Dimensión estratégica de la política
de defensa y estrategias de inserción
internacional: el caso de Argentina
durante la administración Macri
(2015-2019)
Strategic dimension of defense
policy and foreign policy: the case
of Argentina during the Macri
administration (2015-2019)
Ezequiel Magnani
*
Resumen
El presente trabajo se propone analizar los cambios en la dimensión estraté-
gica de la política de defensa (DEPD) argentina en función de la estrategia
de inserción internacional del país durante la administración Macri (2015-
2019). El artículo toma como punto de partida el establecimiento de puen-
*
Becario doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientícas y Técnicas de Argen-
tina (CONICET). Magíster en Estudios internacionales por la Universidad Torcuato Di Te-
lla (UTDT). Doctorando en Estudios Internacionales por la UTDT. Profesor Auxiliar en la
UTDT y titular en la Universidad de Ezeiza. Secretario Académico en la Fundación Meridia-
no. ezequielmagnani11@gmail.com.
Código de referato: SP.307.LVIII/22
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2022.58.03
STUDIA POLITICÆ Número 58 primavera-verano 2022 pág. 77–107
Recibido: 12/04/2021 | Aceptado: 23/11/2022
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
78 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
tes conceptuales entre las estrategias de inserción internacional (autonomía/
aquiescencia) y la DEPD, haciendo énfasis en aquellos puntos vinculados a
la percepción de amenazas y al establecimiento de las mejores formas para
lidiar con ellas. Luego, se utiliza el rastreo de procesos con el objetivo de
indagar, a partir de la evidencia empírica, las condiciones iniciales de la
DEPD y la manera en que fue variando en función de la estrategia de inser-
ción internacional de la administración Macri. Este abordaje metodológico
está acompañado por técnicas tanto cualitativas como cuantitativas, en la
medida que se utilizan tanto análisis de documentos ociales como datos
cuantitativos indirectos. El trabajo concluye mostrando que la evidencia
empírica es consistente con el argumento inicial.
Palabras clave: relaciones internacionales - defensa nacional – Argentina
- Estados Unidos
Abstract
This paper aims to analyze the changes in the strategic dimension of Argen-
tine defense policy (DEPD) based on the country’s foreign policy strategy
during the Macri administration (2015-2019). The article takes as a starting
point the establishment of conceptual bridges between international inser-
tion strategies (autonomy / acquiescence) and DEPD, emphasizing those
points related to the perception of threats and the establishment of the best
ways to deal with them. Process tracking is used in order to investigate,
based on empirical evidence, the initial conditions of the DEPD and the
way in which it varied depending on the international insertion strategy of
the Macri administration. This methodological approach is accompanied by
both qualitative and quantitative techniques to the extent that both analysis
of ofcial documents and indirect quantitative data are used. The work con-
cludes by showing that the empirical evidence is consistent with the initial
argument.
Keywords: international relations - national defense – Argentina - United
States
Introducción
¿
Cuál fue el impacto que tuvo el modo de inserción internacional
1
de la
Argentina sobre la dimensión estratégica de la política de defensa du-
rante la administración Macri? ¿Qué implicancias tuvo para la defensa
1
La noción de “estrategia de inserción internacional” es tomada de los aportes de María
Elena Lorenzini (2011). La autora reere a este término como el conjunto de orientaciones
EZEQUIEL MAGNANI 79
nacional argentina el acercamiento a los Estados Unidos de América durante
dicho período? El trabajo está guiado por ambas preguntas.
El 10 de diciembre de 2015, Mauricio Macri asumió como presidente de la
Argentina. Su principal consigna en materia internacional fue la de dar un
giro de 180 grados a la política exterior y al modo de inserción internacional
que caracterizó al país durante las administraciones anteriores. En este sen
-
tido, el cambio de gobierno implicó un quiebre en el modo de inserción de
la Argentina en el sistema internacional, provocando una redenición de los
objetivos de la política exterior y de la estrategia llevada adelante para alcan
-
zarlos (Simonoff, 2016; Zelicovich, 2018; Frenkel y Azzi, 2018; Frenkel y
Dobrusin, 2020; Busso y Barreto, 2020; Rapoport, 2020).
La administración Macri se distinguió por una aceptación acrítica del pro
-
ceso de globalización, al que identicaba como un fenómeno positivo en el
cual la Argentina debía insertarse de forma inteligente. A su vez, esta percep
-
ción del escenario internacional planteaba la perentoriedad de redenir los
socios estratégicos del país a partir de una impronta claramente comercial,
haciendo hincapié en la necesidad de aumentar los niveles de comercio ex
-
terior y de recepción de inversiones extranjeras directas (Zelicovich, 2018).
Esta estrategia de inserción internacional también se identicó por una nueva
conceptualización de los procesos de integración regional (Busso y Zelico-
vich, 2016; Paikin y Perrota, 2016), que pasaron a ser vistos como alianzas
útiles siempre y cuando contribuyan a la inserción de la Argentina en el mun-
do, concebido como occidental y liberal. En tal sentido, la política exterior
de la alianza Cambiemos priorizó la relación con Estados Unidos de América
(EUA), identicando a dicho Estado como el líder del proceso de globaliza
-
ción y, de esta manera, como un aliado estratégico natural en la medida que
su apoyo era visto como necesario para el logro de los objetivos del país en
el plano mundial (Busso, 2017).
La relación con otros Estados en materia de defensa y seguridad internacio
-
nal también resultó afectada por la nueva estrategia de inserción internacio-
nal de la administración Macri (Calderón, 2018), provocando la inactividad
de la Argentina en el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) durante el
período 2016-2017 y la posterior salida de la Unión de Naciones Surameri-
canas (Unasur) junto con otros seis Estados sudamericanos
2
en abril del 2019
y lineamientos de la política exterior que un Estado pone en práctica para vincularse con sus
pares del sistema internacional en la dimensión política, de seguridad y económica.
2
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Paraguay.
80 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
(Mijares y Nolte, 2018; Mijares, 2019). Este cambio de conducta en materia
de seguridad regional y defensa pone de maniesto la estrecha relación entre
la política de defensa y la política exterior, lo que evidencia que ambas se
retroalimentan y complementan en función de los objetivos estratégicos del
Estado en el plano internacional (Eissa, 2013; Busso y Barreto, 2020). En tal
sentido, el objetivo del presente trabajo es analizar la incidencia que la estra-
tegia de inserción internacional de la administración Macri tuvo sobre la di-
mensión estratégica de la política de defensa de Argentina. El argumento del
artículo sostiene que la estrategia de inserción internacional de la Argentina
durante la administración Macri tuvo incidencia en la DEPD en la medida
que contribuyó a un marcado cambio en el Estado argentino en la identica
-
ción de las amenazas externas y una reconsideración política respecto a qué
agencia del Estado debía repelerlas.
El artículo continúa de la siguiente manera. En la primera sección se introdu
-
cen los términos vinculados a la política exterior y a la defensa que se utili-
zarán en el trabajo, para luego repasar la literatura que analizó desde alguna
de estas dos vertientes a la administración Macri. La segunda sección recoge
evidencia empírica vinculada a la estrategia de inserción de Argentina du-
rante el período analizado, con el objetivo de poder caracterizarla. La tercera
sección ilustra empíricamente el cambio de los dos puntos identicados de
la DEPD a la luz de la estrategia de inserción internacional. La sección nal
recoge las conclusiones del artículo.
1. La dimensión estratégica de la política de defensa: entre la autonomía
y la aquiescencia
El concepto de “autonomía” (Tokatlián y Caravajal, 1995; Simonoff, 2012;
Tickner, 2003; Colacrai, 2019) es un término que estructura el debate y la
producción académica sobre las cuestiones relativas a la inserción interna
-
cional de los países de Sudamérica.
