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*
Maestrando en Desarrollo Humano, FLACSO Argentina. Jefe de Trabajos Prácticos,
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Cór-
doba.
Christopher Kiessling
*
Resumen
El siguiente ensayo analiza la decimoquinta Conferencia Internacional so-
bre el Cambio Climático, también conocida como COP 15, haciendo hin-
capié en la posición de los principales actores involucrados en dicho
acontecimiento, así como los resultados obtenidos luego de las negocia-
ciones. Evaluaré cuáles han sido los límites y restricciones a la hora de
llegar a un acuerdo. Asimismo, se considerará el marco teórico brindado
por Immanuel Wallerstein para caracterizar a la crisis ambiental como una
manifestación particular de una crisis mayor, la de la economía mundo ca-
pitalista.
Palabras clave: Crisis climática, cambio climático, economía mundo ca-
pitalista, COP 15
Abstract
The following essay analyzes the fifteenth International Conference on
the Climate change, also known as COP 15, emphasizing the position of
the main actors involved in this event, as well as the results obtained af-
ter the negotiations. I will consider which have been the limits and res-
trictions to reach an agreement. Likewise, I will consider the theoretical
Las limitaciones de la COP 15 frente
a la crisis climática global
Código de referato: SP.150.XXV/13.
STUDIA POLITICÆ Número 25 ~ primavera/verano 2011-2012
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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STUDIA POLITICÆ
frame offered by Immanuel Wallerstein to consider the environmental
crisis as a particular manifestation of a major crisis, that of the economy
capitalist world.
Key words: Climate crisis, Climate change, World capitalist economy,
COP 15
Introducción
La rigurosa división del trabajo, la experiencia y las fun-
ciones requeridas en nuestra época (y de las cuales se
siente tan orgullosa) desembocan en otra dimensión prácti-
ca: básicamente cualquier cosa que hagamos involucra a
muchas personas, cada una de las cuales desempeña una
pequeña parte de la tarea general. De hecho, la cantidad
de personas involucradas es tan enorme que nadie podría
adjudicarse, con razón y convicción (no podría asignárse-
le a nadie) la “autoría” (o la responsabilidad del resultado
final: un pecado sin pecadores, un delito sin delincuentes,
una culpa sin culpables. La responsabilidad del resultado
flota, por así decirlo, sin encontrar su refugio natural.
(Bauman, Ética posmoderna)
D
ESDE el 7 de diciembre al 16 de diciembre de 2009 se celebró en
Copenhague la decimoquinta Conferencia Internacional sobre el
Cambio Climático, también conocida como COP 15. Dicha confe-
rencia adquirió notoriedad en la opinión pública mundial a partir de la pro-
mesa de que al finalizar la misma se iba a contar con un nuevo tratado vin-
culante sobre el clima, con un ámbito de aplicación universal que entrara en
vigor a partir del 2012 y reemplazara al actual tratado en vigor conocido
como Protocolo de Kioto.
Sin embargo, los resultados globales de la conferencia fueron considerados
como un fracaso por las partes en la negociación y por los actores vincula-
dos a la misma, dejando como resultado una profunda crisis en el proceso
político-diplomático de negociación y en el seno del Panel Interguberna-
mental sobre Cambio Climático, así como también una desconfianza gene-
ralizada en los mecanismos multilaterales de negociación (Canziani, 2011).
El objetivo del siguiente trabajo es analizar las negociaciones de la COP 15
así como plantear las posibles causas por las cuales no se arribó al resulta-
do esperado; la obtención de un tratado vinculante y universal que reempla-
67
zara al protocolo de Kioto, como su incorporación a la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
A los fines de alcanzar este objetivo, se procederá principalmente al análisis
e interpretación de fuentes secundarias especializadas de la prensa europea,
principalmente el periódico español El País, para realizar la cobertura de di-
cha negociación internacional.
1
Asimismo, se abordará el marco teórico brindado por Immanuel Wallerstein
(2003; 2004) para considerar a la crisis ambiental como una manifestación
particular de una crisis mayor, la de la economía mundo capitalista.
El ensayo se estructurará en cinco apartados. En el primero de estos se
considerará el marco y la trayectoria histórica del cual emerge como resul-
tado la COP 15. En el segundo, se presentará el marco teórico de los siste-
mas mundo, haciendo especial hincapié en los conceptos de crisis y transi-
ción de un sistema mundo. A continuación, se expondrán los debates
planteados sobre el principio de la justicia climática, sustento de los recla-
mos por un acuerdo FAB. A partir de estas contribuciones, se procederá a
realizar un análisis que describa los caracteres más sobresalientes de la
conferencia a partir de la consideración de los países de mayor peso en la
negociación. Por último, se realizará una reflexión final con una serie de
conclusiones derivadas del planteo general.
Un breve recorrido histórico
La COP 15 no era la primera conferencia de esta naturaleza organizada por
las Naciones Unidas, sino que la Convención Marco de las Naciones Uni-
das sobre el Cambio Climático,
2
organiza regularmente desde 1995 reunio-
nes con el objetivo de “comenzar a considerar qué se puede hacer para re-
CHRISTOPHER KIESSLING
1
El periódico El País ha sido seleccionado como principal fuente secundaria debido a la
extensa cobertura de la agenda vinculada al cambio climático.
