Lo que bien se aprende ¿nunca se
olvida? Tensiones conceptuales en la
normativa del Sistema Nacional para
la Gestión Integral del Riesgo de
Desastres
1
What is learned well, is it never
forgotten? Conceptual tensions in the
regulations of the National System
for Disaster Risk Management
Pablo Kriger
*
1
Este artículo forma parte de una investigación más amplia en el marco de mi tesis de grado
presentada en la Lic. en Ciencia Política, de la Universidad Nacional de Entre Ríos, titulada
Análisis del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGIR). Acercamien-
tos conceptuales al diseño de la política nacional en Gestión Integral de Riesgos de Desas-
tres entre los años 2016 y 2019, dirigida por la Dra. Silvia Fontana (UCC).
*
Consejo Nacional de Investigaciones Cientícas y Técnicas (CONICET) – Instituto de Es-
tudios Sociales (INES) – Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER). Paraná, Argenti-
na. Doctorando en Ciencias Sociales (UNER). Becario Doctoral CONICET. Licenciado en
Ciencia Política por la Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER). Investigador y docente
en la UNER y UTN. Correo electrónico: pablokriger@gmail.com
Código de referato: SP.312.LIX/23
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2023.59.02.
STUDIA POLITICÆ Número 59 otoño 2023 pág. 28–58
Recibido: 01/09/2022 | Aceptado: 06/03/2023
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
PABLO KRIGER 29
Resumen
Este trabajo analiza la normativa nacional en gestión de riesgos de desastres
de la República Argentina entre los años 2016 y 2019, sintetizada en el
Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGIR). Este
marco normativo ha jado una serie de criterios y posiciones conceptuales
aún vigentes en las instituciones de abordaje de riesgos y desastres.
El presente trabajo parte de una investigación más amplia y se concentra en
la dimensión preventiva de dicho conjunto de normas. Examina los enfo-
ques de las políticas subyacentes y se cuestiona cuán maduro se encuentra
el enfoque de la gestión de riesgos de desastres desarrollado desde nes de
la década de 1990 y promovido hasta hoy.
Se distinguieron tres grandes tendencias que se agrupan como dimensio-
nes de una inercia institucional hacia políticas tradicionales de abordaje del
riesgo: la primera es temporal, en tanto se privilegian políticas de atención
de un riesgo tardío; la segunda es conceptual y se observa en las denicio-
nes imprecisas vertidas especialmente sobre las nociones de riesgo, preven-
ción, amenaza y vulnerabilidad; y la tercera es causal, ya que se percibe una
tendencia a la atención de las amenazas por sobre las vulnerabilidades, de
los factores de origen geofísico e hidrometeorológicos por sobre los antró-
picos, y de las ciencias físicas y naturales por sobre las sociales.
Se pretende con ello dar cuenta de la fuerza de la tradición en las adminis-
traciones, que operan a través del establecimiento de reglas escritas que las
condicionan. En particular, se busca analizar cómo la cultura respuestista
ante los desastres opera en tensión con formas prospectivas y planicadas
de abordaje, cuyo resultante se consolida en la normativa vigente.
Palabras clave: gestión del riesgo de desastres – legislación - enfoques de
políticas - inercia institucional
Abstract
This paper analyzes the national regulations on disaster risk management of
the Argentine Republic between 2016 and 2019, synthesized in the National
System for Disaster Risk Management (SINAGIR). This normative frame-
work has established a series of criteria and conceptual positions in force in
the institutions that address risks and disasters.
The present work is based on a broader investigation and focuses on the
preventive dimension of said set of regulations. It examines the underlying
policy approaches and questions how mature is the disaster risk manage-
ment approach developed since the late 1990s and promoted to this day.
Three major trends were distinguished that are grouped as dimensions of a
path dependence towards traditional risk management policies: the rst is
temporary, while late risk management policies are privileged; the second
is conceptual and is observed in the imprecise denitions expressed espe-
cially on the notions of risk, prevention, threat and vulnerability; and the
third is causal, since there is a perceived tendency to focus on threats over
30 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
vulnerabilities, factors of geophysical and hydrometeorological origin over
anthropogenic ones, and physical and natural sciences over social ones.
This is intended to account for the strength of tradition in administrations,
which operate through the establishment of written rules that condition
them. In particular, it seeks to analyze how the disaster response culture
operates in tension with prospective and planned forms of approach, the
result of which is consolidated in current regulations.
Keywords: disaster risk management - legislation - policy approaches –
path dependence
Una cuestión en agenda
E
n las tres últimas décadas (1990-2020), se ha observado a nivel mun-
dial signicativos cambios en la interpretación de fenómenos de de-
sastres y, por lo tanto, en las respuestas políticas. Este hecho se evi-
denció fuertemente en la región latinoamericana desde nes de la década de
1990 (García Acosta, 2005; Torrico Canaviri et al., 2008; Celis et al., 2009;
Toscana Aparicio y Valdez, 2015). Estos cambios se expresaron en tres gran-
des dimensiones: en lo académico, especialistas cuestionaron el paradigma
reactivo sosteniendo que los desastres no son naturales. En lo jurídico, se
establecieron normativas nacionales y marcos internacionales de gestión de
riesgos en los últimos 20 años. En lo político, se adoptaron medidas de in-
tervención y planicación que apoyaron una perspectiva anticipatoria de los
factores del riesgo mediante políticas innovadoras y resignicaron los roles
de gobiernos y sus áreas.
En términos generales, las perspectivas analíticas dentro de la academia se
han dividido en dos grandes corrientes: por un lado, están aquellas que limi
-
tan la interpretación de los desastres a eventos geofísicos o hidrometeoroló-
gicos y, por otro, aquellos que lo interpretan como un acontecimiento pro-
ducto de una interacción y construcción socionatural. La primera forma de
interpretar los desastres se remonta al s. XIX, a partir del inujo positivista
en las ciencias, con la objetividad como horizonte, generalmente con técnicas
tradicionales de medición y ligado posteriormente a visiones tecnocráticas y
naturalistas: estudia o mide los desastres a partir de los efectos cuanticables
y resume la predicción de la magnitud de sus potenciales daños en factores
objetivables. La segunda forma de interpretar los desastres asume la respon-
sabilidad humana en su producción y reconoce como factores determinantes
la modernización social, económica, política y cultural, sin delegar dicha res-
PABLO KRIGER 31
ponsabilidad en la naturaleza. Retoma el concepto de riesgo como potenciali-
dad, lo que permite adoptar una temporalidad anticipada en el estudio de los
desastres y establece la prevención como el principio angular. Asimismo, del
concepto de riesgo, revaloriza el factor de la vulnerabilidad como elemento
central y se enfoca en la comunidad e individuos afectados como “agentes
activos”. Critica el concepto de riesgo como valor objetivable y reconoce que
las percepciones y subjetividades condicionan su valor social.
Considerar las condiciones de vulnerabilidad y amenaza de manera adecuada
es fundamental para el desarrollo de las comunidades. Por ello, las acciones
destinadas a la reducción del riesgo de desastres (RRD) deben contemplar
estos factores e incorporarlos en los marcos legales. También es menester
estudiar el contexto de respuesta a emergencias y desastres cuando no han
podido evitarse. Buscar esquemas viables de política pública para aumentar
la resiliencia de las poblaciones y reducir el riesgo de grandes impactos de
-
ben ser metas primordiales en las prácticas de gobiernos.
Sobre estas nociones se constituyeron dos grandes enfoques de políticas
en la atención de eventos severos. Primero, aquellas posturas tradicionales
que abordaban el desastre desde una acción respuestista, cuando el desastre
ya había ocurrido o estaba pronto a ocurrir. Esta postura fue denominada
también reactiva o emergencista, dado que reaccionaba al daño, pero no se
centraba en su anticipación o prevención. Esta tradición, aún vigente en algu
-
nos diseños de política, resulta perniciosa para las comunidades, en tanto no
ofrece una atención integral de los potenciales factores de ocurrencia de un
evento dañino, y su reacción suele ser la parálisis frente a un evento adverso.
A este enfoque se le ha adherido la corriente sicalista, que ha limitado la
reexión sobre los desastres a las ciencias físicas o naturales. El segundo
enfoque, desarrollado primero en la academia desde la década de 1990, ha
prestado atención a las condiciones de ocurrencia de un desastre, buscando
anticipar los factores causales para evitar un daño probable. Fomenta una
integración del Estado y actores no estatales en el diseño e implementación
de políticas centradas en el principio de la prevención. Incluye a las ciencias
sociales en el estudio de los desastres y sus potencialidades; y argumenta que
los desastres no son naturales, sino construidos socialmente. Este enfoque,
aunque es el más provechoso de ambos y pasible de ser distinguido analítica-
mente, en la práctica puede estar imbricado con el tradicional, lo que limita
sus ventajas y potencial transformador.