Russell y Tokatlián (2013) arman que la autonomía ha sido una de las dos
lógicas principales que han guiado las estrategias de inserción internacional
de los Estados latinoamericanos. Dicha lógica entiende los objetivos como
el logro “del desarrollo económico; la búsqueda de la paz; la extensión del
alcance geográco de las relaciones exteriores; la restricción del poder de las
grandes potencias, particularmente de Estados Unidos; así como la construc
-
ción de un orden internacional más equitativo” (Russell y Tokatlián, 2013,
p. 161). A su vez, indican que “ha sido la más practicada en América Latina,
EZEQUIEL MAGNANI 81
la que ha contado con mayor apoyo y legitimidad, y la que ha sido más afín
a la identidad de la mayoría de las fuerzas políticas y sociales latinoamerica
-
nas” (Russell y Tokatlián, 2013, p. 161). En términos de política exterior, los
autores marcan que la lógica de la autonomía se caracteriza por ofrecer cua
-
tro opciones estratégicas –balance blando, unidad colectiva, diversicación
y repliegue– que utilizan aquellos Estados que quieren tener una inserción
internacional autonómica. El balance blando está vinculado a la utilización
de estrategias diplomáticas y legales que permitan a los Estados más débiles
defender sus intereses a partir de la restricción del accionar unilateral de los
Estados más poderosos (Pape, 2005; Brooks y Wohlforth, 2005; Russell y
Tokatlián, 2013, p. 161-162). La unidad colectiva está relacionada con la
integración y la cooperación con otros actores de la región, con el objetivo de
aumentar y consolidar las capacidades nacionales y regionales y, de esta for
-
ma, incrementar el poder de negociación en el escenario internacional contra
los actores más poderosos (Smith, 2000; Russell y Tokatlián, 1996, p. 162).
La diversicación “procura multiplicar los lazos externos con el objeto de
contrarrestar y compensar la dependencia de una sola contraparte altamente
dotada de recursos y con gran capacidad de inuencia” (Russell y Tokatlián,
2013, p. 162). Por último, el repliegue reere a la resistencia que tiene un
Estado a asumir compromisos de carácter militar vinculados a los objetivos
de las grandes potencias en asuntos de seguridad que son ajenos a los propios
intereses nacionales (Schroeder, 1994; Russell y Tokatlián, 2013, p. 162). En
contraposición con la autonomía, la segunda lógica identicada es la de la
aquiescencia. Su principal objetivo es la de buscar el “apoyo de Estados Uni-
dos para obtener dividendos materiales o simbólicos en contrapartida por la
deferencia; construir un marco de convivencia estable con Washington con
-
ando en su autorrestricción; y contar con su protección para sostener la coa-
lición en el poder” (Russell y Tokatlián, 2013, p. 162). La principal opción
estratégica de esta lógica es el acoplamiento al Estado poderoso, intentando
plegarse a sus intereses y evitando realizar acciones de política exterior que
puedan dañar la relación con dicho Estado. De esta forma, la vigencia de una
estrategia de inserción internacional vinculada a la aquiescencia implica ne
-
cesariamente alejarse de las opciones estratégicas vinculadas a la autonomía.
Si tenemos en consideración que el repliegue hace referencia a la volun
-
tad o reticencia de un Estado medio de acoplar sus intereses vinculados
a los asuntos militares a los de las grandes potencias, es factible concluir
que una determinada estrategia de inserción internacional puede afectar a la
DEPD. Esto es así en la medida que este término, en su conceptualización,
hace referencia a puntos que pueden variar en función del tipo de inserción
82 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
internacional de un gobierno. En concreto, la dimensión estratégica de la
política de defensa (DEPD) es aquella “en donde los dirigentes de un Es
-
tado determinan como objetivo principal la preservación de ciertos activos
nacionales y establecen la forma más óptima de hacerlo en consideración
de las amenazas externas percibidas y el escenario regional e internacional
identicado” (Magnani, 2021). En otras palabras, la DEPD hace referencia
a aquella parte de la defensa nacional que está orientada a identicar y de-
nir qué activos estratégicos el Estado quiere defender, de qué manera lo
va a hacer, de quién debe protegerlos y en qué escenario. De esta forma, es
posible sostener teóricamente que las distintas estrategias de inserción in
-
ternacional (autonomía/aquiescencia) y la presencia o ausencia de repliegue
puede afectar a la DEPD.
2. Objetivos políticos, visión del mundo y estrategia de inserción interna
-
cional. Ausencia de balance blando y plegamiento
La voluntad de descartar la opción de llevar adelante una estrategia de balan
-
ce blando para con los Estados occidentales más poderosos fue una opción
estratégica que se mantuvo a lo largo de los cuatro años del gobierno de Ma-
cri. Durante este período, Argentina no llevó adelante estrategias diplomáti-
cas y legales que le permitieran defender sus intereses del accionar unilateral
de los actores más poderosos (Battaglino, 2019; Rapoport, 2020; Magnani,
2022). Por el contrario, el país buscó sobreactuar y posicionarse, a partir de
sus acciones unilaterales de política exterior y de la retórica de sus principa-
les funcionarios, como un socio conable de EUA y Europa.
En enero del 2016, el presidente viajó, junto a su ministro de Finanzas y a
Sergio Massa, uno de los principales dirigentes opositores, al Foro Económi
-
co Mundial de Davos. En esta oportunidad, el Gobierno argentino anticipó el
rol central que iba a tener la relación bilateral con EUA para el logro de los
objetivos del país en el plano internacional. El logro de una inserción inte-
ligente en el mundo, la recepción de inversiones, el aumento del comercio,
entre otros aspectos, eran vistos como estrechamente vinculados a una buena
relación con dicho Estado. En tal sentido, ni bien asumió Macri se iniciaron
gestiones desde Cancillería argentina para recibir al presidente estadouni-
dense en los meses siguientes, visita que se concretó en marzo de 2016 y que
Macri interpretó como “un gesto de afecto, amistad en un momento en que
la Argentina emprende un nuevo horizonte” (Casa Rosada, 2016a). En esta
misma línea, la canciller Malcorra mencionó, luego de la rma de convenios
EZEQUIEL MAGNANI 83
educativos y acuerdos comerciales, que “estos acuerdos muestran un nuevo
camino de trabajo conjunto e implican un cambio importante en nuestra for
-
ma de relacionarnos” (Mauricio Macri se reunió con Barack Obama en la
Casa Rosada, 2016).
Este acercamiento a EUA en particular y a los Estados occidentales en ge
-
neral se manifestó en acciones orientadas a mejorar la reputación y normali-
zar la presencia del país en las instituciones internacionales. Estas acciones
unilaterales y voluntarias intentaron marcar una diferencia con la adminis-
tración pasada mediante la implementación de buenas prácticas internacio-
nales en lo que respecta al ámbito comercial y nanciero internacional. En
diciembre de 2015, el Gobierno argentino se comprometió, mediante una
carta conjunta con la UE remitida a la Organización Mundial del Comer
-
cio (OMC), a aplicar el fallo
3
de dicha organización en contra del régimen
de Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI), lo que implicaba
adecuar la administración de su comercio exterior. En esta misma línea, en
marzo de 2016, el Congreso nacional sancionó la ley que aprobó el acuerdo
con los holdouts, proyecto que fue impulsado por la administración Macri
y cuyo apoyo fue pedido por el propio presidente en la apertura de sesiones
ordinarias del Congreso. Estas actuaciones tendientes a acercar a Argentina
a las dinámicas comerciales y nancieras se vieron complementadas por la
retórica del Gobierno vinculada a las gestiones que se llevaban adelante para
lograr el ingreso del país a la Organización para la Cooperación y el Desarro-
llo Económico (OCDE).
