Cámara de Corredores Inmobiliarios y la empresa constructora
Techint, se ubican en un sector más marginal en el grado de intercambios.
En el mismo sentido los actores del sector de la Burocracia municipal po-
seen desempeños distintos, teniendo un mayor intercambio los Técnicos de
la Dirección de Redes Sanitarias y Gas que la cúpula sindical.
Lo mismo sucede con los actores del Estado provincial, donde la Dipas po-
see una mayor relevancia que la Agencia Córdoba Ambiente.
Con respecto al Enohsa, único actor del Estado nacional, los intercambios
son de singular importancia.
Finalmente, los actores de la Sociedad civil organizada poseen resultados
muy dispares, ya que en un extremo tenemos al Cedha y Sehas con inter-
cambios importantes y en otro extremo a la Funam, Organizaciones barria-
les con un bajo intercambio o nulo si tomamos a las Universidades.
Redes de intercambios e interacciones entre los sectores:
Vinculaciones entre sectores socio-políticos en el sistema de decisión colectiva
109
El gráfico nº 6 busca mostrar y reflejar la importancia relativa de los secto-
res entre sí.
En este sentido cabe destacar que sobresalen los intercambios referencia-
dos con el sector de los Funcionarios políticos del Estado municipal y con
el sector de intereses empresariales. Esto nos indica que en la comunidad
de la política pública, existen varios sectores que reconocen poseer distin-
tos grados de intercambio con esos dos sectores. La intensidad está deter-
minada por los valores que le asigna cada sector al intercambio con el otro
sector.
Asimismo las líneas de color rojo nos determinan que se está reconociendo
una bidireccionalidad en el intercambio entre los sectores. En cambio en las
líneas de color azul, intercambio unidireccional, un solo sector reconoce el
intercambio con el otro, sin que este último haga lo mismo.
En contraposición, sectores como la Burocracia municipal, el Estado provin-
cial, el Estado nacional y la Sociedad civil organizada son poco referenciados
como sectores con los cuales se mantienen relaciones de intercambio.
Como consecuencia, los sectores de los Funcionarios políticos del Estado
municipal y el de intereses Empresariales (con sus diferencias hacia aden-
tro) se constituyen en los sectores de mayor vinculación y referencia por
parte de los otros sectores, ubicándolos en una posición de privilegio en el
área de política. Asimismo cabe destacar la ubicación del sector de funcio-
narios políticos del Estado municipal que al ubicarse al centro del sistema
de decisión colectiva nos está indicando su posición de articulador central
de los intercambios.
En último lugar tenemos la tabla nº 2, donde representamos numéricamente
los intercambios o vinculaciones que tuvo cada sector entre sí.
Vinculaciones por bloques en el Sistema de Decisión Colectiva
Tabla nº 2
Miembros
1 (Estado Nacional)
2 (Estado Provincial)
3 (Funcionarios Políticos
del Estado Municipal)
4 (Burocracia municipal)
5 (Sector de intereses
empresariales)
6 (Sociedad civil
organizada)
1
0.5000
0.5714
0.0000
0.2000
0.3333
2
0.0000
0.5000
0.0714
0.0000
0.2000
0.5000
3
0.4545
0.0909
0.2000
0.2273
0.2182
0.2424
4
0.0000
0.0000
0.4286
0.0000
0.1000
0.5000
5
0.0000
0.2500
0.4524
0.4167
0.3600
0.1111
6
0.0000
0.0000
0.0000
0.0000
0.1200
0.2500
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
El caso del sector Estado nacional, tuvo vinculaciones de relativa importan-
cia con los sectores del Estado provincial y la sociedad civil organizada.
El sector del Estado provincial mantuvo vinculaciones importantes con casi
todos los sectores del ámbito de política.
En cambio, los mayores intercambios de los funcionarios políticos del Esta-
do municipal fueron con el Estado nacional y la Burocracia municipal.
La Burocracia municipal tuvo principalmente sus vinculaciones con el sec-
tor de intereses empresariales y en menor intensidad con los funcionarios
políticos del Estado municipal.