Para lograr una RRD, los países han de promover, en sus agendas y en sus
estructuras administrativas, estrategias nacionales como las enmarcadas en
32 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
los principios enunciados en el Marco de Sendai (2015-2030) (MaS). Este
marco plantea un modelo en el que conuyeron más de dos décadas de discu
-
siones académicas y experiencias en gobiernos de diferentes niveles acerca
de las medidas ecaces en el abordaje de los riesgos de desastres. Según los
principios propuestos, los gobiernos nacionales, subnacionales y locales han
de comprometerse a participar de manera coordinada con otros actores tradi-
cionalmente reconocidos en este ámbito: el sector privado, organizaciones de
la sociedad civil y, en general, la propia comunidad.
Esta responsabilidad ha sido asumida por todos los países sudamericanos en
los últimos 15 años. Bolivia sancionó en 2014 la Ley de Gestión de Riesgos y
en 2017 creó el Programa Nacional de Gestión de Riesgos para los años 2018
a 2020. En 2012, Brasil creó el Sistema Nacional de Protección y Defensa
Civil (SINPDEC) constituido por órganos y entidades de la Administración
Pública Federal. Chile constituyó en 2011 la Plataforma Nacional para la
Reducción del Riesgo de Desastres y en 2014 estableció el Plan Nacional
para la Gestión del Riesgo de Desastres. Colombia creó por Ley 1523 el
Sistema Nacional de Gestión de Riesgo en el año 2012 y en el año 2016, el
Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 20152030. Ecuador fun
-
dó, en 2008, el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y
en 2019, el Plan Especíco de Gestión de Riesgos 2019-2030. Guyana, en
2013, aprobó el Plan Nacional Integrado de Gestión de Riesgos de Desastres
y Estrategia de Implementación, para un plazo de diez años. Paraguay creó
en 2014 la Política Nacional de Gestión y Reducción de Riesgos. La Repú-
blica del Perú en 2010, bajo el Acuerdo Nacional, aprobó la Política 32 sobre
Gestión del Riesgo de Desastres. Surinam, en 2015, aprobó su Plan Nacional
para la Política, Estrategia y Acción del Cambio Climático 2015-2021. En el
año 2016, Uruguay comenzó a elaborar la Política Nacional de Gestión Inte
-
gral de Riesgos de Emergencias y Desastres (2019-2030). Venezuela cuenta
desde enero de 2009 con la Ley 39095 de Gestión Integral de Riesgos Socio-
naturales y Tecnológicos.
En el caso de la República Argentina, la responsabilidad la asumió cuando
adhirió al Marco de Acción de Hyogo (2005-2015) y al MaS (2015-2030),
ambos marcos internacionales. También posteriormente, al establecer el Sis
-
tema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (SINAGIR)
mediante la Ley 27287 de octubre de 2016, la cual se inspiró en los citados
marcos internacionales.
Si se asume que una política pública es todo lo que el Estado hace o deja
de hacer (Oszlak y O’Donnell, 2007), también sus funciones legislativas se
PABLO KRIGER 33
enmarcan dentro de esta lógica. En este sentido, las estrategias nacionales re-
cientes de la República Argentina orientadas a sedimentar un nuevo enfoque
de políticas ¿condujeron a establecer normativas coherentes con los están
-
dares asumidos por el país para la gestión integral del riesgo de desastres?
¿Mantuvieron el espíritu sostenido entre las prioridades de los marcos de ac
-
ción internacionales? Estas preguntas guían el presente trabajo, enfocado en
analizar conceptos y categorías signicativas de la normativa argentina del
SINAGIR, fundamentales según el MaS. El objetivo es examinar los enfo-
ques de políticas subyacentes en dicha normativa y analizar cuán maduro se
encuentra el enfoque de la gestión de riesgos de desastres desarrollado desde
nes de la década de 1990 y promovido hasta hoy.
Esta investigación se apoya en el enfoque neoinstitucionalista histórico (Far
-
fán, 2007; Eslava, 2010), que destaca las normas institucionales en el estudio
de los hechos sociales. Esta teoría permite explicar cómo las instituciones
se estructuran de conformidad con una serie de marcos (en este caso, la ley,
sus regulatorias y complementarias) para asegurar su supervivencia y reducir
complejidad. Las organizaciones consideran clave legitimarse en el entorno,
por lo que uno de sus principales patrones de comportamiento estará dado
por normas y regulaciones (de tipo coercitivas y miméticas).
Para la corriente del neoinstitucionalismo histórico, interesa el estudio de
instituciones de larga data en las que conuyen procesos y factores también
de larga duración. Guy Peters (1999) sostuvo que el momento de creación
y formación de una institución tendrá consecuencias duraderas y determi
-
nantes sobre las futuras políticas (p. 63). Allí, los patrones creados en esta
etapa inicial persistirán, un hecho que se conoce como efectos inerciales de
las instituciones, inercia institucional o path dependence. Los tomadores de
decisión eligen entre diferentes trayectorias, a partir de las cuales la sociedad
puede desarrollarse en una u otra dirección. Una vez tomada una medida, es
difícil cambiar de ruta y existen benecios crecientes para mantenerse allí.
Cuando una situación beneciosa se establece, los siguientes procesos se
retroalimentan para establecer un equilibrio muy resistente al cambio.
Se han seguido los lineamientos propuestos por Hernández Sampieri (2014,
p. 574; 2018) para la construcción de los procedimientos analíticos. Asi
-
mismo, se ha empleado el análisis de contenido en su vertiente cualitati-
va (a partir de Cáceres, 2003; Abela, 2002; Adame Goddard, 2020; Bardín,
1977/1996; entre otros).
Las unidades de análisis seleccionadas fueron (se indican entre paréntesis
los códigos identicadores para el presente artículo): la Ley 27287 (ID 1);
34 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
los Decretos 39/2017 (ID 2), 383/2017 (ID 3) y 862/2017 (ID 4); y las Re-
soluciones 803/2018 (ID 5), 405/2019 (ID 6), 29/2019 (ID 7), 30/2019 (ID
8), 32/2019 (ID 9), 827/2019 (ID 10), 1049/19 (ID 11) y POAGIR (ID 12).
Además, se seleccionaron dos documentos que forman parte del Marco de
Sendai (2015-2030): el documento marco publicado por la Ocina de las
Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNDRR) a
inicios de 2015; y el informe con indicadores y terminología relacionados
con la reducción del riesgo de desastres, publicada por la ONU en 2016 con
el código A/71/644 (documento que actualiza el de UNDRR, 2009).
La construcción de categorías se realizó de manera inductiva, deniéndose a
medida que se iban procesando las unidades de análisis. Emergieron dos gru
-
pos categoriales. La primera categoría fue “atención del riesgo”, que incluyó
los códigos riesgo, gestión del riesgo, abordaje integral del riesgo, reducción
del riesgo, mitigación, resiliencia y prevención. La segunda categoría reere
a los “factores de riesgo”, donde se incluyeron los códigos amenaza y vulne
-
rabilidad. De aquí en adelante, se dividirá el análisis de datos en dos grandes
partes, correspondientes a las dos categorías mencionadas.
1. La atención del riesgo: tensiones presentes
Este primer grupo busca integrar las subcategorías que abordan la atención
de los riesgos de desastres, a partir de una serie de nociones y acciones de
-
nidas en la normativa estudiada. Puesto que son múltiples las formas de
concebir los riesgos, el tipo de denición sostenida de riesgo es clave en la
ecacia de los modelos de política. Asimismo, la reducción del riesgo, la no-
ción de prevención y los momentos de gestión del riesgo son fundamentales
en la caracterización de cualquier política de gestión integral de riesgo de
desastres (en adelante, GIRD).
1.1. Nociones de riesgo
Las características adoptadas por el concepto de riesgo son centrales en cual
-
quier normativa de GIRD. La Ley 27287 no dene el “riesgo de desastres”,
aunque sí el “riesgo” como la “probabilidad [sic] que una amenaza produzca
daños al actuar sobre una población vulnerable” (ID 1). Esta noción se acerca
al concepto del enfoque de la GIRD plasmado en los documentos del Marco
de Sendai (MaS), en la medida que supone una probabilidad de daño sobre
una población (ONU, 2016). Además, está integrado por sus dos factores
más importantes: la amenaza y la vulnerabilidad.
PABLO KRIGER 35
En la denición, se expresa en pocas palabras una noción amplia que deja
abierta la inclusión de variedad de tipos y tamaños de los potenciales daños.
Estas condiciones son relevantes en el enfoque de GIRD, ya que los daños
potenciales no se reconocen en su tipo y dimensión hasta que ocurren, aun-
que puedan pronosticarse dichas características –uno de los aspectos centra-
les del debate entre Beck (1986/1998) y Luhmann (1991)–. Por tanto, el tér-
mino se entiende coherente con la noción del enfoque de la GIRD, siguiendo
tanto los postulados del informe aprobado por la ONU (2016), como por las
nociones académicas mantenidas hasta entonces.