Otra acción unilateral de la administración Macri relacionada con el plega
-
miento de Argentina a los Estados occidentales fue la decisión de no conti-
nuar con el proyecto iniciado por la administración anterior en la Asamblea
General de las Naciones Unidas orientado a conformar un “marco legal mul-
tilateral para los procesos de reestructuración de deudas soberanas”
4
.
Este escenario de acople y ausencia de balance blando, la victoria de Donald
Trump en las elecciones estadounidenses de noviembre del 2016 y sus dia
-
tribas hacia el proceso de globalización económica, los ujos nancieros,
3
Este fallo de la OMC fue producto de demandas iniciadas contra Argentina por la UE en
mayo de 2012 y por EUA y Japón en agosto de 2013.
4
La iniciativa argentina durante la administración Fernández de Kirchner fue aprobada en
la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2015 con 136 votos a favor, 6 en contra
y 41 abstenciones.
84 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
el orden internacional liberal y el rol del ascenso de la República Popular
China; llevó a la administración Macri a realizar ajustes en su estrategia de
inserción internacional (Listrani Blanco y Zacatto, 2018). Si bien estos ajus-
tes producto de la llegada de Trump a la presidencia de EUA condujeron al
Gobierno argentino a prestar mayor atención a la región y a una incipiente
reexión respecto de su vínculo con las potencias no occidentales (Dinatale,
2017), la ausencia del balance blando se mantuvo.
La vigencia de esta estrategia de acople frente a EUA, luego de la victoria
electoral de Trump, puede observarse en cuatro hechos. En primer lugar, el
20 de enero de 2017, el presidente estadounidense realizó una amplia revi
-
sión de medidas comerciales dentro de las cuales incluyó la importación de
limones provenientes de Argentina. Producto de esta medida, el Gobierno
argentino inició intensas negociaciones para revertirla, objetivo que se logró
en abril de 2018 luego de un encuentro bilateral entre Macri y Trump en Was
-
hington D.C. (Los limones argentinos vuelven a EE.UU, 2018). En segundo
lugar, tras las negociaciones que se iniciaron en diciembre de 2015, Argenti
-
na entró al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) para exportaciones a
EUA en diciembre de 2017. Si bien la inclusión de Argentina en el SGP fue
producto de dos años de negociaciones, la nalización de esta durante la ad-
ministración Trump fue un impulso de optimismo para el gobierno de Macri.
Evidencia del mencionado impulso fueron las palabras del canciller Faurie,
quien, luego de la noticia, indicó que la incorporación del país constituía “un
claro reconocimiento a los esfuerzos que lleva adelante la Argentina para
fortalecer su economía y profundizar su inserción en el comercio internacio
-
nal” (Cancillería Argentina, 2017). En tercer lugar, una situación similar a las
trabas a la importación de limones argentinos tuvo lugar con el comercio de
acero y aluminio entre Argentina y EUA. En esta oportunidad, en medio de
la retórica por la “guerra comercial” entre EUA y China en marzo de 2018,
el Gobierno estadounidense impuso aranceles al acero y al aluminio impor
-
tados. Esta medida alcanzó a las exportaciones de Argentina y desencadenó
una serie de acercamientos directos entre funcionarios argentinos y estadou-
nidenses con el objetivo de destrabar rápidamente la situación. La Argentina
quedó exceptuada de los aranceles luego de semanas de negociaciones en
donde intervinieron el canciller Faurie, el ministro de Producción Cabrera y
el ministro de Hacienda Dujovne (Casa Rosada, 2018a). En cuarto lugar, el
fuerte y público respaldo de EUA a Argentina durante sus negociaciones con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) iniciadas en mayo de 2018 luego de
la crisis cambiaria es otro hecho que muestra la vigencia del acople de Ar-
EZEQUIEL MAGNANI 85
gentina hacia el hegemón del norte. Luego del acuerdo Stand By con el FMI
por cincuenta mil millones de dólares con una duración de 36 meses rmado
en junio de 2018 (Presidencia de la Nación, 2018), el entonces representante
de EUA ante el FMI, Claver-Calone, conrmó que, durante las negociacio
-
nes, su país apoyó fuertemente a Argentina para conseguir rápidamente el
acuerdo con el organismo (Lejtman, 2020).
Asimismo, en los dos últimos años del gobierno de Macri, el país fue antrión
de la XI Reunión Ministerial de la OMC en diciembre del 2017 y la reunión
del Grupo de los 20 (G20) en noviembre de 2018. Ambas oportunidades fue
-
ron consideradas como una instancia tanto para mostrar el compromiso de
Argentina con las reglas de comercio internacional como para demostrar la
capacidad del país de ser antrión de un foro que busca facilitar la coordi
-
nación internacional de los Estados más poderosos del sistema internacional
(Casa Rosada, 2018b). En este marco, hubo una profundización del ajuste del
comportamiento internacional que fue evidenciado, por un lado, en la rati-
cación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC)
5
de la OMC en
enero de 2018 y, por el otro, en la prensa y envergadura que se le dio a la rma
del Acuerdo de Libre Comercio entre el Mercosur y la UE
6
en junio de 2019.
2.1. Ambigüedad en los intentos de diversicación y desconanza más
allá de occidente
La estrategia de diversicación durante la administración Macri, entendida
como la voluntad de un Estado de multiplicar sus vinculaciones externas con
el objetivo de contrarrestar la dependencia a un grupo de actores con una
gran capacidad de inuencia (Tokatlián, 2011; Russell y Tokatlián, 2013),
fue ambigua e irregular. La excesiva conanza en las oportunidades que el
orden internacional liberal traía llevó al Gobierno argentino no solo a ignorar
aquellas posibles líneas de cooperación con Estados no occidentales, sino
también a desconar de los acuerdos y compromisos rmados por la admi
-
nistración anterior con estos actores.
Antes de asumir la presidencia, el equipo asesor de Macri advirtió que la
nueva administración podría revisar y vetar contratos realizados con China y
5
El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio establece una serie de medidas comerciales
para fomentar la rápida circulación de mercancías.
6
Si bien el acuerdo se rmó, es importante mencionar que, para que el mismo entre en vi-
gor, debe ser raticado por los Estados que se encuentran dentro de cada bloque comercial.
86 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
Rusia (Dinatale, 2015). Esta postura fue la que primó en los primeros meses
de su administración, ya que durante su viaje al Foro Económico Mundial de
Davos, en enero de 2016, conrmó el congelamiento parcial de los proyec-
tos
7
que la administración anterior había rmado con Rusia y China (Macri
se reunió con Xi Jinping, 2016).
En esta línea, un hecho interesante que reeja la desconanza hacia los Esta
-
dos no occidentales fue la rma, el 04 de septiembre de dicho año, del “Pro-
tocolo adicional al acuerdo de cooperación entre el Gobierno de la República
Argentina y el Gobierno de la República Popular China sobre la construc-
ción, el establecimiento y la operación de una estación de espacio lejano de
China en la provincia del Neuquén, Argentina, en el marco del programa
chino de exploración de la luna suscripto el 23 de abril de 2014”. Con este
acuerdo el gobierno de Macri hizo que la República Popular China raticara
que la utilización de dicha estación sería únicamente con nes pacícos, algo
que ya estaba establecido en el acuerdo original. Si bien la administración
Macri colocó este hecho como un logro, es importante destacar que, como
precandidato a presidente, cuestionó fuertemente el acuerdo suscripto entre
la Argentina y China en 2014. Es posible pensar que dentro de la coalición
gobernante existió la voluntad de querer anularlos completamente. La prin-
cipal evidencia de esto fue la calicación del acuerdo como posiblemente
inconstitucional en una carta que Macri envió como precandidato a presiden-
te en 2015 al entonces embajador de China, Yang Wanming. Dicho envió se
realizó a través de Fulvio Pompeo, quien luego fue designado como secreta-
rio de Asuntos Estratégicos (Curia, 2015).