2
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático es un tratado
internacional adoptado en Nueva York el 9 de mayo de 1992, que entró en vigor el 21 de
marzo de 1994 con la incorporación definitiva a la Convención de Argelia, Antigua y Bar-
buda, Armenia, Australia, Burkina Faso, Canadá, China, Islas Cook, República Checa,
Dinamarca, Dominica, Ecuador, Fiji, Alemania, Guinea, Islandia, India, Japón, Jordania,
Maldivas, Islas Marshall, Mauricio, México, Micronesia, Mónaco, Mongolia, Nauru,
Holanda, Nueva Zelanda, Noruega, Papúa Nueva Guinea, Perú, Portugal, Corea del Sur,
San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, Seychelles, España, Sri Lanka, Sudán, Suecia, Suiza,
Túnez, Tuvalu, Uganda, Reino Unido, Estados Unidos, Uzbekistán, Vanuatu, Zambia,
Zimbabwe y la Unión Europea como organización.
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STUDIA POLITICÆ
ducir el calentamiento atmosférico y adoptar medidas para hacer frente a
las subidas de la temperatura que sean inevitables”.
3
De este modo, la Convención se constituye en miras a responder a una ne-
cesidad emergente que es la de encontrar respuestas al fenómeno denomi-
nado cambio climático, calentamiento global, o efecto invernadero. Más
adelante se volverá sobre esta cuestión.
En la Convención Marco se define al cambio climático como “un cambio
de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana que altera
la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad na-
tural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”. Sal-
vando las especificaciones científicas de dicha definición (de las que un cli-
matólogo tiene una palabra autorizada) es importante centrarse en dos
componentes de la misma.
En primer lugar, un elemento clave de la definición es el carácter antropo-
génico de la variación. Es decir, el cambio climático es atribuido a la activi-
dad humana y por lo tanto es posible y posee sentido adoptar medidas para
revertirlo y/o mitigarlo. Actualmente existe un consenso mayoritario en el
plano científico sobre las causas humanas del calentamiento global.
4
Asi-
mismo, otro componente clave de la definición es la variabilidad natural del
clima. La suma de ambos elementos dificulta las tareas de medición, lo que
aparece recogido en la Convención Marco al destacar que “hay muchos
elementos de incertidumbre en las predicciones del cambio climático, parti-
cularmente en lo que respecta a su distribución cronológica, su magnitud y
sus características regionales”. Esto conlleva el necesario sostenimiento de
los esfuerzos científicos de medición del clima y la adopción de medidas
para mitigar los efectos ya inevitables del cambio climático.
Como ya se ha mencionado anteriormente, la Convención Marco de las Na-
ciones Unidas sobre el Cambio Climático fue constituida en respuesta al pri-
mer informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climático, IPCC por sus siglas en inglés, que data del año 1990. Este infor-
me confirmó la validez científica del cambio climático y estableció la nece-
sidad de la aplicación de políticas públicas que combatan dicho problema. A
su vez, el IPCC fue conformado en 1988 mediante la acción conjunta de la
Organización Meteorológica Mundial y del Programa de Naciones Unidas
3
Sitio web de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
http://unfccc.int/portal_espanol/essential_background/items/3336.php. Fecha de consul-
ta: 31/05/2011.
4
Para acceder a informes que avalan científicamente el cambio climático antropogénico,
véase el sitio web. http://www.ipcc.ch/
69
para el Medio Ambiente, PNUMA. Estos esfuerzos se inscriben en una his-
toria relativamente reciente de concientización ecológica. Tanto es así que
recién en 1970 se conformó el Grupo de Roma, el cual en su informe inau-
gural, “Los límites del crecimiento”, publicado en 1972, dio origen a la
ecología política como disciplina.
5
Como se observa, la cumbre del COP 15 posee una trayectoria histórica de
vaivenes en la que debe ser inscripta para su interpretación. Sin embargo,
en la opinión pública se instaló a través de los grandes medios de comunica-
ción la insistencia en la cumbre de Copenhague como una oportunidad his-
tórica única e irreproducible. Por este motivo, no haber arribado a un trata-
do vinculante y de cumplimiento universal es interpretado rápidamente
como un gran fracaso.
¿Es posible arribar a un acuerdo justo, vinculante y universal? En la deci-
mosegunda conferencia de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático realizada en Nairobi en 2006 se acordó una hoja
de ruta que preveía el reemplazo del Protocolo de Kioto actualmente vigente
desde 2005 hasta 2012, por un nuevo protocolo que debía haber sido acor-
dado y firmado en Copenhague. Este último elemento parece explicar que
todas las expectativas hayan sido depositadas en esta conferencia. Al finali-
zar la misma, se acordó que en la próxima conferencia a realizarse en Méxi-
co en el 2010 se firmaría un tratado de cumplimiento obligatorio para todas
las partes. Mientras tanto, se recomendaba a cada país que adoptase medi-
das para la reducción en la emisión de gases de efecto invernadero. ¿Es
esto suficiente para alcanzar los objetivos de mitigación previstos?
El análisis de los sistemas-mundo y la crisis
Antes de plantear las líneas directrices del análisis de la COP 15, para avan-
zar en su comprensión resulta necesario introducir un marco teórico que
permita contextualizar y comprender qué lugar ocupa el cambio climático,
o si se quiere, la crisis ambiental en la situación actual de la economía mun-
do capitalista. En este sentido, se considerará la obra de Immanuel Wallers-
tein (2003; 2004) y su análisis de los sistemas mundo, más específicamente
sus análisis sobre la economía mundo capitalista.
CHRISTOPHER KIESSLING
5
http://www.clubofrome.org. Según se señala en su sitio web, el Club de Roma es un
think tank de alcance global con un amplio rango de actividades internacionales interdisci-
plinares en los temas de ecología, desarrollo, globalización, transformación social, entre
otros, con presencia en una amplia cantidad de países a través de asociaciones nacionales
denominadas capítulos.