Debe recordarse que el abordaje de los desastres (pronto a ocurrir, ocurriendo
u ocurridos) también se integra dentro de las políticas de GIRD, en cuanto
son espacios donde se “actualiza” el riesgo. Por su parte, las experiencias
de desastres deben utilizarse en el análisis para detectar las condiciones de
riesgo pasadas que las produjeron y así reducir condiciones reactualizadas
de riesgos.
Es por ello que riesgo y desastre son momentos que deben diferenciarse ma
-
niestamente en cualquier diseño. De este modo, se pueden abordar políticas
con objetivos pertinentes y ecaces para cada fase (Lavell, 2004). En este
sentido, el riesgo supone solo probabilidad de daño (no tan visibles o irreales
en términos de Beck, 1986/1998) y la ocurrencia de un desastre implica un
riesgo no gestionado y efectivizado. Pensar en el riesgo es asumir una tempo-
ralidad que, según los marcos internacionales, permite adelantarse y atender
a sus factores de ocurrencia y con ello, evitar con gran anticipación un daño
severo. En la mayoría de los casos observados en las normativas, cuando se
nombra el riesgo está presente la idea del desastre o daño pronto a ocurrir o
en breve lapso dentro del mismo contexto semántico. Por ello, es interesan-
te relevar esta diferenciación, ya que mencionada reunión de un enunciado
de probabilidad con otro que pretenda responder al desastre ocurrido por el
riesgo que se pretende reducir, gestionar o prevenir puede prestarse a confu-
siones. A nivel enunciativo, los riesgos son coherentes con el enfoque de la
GIRD, pero al entrar en detalle, a medida que se complejizan los enunciados
y se operativiza el término, se desprende la armación de un riesgo que no
fue gestionado y que, desafortunadamente, se ha efectivizado en un desastre
que requiere atención. Esto ofrece la primera de las inercias planteadas: una
temporalidad que tiende a actuar sobre un riesgo madurado, tardío, a punto
de efectivizarse.
Es importante, entonces, señalar esta inconsistencia, en la medida que debe
quedar claro que gestionar el riesgo supone estudios de planicación y pre
-
36 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
vención en profundidad, entre otras tareas, tal y como plantean los especia-
listas en la materia. Dichas tareas son distintas a las del abordaje de un riesgo
hipertroado efectivizado en daños severos, que exige la intervención rápida
y resoluta a través de un esquema de protección civil destinado a un desastre
puntual y a los riesgos que este hecho produce en el muy corto plazo (por
ejemplo, probabilidad de mayores hectáreas incendiadas de las que ya se
incendiaron o mayor número de personas enfermas por la pandemia del que
ya enfermaron).
Por otro lado, podría decirse que siempre se gestionan riesgos (en términos
de potencial daño), incluso cuando se atiende un desastre. Sin embargo, el
enfoque de la GIRD exige una clara distinción entre una acción prospectiva
y otra de respuesta. Así lo maniesta el MaS que, ante el incremento cons
-
tante del riesgo de desastres y las enseñanzas extraídas del pasado, propone
adoptar medidas con anticipación a los acontecimientos.
Siguiendo con el análisis de la normativa, otro ejemplo que ilustra lo referido
es: “Desarrollar acciones, en lo concerniente a la gestión del análisis de ries
-
go, tendientes a detectar situaciones extraordinarias o emergencias que pue-
dan producirse en el territorio nacional” (ID 4). En este ejemplo, la detección
de emergencia delata no un análisis del riesgo, sino un monitoreo de riesgos
efectivizados. Esto también puede observarse en uno de los objetivos de la
Secretaría de Protección Civil, que dirige el SINAGIR mediante la Secretaría
Ejecutiva. Se menciona como objetivo el prevenir, evitar, disminuir o miti-
gar los efectos de desastres, pero no el riesgo de desastre (puede verse una
mención similar en uno de los objetivos estratégicos del PLANGIR, en ID
5). En otras palabras, se desliza la pretensión de reducir los efectos de daños
ocasionados por los desastres, pero no de reducir las condiciones potenciales
de su aparición.
Del mismo modo, en otra unidad de análisis no vinculada a la Secretaría de
Protección Civil (institución central para el Sistema) se sostiene lo siguiente:
La reducción del riesgo de desastre constituye un enfoque novedoso que in-
cluye la práctica de evitar y mitigar el riesgo de desastres mediante esfuer-
zos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales
de las emergencias y desastres (ID 5).
Al no hablar de factores potenciales, sino tan solo de factores causales, ma-
niesta idéntica tendencia a unir en un mismo sentido semántico el riesgo
con el desastre, de manera que se relaciona el primero con las condiciones
PABLO KRIGER 37
de intervención frente a un hecho dañoso ya existente, en tanto la gestión de
factores causales (sin expresar la potencialidad) supone el análisis de eventos
ya producidos. Esta reere a la segunda inercia (aunque también puede con-
siderar como ambigüedad) señalada, la de tipo conceptual, en la medida en
que se observan contradicciones o incoherencias en las nociones vertidas que
podrían dar cuenta de elementos propios de la perspectiva reactiva.
Por otro lado, son más reiteradas las menciones a tareas vinculadas a la ges
-
tión del riesgo y a desastres en un mismo enunciado, lo que da importancia a
la preparación frente a los riesgos de un desastre y deja vacía de contenido la
referencia a los factores de riesgo (amenaza y vulnerabilidad), que deberían
ser centrales. Allí hay una intención de concientizar sobre el riesgo, preven
-
ción y supervivencia ante eventos adversos, focalizando en una dimensión
cuasi reactiva a un riesgo cuyo desastre parece que, de un modo u otro, va a
suceder y ante el cual hay que prepararse (también puede advertirse en ID 3,
11, 12, entre otros). En cambio, no se discuten allí las condiciones de vulne
-
rabilidad que hacen probable tales desastres, ni los factores que originan la
amenaza.
La reiteración de esta vinculación entre riesgo y desastre debería llamar la
atención, considerando que uno de los errores usuales en la interpretación
del concepto de riesgo es considerarlo como aquellos potenciales daños que
causarán un desastre inevitable (Lavell et al., 2009). Este asunto se lo trata en
profundidad en la subcategoría “prevención”. Podrían mencionarse algunas
de las posibles causas de esta dicultad para el cambio en la interpretación
del riesgo, con base en la diversa bibliografía especializada: administracio
-
nes públicas con apego a actitudes respuestistas frente al fenómeno –a pesar
de los avances a nivel conceptual-normativo–; resistencia al cambio de pa-
radigmas, analizada más adelante; o ubicación central de las instituciones
de protección civil (destinadas a la tarea de preparación y respuesta) en el
ejercicio de los objetivos de GIRD, tradicionalmente vinculado a gestionar
el desastre. Estudios recientes han llegado a conclusiones similares en otros
países: Berganza Ramírez (2013), Galeano Valbuena (2015), Prado y Colo-
nio (2016), entre otros.
1.2. Gestión del riesgo
De las nociones relacionadas con la gestión del riesgo, se pondera la pre
-
vención de desastres mediante acciones tendientes a reducir los factores de
riesgo a través de políticas, instrumentos y medidas concretas de forma arti-
culada y sostenible (Lavell et al., 2009).
38 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
El concepto de gestión del riesgo posee una gran relevancia dentro del SINA-
GIR, en cuanto es el principio que organiza, orienta y promueve las acciones
administrativas, operativas y ejecutivas destinadas al cumplimiento de los
objetivos del Sistema. En sí mismo, expresa en los segmentos una política
pública coherente y con sentido, con proyección a futuro mediante una serie
de acciones prejadas. Se habla, por ejemplo, de “elaborar acciones”, “di
-
seño de políticas”, “promoción de la investigación”, “dirigir las acciones”,
“asistir, coordinar y supervisar la ejecución de los planes y programas”, “pro-
mover cambios en los valores y conductas”, “integración del sector privado
y ONG”, “armonizar y difundir contenidos”, “promover acuerdos”. En este
sentido, la Ley 27287 dene la gestión integral del riesgo como un proceso
de formulación, adopción e implementación de políticas, estrategias, plani-
cación, organización, dirección, ejecución y control, prácticas y acciones
orientadas a reducir el riesgo de desastres y sus efectos, así como tam-
bién las consecuencias de las actividades relacionadas con el manejo de las
emergencias y/o desastres. (ID 1)
En general, todas las normativas analizadas y sus segmentos tienen el cariz
de “gestión”, están orientadas a acciones administrativas, operativas, ejecuti-
vas, entre otras, y conservan una visión propia. En ellas se advierte gestionar
las fuentes de riesgo, pero también gestionar el evento de desastre. Por lo
que, si bien en este punto se alinea con el enfoque de la GIRD, se nota que
atiende en especial al proceso de intervención frente al desastre.