En concreto, durante el primer año del gobierno de Macri la relación con las
potencias no occidentales fue ambigua y signada por la desconanza. No
obstante, a partir del 2018 la Argentina realizó un ajuste pragmático en su
política exterior en materia de diversicación. Esto fue como consecuencia
de las mayores restricciones al comercio y a las inversiones provenientes del
ámbito internacional a partir del 2017 (producto de la llegada de Trump a la
presidencia de EUA y la “guerra comercial” que buscó iniciar con China) y
a la inestabilidad nanciera y macroeconómica de la Argentina debido a la
crisis cambiaria iniciada en abril del 2018.
7
Estos proyectos estaban ligados a cuestiones energéticas, en donde Argentina había con-
venido con China la construcción de tres represas hidroeléctricas y tres centrales nucleares.
EZEQUIEL MAGNANI 87
Tabla 1
Tratados rmados por Argentina durante la administración Macri (2015-
2019)
Tratados rmados por Argentina durante
la administración Macri
2016 2017 2018 2019 Total
Estados Unidos de América 12 3 5 1 21
Francia 29 3 5 4 41
Italia 3 9 1 2 15
Gran Bretaña 4 - 3 - 7
Alemania 9 - 3 2 14
España - 14 7 - 21
Rusia 2 - 10 1 11
China 2 16 23 7 48
India - - - 10 10
Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la Biblioteca de Tratados de la
Cancillería argentina.
Con respecto a la relación con la Federación de Rusia, durante las dos reunio-
nes bilaterales llevadas adelante entre Argentina y Rusia en Buenos Aires en
2018, el presidente Macri hizo un especial énfasis en aquellos acercamientos
bilaterales correspondientes a temas de inversión, comercio y fortalecimien-
to del multilateralismo. En su primer encuentro bilateral, a principios de año,
la agenda de la administración argentina estuvo fuertemente marcada por
su orientación comercial, en donde destacó el rol de las inversiones rusas
en el país orientadas a la infraestructura logística interna para la facilitación
del comercio exterior y la intención de seguir fomentándolas (Casa Rosada,
2018c). Con esta misma impronta, durante la estadía de Putin en Buenos
Aires por la cumbre del G20, en diciembre de 2018, se rmaron acuerdos de
cooperación vinculados a la pesca y la agricultura junto con un documento
relativo al uso pacíco de la energía nuclear (Casa Rosada, 2018d).
Ahora bien, con respecto acercamiento entre Argentina y China a partir del
2017, en mayo de dicho año el presidente Macri viajó a Beijing y rmó los
primeros acuerdos bilaterales de su administración con la potencia asiática.
Durante su visita, armó que “la Argentina, luego de décadas de aislamiento,
88 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
ha emprendido un camino de integración inteligente con el mundo” y agregó
que “debe haber pocos países en el mundo más complementarios que Argen
-
tina y China” (Macri se reunió con Xi Jinping, 2017).
No obstante los intentos de diversicación, esto no implicó un alejamiento
de los actores occidentales tradicionales. Por el contrario, la relación con
estos últimos también se profundizó en esos años bajo la misma lógica de
acercamiento sin condicionamientos diplomáticos y legales en materia co
-
mercial y nanciera. Como fue mencionado, durante el 2017 la Argentina
siguió emitiendo deuda y sus principales acreedores fueron los fondos de
inversión internacionales con sede en las principales capitales de los Estados
occidentales. Asimismo, a partir de la crisis cambiaria del 2018, la admi
-
nistración Macri rmó un acuerdo con el FMI con el objetivo de robustecer
sus reservas internacionales para mantener la estabilidad de su moneda. En
consonancia con este patrón de inserción, el Gobierno argentino fue uno de
los que más insistió públicamente con la rma del Acuerdo de Libre Comer
-
cio entre el Mercosur y la UE (Casa Rosada, 2019). Por lo tanto, cuando el
acuerdo fue rmado en junio de 2019, la administración Macri declaró que
este implicaba un cambio estratégico en la forma de inserción internacional
del país (Corradini, 2019).
2.2. Flexibilización del Mercosur, ruptura de la Unasur y fractura re
-
gional
Uno de los principales objetivos de la administración Macri en su intento por
lograr la “inserción inteligente” de Argentina en el mundo fue la de exibi
-
lizar el Mercosur con la intención de aumentar los niveles de intercambio
comercial de dicho bloque con el resto del mundo. Evidencia de esto fueron
las palabras de Macri en la Cumbre del Mercosur de 2015 en Asunción, donde
expresó que “el complemento necesario de una integración exible (…) es la
previsibilidad”, y agregó que desde que asumió el gobierno, su administración
había dejado en claro su “compromiso de tener reglas de juego claras, generar
un marco de conanza y certidumbre, para que las inversiones y los proyectos
de infraestructura (…) puedan desarrollarse” (Casa Rosada, 2015). A su vez,
en ese mismo discurso, destacó la necesidad de ir estableciendo mecanismos
de convergencia con la Alianza del Pacíco, con el objetivo de “capitalizar la
dimensión bioceánica de nuestra región” (Casa Rosada, 2015). En concreto, si
bien la intención política de exibilizar el Mercosur y vincular dicho organismo
con la Alianza del Pacíco fue clara durante la presidencia de Macri, ninguno
de estos objetivos pudo ser alcanzado por su administración. No obstante, la
agenda de exibilización y convergencia estuvo acompañada por una consi-
EZEQUIEL MAGNANI 89
derable menor atención a aquellos organismos regionales constituidos en años
anteriores y caracterizados por tener una mayor densidad temática, como la
Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
Con respecto a la Unasur, si bien la Argentina suspendió su membresía en
2018
8
, durante toda la administración Macri se desestimó la participación del
país en dicho organismo, incumpliendo los compromisos que tenía asumidos
en cada uno de sus Consejos –especialmente el de defensa (Frenkel, 2020)– y
llevando adelante una “estrategia de silla vacía” (Sanahuja y Comini, 2018).
En esta misma línea, la participación de Argentina en la CELAC también
fue afectada por la estrategia de inserción internacional de la administración
Macri. De las dos
9
cumbres de jefes de Estado del organismo llevadas a cabo
entre los años 2016 y 2019, Argentina mantuvo un perl bajo a raíz de la no
participación del presidente. Fue la vicepresidenta Michetti quien representó
al país en 2016 y la canciller Malcorra quien hizo lo propio en 2017 (Casa
Rosada, 2016b).
Este posicionamiento regional del gobierno de Macri también estuvo marca
-
do por un profundo cuestionamiento democrático al Gobierno de Venezuela.
En tal sentido, en su primer año de mandato hizo énfasis en la necesidad de
que Venezuela cumpla con los requisitos democráticos establecidos por la
cláusula democrática del Mercosur ya que, de lo contrario, existía la posi
-
bilidad de que fuera suspendida del bloque (Macri y Temer coincidieron en
´exibilizar´ el Mercosur, 2016). En este sentido, el 05 de agosto de 2017
Venezuela fue suspendida del bloque con el fundamento de la ruptura del
orden constitucional en dicho país (Mercosur, 2017). Asimismo, más allá de
la suspensión de Venezuela y la declaración del bloque regional de seguir
buscando la salida democrática a la crisis institucional del país andino, Ar
-
gentina participó, el 08 de agosto del mismo año, de la rma de la Declara-
ción de Lima que condenaba la ruptura del orden democrático en Venezuela,
la violencia política en dicho país y la violación de los derechos humanos.
Asimismo, se comprometía a realizar un seguimiento sobre la situación ve
-
nezolana hasta la restitución del orden democrático.