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STUDIA POLITICÆ
El análisis de Wallerstein tiene como finalidad “mostrar en términos ra-
cionales las verdaderas alternativas históricas ante nosotros” (Wallerstein,
2004: 257) para luego actuar políticamente sobre la realidad social. Con
este objetivo en mente, Wallerstein parte de suponer a los fenómenos so-
ciales como insertos en un sistema histórico. Un sistema histórico es una
estructura de sentido que articula en forma específica todas las esferas
de la actividad social del hombre. Como estructura impone límites y res-
tricciones a las funciones sociales, crea las alternativas históricas y los
rumbos posibles para la acción social y como sistema presenta una pro-
funda interconexión entre todos sus componentes. Asimismo, dicho siste-
ma es histórico, por lo que posee una trayectoria reconocible, posee un
inicio identificable y necesariamente posee un final. Así, la economía
mundo capitalista es un tipo específico de sistema histórico surgido en
Europa hacia finales del siglo XV, que con el tiempo se extendió hasta
cubrir todo el globo. Por lo tanto, podría decirse que, por primera vez en
la historia, el mundo se encuentra subsumido en un solo sistema mundo
global (Wallerstein, 2003).
Sin embargo, a partir de 1945 la economía mundo capitalista tuvo un pro-
ceso de expansión sin precedentes. Siguiendo a Wallerstein: “La transfor-
mación de la economía-mundo capitalista desde 1945 ha sido notable en
dos sentidos. La expansión absoluta de la economía-mundo —población,
valor producido, riqueza acumulada— quizás ha sido tanta como la regis-
trada durante todo el período comprendido de 1500 a 1945. La fuerza polí-
tica de las fuerzas anti sistémicas ha sido muy superior que antes de 1945.”
(Wallerstein, 2004: 125). Ciertamente, la “desconexión” soviética del siste-
ma capitalista a partir de 1917 ha contribuido claramente en esta última di-
rección señalada por Wallerstein (Vidal Villa, 1995).
“Entonces, ¿qué ha ocurrido desde 1945 con relación a la estructu-
ra de la economía-mundo capitalista? (...) El desarrollo absoluto de
las fuerzas de producción ha significado una reducción masiva del
porcentaje de población mundial que participa en la producción de
bienes primarios, incluso alimentos. El incremento absoluto de los
sectores manufactureros y el aumento absoluto y relativo de los
sectores terciarios han conducido a una “urbanización” mundial
desbocada que aún avanza a galope. En este proceso estamos muy
cerca de agotar los suministros de mano de obra barata que han
existido hasta ahora. Se han alcanzado los límites (...) (Wallerstein,
2004: 125, 126)”.
6
6
La cursiva me pertenece.
71
En este punto Wallerstein refiere a las contradicciones de la economía mun-
do capitalista, pero las mismas pueden ser ampliadas hacia otros campos de
la vida social. Nos encontramos en los límites de la expansión de un siste-
ma cuya esencia es la expansión continua. Esta situación puede ser definida
como una situación de crisis y de transición del sistema.
Wallerstein define a la crisis de una forma que se relaciona con la trayecto-
ria histórica del sistema. Wallerstein señala que:
“Al decir crisis en un sistema histórico no me refiero a las dificulta-
des coyunturales dentro de un sistema, sino a una tensión estructural
tan grande que el único resultado posible es la desaparición del siste-
ma como tal, ya sea mediante un proceso de desintegración gradual
(...) o mediante un proceso de transformación relativamente contro-
lada (...) En este sentido una crisis es por definición una ‘transición’,
y las ‘transiciones’ en los sistemas de gran escala tienden a ser (qui-
zás en forma necesaria) de mediana-larga duración (...) Ahora esta-
mos viviendo dicha transición al pasar de una economía-mundo capi-
talista a algo distinto” (Wallerstein, 2004: 27).
¿El cambio climático implica una crisis ambiental y por ende una crisis de la
economía mundo capitalista? Mi respuesta sería negativa si la crisis am-
biental fuera la única crisis por la que atraviesa el planeta. Pero entiendo
que la crisis ambiental es una forma bajo la cual se manifiesta que nos en-
contramos en los límites de un sistema. En la actualidad se presenta la co-
existencia de tres crisis globales simultáneas: la crisis financiera, la crisis
energética y la crisis ambiental (Ramonet, 2008). Esta situación inédita
convierte a nuestro tiempo en una gran transición. Sin embargo, las restric-
ciones internas y externas que sufren los gobiernos aún son mayores a las
demandas ciudadanas por políticas ambientalmente sostenibles, lo que con-
lleva a un resultado incierto en la adopción de medidas para afrontar la cri-
sis ecológica global. Los reclamos por la justicia sirven como articuladores
de los movimientos sociales ambientalistas. En este sentido, en el próximo
apartado se hará una exploración de la idea de justicia climática.
El principio de la justicia climática
Las discusiones sobre filosofía política aplicada tuvieron su llegada al
campo de las relaciones internacionales hacia finales de la década del 70
del siglo pasado con las obras de John Rawls (1971) y Charles Beitz
(1979) respectivamente. Este subcampo en la disciplina de las relaciones
internacionales ha sido hegemonizado por la tradición liberal de pensa-
CHRISTOPHER KIESSLING
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STUDIA POLITICÆ
miento, donde las cuestiones claves han sido generalmente preguntas so-
bre la responsabilidad estatal en el cumplimiento de normas y obligacio-
nes internacionales y la posibilidad de un ordenamiento internacional bajo
determinados principios de justicia que respeten los principios de libertad
e igualdad en el plano internacional (Griffiths, Roach, & Scott Solomon,
2009). Estas reflexiones han guiado las prácticas de los Estados y han
sido utilizadas para respaldar o cuestionar la legitimidad de los procesos
de cooperación internacional.