La noción de “gestión” se ha enunciado en todos los segmentos y normati
-
vas, con acciones coordinadas varias, coherencia interna con los objetivos
establecidos y apertura a actores afectados o vinculados. En general, se apela
a los términos riesgo y desastres para enfrentarlos a la reducción de daños,
salvamento de vidas y protección de recursos. Las acciones de transferencia
del riesgo propuestas por ONU (2016) y por el MaS están ausentes en las
actividades de gestión establecidas por las normativas. Por otro lado, dado el
lugar protagónico que ocupa la gestión del desastre en el resto de las activida-
des de gestión integral, se maniesta un carácter con tendencia respuestista.
Dicha condición parece explicarse por el hecho de que la normativa incluye
y prioriza las acciones de protección civil. Esto último se distancia del lugar
privilegiado que otorga el MaS a las actividades de prevención del riesgo.
1.3. Abordaje integral
La condición de integral es una característica del concepto de “gestión” y
ambos términos están muy ligados, aunque dieren en su signicado. Lo
PABLO KRIGER 39
integral supone, para los planes de GIRD, el establecimiento holístico de
acciones que, organizadas y ejecutadas de un modo armónico, coherente y,
sobre todo, multidimensional, contribuyan hacia un horizonte propositivo
común. La denición realizada por el SINAGIR del concepto de gestión in
-
tegral del riesgo, acorde con Lavell et al. (2009) y con los marcos internacio-
nales (UNDRR, 2015; ONU, 2016), la identica como un
proceso continuo, multidimensional, interministerial y sistémico de formu-
lación, adopción e implementación de políticas, estrategias, planicación,
organización, dirección, ejecución y control, prácticas y acciones orien-
tadas a reducir el riesgo de desastres y sus efectos, así como también las
consecuencias de las actividades relacionadas con el manejo de las emer-
gencias y/o desastres. Comprende acciones de mitigación, gestión de la
emergencia y recuperación. (ID 1)
De forma desagregada, el concepto encaja con el enfoque de la GIRD enun-
ciado en las normativas internacionales, en cuanto la caracteriza como:
– proceso continuo: en permanente transición;
– multidimensional: con problemas complejos abordables desde múltiples
perspectivas;
– interministerial: con participación de diversas reparticiones del Estado;
– sistémico: reorganizado en un sistema único orientado a la sinergia;
– gestión ampliada: con actividades de formulación, adopción e imple
-
mentación de políticas y estrategias, organización, dirección, planica-
ción, ejecución y control, prácticas y acciones;
– con un objetivo en común: en este caso, orientadas a la RRD y sus efec
-
tos, así como también las consecuencias de actividades relacionadas con
el manejo de las emergencias y desastres.
En muchos segmentos aparece la idea o término “integral”, bajo el cual la
normativa expresa que: el sistema busca “integrar acciones” (ID 1), lograr
una “articulación y coordinación de acciones” (ID 30), “cooperación técni
-
ca entre organismos” (ID 1), “integración regional” (ID 1), elaborar mapas
integrados (ID 1), disponibilidad de información en todos los niveles (ID 5),
integrar el sector privado y ONG (ID 5), integración local-provincial-nacio
-
nal (ID 5), entre otros.
En esencia, signica integrar los siguientes componentes: análisis de riesgo,
mitigación, prevención, preparación (ID 3). En términos de dimensiones del
40 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
problema, apunta a incorporar los efectos del cambio climático, añadir la
perspectiva de la vulnerabilidad social, con una mirada a largo plazo (ID
5), estandarizar plataformas, programas y contenidos (ID 6), dotar de he-
rramientas de planicación a gobiernos (ID 8) e incluir la percepción del
riesgo (ID 11). Al respecto, nuevamente sigue la línea planteada por el MaS
cuando sostiene que dichas acciones deberán ser integradas “en las políticas,
los planes, los programas y los presupuestos a todos los niveles” (UNDRR,
2015, p. 9).
La lectura realizada de los segmentos indicó que se ha conformado un siste
-
ma que pretende integrar diversas voces, disciplinas, perspectivas, compleji-
dad, actores, entre otras. Sin embargo, la enunciación por sí sola no garantiza
efectividad si es deciente tal integración y el fortalecimiento de perspecti-
vas (voces, actores, políticas, propuestas…) en el modelo.
1.4. Reducción del riesgo
La reducción del riesgo de desastres (RRD) es el principal objetivo de la
gestión del riesgo de desastre según el propio MaS. Este concepto nació a
nales de la década de 1990, fue fortalecido en el Marco de Hyogo (2005-
2015) y rearmado en el MaS. Al analizar la Ley 27287 puede notarse que
en términos generales adhiere a las nociones y objetivos de dichos marcos.
En particular, la normativa dene la RRD igual que lo hace la ONU (2016),
lo cual no sorprende si se indaga sobre el resto de las nociones del SINAGIR,
ya que se asemejan mucho con la de aquel informe aprobado por la ONU en
2016 y con los principios generales de los marcos internacionales. La entien
-
de en los siguientes términos:
Enfoque que incluye el concepto y la práctica de evitar y mitigar el riesgo
de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la
gestión de los factores causales de las emergencias y/o los desastres, lo
que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la dis-
minución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión
sensata de los suelos y del ambiente, y el mejoramiento de la preparación
ante los eventos adversos. (ID 1)
Al hablar de “práctica de evitar y mitigar” (fragmento que incorpora el SINA-
GIR por fuera de la denición y que es en lo único en que se diferencia) pare-
ce haber un matiz de la denición original que podría no ser inocente. Por un
lado, evitar signica evadir o sortear algún obstáculo o potencial perjuicio,
PABLO KRIGER 41
y se diferencia de la prevención en cuanto esta supone, para el enfoque de
la GIRD, una serie de medidas previas, previstas, analizadas con prudencia
para reducir el riesgo, que va más allá en términos temporales. En segundo
lugar, la mitigación tiene que ver con la reducción del impacto de desastres
que no pueden prevenirse completamente. Estos dos sentidos impresos en el
concepto de RRD limitan el aspecto profundo que tiene la noción original
del enfoque trabajado. La mencionada postura se aanza en el Plan Nacional
de Gestión Integral de Riesgos (PLANGIR) cuando sostiene que “cuando se
habla especícamente de ‘reducción del riesgo de desastres’ se hace bajo el
concepto y la práctica de que éste sea evitado y mitigado” (ID 5).
En el resto de la denición, se lo entiende como un enfoque y se lo vincu
-
la a evitar y mitigar el riesgo de desastres. Indica que incluye la reducción
del grado de exposición a las amenazas, disminución de la vulnerabilidad,
gestión de suelos y ambiente y preparación frente a eventos adversos. Tanto
esta última idea, “preparación ante los eventos adversos”, como “la gestión
de los factores causales de las emergencias y/o los desastres” (ID 1) pueden
presentar algunas inconsistencias con los enfoques de GIRD –más allá de
que el concepto se retoma de un documento ocial de la ONU–.
En ninguno de los enunciados se mencionan literalmente los “factores de
riesgo”, sino que parece referirse a los “factores de desastres”. Al armar que
se prepara para eventos adversos, se desliza la consideración de que dichos
eventos van a suceder irremediablemente y, en consecuencia, sostiene que
hay que mantenerse capacitados. En este sentido, es necesario recordar que
la reducción del riesgo, entendida según el MaS, prioriza la atención de las
condiciones vulnerables de la comunidad y las amenazas que se presentan.
Si bien la mitigación forma parte de la GIRD, se observa que el concepto de
RRD sobrevalua tal actividad cuando sostiene que se trata de prácticas desti
-
nada al análisis y gestión de factores causales de desastres.
En general, la idea de reducción estuvo asociada a la de riesgo. En algunas,
asociadas a “reducir impactos de amenazas” (ID 3), “reducción de daños y
resiliencia” (ID 11, 6), “reducción del grado de exposición a las amenazas”
(ID 1), “eliminación del riesgo” (ID 1; sobre este punto, se puede señalar
que es un error pretender eliminar el riesgo, ya que siempre está presente
[Lavell et al., 2009]), “reducir emisiones de carbono”, “reducir contamina
-
ción”, reducción de amenazas y vulnerabilidades (ID 5). Además, se presenta
como una etapa o momento (el más importante para el enfoque) de la gestión
integral del riesgo.
42 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
Si bien se carece de una conexión explícita, puede sostenerse que la reduc-
ción del riesgo, por ejemplo, en el eje 1 (amenazas hidrometeorológicas) del
PLANGIR, se realiza a través del cumplimiento de los siguientes objetivos:
disminuir la vulnerabilidad de poblaciones ubicadas debajo de presas (ID 5);
mejorar el pronóstico mareológico, de lluvia, incrementar conocimientos de
recursos hídricos (ID 5); mayor comunicación meteorológica (ID 5); realizar
cartas topográcas de peligrosidad de inundaciones (ID 5); realizar estudios
de impacto (ID 5); entre otros.