El sector de los intereses empresariales, ubicó sus preferencias de inter-
cambio y relaciones con el Estado nacional y el Estado provincial.
Finalmente el sector de la sociedad civil organizada se vinculó especialmente
con el Estado provincial y la Burocracia municipal.
Árbol de cohesiones y relaciones de intercambio
Subgrupos cohesivos entre los actores:
111
En este gráfico observamos un árbol de cohesión por cliques.
11
Esta técni-
ca permite observar la formación de clusters de actores y el nivel en el que
estos cohesionan en la red de intercambios. El gráfico nº 7 permite ver una
estructura con un grupo mayor que cohesiona a valores mayores a 2,877.
Este grupo integra desde el actor Subsecretaría de Obras Públicas hasta la
Cámara de Desarrollistas Urbanos de Córdoba. Cabe destacar que este gru-
po no se presenta uniforme sino que está constituido por diversos subgru-
pos con distintos puntos de cohesión.
El primero de esos subgrupos que observamos con un alto grado de cohesión
a valor de 10, es el formado entre la Cámara Argentina de la Construcción y
el Intendente. A este mismo subgrupo con un valor de 6,333, se suma la Di-
rección de Redes Sanitarias y Gas y con un valor de 5,750 lo hace el Enohsa.
Seguidamente con valor 9 se encuentra otro subgrupo cohesionado entre la
Secretaría de Obras Públicas y el Director de Redes Sanitarias y Gas. A su
vez, a éste se le adiciona con un valor de 6,667 los técnicos de la Dirección
de Redes Sanitarias y Gas.
Finalmente a este grupo mayor se le agrega el Colegio de Ingenieros Civiles
conjuntamente con la Cámara de Desarrollistas Urbanos de Córdoba que
conforman un subgrupo cohesionado con un valor de 8.
Por último cabe destacar la conformación de dos grupos bastante menos
importantes que el anterior, que cohesionan a valores mayores de 1,682.
Primero tenemos un grupo cohesivo conformado por la Dipas y Cedha con
valor 4 y el Sehas con un valor 3 y en segundo lugar, otro grupo compues-
to por la Secretaría de Obras Públicas y la Cámara de Corredores Inmobi-
liarios a valor 2.
Cada uno de estos subgrupos cohesivos, a partir del análisis de la cohesión
de cliques, posee actores con importantes flujos de intercambio entre ellos
y que pueden distinguirse entre sí por sus preferencias y recursos. Los ma-
yores niveles de intercambio implican mayores vinculaciones y relaciones
entre los actores que forman el subgrupo cohesivo.
De igual modo, observamos que algunos actores no logran formar subgru-
pos cohesivos importantes y poseen puntos de corte con valores muy ba-
jos. En el caso del Suoem recién se agrega al árbol de cliques con un valor
de 0,657, lo que nos indica un nivel de intercambio marginal. Lo mismo su-
cede con actores como la Agencia Córdoba Ambiente, Funam, Colegio de
Arquitectos, Concejal, etc.
11
Se utilizó en el software Ucinet la herramienta “clique de 3 actores”.
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
12
Esta categoría se determinó para aquellos funcionarios políticos que debido a su alter-
nancia en los puestos de gobierno, no eran autoridad política en el momento de surgi-
miento de la alternativa de política.