A nivel de las COP 15, puede indicarse que las principales reivindicaciones
que se pretendían alcanzar en el acuerdo se concentraban en tres letras. Se
pedía “un pacto ‘FAB’: justo (fair), ambicioso (ambitious) y vinculante
(binding). Dicho de forma más detallada, se exigía en primer lugar un
acuerdo que fuera vinculante y universal. Asimismo se reclamaba por un
reconocimiento del principio de las responsabilidades comunes pero diferen-
ciales.
Esto encuentra correspondencia con el principio base de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático estipulado explí-
citamente en el artículo 4 de la misma y contemplado en el Protocolo de
Kioto, el cual plantea que la responsabilidad de reducción de gases de efec-
to invernadero concierne a todos los países del mundo, pero sólo los países
desarrollados deberían verse obligados por compromisos vinculantes y
cuantificables de reducción (Profiti, 2009).
De este modo, el principio anterior se encontraba muy emparentado con el
apotegma de la “justicia climática”, concepto que implicaba, en este caso, el
debate por la forma justa de redistribución de las futuras emisiones de ga-
ses de efecto invernadero. Considerando la necesaria reducción de emisio-
nes como la única alternativa efectiva de prevención y combate al cambio
climático, se debatía sobre las formas de redistribución de las mismas. De-
bido a la existencia de múltiples actores con intereses claramente contra-
puestos, la discusión sobre la justicia climática se trataba en sí misma de un
asunto claramente político (Innerarity, 2009).
En este sentido, los países en vías de desarrollo adoptaron por lo general
la siguiente argumentación al respecto: si se parte de la consideración
que las emisiones comenzaron aproximadamente al inicio de nuestra era
industrial (Sinaï, 2009), existen países que se han industrializado y desa-
rrollado a partir de la emisión de gases en forma no proporcional a su
posición relativa en el globo o a su población. Por lo tanto, existe una
“responsabilidad histórica” por el carbono que han emitido hasta ahora
las economías desarrolladas. Estos países avanzados han agotado una
gran parte de la capacidad de la atmósfera para absorber el carbono y
73
deberían compensar a los países en vías de desarrollo por esta “expro-
piación” (Innerarity, 2009).
Otra argumentación utilizada se refiere al derecho de cada individuo del pla-
neta a utilizar el carbono global sin afectar la capacidad física de absorción
de la atmósfera. La aplicación de este argumento igualitarista implicaría la
adopción de medidas para compensar a los países menos desarrollados que
no utilicen el carbono que por definición contarían libremente.
7
Así, sería
necesaria la instrumentación de mecanismos de retribución desde los países
desarrollados hacia los países menos desarrollados.
El acuerdo al que se arribó no cumple los tres requisitos pero sí plantea
claras tomas de posición en dos de los mismos. De manera puntual cabe
señalar que si bien no se llegó a un tratado vinculante que pudiera incorpo-
rarse como anexo a la Convención Marco, sin embargo, se plantearon las
cuestiones referidas a las responsabilidades diferenciales y a la justicia cli-
mática.
Siguiendo el sendero abierto por la Convención Marco y por el Protocolo
de Kioto, en la COP 15 no se observaron reticencias para la aceptación del
principio de las responsabilidades diferenciales. Todos los países desarrolla-
dos asumieron este principio, inclusive Estados Unidos, lo que marca un
saludable cambio de rumbo de la política ambiental en dicho país. Inclusive
este punto fue llevado en la cumbre al extremo al ser definido el posible
acuerdo por algunos analistas únicamente como un arreglo necesario entre
Estados Unidos y China. Como se acaba se señalar, este principio tuvo su
contrapartida negativa, las responsabilidades diferenciales en las medidas a
aplicar implicaron en la práctica responsabilidades diferenciales a la hora de
redactar el acuerdo final.
En lo referente al principio de la justicia climática, uno de los mayores lo-
gros del acuerdo implicó el establecimiento del llamado Fondo del Clima
conformado mediante el aporte de 10.000 millones de dólares anuales du-
rante los próximos años con el objetivo de abonarle a los países tropicales
para que no talen sus bosques y así reducir el número de emisiones. Esta
cláusula, aunque tuvo su fundamento en el principio de justicia climática pa-
rece ser insuficiente. Como señala George Soros (2009), este fondo podría
CHRISTOPHER KIESSLING
7
He argumentado en una forma muy similar para defender la consideración de todos los
recursos ambientales como “bienes primarios” en la terminología de Rawls (1971), para
asegurar el derecho de contar con un medio ambiente saludable a todos los seres humanos
en la tierra. Véase Barroso, María Eugenia y Kiessling, Christopher. “Medio ambiente y
Justicia: una mirada desde Rawls”. Inédito. 2007. Facultad de Ciencia Política y Relacio-
nes Internacionales. Universidad Católica de Córdoba
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STUDIA POLITICÆ
(y tal vez debería) incrementarse unas diez veces por lo menos para alcan-
zar mayor efectividad práctica (reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero) así como pagar los costos derivados de la responsabilidad his-
tórica de las naciones más desarrolladas.
Llegados a este punto, es preciso sincerarse y preguntarse ¿Era posible lle-
gar a un mejor acuerdo? Se puede formular como una hipótesis la asevera-
ción que era sumamente difícil arribar a un acuerdo superador. Esto puede
ser explicado por varias razones.
Para lograr este propósito, seguidamente se analizará el posicionamiento de
los principales actores involucrados en las negociaciones sobre el cambio
climático, Estados Unidos, China, Unión Europea, las potencias emergentes
del Sur, India, Brasil y Sudáfrica, así como también el “eje del ALBA” con-
formado por Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Cuba (países a los que se
agregó Sudán en el rechazo al documento final de la COP 15) para entender
cuáles eran las posibilidades reales de obtener un acuerdo FAB.
COP 15 ¿una oportunidad histórica desperdiciada?