Se han seleccionado los objetivos que mejor resumen la reducción del riesgo.
Sin embargo, se los aprecia a casi todos vinculados con la reducción del ries
-
go desde la dimensión de la amenaza. Esta condición abona a una tendencia
a privilegiar las amenazas por sobre las vulnerabilidades. Por cada eje se han
elaborados objetivos de RRD, la mayoría enfocados en la amenaza, tema que
se profundiza en la subcategoría “factores de riesgos”. En este punto, se aleja
tenuemente de los lineamientos del enfoque del MaS, ya que las políticas de
desarrollo deben incorporar una RRD que equilibre su atención a amenazas
y a vulnerabilidades, máxime en poblaciones muy vulnerables, en sus inter
-
venciones.
1.5. Prevención
El concepto de prevención es uno de los que más tensión genera en el SI
-
NAGIR con respecto a los lineamientos de enfoques de GIRD y el MaS,
puesto que es un factor central. La Ley 27287 entiende la prevención como
las “acciones dirigidas a eliminar el riesgo, ya sea evitando la ocurrencia del
evento o impidiendo los daños” (ID 1). La eliminación completa del riesgo
es imposible, por eso se habla de reducción del riesgo, tal como lo dene el
documento de la ONU (2016). De allí emerge la idea de mitigación. Fuera
de ello, se acerca al enfoque planteado por el MaS en cuanto busca “evitar”
la ocurrencia del evento o impedir los daños. Al hablar de “ocurrencia de
evento” parece referirse a un evento adverso o que produzca daño. Sin em-
bargo, impedir que un evento produzca daños supone que tal evento ocurrió.
“Impedir daños” en esta situación signica más bien “mitigar” (reducir los
efectos dañinos producidos por una efectivización de riesgos) (ONU, 2016).
La prevención del riesgo de desastre (según el enfoque planteado en los Mar
-
cos) pone el acento en advertir y accionar frente a aquellas condiciones de
amenaza y vulnerabilidad que, por una serie de relaciones causales, puede
conducir a un daño severo. Esto no signica que, frente a la imposibilidad de
evitar un desastre (por ejemplo, cuando la inundación está pronta a suceder),
PABLO KRIGER 43
no se deba “impedir” daños o mayores daños. Por ello, es importante señalar
la diferencia entre prevenir un desastre y prevenir las potenciales causas de
un desastre, es decir, el riesgo.
También la normativa relaciona actividades que, si bien en el diseño integral
están incorporadas a la gestión del riesgo de desastre, aquí aparecen como
segmentos de un mismo “ciclo”: “etapas comprendidas en la gestión del ries
-
go de desastres, que abarcan la prevención, respuesta a las crisis y la recons-
trucción” (ID 5), la “implementación de políticas públicas con respecto a
las acciones de prevención, respuesta y recuperación” (ID 10), “coordinar y
supervisar, a requerimiento de la Secretaría Ejecutiva, las acciones de pre-
vención, respuesta y recuperación” (ID 10) y la “prevención/mitigación” (ID
12). Preocupa aquí la nitidez con que se interpretan estas diferentes etapas
que, si bien en la realidad se encuentran solapadas o concurrentes, a nivel
analítico y funcional dieren signicativamente.
También puede pensarse en la prevención de los efectos de los riesgos. Por
ejemplo, en una pandemia, aunque el riesgo no se efectivice en mayor canti
-
dad de enfermos por el propio efecto de la enfermedad, sí puede afectar a las
comunidades a partir del encierro que genera una cuarentena.
Otra de las regularidades observadas en los segmentos es que la prevención
se suele acompañar del factor amenaza, pero no del de vulnerabilidad (tal
como aconsejaría priorizar el MaS). Se habla de prevenir o reducir el im
-
pacto de amenazas (ID 3), prevenir los efectos adversos de las amenazas
identicadas (ID 5), prevenir el impacto de los diferentes efectos adversos
en el corto, mediano y largo plazo (ID 5), entre otros. De las veces que la
prevención aparece entre los segmentos, se reitera más una mención explícita
a “amenazas” que una mención explícita a “vulnerabilidades”.
Relacionado con la idea de prevención, también se observa una preserva
-
ción de la vida de las personas, sus bienes, el ambiente y la infraestructura
productiva y de servicios (ID 3), la disposición de evacuaciones preventivas
de la población (ID 3), la prevención de pérdidas futuras (5) y la prevención
integrando todos los niveles de gobierno y jurisdicciones (ID 5).
La idea de prevención contenida en los documentos parece comprender al
-
gunas deciencias en su mirada largoplacista. Muestra dicultades para in-
tegrarse efectivamente de manera transversal en los objetivos de desarrollo
(UNDRR, 2015; Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CE-
PAL], 2017). Se centra en la prevención de daños, pero no hay sucientes
muestras que indiquen una profundización en los factores de riesgo y, cuando
44 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
lo intenta, se enfoca más en la prevención de amenazas y no con la misma
intensidad en la vulnerabilidad.
1.6. Mitigación
Como se ha indicado anteriormente, los riesgos no pueden controlarse en su
totalidad, por lo que siempre hay posibilidades de que la gestión fracase y
se desencadenen una serie de hechos dañosos. De esta manera, se puede ob
-
servar una fuerte coherencia en la denición sostenida por el SINAGIR con
lo estipulado por la ONU (2016). La Ley 27287 entiende por mitigación un
“conjunto de acciones dirigidas a reducir, atenuar o limitar los efectos gene-
rados por la ocurrencia de un evento” (ID 1). De los planes de GIRD se espe-
ra una atención sobre los riesgos, reconociendo que es imposible eliminarlos
completamente o evitar la última posibilidad de que un daño ocurra. Sin
embargo, tampoco se trata de forzar el signicado del término “mitigación”
encubriendo una gestión deciente. Esto iría contra el potencial de la gestión
del riesgo. Por ello, es insuciente que la GIRD comprenda solo o princi-
palmente “acciones de mitigación, gestión de la emergencia y recuperación”
(ID 1) tal como lo advierte Alvarenga Ayala et al. (2012) al sostener que “la
mitigación es la medida más implementada en el enfoque emergencista” (p.
69), a partir de su estudio de planes de gestión de riesgos nacionales.
La Secretaría de Protección Civil, a cargo de la Secretaría Ejecutiva del SI
-
NAGIR, tiene como función coordinar “el empleo de los recursos humanos
y materiales del Estado Nacional en las etapas de mitigación, respuesta y
reconstrucción” (ID 4). Es decir, se enfoca en preservar la vida y los recur-
sos frente a desastres que ocurran. También sostiene acciones tendientes a
“prevenir, evitar, disminuir o mitigar los efectos de los desastres naturales o
causados por el hombre” (ID 4). En este sentido, los términos prevenir, evi-
tar, disminuir y mitigar están principalmente relacionados con los efectos de
los desastres y no tanto con los riesgos.
De la documentación analizada se desprende que con las acciones de mitiga
-
ción se busca “reducir, atenuar o limitar los efectos generados por la ocurren-
cia de un evento” (ID 5). Esta tarea suele ir acompañada de las de respuesta y
recuperación frente a desastres, así como las de concientización, adaptación,
reducción de daños y resiliencia. Sus deniciones se alinean con el enfoque
de la GIRD, pero la creciente intensidad que puede darse a esta dimensión de
la gestión del riesgo expondría una debilidad.
En general, se ha notado una fuerte inclinación de los objetivos enunciados
hacia tareas ligadas al concepto de mitigación. Debería llamar la atención se
-
PABLO KRIGER 45
riamente, ya que, como sostienen Alvarenga Ayala et al. (2012), los enfoques
emergencistas se apoyan principalmente en medidas de mitigación y quitan
importancia o fuerza a las acciones destinadas a una prevención largoplacista
y compleja. En este sentido, preocupa la fragilidad de un sistema que conser
-
va intactas las condiciones de producción de un desastre y solo atiende las
emergencias inmediatas y los efectos de sus impactos, que se extienden en
el tiempo.
1.7. Resiliencia
La resiliencia es promovida como prioridad de acción dentro del MaS. Las
deniciones vertidas en la normativa analizada la entienden de la misma ma
-
nera que la conceptualización de la ONU (2016) y que referentes académi-
cos. Según la Ley 27287, la resiliencia es la “capacidad de una comunidad,
sociedad o ecosistema de absorber los impactos negativos producidos, o de
recuperarse, una vez que haya ocurrido una emergencia y/o desastre. Permite
el fortalecimiento a través de la adquisición de experiencias, para disminuir
la propia vulnerabilidad” (ID 1). Se trata, por tanto, de una condición social
y ambiental capaz de amortiguar el impacto de un daño. En la medida en que
se reduce el efecto dañino de un evento severo, la resiliencia es parte de las
acciones de mitigación orientadas a fortalecer la comunidad.