Preferencias, recursos y relaciones de poder en el Sistema de
Decisión Colectiva
Matriz de preferencias de los actores frente a las alternativas de políticas
Actor nº
01
02
03
04
05
06 – A
06 – B
07
08 – A
08 – B
09
10
11
12
13
14
15
16 – A
16 – B
16 – C
Total
Positivo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
12
Negativo
•
1
Ns/Nc
•
•
•
•
4
No corres-
ponde
12
•
•
•
3
Positivo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
12
Negativo
•
•
•
3
Ns/Nc
•
•
•
3
No corres-
ponde
•
•
2
Sociedad de Estado y Fideicomiso
de Saneamiento Urbano
Iniciativa Privada
Los actores son: 01 Enohsa, 02 Dipas, 03 Agencia Córdoba Ambiente, 04 Intendente,
05 Concejal, 06 – A Secretario de Obras Públicas primera etapa de gestión, 06 – B
Secretario de Obras Públicas segunda etapa de gestión, 07 Subsecretario de Obras
Públicas, 08 – A Director de Redes Sanitarias y Gas primera etapa de gestión, 08 – B
Director de Redes Sanitarias y Gas segunda etapa de gestión, 09 Técnicos de la
Dirección de Redes Sanitarias y Gas, 10 Suoem, 11 Colegio de Arquitectos, 12 Colegio
de Ingenieros, 13 Cámara Argentina de la Construcción, 14 Cámara de Corredores
Inmobiliarios, 15 Cámara de Empresarios Desarrollistas Urbanos de Córdoba, 16 – A
Cedha, 16 – B Funam, 16 – C Sehas
Tabla nº 3
113
Recursos de los actores
Describen algo que puede ser usado para influir en las opciones específicas
o las estrategias de otro actor. O bien, las capacidades que permiten a un
actor influenciar en algunos aspectos y grados de un resultado político de-
terminado. Esto incluye propiedades personales, tales como, coerción, co-
nocimiento o experticia, capital humano o social (entendido como redes de
relaciones), recursos físicos como dinero, capacidades tecnológicas, acce-
so privilegiado a información, estabilidad o permanencia en los cargos, en-
tre otros. Asimismo también se define un recurso como cualquier atributo,
circunstancia, o posesión que aumenta la habilidad de su titular para influir
una persona o grupo (Knoke y Pappi, 1991); (Laumann y Pappi, 1976);
(March y Olsen, 1993).
Matriz de recursos de poder de los actores en el Sistema
JUAN MANUEL LOZITA - VÍCTOR MAZZALAY
(Laumann y Pappi, 1976) Tabla nº 4
Respeto
general
•
•
•
•
•
Actores
ENOHSA
DIPAS
ACA
NT
Concejo
SOP
SSOP
DRS
PTDRSyG
SUOEM
CA
CIC
CAC
CEDUC
CACIC
CEDHA
FUNAM
SEHAS
Autoridad
para
decisiones
de política
pública
•
•
•
•
•
•
Recursos
econó-
micos
•
Interme-
diario
•
•
•
•
•
Disposición
de tierra y
mano
de obra
•
Conoci-
miento
experto
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Buenas
vincula-
ciones
•
•
•
•
•
•
•
•
Influencia en
subgrupos
•
•
•
•
Recursos referenciados por los actores
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114
STUDIA POLITICÆ
Relaciones de poder y resultados políticos
A partir del análisis de las preferencias y recursos de poder de los actores,
observamos que ambas alternativas de políticas reúnen un consenso gene-
ralizado que a priori posibilitaría la implementación de cualquiera de los
enunciados. Sin embargo, se visualiza la oposición de un solo actor (Sindi-
cato municipal) en el primero de los casos y de tres actores en el segundo
(Sindicato municipal, concejal y una organización no gubernamental deno-
minada Sehas).
Tabla de centralidad de los actores en el Sistema de Decisión Colectiva
Actor
ACA
FUNAM
SUOEM
SOP1
DIPAS
CIC
CEDUC
SOP2
CAC
CONCEJAL
CEDHA
SEHAS
DRS2
SSOP
INT
CACIC
ENOHSA
DRS1
PTDRSyG
DU
DOPUS
TECHINT
CA
DPyGA
DHN
UNIVERSIDADES
OB
Centralidad de
grado entrante
6.000
7.000
9.000
13.000
13000
9.000
11.000
13.000
12.000
7.000
10.000
9.000
12.000
9.000
16.000
9.000
13.000
12.000
11.000
4.000
5.000
6.000
4.000
5.000
1.000
1.000
1.000
Centralidad de grado
entrante normalizada
23.077
26.923
34.615
50.000
50.000
34.615
42.308
50.000
46.154
26.923
38.462
34.615
46.154
34.615
61.538
34.615
50.000
46.154
42.308
15.385
19.231
23.077
15.385
19.231
3.846
3.846
3.846
Tabla nº 5
115
Redes de influencia de los actores del Sistema de Decisión Colectiva
Tanto la tabla nº 5 como el gráfico nº 8, nos indican que en la constelación
de actores existen diferencias en cuanto a la importancia relativa de la in-
fluencia en el área de política entre los actores. El grado entrante en cada
uno de los actores nos muestra la centralidad e influencia de los actores.