“Ningún país está satisfecho, pero es un paso histórico”, dijo Washington
8
La decimoquinta Conferencia Internacional sobre el Cambio Climático fina-
lizó y dejó un sabor amargo en boca de todos. Los mandatarios de la mayo-
ría de los países que participaron del evento se retiraron de Copenhague sin
posar para la foto final típica de las cumbres internacionales. Luego de ini-
ciada la conferencia, se sucedían los días y la información que llegaba des-
de Copenhague era desalentadora, las noticias eran sobre líderes de Green-
peace detenidos, manifestantes reprimidos por la policía danesa, pero no se
observaban noticias que demostrasen avances en las negociaciones.
Cuando se acercaba el final de la cumbre la mayoría de los líderes mundia-
les se dirigieron a Copenhague para toparse con una falta de acuerdo noto-
ria, lo que implicaba que no hubiera mucho para firmar. Sobre el final, un
acuerdo entre Estados Unidos, China, Brasil, India y Sudáfrica aceptado
por la Unión Europea salvó la cumbre y permitió posponer para la próxima
conferencia a realizarse en el 2010 en México la firma de un acuerdo más
ambicioso.
8
“Un pacto bajo mínimos”. Edición digital del periódico El País. 2009. Disponible en
http://www.elpais.com/articulo/portada/potencias/resuelven/Cumbre/Clima/pacto/insufi-
ciente/elpepipor/20091219elpepisoc_3/Tes/. Fecha de consulta: 31/05/2011.
75
Estados Unidos
Estados Unidos fue acusado de conspirar contra la COP 15. Luego de la
experiencia de Kioto, se presumía que Estados Unidos no se encontraba
dispuesto a modificar sus posiciones en vistas a alcanzar un acuerdo. Sin
embargo, en vistas que las negociaciones de la COP 15 comenzaron mucho
antes del 7 de diciembre (fecha de inicio de la conferencia) es necesario
preguntarse en qué situación se encontraba Estados Unidos antes de la
cumbre.
En primer lugar, el Senado estadounidense debería haber aprobado en el
mes de noviembre previo a la conferencia la ley sobre el clima, ley que
ni siquiera llegó a ser aprobada por la comisión de Medio Ambiente de
dicha cámara. Pese a que el gobierno demócrata de Barack Obama cuen-
ta con una amplia mayoría en el Congreso, el sistema electoral estado-
unidense genera partidos no demasiado cohesionados ideológica y progra-
máticamente, en su lugar los partidos políticos actúan como coaliciones
electorales para la elección de representantes. El Congreso se encuentra
integrado así por representantes que poseen un mayor grado de lealtad
hacia sus electores del Estado que una lealtad de tipo partidaria. Así, Ba-
rack Obama pudo haber temido que la firma de un tratado más ambicio-
so y vinculante posteriormente no fuera ratificado por el Senado, lo que
hubiera resultado un claro retroceso en materia de combate al cambio
climático.
Esta situación no es nueva en la historia estadounidense, baste recordar el
rechazo del Senado al ingreso de dicho país a la Sociedad de las Naciones a
inicios del siglo XX. Hay antecedentes mucho más cercanos, inclusive en
materia ambiental. Bill Clinton firmó el Protocolo de Kioto durante su presi-
dencia en el año 1998, pero posteriormente el Senado no ratificó dicho tra-
tado. Posteriormente, con la llegada a Bush a la Casa Blanca en 2001, Esta-
dos Unidos se retiró del mismo alegando que el Protocolo dañaría
gravemente la economía de su país. Se acusaba que el tratado se encontra-
ba llamado al fracaso, porque no exigía a los países en desarrollo un recorte
de las emisiones de gases de efecto invernadero. Así, según los represen-
tantes de este país, el tratado incurría en una discriminación vedada. Si-
guiendo este razonamiento, China e India podrían beneficiarse debido a que
no tendrían que destinar grandes inversiones para cumplir con las medidas
establecidas en el protocolo.
9
CHRISTOPHER KIESSLING
9
George Bush señalaba al respecto: “El segundo mayor emisor de gases de efecto inver-
nadero del mundo es China. Sin embargo, se liberó a China de cualquier responsabilidad
25
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STUDIA POLITICÆ
China
Como se observa, la toma de decisiones del presidente Barack Obama se
encontraba bastante limitada por constreñimientos externos e internos
que conspiraban contra la posible firma de un tratado vinculante. En el
caso de China, el análisis debe ser otro. China firmó el Protocolo de Kio-
to en 1998 y lo ratificó en el año 2002. Sin embargo, fue una gran bene-
ficiada por el principio de las responsabilidades diferenciales, que hacían
que dicho país no poseyera ninguna obligación para con el resto del
mundo en lo referente a una reducción obligatoria de gases de efecto in-
vernadero. Sin embargo, el acelerado crecimiento económico de China de
la última década (un 8 % anual promedio), la convirtió en el segundo
emisor de gases de efecto invernadero del mundo. Así, Estados Unidos y
la Unión Europea llegaban a Copenhague con la firme convicción que se
la debía incluir en el acuerdo final. Este era el objetivo prioritario en la
agenda de Barack Obama. Sin embargo, la férrea oposición china com-
plicaba las negociaciones. Según el periódico El País, la intención de los
europeos y norteamericanos era incluir a China en un acuerdo vinculante
que incorporara mecanismos de control y transparencia externos, lo cual
no fue aceptado por el país asiático y a la postre llevó a los resultados
obtenidos.
De este modo, el acuerdo firmado permitió el control y la fiscalización
internacional únicamente en programas financiados con divisas prove-
nientes de instituciones internacionales, negando para el caso de los pro-
gramas realizados con fondos nacionales la existencia de instancias de
control sobre dichos proyectos. Así, con miras a que China respaldare el
documento final, EE.UU. aceptó la posición de ésta en las negocia-
ciones.