El concepto se va robusteciendo y enriqueciendo a medida que se observa el
resto de la documentación. Con resiliencia se busca fortalecer las capacida
-
des de la comunidad (ID 1, 6), promover la resiliencia de las generaciones
presentes, proteger con ella la economía local y regional, formar parte de
la RRD al aumentar la “resiliencia estructural” fomentado desde el sector
público, privado y no gubernamental, o lograr resiliencia frente al cambio
climático. Finalmente, se sostiene la necesidad de prevenir y reducir la vul-
nerabilidad y el grado de exposición a las amenazas, así como de aumentar
la preparación frente a la respuesta y la recuperación, lo que generaría un
aumento de resiliencia.
En agosto de 2019, se aprobó el Programa de Ciudades Resilientes del SI
-
NAGIR con el objetivo general “fortalecer gobiernos locales en materia de
reducción de riesgo de desastres a nivel federal” (ID 8). Como objetivo espe
-
cíco se establece “dotar a los gobiernos locales de herramientas de plani-
cación que le permitan desarrollar estrategias de gestión integral del riesgo,
resiliencia y cambio climático acorde a las necesidades locales” (ID 8). En
general, se percibe la intención de reducir los efectos de los desastres, espe-
cialmente a nivel local, fortaleciendo la gestión municipal; y establecer pro-
46 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
gramas de análisis de vulnerabilidades, con capacitaciones a nivel privado,
mapas de riesgos, planes de contingencia, y planes locales para la RRD. Está
destinado a funcionarios, equipos técnicos y trabajadores de defensa civil
provinciales y locales. Se hace fundamental la participación del sector priva-
do y cientíco. Dispone etapas de diagnóstico, capacitación y planicación,
aunque simplemente las enuncia, sin entrar en detalles.
2. Los factores de riesgo
Aquí se agrupan los dos principales factores o dimensiones del riesgo, tal
como argumenta el Informe de la ONU (2016): la amenaza y la vulnerabili
-
dad. El primero de ellos suele ser empleado como sinónimo de peligro en la
normativa del SINAGIR. Aquí se utilizará el de amenaza, en cuanto existe
un consenso en las normativas internacionales y en los textos académicos al
respecto; además, por su reiteración en las reglamentaciones estudiadas.
La amenaza se interpreta como probabilidad de manifestación de un evento
adverso; mientras que la vulnerabilidad, como las condiciones que aumentan
la susceptibilidad a los efectos de una amenaza (ONU, 2016).
2.1. Amenaza
Los organismos internacionales (UNDRR, 2015; ONU, 2016) entienden por
amenaza a aquel fenómeno que ofrece una probabilidad de daño a las per
-
sonas y sus recursos. La Ley 27287 dene la amenaza como un factor de
riesgo externo, en la medida en que supone la potencial ocurrencia de daños
(en concordancia con Lavell, 2004, p. 17). Este factor está representado por:
La posibilidad [sic] que ocurra un fenómeno o un evento adverso, en un
momento, lugar especíco, con una magnitud determinada y que podría
ocasionar daños a las personas, a la propiedad; la pérdida de medios de
vida; trastornos sociales, económicos y ambientales. (ID 1)
Se omite mencionar que tal daño solo es posible al establecerse con relación
a condiciones de vulnerabilidad de esas personas, comunidades y sus recur-
sos. Por lo demás, se orienta tal y como lo hace la denición establecida por
la ONU (2016).
Generalmente, se lo trata como sinónimo de “evento adverso” (ID 1). Tam
-
bién como sinónimo de peligro, el cual es denido como la “capacidad poten-
PABLO KRIGER 47
cial de causar daño que tiene una amenaza” (ID 1). Como idea, se encuentra
en las nociones de alarma, alerta, mapa de riesgo, preparación, prevención,
reducción del riesgo de desastres, resiliencia, riesgo, sistema de alerta tem-
prana, vulnerabilidad y protección civil. También es un factor de ordena-
miento territorial y funcionó como elemento agrupador de las regiones del
SINAGIR (ID 5, 10). Denen una buena porción de los ejes de intervención
del PLANGIR y su POAGIR.
Se observan tres condiciones preocupantes en el enfoque de la GIRD. En
primer lugar, cuando las amenazas se asocian generalmente a eventos de la
naturaleza, se omite un análisis en profundidad según sus causas. Solo se
retoma como consecuencia de algunas intenciones de legislar la regulación
del clima, a partir de la preocupación por el cambio climático y sus efectos.
Sin embargo, se omite corregir el factor amenaza (como factor de riesgo) en
sus causas últimas, como producto del manejo insustentable de los recursos
naturales por la sociedad, las empresas y otros actores involucrados. Esta
postura se refuerza al expresarse que la amenaza es un “factor externo” a la
comunidad (mientras que el interno sería la vulnerabilidad).
En segundo lugar, se pone poca atención a las amenazas de origen antrópico,
y solo se las menciona en conexión a las de origen “natural” (“amenazas
naturales y de origen antrópico”, ID 1, 4, entre otros). Por el contrario, se
focaliza especialmente en las de origen hidrometeorológico, sobre todo (ID
5 y otros). Se sostiene que una de las mayores preocupaciones frente a las
amenazas es el incremento de su frecuencia e intensidad (ID 5). En este sen
-
tido, a partir de la complejidad conceptual sostenida por el enfoque de la
GIRD, en las amenazas existentes mencionadas por el SINAGIR vinculadas,
como se ya dijo, a factores de la “naturaleza” (hidrometeorológico, geofí-
sicos, etc.), en última instancia, siempre o casi siempre está involucrada la
humanidad como elemento coadyuvante, condicionante y/o determinante. El
enfoque sostenido por el MaS (y conceptualizado, entre otros, por la ONU,
2016) precisamente busca romper con la mirada tradicional de la amenaza
como una condición de la naturaleza que la humanidad no puede perturbar.
Una política de desarrollo integral pretende transversalizar este lineamiento.
En este sentido, se observan algunos escuetos avances que profundizan en la
cuestión relacionados con el SINAGIR.
En tercer lugar, el abordaje de las amenazas se soporta, principalmente, a
través de las ciencias duras, físicas, ciencias de la naturaleza, de la salud, ar
-
quitectura, entre otras. Sin embargo, las categorías de análisis de las ciencias
sociales están frecuentemente ausentes al abordar la amenaza. Esto también
48 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
debe llamar la atención de los diseñadores de políticas, en cuanto deja al
SINAGIR en manos de especialistas en amenazas provenientes únicamente
de ciencias “sicalistas”.
Finalmente, los segmentos proveen otras características que reejan un se
-
guimiento de las prioridades de acción del MaS. Las amenazas se manies-
tan (ID 1) y hay que analizarlas mediante instrumentos sosticados ligados a
datos que se pueden materializar, medir, identicarlos, contemplarlos (ID 5).
Se sostiene que hay una población que está expuesta a ellas (ID 3, 5) y que es
necesario “elaborar planes de respuesta nacionales según amenazas” (ID 12)
y “establecer mecanismos de alerta temprana por amenaza” (ID 12).
2.2. Vulnerabilidad
La idea de vulnerabilidad establecida en la Ley 27287 y en el resto de las
normativas se asemejan a la de la ONU (2016) y a las nociones que pueden
recopilarse del MaS. Textualmente, la entiende como un “factor interno de
una comunidad o sistema. Características de la sociedad acorde a su contexto
que la hacen susceptibles de sufrir un daño o pérdida grave en caso de que se
concrete una amenaza” (ID 1).
En general, la normativa del SINAGIR destaca la relación vulnerabilidad
amenaza, cuestión relativamente ausente, como se vio arriba, en la relación
amenaza vulnerabilidad. Está circunscripto a vulnerabilidades ante daños
severos, en tanto se es susceptible de “sufrir un daño o pérdida grave” (ID
1). También sostiene que estos daños ocurrirán en caso de “que se concrete
una amenaza”, lo cual se despega del concepto de la UNDRR y conlleva una
visión preocupante: pareciera reejarse una sociedad vulnerable y tendiente
-
mente pasiva frente a la concreción de una amenaza.
A diferencia del término amenaza, que tenía más apariciones en las denicio
-
nes de los demás conceptos, la vulnerabilidad aparece explícita solo en las
deniciones de riesgo y en el proceso operativo de la GIRD. Se liga en casi
todas las ocasiones a la población (“vulnerabilidad de la población”, ID 5 y
otros). De este modo, se acerca al enfoque de la GIRD, con el que se pretende
atender las vulnerabilidades múltiples y multidimensionales, es decir, en su
complejidad y diversidad (ID 5).