Esto se observa en el gráfico nº 6 donde los actores que poseen sus repre-
sentaciones más sobredimensionadas, significa que han sido referenciados
por mayor cantidad de actores como un actor influyente y central en el
área de política.
Por lo tanto y con la finalidad de simplificar lo observado podemos decir
que existen 4 grupos de actores influyentes bien diferenciados.
En el primer grupo se ubican los actores más influyentes y con mayor
grado de centralidad: Intendente, Secretaría de Obras Públicas, Director
de Redes Sanitarias y Gas, Enohsa, Dipas y Cámara Argentina de la
Construcción.
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En el segundo grupo se ubican los actores con una influencia importante,
pero con un menor grado de centralidad: Técnicos de la Dirección de Re-
des Sanitarias y Gas, Cámara de Empresarios Desarrollistas Urbanos de
Córdoba, Colegio de Ingenieros Civiles, Cámara de Corredores Inmobilia-
rios, Subsecretaría de Obras Públicas, Sindicato Municipal, Cedha y Sehas.
En un tercer grupo se ubican los actores con una posición aún más perifé-
rica y de menor centralidad: Agencia Córdoba Ambiente, Funam, Concejal,
Director de Urbanismo, Director de Obras Privadas y Uso del Suelo, Direc-
tor de Prevención y Gestión Ambiental, Techint – empresa constructora,
Colegio de Arquitectos.
En el cuarto grupo se ubican los actores con una influencia marginal y por
lo tanto periférica y sin centralidad alguna: Universidades, Organizaciones
barriales y Director de Habilitación de Negocios.
Recapitulación y conclusiones
La creciente complejidad, interdependencia, diversidad y dinamismo que
adquiere la gestión de las políticas públicas en las sociedades contemporá-
neas ha conducido a numerosos investigadores a encontrar en el enfoque
del policy networks, muchas herramientas analíticas que permiten una me-
jor comprensión de los fenómenos vinculados a la emergencia (o no) y a la
implementación de las políticas públicas.
La idea de la red sugiere la manera en la cual una variedad de actores situa-
dos en un laberinto de organizaciones públicas y privadas, con interés en
una política en particular, se conectan unos con otros. Los actores en la
red intercambian ideas, recursos y negocian posibles soluciones a los pro-
blemas públicos. De esta forma se van generando conexiones que borran
los límites entre el Estado y la sociedad, configurando una red que vincula
reticularmente lo público y lo privado.
Desde esta perspectiva, instituciones y actores identificados en un conjunto
de relevantes interacciones políticas a nivel meso facilitan y ayudan a tras-
cender los límites de los modelos funcionalistas, centrándose únicamente
en la estructura o el agente respectivamente. Este enfoque permite captar la
compleja relación e interacción entre una diversidad de variables que afec-
tan las complejas situaciones políticas reales.
Está claro que luego del análisis de cuáles eran los actores influyentes y
que al mismo tiempo poseían importantes niveles de intercambio, de ellos,
la mayoría estaba de acuerdo con las propuestas de alternativas de políti-
cas. Sin embargo cuando hemos de reconocer que los actores se movilizan
117
según sus preferencias y que pretenden influir, condicionar o bloquear las
decisiones públicas utilizando sus recursos de poder disponibles, vemos de
qué manera, en qué modo y qué actores demostraron su capacidad de veto
o anulación a las dos posibles alternativas de políticas analizadas en este tra-
bajo de investigación.