Por último, la ausencia de voluntad de aplicar la opción estratégica vinculada
a la unidad colectiva es evidenciada en la estrategia de la administración
8
Esta suspensión de la participación en la Unasur fue realizada en coordinación con Brasil,
Chile, Colombia, Paraguay y Perú.
9
Entre nales del 2015 y 2019, solo se llevaron adelante dos cumbres de jefes de Estado de
la CELAC, que tuvieron lugar en 2016 en Ecuador y en 2017 en República Dominicana. Las
cumbres programadas para el 2017 en El Salvador y 2019 en Bolivia fueron suspendidas.
90 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
Macri frente al reclamo de soberanía por las Islas del Atlántico Sur. En este
sentido, el Gobierno dejó de lado la estrategia vinculada al aislamiento de
dichos territorios
10
y a la regionalización del reclamo diplomático para pasar
a tener un mayor contacto bilateral con Gran Bretaña. En función de este
cambio de estrategia, el Gobierno argentino rmó la Declaración conjun-
ta Foradori-Duncan
11
con el Gobierno británico en septiembre de 2016. Si
bien se incluyeron múltiples temas de la relación bilateral, en el apartado
correspondiente al Atlántico Sur “se acordó adoptar las medidas apropiadas
para remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y
el desarrollo sustentable de las Islas Malvinas, incluyendo comercio, pesca,
navegación e hidrocarburos” (Cancillería Argentina, 2016a). Al mismo tiem
-
po que “ambas Partes acordaron que serían establecidas conexiones aéreas
adicionales entre las Islas Malvinas y terceros países”. En este contexto, tam
-
bién acordaron el “establecimiento de dos escalas adicionales mensuales en
territorio continental argentino” (Cancillería Argentina, 2016b). Estos vuelos
Islas Malvinas-Córdoba comenzaron en noviembre de 2019, dando cuenta
de las negociaciones por su establecimiento que tuvieron lugar a lo largo de
toda la administración Macri. Asimismo, las restricciones legales a la pesca y
a la explotación de hidrocarburos no fueron reestablecidas, indicando la per-
sistencia de la estrategia de acercamiento bilateral por sobre la vinculada a la
regionalización del reclamo diplomático y el aislamiento del archipiélago a
partir de las restricciones legales.
3. Ausencia de repliegue y acoplamiento de la DEPD a los intereses de
Estados Unidos
El rol destacado de los EUA en la estrategia de inserción internacional de la
administración Macri tuvo su impacto en la DEPD, principalmente en aque
-
10
En este punto, cabe destacar el compromiso asumido en el marco de la Unasur de todos
los países sudamericanos a “adoptar, en plena conformidad con el derecho internacional y
las legislaciones internas de cada país, todas `las medidas susceptibles de ser reglamenta-
das´ para impedir el ingreso a sus puertos de aquellos barcos que enarbolen la bandera ilegal
de las Islas Malvinas” (Barrios y Lavallén Ranea, 2016, p. 314). A su vez, la coordinación
política entre las naciones sudamericanas se combinó con promoción de leyes y resolu-
ciones ministeriales que buscaron aislar a las islas y poner trabas legales a su desarrollo
económico. Ver Barrios y Lavallén Ranea, 2016.
11
En la sección correspondiente al Atlántico Sur, se hizo referencia tanto a la Declaración
Conjunta del 19 de octubre de 1989 como a la Declaración Conjunta del 14 de julio de
1999.
EZEQUIEL MAGNANI 91
llas puntos planteados en el argumento de este trabajo vinculados a la iden-
ticación de las amenazas y a la manera en la que el Estado argentino debía
lidiar con ellas. En función de esto, es necesario mencionar que los intere
-
ses en materia de defensa y seguridad internacional de EUA en Sudamérica
estuvieron, desde el nal de la Guerra Fría, progresivamente orientados a
combatir la proliferación de amenazas no convencionales como el narcotrá
-
co y el terrorismo. Esta orientación se vio fuertemente intensicada luego
de los atentados del 11 de septiembre del 2001 al World Trade Center (Bu-
zan, 2006), en donde EUA modicó la organización estatal con el objetivo
de lidiar contra nuevos fenómenos internacionales –terrorismo, narcotráco,
inmigración ilegal, etc.– que eran denidos políticamente como amenazas
(Mabee, 2007).
Este interés estadounidense por contener y desarticular amenazas no estatales
implicó, durante el período analizado (2015-2019), una posición incómoda
para la administración Macri en la medida que la orientación estratégica del
instrumento militar argentino no coincidía con los lineamientos en materia
de seguridad que EUA tiene para América Latina. Esto es así debido a que
el plexo normativo que entonces regía el accionar del instrumento militar ar
-
gentino denía a las amenazas provenientes del sistema internacional como
externas y estatales (en función de lo establecido en la Ley 23.554 de Defen
-
sa Nacional y el Decreto 727/06). De esta forma, el planeamiento estratégico
de la defensa nacional identicaba al instrumento militar como la manera
mediante la cual el país debía disuadir y repeler amenazas estatales externas.
En suma, para diciembre de 2015, las resoluciones estratégicas de la DEPD
estaban claramente determinadas por la Argentina. Con respecto al (1) re
-
conocimiento de los actores que resultaban una amenaza para Argentina, si
bien se identicaba como amenaza a los actores estatales, su reconocimiento
no dependía del actor en sí mismo, sino de su participación en el escenario
que podía poner en riesgo intereses vitales de la Nación. En relación con
(2) aquellas formas que son reconocidas y denidas por el Estado como las
mejores para afrontar dichas amenazas, se reconocía al instrumento militar
como la única agencia del Estado capaz de repeler de forma efectiva o disua
-
siva las mencionadas amenazas estatales externas.
3.1. De las amenazas estatales a las amenazas no convencionales
El progresivo cambio en la denición política vinculada al tipo de amenazas
externas que debía enfrentar el Estado argentino puede verse desde el inicio
de la administración Macri. En abril del 2016, el entonces ministro de De
-
92 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
fensa argentino, Julio Martínez, y el secretario de Estrategia y Asuntos Mili-
tares, Miguel Ángel Tello, se reunieron con la subsecretaria de Estado para el
Control de Armas y Asuntos de Seguridad Internacional de los Estados Uni
-
dos, Rose Gottemoeller. Junto con la voluntad de la administración argentina
de fortalecer las relaciones bilaterales en materia de defensa, el exministro
destacó los avances “en una serie de temas que incluye (…) la lucha contra el
narcotráco” (Ministerio de Defensa, 2016a). El mes anterior, ambos funcio
-
narios argentinos habían participado en una reunión ocial con el embajador
de Canadá en Argentina, en la cual se mantuvo la misma orientación estraté-
gica en materia de cooperación contra amenazas no convencionales. En tal
sentido, el exministro Julio Martínez declaró, luego de dicho encuentro, que
“nos interesa hacer intercambios en materia de (…) lucha contra el narcotrá
-
co” (Ministerio de Defensa, 2016b).
En sintonía con los lineamientos estratégicos del Comando Sur, el 16 de
mayo de 2016, tanto el ministro de Defensa como el secretario de Estrategia
y Asuntos Militares viajaron a Washington para reunirse con Rebecca Chá
-
vez, subsecretaria adjunta de Defensa para Asuntos del Hemisferio Occiden-
tal. Con respecto a este encuentro, Tello destacó que el Gobierno argentino
buscaba “retomar una instancia política ´que era habitual entre la Argentina
y Estados Unidos´” (Ministerio de Defensa, 2016c). Este acercamiento se vio
consolidado por la visita de nales de junio a Argentina del almirante Kurt
W. Tidd, comandante del Comando Sur de EUA (Embajada de Estados Uni
-
dos en Argentina, 2016). Durante su visita, se trataron temas vinculados a la
asistencia humanitaria, operaciones de mantenimiento de paz y la potencial
realización de ejercicios conjuntos. A su vez, la visita concluyó con la conso-
lidación de las relaciones bilaterales a partir de la designación de un “enlace”
de Argentina en la sede del Comando Sur en la ciudad estadounidense de
Miami (Aguilera, 2016).