Es considerable la reiteración de amenazas que atentan contra una población
vulnerable, lo cual reeja un perl más activo de la amenaza y se insinúa
uno pasivo de la vulnerabilidad. Nuevamente, la noción relata parte de esta
PABLO KRIGER 49
tendencia a pensar la vulnerabilidad como un “factor interno”, pero pasivo,
de la comunidad (ID 1).
Se observa algunas veces relacionada con el desarrollo sustentable (ID 3),
garantizando “mejores condiciones de seguridad de la población” (ID 5).
Se menciona que la vulnerabilidad afecta de manera desigual y que por ello
los desastres se concentran donde hay más población bajo esta condición.
También la vulnerabilidad está relacionada con áreas o zonas susceptibles
de ser afectadas, y a la construcción de mapas de vulnerabilidades (ID 5).
Se incluye dentro de las acciones destinadas a la RRD, ya que están orien
-
tadas también a la “disminución de la vulnerabilidad de la población y la
propiedad” (ID 5), la eciencia energética, la localización adecuada de los
asentamientos poblacionales e industriales, una adecuación del urbanismo al
medioambiente y un diseño de un transporte público eciente (ID 5).
Las vulnerabilidades también están asociadas a condiciones de urbanización
y densidad poblacional (ID 5), en especial en el Área Metropolitana de Bue
-
nos Aires (AMBA). En este sentido, uno de los objetivos del PLANGIR es
“considerar la planicación urbana como un eje central en la aplicación de
las demás políticas públicas, ya que éstas parten del análisis del espacio fí-
sico, características en la infraestructura y del territorio donde se ubica una
población” (ID 5).
Se menciona especialmente a los grupos vulnerables en uno de los ejes del
PLANGIR (eje 5), el cual propone otorgar protagonismo a la atención de las
condiciones de vulnerabilidad. Esto, en principio, supone un fuerte acerca
-
miento a los principios del enfoque de la GIRD. Al respecto, el PLANGIR
se propone como objetivo “incorporar la perspectiva de género y priorizar
acciones destinadas a los grupos humanos en situación de mayor vulnerabili-
dad y de grupos especialmente vulnerables, tales como niños, personas de la
tercera edad, personas con discapacidad y pueblos originarios” (ID 5).
Por otro lado, el enfoque de la GIRD se ha opuesto a considerar las ame
-
nazas como “naturales”. Por el contrario, propone entenderlas como socio-
naturales. Para ello, habría que profundizar en objetivos de desarrollo que
promuevan una mirada compleja sobre las amenazas; incluso sobre las vul-
nerabilidades. Sin embargo, el eje 8, al hablar sobre “grupos vulnerables”,
maniesta un escaso posicionamiento al respecto, o solo indica los factores
de vulnerabilidad de riesgos intensivos (y no extensivos, los que representan
vulnerabilidades especialmente estructurales). Allí, la noción de vulnerabili-
dad está focalizada en los grupos más afectados; además, elude estrategias
50 STUDIA POLITICÆ Nº 59 otoño 2023
especícas –como sí puede percibirse en los ejes de amenazas– para estos
y otros grupos y comunidades (población rivera, barrios carenciados, entre
otros).
Focalizar en grupos poblacionales con alto riesgo de daños severos desliza
una debilidad en el diseño de la política planteada. Por momentos se exterio
-
riza una mirada sectorizada; pero no amplia, transversal ni inclusiva de los
actores de la comunidad.
Posteriormente, dene la vulnerabilidad social como “la potencialidad de ser
herido, dañado o perjudicado” (ID 5), lo que vindica la idea de que la vul
-
nerabilidad tiene un papel subordinado como espacio de acción, frente a las
tareas de atención de amenazas. Considerar que la vulnerabilidad social es la
potencialidad de ser dañado (se entiende que por un evento severo) pone el
acento en una amenaza que afecta a una población determinada.
Finalmente, considerando los objetivos y metas del POAGIR 2018, estos
están muy relacionados con la detección de vulnerabilidades de condiciones
edilicias, elaboración de mapas de vulnerabilidad de terrenos y zonas (inun
-
dables, sobre todo) para priorizar aquellas que “requieran reparación” (ID
12), generación de cartografías, mapas interoperables, susceptibilidad hídri-
ca y condiciones del sector de salud. Son menos los objetivos que priorizan
la atención en una vulnerabilidad más de tipo social, pero podría señalarse
la recopilación de la “información que los municipios posean de grupos en
situación de vulnerabilidad desde un enfoque de GIRD” (ID 12) y la realiza-
ción de “capacitaciones a los diferentes organismos de respuesta ante emer-
gencias, a n de que se priorice la atención a [población vulnerable]” (ID 12).
3. Inercias institucionales en los enfoques de políticas
A partir de lo analizado, se exponen algunas ideas que dejen abierta la discu
-
sión sobre los resultados logrados.
En principio, se ha observado que las normativas que reeren a los riesgos
y desastres están permeadas por diversos enfoques de abordaje. Dos son los
más signicativos, siendo el primero de orden reactivo. El segundo, en cam
-
bio, plantea una gestión integral del riesgo de desastre bajo un análisis e
implementación multidimensional, atento a la complejidad de los fenómenos
abordados. No se trata solo de afrontar, en la inmediatez, un desastre pronto
a ocurrir u ocurriendo, sino de adoptar una mirada largoplacista sobre las
causas y consecuencias de los riesgos, atentos especialmente a aquellos que
se efectivizan (o que pueden efectivizarse) en daños severos.
PABLO KRIGER 51
Las primeras lecturas de la Ley y de sus reglamentaciones motivó a cuestio-
narse si aún persistían tensiones conceptuales en los textos normativos del
SINAGIR, en tanto se notó una fuerte preeminencia de acciones de interven
-
ción ante la emergencia y el desastre (propias de una lógica respuestista).
Además, se observó un fuerte papel de la protección civil, habitualmente
destinada a combatir los efectos de estos. Lógicamente, sostener esta arma
-
ción requería una argumentación más sólida, basada en una investigación de
rigor a partir de datos concretos: las normativas vigentes y el contraste con
los enfoques de GIRD. Por ello, se decidió orientar la pregunta para indagar
sobre el enfoque de abordaje que el SINAGIR adoptaba entre 2016 y 2019
en las políticas frente a desastres y riesgos de desastres; y así no obturar la
respuesta y no sesgar el proceso de investigación.
Los resultados obtenidos sostienen que, efectivamente, existen tensiones
conceptuales, inercias institucionales (Eslava, 2008; Farfán, 2007), ciertas
inconsistencias e incoherencias frente al enfoque de la GIRD y de los linea
-
mientos del MaS que el Sistema pretendía emular. Estas condiciones despe-
gan por momentos y en algunos aspectos al SINAGIR de la mirada largopla-
cista que requiere una política de RRD.
Los objetivos planteados se concretaron en la investigación con ciertos obs
-
táculos. Principalmente, la dicultad de obtener un material “crudo” denido
que permita acercarse a la respuesta de una manera más nítida y rápida. Sin
embargo, el trabajo de análisis tuvo un rol substancial al obligar a conectar
las subcategorías y categorías para poder llegar a conclusiones más acerta
-
das.
Con respecto al abordaje de los riesgos, se detectó que todas las tareas dis
-
tinguidas en el enfoque de la GIRD y el MaS para la RRD están enunciadas
también en el SINAGIR. Por ello, se habla de “gestión”, “integración”, “re-
ducción de riesgos”, “mitigación”, “resiliencia” y “prevención”. Cada uno de
estos conceptos están denidos, en cierta medida, con coherencia en relación
con el enfoque de GIRD. Sin embargo, se han notado ciertas inconsistencias
que se resumen brevemente a continuación.
Cuando se habla de “riesgo”, no siempre este adopta la extensión temporal
que exige el concepto para su aplicación en políticas. El riesgo es visto, regu
-
larmente, como producto de factores (generalmente amenazas) que resultan
un peligro para la población, en cuanto parecen estar de manera permanente
próximos a efectivizarse en daños severos. Como política de desarrollo, los
riesgos deberían interpretarse como imposibles de eliminar completamente,
ya que siempre existen y van a existir; pero hay que reducirlos, teniendo pre-
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sente la complejidad de las causas de un riesgo. Al respecto, existen pocas
alusiones largoplacistas referidas al riesgo. Estas breves alusiones son, por
ejemplo, a los gases de efecto invernadero (GEI), los contaminantes de fábri-
cas o sus euentes peligrosos, el manejo ineciente de los recursos naturales,
el consumo excesivo de energías contaminantes o el empleo de productos
tóxicos.
Tampoco son signicativas las referencias a riesgos sociales y económicos,
como el desempleo, la precariedad de viviendas o los salarios reducidos, que
en denitiva constituyen elementos que se acumulan como riesgos exten
-
sivos (ONU, 2016) y crean las condiciones de amenazas y vulnerabilidad
propicias para la ocurrencia de desastres. Cuando sí se habla en este sentido,
se lo hace en términos generales, como “reducción de GEI”, o “mejorar la
urbanización”. Al carecer de una visión sucientemente crítica y compleja, el
riesgo abordado es un “riesgo tardío” o madurado que está pronto a ocasionar
un daño severo (aunque seguramente ya ha ocasionado perjuicios estructura-
les que se van acumulando en la comunidad).