La política ambiental de China pareció ser entonces la siguiente, no re-
nunciar a su autonomía nacional y capacidad de decisión en lo referente
al combate del cambio climático entregando dicho poder a otros Estados
o instituciones internacionales. En cambio optó por políticas ambientales
nacionales, área en la cual China posee varias experiencias piloto exi-
tosas.
respecto al Protocolo de Kioto. Éste es un desafío que requiere un 100 % de esfuerzo
de nuestra parte, pero también del resto del mundo”. Cita extraída de Las claves de
Kioto. BBC Mundo.com. 2005. Disponible en http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/spe-
cials/2005/kioto/newsid_4234000/4234085.stm#xq4. Fecha de consulta: 31/05/2011.
77
Unión Europea
En el acuerdo arribado, la Unión Europea no fue un actor central. Su posi-
ción se limitó a aceptar el acuerdo que establecieron Estados Unidos, Chi-
na, India, Brasil y Sudáfrica. El papel europeo fue más importante durante
el proceso de negociaciones, siendo los principales impulsores y abogados
de la necesidad de un acuerdo vinculante. Dinamarca como Estado sede de
la conferencia tuvo un papel central en este proceso. Como anfitriones fue-
ron los que dirigieron la conferencia la mayor parte del tiempo. Sin embar-
go, este desajuste entre esfuerzo realizado y resultados obtenidos convirtió
a la Unión en uno de los principales perdedores en términos de política in-
ternacional.
10
El 29 y 30 de octubre de 2009 se reunió el Consejo Europeo
para adoptar una posición unificada frente a la Conferencia de Copenha-
gue. En esta reunión se llegó a determinar la necesidad de firmar un acuer-
do vinculante y establecer un marco adecuado para que todas las naciones
se comprometieran en este objetivo común. Asimismo, el Consejo expresó
la necesidad de construir compromisos de financiamiento frente al cambio
climático. Sin embargo, aún resulta muy difícil para los europeos acordar
políticas comunes ambientales en áreas claves como la energía. Por caso,
el presidente francés Nicolás Sarkozy todavía defiende la energía nuclear
como alternativa para mitigar el cambio climático, contra el posicionamien-
to de los restantes países europeos, encabezados por el Reino Unido, Ale-
mania y España. En la COP 15, Europa ha sido “la voz de la conciencia”
pero hacia el final esa voz resultó un susurro.
Brasil, Sudáfrica e India
La participación de estos tres países en la firma del acuerdo final, muestra
que las relaciones sur-sur entre países emergentes puede llegar a tener mu-
cha fuerza en el concierto de las naciones. Estos tres países junto con Esta-
dos Unidos y China participaron del acuerdo final, relegando a la Unión Eu-
ropea a un segundo plano.
¿Cuál fue entonces la importancia de estos países en la temática ambiental?
Brasil actuó como representante de los países amazónicos.
11
Esto se debe
a que la potencia emergente sudamericana es un interlocutor clave en lo
CHRISTOPHER KIESSLING
10
No me refiero a la problemática medioambiental tratada, sino al ámbito diplomático-
político de las negociaciones.
11
Considerando que cerca del 60 % de la selva amazónica se encuentra en jurisdicción
de Brasil, no resulta extraño que así suceda de hecho.
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que respecta a la política ambiental global. Es prácticamente imposible re-
ducir globalmente las emisiones de gases de efecto invernadero si Brasil
continúa desforestando la selva amazónica. Existe un debate en lo referente
al status jurídico de la selva amazónica. Naturalmente, Brasil reivindica su
soberanía sobre este territorio por lo que las elites locales contemplan pre-
ocupadas los convenios militares entre Estados Unidos y Colombia, que le
permiten a militares estadounidenses la utilización de bases colombianas por
la cercanía geográfica respecto al “pulmón del planeta”. Sin embargo existe
una posición no expresada abiertamente por Estados Unidos pero que im-
plícitamente plantearía la necesidad de considerar al Amazonas como “pa-
trimonio común de la humanidad”, lo que implica la internacionalización de
dicho territorio. Esta posición ha sido rechazada por los gobiernos sudame-
ricanos que poseen la soberanía sobre este territorio. Hecha esta pequeña
digresión, puede pasar a indicarse la posición de Brasil ante la COP 15.
Brasil tenía la intención de obtener más donantes para el Fondo Amazonas,
programa impulsado por el presidente de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva
para promover el uso sostenible de la selva. Sin embargo, cuando las nego-
ciaciones se encontraban empantanadas, Lula da Silva lanzó una propuesta
ambiciosa con el objetivo de asegurarse un triunfo diplomático en su país y
con respecto al resto del mundo, se mostró dispuesto a que Brasil contri-
buyese con dinero al fondo verde global, que sufragaría la adaptación de
los países pobres a los retos del cambio climático. Así, al finalizar la cum-
bre, el ministro de Medio Ambiente brasileño pudo señalar que “Estados
Unidos fue el principal obstáculo de esta conferencia”.
La posición de Sudáfrica en esta conferencia tuvo elementos en común
con la posición brasileña, ambos países se consideran a sí mismos como
potencias emergentes. Es decir, así como Brasil pretendió que su discurso
representase a los países amazónicos en particular y a toda América del
Sur, Sudáfrica se planteó como la abanderada de los intereses africanos.
Esto se debe a que, como la economía más grande de África, Sudáfrica es
responsable de más del 40 por ciento de las emisiones totales del continente
(World Bank, 2011).
La posición de India mostró ciertas semejanzas con la posición de China.
Ambos son países con economías en procesos acelerados de crecimiento,
por lo que otros países regularmente han exigido un mayor compromiso en
ambos países, lo que se traduce en la solicitud de adopción de medidas
concretas.