Es interesante marcar que esta reconguración de las amenazas externas se
mantuvo a la hora de vincularse en materia de defensa nacional con Estados
no occidentales. En la reunión que mantuvo en julio de 2016 el ministro de
Defensa argentino, Julio Martínez, con el comandante en jefe de la Fuerza
Terrestre de la Federación Rusa, el coronel general Salyukov; el representan
-
te argentino comunicó la intención del país de “intercambiar conocimientos
en temas relacionados con la lucha contra el terrorismo” (Ministerio de De-
fensa, 2016d).
En este escenario, los lineamientos estratégicos vinculados a la denición
de las amenazas externas que tenía Argentina comenzaron a cambiar desde
EZEQUIEL MAGNANI 93
el inicio del gobierno de Macri, tanto discursivamente como en los acuerdos
de cooperación rmados con otros Estados. Este cambio progresivo puede
ser ilustrado en el convenio que rmó en diciembre de 2016 el ministro de
Defensa Martínez con la Guardia Nacional del Estado de Georgia de EUA
(Ministerio de Defensa, 2016e). A partir de este convenio, Argentina comen-
zó a integrar el Programa de Colaboración Estatal del Departamento de De-
fensa de EUA (SPP). Dicho programa era una herramienta estadounidense
para la cooperación con otros países en temas de seguridad vinculados al
control y protección de las fronteras, acción frente a desastres naturales e
intercambio y mantenimiento de capacidad aérea (Guardia Nacional, s.f.). La
cuestión central es que el convenio rmado fomentaba la cooperación y el
intercambio entre el instrumento militar argentino y la Guardia Nacional del
Estado de Georgia, cuya misión principal está conformada por actividades
vinculadas a la seguridad interior y no a la defensa nacional. En este sentido,
la inclusión argentina en el SPP impactó en la orientación estratégica del
instrumento militar al cooperar con una fuerza extranjera cuyos objetivos
estratégicos (seguridad interior, mantenimiento de la paz social, prevención
del delito, etc.) eran sustantivamente distintos a los mencionados por la ley
que en su momento regía el sistema de defensa argentino. Cabe destacar que
Argentina comenzó a integrar el SPP debido a un pedido del Gobierno argen
-
tino realizado a principios del 2016 y no por petición o presión del Gobierno
estadounidense (Bamba, 2016).
Las declaraciones de los funcionarios argentinos vinculadas al empleo del
instrumento militar argentino para enfrentar amenazas no convencionales,
junto con la búsqueda de cooperación militar y la rma de acuerdos con
agencias gubernamentales cuya orientación estratégica no era compatible
con la misión principal del instrumento militar argentino
12
, muestran una in-
congruencia entre la postura política de la administración Macri en materia
de defensa nacional y la primera resolución estratégica de la DEPD. Esta
incompatibilidad entre la orientación estratégica que la administración Macri
buscó darle al sistema de defensa argentino y la primera resolución estra
-
tégica vinculada al tipo de amenazas reconocidas legalmente por el Estado
llevó a una modicación, en julio del 2018, del plexo normativo vinculado al
sistema de defensa nacional. Estos cambios conrman de forma efectiva el
cambio en la primera resolución estratégica de la DEPD durante el período
12
Especicada en términos normativos en el Decreto 1691/2006. En concreto, “la misión
principal de las Fuerzas Armadas, Instrumento Militar de la Defensa Nacional, es la de
conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal” (Decreto 1691/2007).
94 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
2015-2019, en donde se modicó el marco legal que conduce el accionar
del instrumento militar para que este pueda actuar no solo frente a amenazas
externas estatales, sino frente a cualquier amenaza externa, sea esta estatal o
no convencional.
En tal sentido, el Decreto 683/2018, promulgado en julio de 2018, realizó
13
sustantivas modicaciones al Decreto 727/2006 que impactaron en la prime-
ra resolución estratégica de la DEPD. El cambio más importante en términos
estratégicos fue el que se efectuó en el artículo primero, a partir del cual el
instrumento militar dejó de estar legalmente habilitado solo para disuadir de
forma efectiva “agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas arma-
das pertenecientes a otro/s Estado/s”, en donde se entendía “como `agresión
de origen externo´ el uso de la fuerza armada por un Estado contra la so-
beranía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país
(…)” (Decreto 727/2006). En concreto, desde la introducción del Decreto
683/2018, el empleo del instrumento militar dejó de requerir que la agresión
de origen externo sea perpetrada “por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s
Estado/s” (Decreto 727/2006), de manera que podía ser utilizado frente ame-
nazas externas no estatales.
Asimismo, otro cambio relevante introducido por el Decreto 683/2018 fue la
modicación del artículo tres, que prohibía al Sistema de Defensa Nacional
“contemplar en su formulación doctrinaria, en la planicación y adiestra
-
miento (…) supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad
interior” (Decreto 727/2006). La claridad normativa de carácter prohibitivo
establecido por este artículo tercero fue modicada por el Decreto 683/2018,
el cual estableció que “las Fuerzas Armadas enmarcarán su planeamiento y
empleo en los siguientes tipos de operaciones: operaciones en defensa de los
intereses vitales de la Nación (…); operaciones encuadradas en la Ley N°
24059 y operaciones en apoyo a la comunidad” (Decreto 683/2018). En este
marco, y si bien el artículo también marcaba que “ajustarán su formulación
doctrinaria, planicación y adiestramiento (…) con las limitaciones previstas
en las Leyes N° 24059 y N° 25520” (Decreto 683/2018), se establece en esta
modicación normativa un posicionamiento menos prohibitivo y más amplio
13
Entre sus modicaciones, derogó el Decreto 1691/2006, que no solo indicaba como mi-
sión principal del sistema de defensa nacional la de “conjurar y repeler toda agresión ex-
terna militar estatal”, sino que también mencionaba, dentro de las misiones subsidiarias,
la “participación de las Fuerzas Armadas en la construcción de un Sistema de Defensa
Subregional”.
EZEQUIEL MAGNANI 95
en términos de posibilidad de empleo del instrumento militar, en donde no
queda claramente establecida la imposibilidad legal de diseñar el sistema
de defensa en función de una amenaza externa no estatal y vinculada a la
seguridad interior.
Estos dos cambios realizados por el Decreto 683/2018, impulsado por la
administración Macri, constituyeron una reconguración en la primera re
-
solución estratégica de la DEPD en la medida que cristalizaron de forma
normativa el cambio en la percepción de amenazas externas en materia de
defensa nacional que ya no solo estaban vinculadas a actores estatales, sino
que incluían actores no convencionales como el narcotráco y el terrorismo.