Así, la idea de prevención alojada en los documentos analizados se vuelve
una tarea de anticipación de desastres y de evitarlos a partir de la relocali
-
zación de la población, instalación de presas o alertas sísmicas. ¿Se pue-
de impedir un desastre con esas medidas? Claramente. Pero no se habla de
una urbanización anticipada, reducción de la tala de árboles, construcción
de viviendas sismorresistentes o de transferencia de riesgos a partir de ins-
trumentos nancieros, por poner algunos ejemplos muy usados en países de
vanguardia. Sin embargo, se lucha contra un riesgo que no es medido ni
gestionado en su profundidad y extensión. ¿Se reducen riesgos? Sí, pero un
riesgo que, en su devenir, se ha actualizado en un riesgo de desastre cercano
a su efectivización.
En cuanto al grupo “factores de riesgos”, se observó la preeminencia de una
mirada dirigida a las amenazas, con un rol activo y, por lo tanto, aquellas son
consideradas objeto de atención y resolución. Nuevamente, las amenazas se
analizan a partir de los riesgos madurados, como el incremento de las aguas
en ciudades costeras, lluvias torrenciales, entre otros fenómenos de este tipo.
Pero no así del entramado complejo que supone su producción entre diversos
actores de la sociedad, muchas veces con gran poder económico y político.
Por ello, se espera que el abordaje de los factores de riesgo se realice de ma
-
nera transversal para el logro de políticas de desarrollo.
PABLO KRIGER 53
Mientras la vulnerabilidad es el factor que el enfoque de la GIRD busca
priorizar, en el SINAGIR esto no aparece tan nítido. Se le otorga un rol ge
-
neralmente secundario en el momento de operativizarse y cuando se aborda,
se atiende a la condición vulnerable de una población amenazada inminen
-
temente por un “evento severo”. Además, se focaliza en la intervención y en
grupos generalmente reducidos.
Transversalmente, el lector habrá advertido dos nociones diferenciadas y en
tensión permanente a lo largo de cada momento y aspecto de la política de
GIRD. Estas provienen de dos grandes corrientes de abordaje de políticas
en riesgos y desastres que presionan en una determinada dirección y cuyo
resultante es lo que se termina cristalizando en la normativa estudiada. Di
-
cha inercia institucional establece luego una fuerza muy resistente al cambio
una vez que las normas se hacen vigentes. Esto no signica que la normati
-
va se aplicará de todas maneras, dado que las fuerzas institucionales, en la
práctica, harán que esta norma se interprete o se aplique según el contexto
epistemológico imperante. Pero sí maniesta procesos que condicionan el
comportamiento individual, y el surgimiento y aparición de nuevas institu-
ciones y conguraciones organizacionales en su dirección.
La documentación analizada maniesta en sus objetivos el interés por adop
-
tar medidas en consonancia con los enfoques de GIRD. Sin embargo, en tér-
minos generales se notó que las normativas del SINAGIR presentan una serie
de incongruencias ligadas a la interpretación de los factores de riesgo, lo que
fragiliza su objetivo de un abordaje multicausal. Se observó esta dicultad en
todas las categorías, pero principalmente en la de factores de riesgo.
Estas tendencias dan cuenta de la subjetividad y parcialidad contenidas en las
normas; que en este caso, operan en sentidos contradictorios. Los conceptos
de prevención y riesgo maniestan una reiterada ambigüedad, en primer lu
-
gar, en su dimensión temporal. Mientras que los enfoques respuestistas se
concentran en actuar reactivamente frente a un desastre pronto a ocurrir o
ya acaeciendo, el de la GIRD propone basarse en la prevención del riesgo
bajo una mirada largoplacista. En este sentido, se observó que la normativa
estudiada presenta numerosas inconsistencias epistémicas al respecto que
podrían debilitar su ecacia en la reducción de riesgos. En segundo lugar,
en la denición o nociones de los conceptos analizados dentro de la propia
normativa suelen aparecer contradicciones y se reejan cambios signicati-
vos en su redacción a lo largo de la lectura. Y en tercer lugar, los conceptos
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maniestan una ambigüedad en la dimensión causal. Si los enfoques respues-
tistas se centran en un abordaje unidimensional y generalmente sicalista de
las causas de los desastres, el de la GIRD exige una interpretación compleja,
multidimensional e interdisciplinar de los factores que potencialmente po-
drían desencadenar un desastre.
Conclusiones
Desde 1990 en Latinoamérica, de la mano de especialistas académicos y,
posteriormente, de organizaciones internacionales, se promovió en las agen
-
das públicas la adopción de medidas de prevención de desastres y de análi-
sis del riesgo que se fueron constituyendo lentamente como un instrumento
transversal de las políticas de desarrollo. Con serias dicultades, las naciones
de la región fueron tomando decisiones al respecto y desde la segunda mitad
de la década del 2000, comenzaron a desarrollarse las primeras experiencias
institucionales y de planes de gestión integral de riesgos de alcance nacional
en toda Sudamérica.
Esto supuso una fuerte tensión y crisis de los tradicionales modelos de inter
-
vención reactivos frente a un desastre pronto a ocurrir o en curso. Llevados
a cabo desde, al menos, la constitución de los primeros Estados en la re-
gión, estos esquemas de intervención están enraizados en fuertes estructuras
culturales difíciles de desaprender. Esta situación se profundiza en aquellas
sociedades donde la concepción sobre los desastres en el ámbito social está
determinada, como muchos otros fenómenos, por creencias fatalistas, visio-
nes cortoplacistas, abordaje unidimensional o unidisciplinar.
En consecuencia, los países de la región han vivido un salto cualitativo en los
últimos 15 años con respecto a sus anteriores políticas y sistemas de abordaje
de emergencias y desastres. Se ha exigido la adopción de un nuevo paradig
-
ma con una mirada en clave de riesgo, a partir de la cual se tomen medidas
preventivas, prospectivas, planicadas, organizadas e integradas frente a la
potencial ocurrencia de daños severos.
Dicen que lo que bien se aprende nunca se olvida. En vista de lo analizado,
podría preguntarse ¿por cuánto tiempo permanece en la memoria antes de
que el peso de la tradición aliente a cambiar de sentido? ¿Cómo la tradi
-
ción afecta a las administraciones públicas imprimiendo rasgos latentes de
enfoques inecaces? Se ha visto que, en el tratamiento de los riesgos, el
factor que adquiere más protagonismo es el de la amenaza, mientras que el
PABLO KRIGER 55
de vulnerabilidad aparece rezagado. En este aspecto, el enfoque de la GIRD
–observado en escuelas de pensamiento en la región– y el del propio MaS
promueven políticas de fortalecimiento comunitario y la reducción de las
condiciones de vulnerabilidad social. Por otro lado, cuando se abordan estos
factores de riesgo, en la documentación se observa una tendencia a la iden-
ticación de aquellas condiciones geofísicas y meteorológicas, sobre las de
tipo social o antrópicas. Estas tendencias parecen estar sujetas a un path de-
pendence característico de las lógicas de atención emergencistas y sicalis-
tas; pero también a la fuerza de la propia corriente de la GIRD, que incentiva
una transformación en aquellas estructuras. Esta misma observación parece
repetirse en las dimensiones de la atención a los desastres, la comunicación
y la conformación de los actores protagonistas, que formaron parte de la in-
vestigación más amplia de la cual se desprende este análisis.
Las inercias institucionales se materializan, por ejemplo, en las reglamen
-
taciones escritas en temas de gestión de riesgo, y hacen a las instituciones
muy resistentes al cambio, lo que debería llamar la atención en dos sentidos.
Primero, da cuenta de una cristalización de tensiones sociopolíticas dentro
de las comunidades en normas positivizadas. En segundo lugar, permite ade
-
lantar que aquella cristalización estableció una orientación que indefectible-
mente condicionará el desenvolvimiento de las instituciones y políticas que
directa o indirectamente esa normativa afecta. Juntas forman un parteaguas
que implica el antes y el después del establecimiento de una nueva legisla
-
ción, que en este trabajo se ha colocado en el período 2016-2019.
Bajo estas tensiones, la normativa del SINAGIR pretende adaptarse a los
lineamientos propuestos por los marcos internacionales consecuentes con el
enfoque de la GIRD. Pero su intento se ve obstaculizado al expresarse en
una dirección con tendencia emergencista preocupante que podría minar sus
propios objetivos planteados. Aun así, no debe desestimarse el impulso pro
-
movido por los enfoques (ya no tan nuevos) de gestión integral del riesgo de
desastres, que vienen acompañando muchas iniciativas regionales.
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