La respuesta de India a esta acusación fue que los países desarrollados gene-
raron la mayor parte del problema y deberían responsabilizarse de resolverlo.
El primer ministro Manmohan Singh señaló en 2008 que India “trata a la na-
79
turaleza como una fuente de sustento y no como una fuerza oscura a la que
hay que conquistar y explotar para las empresas humanas”. “Nuestra cultura
valora con mucho el concepto de vivir en armonía con la naturaleza”.
12
Sin
embargo, el apoyo de India a un tratado vinculante depende mucho de la po-
sición china, si China no lo acepta, India tampoco se compromete.
Como se ha señalado, estos tres países junto con China y Estados Unidos
redactaron el documento final de la COP 15. Su esfuerzo por llegar a un
pacto aunque sea mínimo, les otorgó a los tres países un gran prestigio in-
ternacional entre las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, la
posición de India no gozó de iguales simpatías entre las ONG’s, su negativa
a reconocer las posibilidades de acción de los países en desarrollo fue criti-
cada. Más allá de esta situación, lo que parece innegable es el aumento de
influencia que han ganado estas potencias emergentes a nivel global, lo que
las convierte en interlocutores necesarios en cualquier futura negociación
sobre el clima.
El “eje del ALBA” + Sudán
Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Cuba y Sudán fueron los únicos cinco paí-
ses que se opusieron al documento final. La oposición al acuerdo se funda-
mentó en el método antidemocrático con el cual fue redactado y aprobado.
Como se señaló anteriormente, luego de días de negociaciones varadas, una
reunión de último momento entre los líderes de Estados Unidos, China,
Brasil, India y Sudáfrica logró tender un mínimo puente que permitió la re-
dacción del acuerdo final. Posteriormente, Estados Unidos comunicó dicho
acuerdo a la Unión Europea que aceptó el mismo. En esta instancia, se re-
unieron 25 países, entre los que estaban Estados Unidos, China, Alemania,
Reino Unido, Francia, India, Japón, Brasil, Rusia, México, España y Suecia
(por la UE), Lesoto, Etiopía, Sudáfrica, Sudán (por África) Maldivas (por
las islas que se van a hundir con la subida del nivel del mar) y Arabia Saudí
(por los países petroleros), entre otros. La aceptación de estos países del
acuerdo llevó la discusión al plenario, donde aparecieron las objeciones de
Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Cuba y Sudán.
Hugo Chávez y Evo Morales manifestaron un rechazo a la modalidad del
acuerdo, Chávez culpó al capitalismo por el cambio climático y Morales se
mostró sorprendido por no haber sido invitado a la reunión privada donde
CHRISTOPHER KIESSLING
12
“India planteó ocho metas sobre el cambio climático”. 2008. Disponible en http://
www.cambioclimatico.org/content/india-planteo-ocho-metas-sobre-el-cambio-climatico.
Fecha de consulta: 31/05/2011.
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participaron los países anteriormente señalados. Esta situación mostró la
ruptura producida al interior del G77, entre quienes apoyaban la resolución
de la COP 15 y quienes no. Posiblemente tuviera razón Evo Morales cuan-
do señalaba que el enfrentamiento se vio impulsado por la recepción de la
ayuda prometida por parte de los países desarrollados hacia los países en
desarrollo que se nucleaban en el G77. De esta manera quedó planteado el
debate sobre la democracia en las cumbres internacionales.
Como se señaló anteriormente, el principio de las responsabilidades comu-
nes pero diferenciadas degeneró en la práctica hacia otro principio que po-
dría formularse de la siguiente manera: los países con mayores responsabi-
lidades decidirían qué hacer y cómo hacerlo. Esta posición no contribuye a
la gobernanza mundial ni a la posibilidad de generar consensos. La Conven-
ción Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático prevé que
para alcanzarse un acuerdo en las conferencias que bajo su auspicio se rea-
licen es necesario el consenso de todos los países miembros. La negativa
del bloque del ALBA, dificultaba las posibilidades de aplicación de las medi-
das previstas en el documento final, como el Fondo del Clima. Frente a
esto, se incrementaron las presiones hacia los países díscolos. El secretario
inglés de la energía y del cambio climático Ed Milliband pidió convertir el
acuerdo aceptado en una decisión de la convención, lo que le daría más va-
lor. “Tenemos dos caminos: o asumir este texto imperfecto pero preparado
con buena fe o romper esta convención”. La intransigencia de dicho bloque
forzó a la suspensión momentánea del plenario a través de un cuarto inter-
medio que finalizó con una solución de compromiso entre las partes que
aún dificulta la aplicación de las medidas concretas definidas en la confe-
rencia. El Fondo del Clima quedó momentáneamente detenido en su aplica-
ción con la posible resolución de esta situación en futuras negociaciones de
cara a la próxima conferencia a realizarse en México hacia finales del 2010.
Conclusión
Todos estaban de acuerdo en actuar contra el cambio climático,
pero no en detrimento de los intereses de las naciones
13
¿Cuáles son las enseñanzas que nos deja la COP 15? En primer lugar, la ten-
dencia actual en materia de política ambiental en particular y de política in-
13
NAIR, S. “El retroceso de Copenhague” (2010) Disponible en http://www.elpais.com/
articulo/internacional/retroceso/Copenhague/elpepiint/20100102elpepiint_10/Tes. Fecha
de consulta: 31/05/2011.