En este proceso de construcción de políticas es muy significativa la capaci-
dad de presión o lobby que pueden tener ciertos actores, utilizando todo
tipo de recursos para conseguir sus fines, incluso bloqueando políticas.
En el caso estudiado, se corroboró cómo el Suoem (Sindicato de empleados
municipales), logró vetar una política en la que estaban de acuerdo el resto
de los actores del sistema de decisión colectiva. La posesión de dos tipos de
recursos, la disposición de mano de obra y capacidad de influencia en gru-
pos claves de la administración municipal, permitieron al Suoem ejercer un
poder coercitivo efectivo para quien poseía la autoridad formal de la deci-
sión pública.
Asimismo es de singular importancia resaltar que si nos detenemos a revi-
sar la teoría de los recursos de poder, el Sueom en el contexto de la red de
intercambios posee una posición marginal o periférica. Por consiguiente se
podría interpretar que este actor no tendría acceso a recursos políticos en
cantidad ni calidad suficiente para participar eficazmente en acciones colec-
tivas o controlar aquellos recursos que son críticos para otros actores.
Esta situación particular contradice los supuestos del pluralismo clásico que
sugiere como improbable que existan actores que de manera individual pue-
dan determinar las decisiones colectivas.
Entonces tenemos un fenómeno que la literatura denomina poder burocrá-
tico (Lefort, 1984), que está asociado al de una fuerza política autónoma
que tiende a constituirse estructuralmente en un factor de interferencia y
bloqueo a las distintas alternativas de políticas que fueron definidas a par-
tir de coaliciones de actores que con preferencias similares formaron alian-
zas en el sistema de decisión colectiva.
Esta relación de poder está asentada en la dependencia que tiene el Ejecuti-
vo Municipal respecto de estos recursos para desempeñar eficazmente su
función de gobierno local. Esta circunstancia permitió que el Sindicato local
lograra vetar o bloquear las alternativas de políticas debido a que éstas eran
percibidas como contrarias a sus intereses.
Indudablemente el Sindicato como actor, corroborando otros estudios, lo-
gró a pesar de su falta de autoridad formal de toma de decisiones, tener su-
ficiente impacto político para asegurar que sus intereses sean tomados en
cuenta. Para ello contó, como hemos descrito en párrafos anteriores, con
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la posesión de dos recursos (disposición de mano de obra e influencia en
subgrupos) de manera exclusiva dentro del conjunto de actores que se des-
empeñan en el policy domain, posibilitando que el Sindicato pueda ejercer
sus relaciones de influencia y dominación en el sistema de decisión colecti-
va, sin que le sea necesario realizar una negociación o alianza corporativa
con algún otro actor del ámbito de política.
El análisis de las distintas entrevistas a los actores, muestra la efectividad
del poder coercitivo, también conocido como el uso o la amenaza de la
fuerza y la violencia de las sanciones negativas. La misma no va acompaña-
da de información que convence al receptor de la rectitud de la acción del
dominador, de hecho, la coacción no requiere la aceptación de sus afecta-
dos. En clave relacional, esta posesión y ejercicio efectivo de los recursos
de poder por parte de un actor, no sólo es mencionado por sus represen-
tantes, sino también, reconocido y atribuido por otros actores que confor-
man el policy domain.
Esta situación anteriormente descripta, nos permite comprender de una
manera heurística la existencia de actores con preferencias divergentes y
con recursos de poder suficientes para que en el marco de las interrelacio-
nes de un policy network determinado, como en este caso el de la comuni-
dad de la política pública de saneamiento cloacal, ejerzan su influencia y
dominación en el sistema de decisión colectiva haciendo imposible la cris-
talización de políticas públicas que tiendan a dar una solución eficaz y sus-
tentable a la situación problemática planteada. Por consiguiente la no polí-
tica en las demandas de cambio es lo que prevalece como resultado
político.
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