Dicha reconguración se ve reejada concretamente, en términos políticos,
en la Directiva Política de Defensa Nacional (DPDN) del 2018. En este do
-
cumento se destaca el aumento de las problemáticas de seguridad transna-
cional que incluyen actores no convencionales. En tal sentido, en la DPDN
se establece que “la ausencia de conictos militares en la región se contra
-
pone con el aumento de problemáticas de seguridad transnacional” (DPDN,
2018), por lo que “el carácter transfronterizo de estos fenómenos exige una
mayor cooperación internacional (…) [junto con] la importancia de fortale-
cer la coordinación entre el Ministerio de Defensa y otros organismos del
Estado” (DPDN, 2018). El rol del Sistema de Defensa Nacional en estas
problemáticas de seguridad vinculadas a actores no estatales también está
incluido en el listado de riesgos establecidos en la DPDN, entre los que se
destacan los ataques externos a objetivos estratégicos y el impacto de la cri
-
minalidad transnacional. Con respecto al primero, el documento menciona
que “las tendencias vinculadas a la transformación de las formas de la guerra
y la combinación de formas tradicionales y no tradicionales de agresión re-
presentan un riesgo para los objetivos estratégicos de la Nación”, en donde
“la ocurrencia de un ataque contra los objetivos estratégicos de la República
Argentina congura un problema de alto impacto potencial para la Defensa
Nacional” (DPDN, 2018). En relación con el segundo, el texto establece que,
a pesar de que la responsabilidad principal de lidiar con estos fenómenos la
tienen los organismos de seguridad pública, “las Fuerzas Armadas cuentan
con capacidades materiales, infraestructurales y tecnológicas que pueden ser
empleadas en apoyo a una estrategia integral de lucha contra estas problemá-
ticas” (DPDN, 2018).
Resulta evidente la relevancia que tuvo para la gestión en defensa el rol de las
amenazas externas no convencionales, incluidas en dos de los cuatro riesgos
identicados en el documento ocial. Asimismo, cabe destacar que dicho
96 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
texto no inere que el instrumento militar debe tomar como tarea principal la
lucha contra actores no estatales. De hecho, establece en varios pasajes que
esa tarea es competencia de los organismos de seguridad pública e inteligen-
cia criminal. Sin embargo, el reconocimiento de los riesgos que poseen los
actores no convencionales en el documento ocial que es la piedra angular
de la política de defensa no puede analizarse de forma desvinculada a las
modicaciones introducidas en el Decreto 683/2018.
Asimismo, esta reconguración de las amenazas en el seno de las funciones
del sistema de defensa nacional coincidió con el posicionamiento estratégico
que EUA mantuvo en la región durante el período analizado. En tal sentido,
las modicaciones normativas en la legislación argentina y la nueva postu
-
ra política del país establecida en la DPDN del 2018 implicaron un alinea-
miento con los intereses estadounidenses en Sudamérica. No obstante, es
importante destacar que la ausencia de repliegue estratégico y la búsqueda
de acoplamiento en materia de defensa nacional no supuso la voluntad de
apoyar incondicionalmente cualquier operación propuesta por EUA (Tokat
-
lian, 2018).
3.2. Menor relevancia del Ministerio de Defensa y jerarquización del
Ministerio de Seguridad
La mejor forma identicada por el gobierno de Macri para repeler a dichas
amenazas tuvo, a diferencia del cambio en la percepción de actores amena
-
zantes, una progresiva pero discreta transformación vinculada con la menor
relevancia otorgada al Ministerio de Defensa como el mejor organismo es-
tatal para repeler de forma efectiva o disuasiva el tipo de amenazas identi-
cadas por la dirigencia política (Battaglino, 2019; Eissa, 2020). A su vez,
en paralelo a este proceso de desnanciamiento del Ministerio de Defensa,
la administración Macri jerarquizó el Ministerio de Seguridad, consolidán-
dolo como el organismo gubernamental que debía enfrentar las amenazas no
convencionales, como el narcotráco y el terrorismo. En términos absolutos
y en función de la inación durante el período 2016-2019, el presupuesto
establecido para la defensa nacional sufrió un gran ajuste.
EZEQUIEL MAGNANI 97
Tabla 2
Recorte en el presupuesto del Ministerio de Defensa período 2016-2019
Recorte en el presupuesto del Ministerio de Defensa período 2016-2019
Monto asignado Aumento anual
absoluto
Aumen-
to anual
porcen-
tua*
Ina-
ción
anual
del país
Dife-
rencia
porcen-
tual
2016 $ 50.613.256.764 $ 13.499.114.189 36,3 % 36,2 % 1,1 %
2017 $ 67.514.976.336 $ 16.901.719.572 33,4 % 24,8 % 8,6 %
2018 $ 81.722.117.560 $ 14.207.141.224 21 % 47,6 % -26,6 %
2019 $ 102.838.290.570 $ 21.116.173.010 25,8 % 53,8 % -28 %
Total $ 302.688.641.230 $ 52.225.033.806 116,5 % 162,4 % -45,9 %
* El aumento anual del período 2015-2016 se realiza tomando como base el presupuesto otorgado al Ministerio de
Defensa en 2015, el cual fue de $ 37.114.142.575 según la Ocina Nacional de Presupuesto.
Fuente: Elaboración propia a partir de la información brindada por la Ocina Nacional de
Presupuesto y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC)
En este marco, si bien durante los primeros dos años el Gobierno argentino
aumentó levemente en términos porcentuales el presupuesto para la defensa
nacional, luego de la profundización de la crisis económica, el Ministerio
de Defensa estuvo sujeto a un importante recorte presupuestario. Asimismo,
esta reducción impactó en cuestiones dentro del sistema de defensa nacio-
nal que tienen un impacto estratégico en la medida que tuvieron un efecto
en la capacidad del instrumento militar de cumplir su misión principal. De
esta forma, se abandonaron múltiples programas estratégicos
14
para adquirir,
desarrollar y modernizar capacidades (Loizou y Vega, 2017); se buscó dar
de baja unidades militares desplegadas en el país y se intentaron vender y
reconvertir
15
propiedades del Estado que estaban bajo la órbita del Minis-
terio de Defensa (Obarrio, 2018). En esta misma línea, la administración
14
Estos programas estratégicos son aquellos que incluían desarrollos nacionales con un alto
componente tecnológico y orientados a robustecer las capacidades materiales del instru-
mento militar en función de su misión principal, orientada a repeler de forma efectiva o di-
suasiva a las amenazas estatales externas, especialmente en lo que respecta al adiestramien-
to de las fuerzas y el control y la vigilancia de zonas estratégicas. Ver Loizou y Vega, 2017.
15
Un ejemplo de esta reconversión de propiedades militares es el aeropuerto de El Palomar.
98 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
Macri no adquirió ni planicó la adquisición de sistemas de armas núcleo
16
y/o precision guided weapons
17
que sean la base del sistema de defensa y
que contribuyan a la misión principal de repeler amenazas estatales externas.
Por el contrario, la gestión del Ministerio de Defensa de este período realizó
adquisiciones de sistemas de armas ligeros, poco útiles para un enfrenta
-
miento convencional entre Estados, pero de gran utilidad para la lucha contra
amenazas no convencionales como el narcotráco. Las incorporaciones de
los Beechcraft T-C6 Texan II en 2017 y de los Offshore Patrol Vessels clase
Gowind en 2018 por parte del Ministerio de Defensa pueden ser vistas de
esta manera en la medida que son sistemas militares de bajo valor estratégico
si el objetivo es repeler una amenaza estatal. No obstante, estos sistemas de
armas son convenientes si su uso está orientado a interceptar aviones y bu-
ques pequeños utilizados para actividades ilegales.
En este punto, es interesante remarcar la vinculación entre el cambio en la
primera y la segunda dimensión de la DEPD. La reconguración de amena
-
zas identicadas por la administración Macri impactó en la baja prioridad
otorgada al Ministerio de Defensa en la medida que, para hacer frente a las
amenazas externas no convencionales se requiere un tipo de diseño del ins-
trumento militar (equipamiento, despliegue, logística, adiestramiento, entre
otras cuestiones) más económico. A su vez, esto permitió realizar sobre el
Ministerio de Defensa un desnanciamiento orientado no solo a la menor
asignación de recursos, sino también al cierre de unidades militares, a la
venta de inmuebles que estaban bajo esta jurisdicción, al ahogamiento pre-
supuestario de proyectos estratégicos y a la compra de sistemas de armas
ligeros.