81
ternacional en general es priorizar las iniciativas nacionales por sobre la
constitución de tratados internacionales vinculantes con compromisos mo-
nitoreables. Esta era la posición de la delegación china en la COP 15. ¿Los
tratados internacionales son la mejor forma de enfrentar problemas como el
cambio climático? Entiendo que sí, aunque se puede señalar que poseen
tanto pros como contras. El “perjuicio” que le ocasiona a un país la firma
de un tratado vinculante con otros es la posible pérdida de autonomía frente
a otros Estados y en mayor medida si se trata de un Estado pequeño y dé-
bil. El claro beneficio que otorgan los tratados vinculantes es la coordina-
ción y cooperación que se derivan de su firma, así como la reducción de
externalidades.
Sin embargo, en lo que refiere a la lucha contra el cambio climático es
necesario reconocer que los esfuerzos individuales de los Estados han
dado más resultado que los tratados firmados hasta el momento. Dicha
situación puede ser explicada a partir de la llegada de Bush a la Casa
Blanca. Hasta el año 2001, la comunidad internacional había elegido ins-
pirarse en los acuerdos de Kioto y construir métodos de compromiso
vinculantes (Tubiana, 2008). El retiro de Bush de la negociación de Kioto
detuvo este proceso; al defender la supremacía de sus intereses naciona-
les, se produjo a nivel mundial una suerte de retorno a cierto nacionalis-
mo político y económico (Tubiana, 2008). Sin embargo, considero que
si la dinámica de constituir tratados vinculantes con “dientes” (protoco-
los, objetivos y metas cuantificables, mecanismos de implementación
bajo control internacional, órganos para dirimir controversias) hubiera
continuado, hoy tendríamos mejores resultados en materia de lucha al
cambio climático.
En segundo lugar, pienso que el realismo
14
como forma de comprender
la política exterior de los Estados no permite encontrar soluciones holísti-
cas a los problemas ambientales. El realismo como teoría convertida en
praxis implica que la unidad de análisis para los decisores de política es
el Estado, entendido como actor racional y unitario. Asimismo, se plantea
CHRISTOPHER KIESSLING
14
En la teoría de las Relaciones Internacionales, el término realismo tiene múltiples po-
sibles significados. Puede referirse tanto a una serie de disposiciones filosóficas frente a
la realidad internacional y la naturaleza humana, como a un paradigma o programa de in-
vestigación científico o una serie de teorías aplicadas al análisis y recomendación de la
política exterior de uno o varios Estados determinados. En este artículo utilizo al tér-
mino en el tercer sentido, aunque reconociendo implícitamente la polisemia del concepto.
Entre algunos autores etiquetados dentro de la tradición realista pueden ser señalados:
Maquiavelo, Hobbes, Morgenthau, Kissinger, Waltz, Gilpin, etc. Una buena síntesis en
español del realismo como cosmovisión puede ser encontrada en DALLANEGRA PEDRAZA
(2008).
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que la competencia entre Estados es un juego de suma cero, por lo que
la posibilidad de alcanzar acuerdos viene dada únicamente por los benefi-
cios particulares que cada Estado específico pueda obtener de ello (Bar-
bé, 1995). Así, la solución necesaria a los problemas como el cambio
climático no puede ser encontrada. Se trata de un problema de paradig-
mas, de formas de comprender la realidad internacional. Mi hipótesis al
respecto es que los Estados mantienen una política exterior realista para
abordar la crisis ambiental, lo que lleva necesariamente a soluciones aleja-
das del óptimo. Ninguno de los protagonistas de la COP 15 quedaría fue-
ra de esta apreciación. Pese a la llegada a la Casa Blanca de un presiden-
te demócrata que privilegia el soft power por sobre el hard power,
15
aún
la política exterior de los Estados Unidos se encuentra aún constreñida
por fuertes imperativos estratégicos. En el caso de China, India y Brasil,
se trata de potencias emergentes con “vocación comercial imperialista”.
Siguiendo a Sami Naïr: “[dichos países] no quieren ver limitado su creci-
miento, que condiciona su preeminencia en la globalización mercantil.
Comprometerse con mecanismos de reducción de la actividad industrial
causante del efecto invernadero viene a ser lo mismo en realidad que in-
troducir normas mundiales de regulación de la producción de mercan-
cías”. Este politólogo continúa diciendo “La crisis financiera ha devuelto
así al primer plano a las naciones y la dura competición que libran entre
ellas. Cada una tenía como objetivo salir de esa conferencia con el menor
número de compromisos vinculantes. Y las únicas que han sacado algún
provecho de esta reunión son los países más pobres, que han obtenido
un óbolo de 30.000 millones de dólares para remediar el desastre ecológi-
co que les amenaza. Pero ha sido la globalización comercial sin reglas la
que ha triunfado en Copenhague”.
16
El análisis de los sistemas mundo de Immanuel Wallerstein se convierte así
en una alternativa teórica al realismo dominante. Entender que nos encon-
15
Hard Power y Soft Power son dos conceptos generalmente empleados en la discipli-
na de las relaciones internacionales en la tradición realista para referirse a dos diferentes
modalidades de empleo y ejercicio del poder por parte de los Esatdos soberanos. Hard
Power se refiere al poder obtenido por medio del uso o amenaza de la coacción, ya sea a
través de medios militares principalmente o medios económicos. Soft Power es una con-
cepción relativamente novedosa que refiere a la utilización de medios pacíficos y/o diplo-
máticos para obtener la aprobación de otros Estados en determinados ámbitos o temáti-
cas, y así un respaldo a una determinada política exterior. Este concepto fue desarrollado
principalmente por Joseph NYE (2004).
16
NAIR, S. “El retroceso de Copenhague” (2010). Disponible en http://www.elpais.com/
articulo/internacional/retroceso/Copenhague/elpepiint/20100102elpepiint_10/Tes. Fecha de
consulta: 31/05/2011.
83
tramos en una transición histórica, en un momento de libre albedrío debido
a la crisis sistémica de la economía mundo capitalista, es el primer paso
para repensar estos desafíos, o mejor dicho de impensarlos.
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