En paralelo, la menor relevancia del Ministerio de Defensa se dio en el marco
de una jerarquización del Ministerio de Seguridad. En tal sentido, el gobier
-
no de Macri inició su gestión decretando la emergencia de seguridad pública
(Decreto 228/2016), que tuvo un año de duración, y estableció como objetivo
principal la necesidad de “revertir la ´situación de peligro colectivo´ creada
por el delito complejo, el crimen organizado y el narcotráco” (Casa Rosada,
2016e). A partir de dicho decreto, que fue prorrogado en 2017 y 2018 por
16
La mención a “sistemas de armas núcleo” hace referencia a aquellos sistemas de armas
que son la columna vertebral de las fuerzas que integran el instrumento militar y que son
fundamentales a la hora de una contienda interestatal.
17
Las armas de precisión guiadas son aquellos sistemas que tienen un alto componente
tecnológico y cuyo comando incluye el guiado de la munición que sale del arma hacia el
objetivo identicado.
EZEQUIEL MAGNANI 99
el Gobierno nacional, el Ministerio de Seguridad pasó a tener un rol central
para coordinar con otros ministerios públicos –especialmente el de Transpor
-
te y el de Defensa– las acciones orientadas a “luchar contra el narcotráco y
otro tipo de delitos graves” (Casa Rosada, 2016e). A su vez, la declaración
de la emergencia de seguridad pública incluyó el establecimiento de reglas
de protección aeroespacial, las cuales indicaban que su “autoridad de aplica-
ción serán las FFAA, orientadas a identicar, advertir, intimidar y hacer uso
de la fuerza (como último recurso) a vectores incursores en el espacio aéreo
argentino” (Casa Rosada, 2016c).
En términos prácticos, las reglas de protección aeroespacial –en contradic
-
ción con el plexo normativo que para ese entonces regía el accionar del ins-
trumento militar– permitieron a las Fuerzas Armadas utilizar la fuerza –en
el marco de una emergencia de seguridad pública que tenía como organismo
principal al Ministerio de Seguridad– contra aeronaves ligeras vinculadas
al narcotráco. Esta autorización al instrumento militar para accionar como
apoyo operativo contra amenazas no convencionales en el marco de un de-
creto vinculado a la seguridad interior fue un rasgo estructural de la admi-
nistración Macri ligado a la militarización de la seguridad pública (Anzelini,
2017; 2019), hecho que también estuvo evidenciado en el Decreto 1058/2018
que fue sancionado meses antes de la realización del G20 en Argentina. Di-
cho decreto estableció modicaciones al Decreto 228/2016 e incluyó al Mi-
nisterio de Defensa de forma secundaria en objetivos de seguridad interior
relativos a “combatir el crimen organizado, erradicar los vuelos irregulares
(…) y optimizar la protección aeroespacial en eventos internacionales de
magnitud” (Decreto 1058/2018).
El solapamiento de competencias entre el Ministerio de Defensa y el de Se
-
guridad también puede ser ilustrado a partir del viaje conjunto realizado en
febrero de 2018 a EUA por la delegación argentina, en donde se destacó la
presencia tanto de la ministra de Seguridad, Bullrich, como del ministro de
Defensa, Aguad. En dicho viaje, con la intención de consolidar la coopera-
ción y coordinación de cara a la realización del G20, visitaron la sede del
Comando Sur en Miami y el Joint Interagency Task Force South (JIATF)
ubicado en Key West, Florida. Durante la visita tuvo un rol protagónico la
ministra Bullrich, quien mencionó que “en las reuniones se analizó el movi-
miento de droga a nivel regional y la mejor manera de combatirlo” (Lugones,
2018) y destacó la intención de Argentina de que se la incluya en los esfuer-
zos regionales que hace EUA para combatir el narcotráco. En el marco de
este viaje, es destacable la participación de las principales autoridades de
100 STUDIA POLITICÆ Nº 58 primavera - verano 2022
dos ministerios que estaban encargados por ley –para esa fecha todavía no
se había introducidos los cambios normativos vinculados a la modicación
del decreto 727/2006 y la derogación del decreto 1691/2006– de enfrentar
amenazas y riesgos diferentes.
El alto perl del Ministerio de Seguridad en la lucha contra amenazas no
convencionales también se vio reejado en la cantidad de acuerdos interna
-
cionales que rmó. Durante la administración Macri, el Ministerio de Segu-
ridad participó de la rma de 25 acuerdos internacionales, superando amplia-
mente los rmados por el Ministerio de Defensa, que participó solamente de
la rma de siete.
Tabla 3
Tratados rmados por Argentina en los ámbitos de defensa y seguridad por
la administración Macri
Tratados rmados por Argentina en los ámbitos de defensa y
seguridad por la administración Macri
2016 2017 2018 2019 Total
Defensa 2 2 2 1 7
Seguridad 4 11 6 4 25
Fuente: Elaboración propia a partir de la información de la Biblioteca de Tratados de la
Cancillería Argentina
Esta diferencia en materia de acuerdos internacionales rmados entre el Mi-
nisterio de Defensa y el Ministerio de Seguridad sumado, por un lado, al
desnanciamiento del primero y, por otro lado, a la importancia que durante
el período analizado se le dio al último en la lucha contra el narcotráco y el
terrorismo, muestra la voluntad política de la administración Macri de prio-
rizar al Ministerio de Seguridad por sobre el Ministerio de Defensa a la hora
de combatir contra las amenazas externas no convencionales. De esta forma,
durante el período 2015-2019, el Ministerio de Defensa pasó a tener un rol
secundario y orientado al apoyo operativo de los esfuerzos que realizaba el
Ministerio de Seguridad. Esto se evidencia tanto en las atribuciones que se le
otorgaron al primero durante la emergencia de seguridad pública como en el
tipo de adquisiciones –sistemas de armas ligeros y económicos orientados a
la lucha contra el narcotráco– que se realizaron para el instrumento militar.
Asimismo, esta posición de soporte al Ministerio de Seguridad en materia
EZEQUIEL MAGNANI 101
de misión estratégica implicó un requerimiento presupuestario menor para
el Ministerio de Defensa, lo que permitió someter a dicho organismo a una
política de ajuste scal.
Palabras nales
Los cambios en la DEPD Argentina durante la administración Macri denotan
las transformaciones que tuvieron lugar en la política de defensa durante el
período 2015-2019. Esta redenición política de las amenazas externas y el
rol que el instrumento militar debía jugar en la lucha contra ellas estuvo es
-
trechamente ligado a la estrategia de inserción internacional aquiescente del
Gobierno argentino. Esta estrategia estuvo caracterizada, en lo que reere a
la defensa nacional, por la ausencia de repliegue estratégico frente a la poten-
cia hegemónica y, por lo tanto, por la intención de compatibilizar la política
de defensa nacional del país con los intereses de EUA.
La transformación del primer punto de la DEPD vinculado a la denición
de las amenazas provocó una mayor similitud funcional entre el Ministerio
de Defensa y el Ministerio de Seguridad. En la práctica, este solapamiento
parcial de tareas se saldó a partir del cambio en el segundo punto de la DEPD
vinculado a la pérdida de relevancia política del Ministerio de Defensa y
jerarquización del Ministerio de Seguridad, que fue colocado como la piedra
angular de los esfuerzos de la administración Macri en la lucha contra ame
-
nazas no convencionales. Por su parte, el Ministerio de Defensa fue utilizado
de forma secundaria en estos esfuerzos y esto permitió el sometimiento de
dicho organismo a una política de ajuste scal. Esto brinda una explicación
plausible al hecho de que, si bien se intentó reconvertir al instrumento mi-
litar para que participe en la lucha contra amenazas no convencionales, en
la práctica hubo una profunda desinversión en lo que respecta a la defensa
nacional.
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