La continuidad de la acción externa
de unidades subestatales a través de
los cambios políticos del Estado.
Jujuy: ¿la provincia que entendió la
relación con China?
Stella Juste
*
Resumen
El presente artículo investiga la acción externa de unidades subestatales
argentinas en relación a China. El análisis busca explicar cómo, en base
a intereses complementarios, las provincias, el Estado federal y la Repú-
blica Popular China, dan continuidad a las iniciativas provinciales pese al
cambio de la gestión política del Estado argentino. El caso de análisis es la
provincia de Jujuy y su acción externa, a través de la cual se abordará su
vinculación con el Estado federal (acción estatal) y su relacionamiento con
China (acción internacional), durante las presidencias de Mauricio Macri y
Alberto Fernández.
*
Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR). In-
vestigadora Asistente de la Unidad Ejecutora en Ciencias Sociales y Regionales del Consejo
de Investigaciones Cientícas y Técnicas (UE CISOR - CONICET). Correo electrónico de
contatco: stellajuste@gmail.com.
Código de referato: SP.291.LV/21
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2021.55.04
STUDIA POLITICÆ Número 55 primavera/verano 2021/2022 pág. 85–108
Recibido: 26/06/2020 | Aceptado: 30/03/2022
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
86 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
El análisis parte de las teorías de la interdependencia y la escuela epis-
témica de la paradiplomacia. El enfoque metodológico es cualitativo con
estudio de caso.
Palabras claves: acción externa – provincias – Argentina – China
Abstract
This article investigates the external action of Argentine sub-state units in
relation to China. The analysis seeks to explain how, based on complemen-
tary interests, the provinces, the Argentine Federal State and the People´s
Republic of China, give continuity to the provincial initiatives despite the
change in the political management of the Argentine State. The case of
analysis is the province of Jujuy and its external, through its relationship
with the State (state action), and its relation with China (international ac-
tion), during the presidencies of Mauricio Macri and Alberto Fernández.
The analysis is based on interdependence theories and the epistemic school
of paradiplomacy. The methodological approach is qualitative with a case
study.
Key words: external action – provinces – Argentina – China
Introducción
E
l cambio de signo político del gobierno nacional en Argentina a nes
de 2019, desaó la política de vinculación con China, especialmen-
te para las provincias argentinas con iniciativas en relación a actores
chinos. Para el caso de Jujuy el desafío fue doble, puesto que la reelección
del gobernador Gerardo Morales y el cambio de signo político a nivel nacio-
nal implicó la emergencia de un escenario donde el Estado y la provincia se
condujeran con líderes de partidos políticos opuestos. Del otro lado, la diplo-
macia china se presenta monolítica, pragmática, con la idea presente de no
injerencia en asuntos internos de otros Estados, uno de los cinco principios
de coexistencia pacíca, al menos constatado en el plano discursivo (Oviedo,
2017).
La reorientación de la política exterior argentina iniciada en la administra
-
ción de Mauricio Macri en el año 2015, provocó cambios internos que em-
poderaron a las provincias a tener mayor participación en el ámbito de las
relaciones internacionales (Laufer, 2019). En particular, la relación con Chi-
na, conllevó a que algunas provincias argentinas, como Buenos Aires, Jujuy,
STELLA JUSTE 87
Neuquén y Santa Cruz, adquiriesen mayor protagonismo y ejercieran un rol
activo en el marco de la relación bilateral entre ambos países.
La actuación de las provincias como actores internacionales no es nueva.
Basta recordar la historia de las ciudades italianas, los landers alemanes, los
cantones suizos, así como las provincias argentinas en la formación del Es
-
tado nacional. En las décadas recientes, la interdependencia compleja, evi-
denciando la aparición de nuevos actores en las relaciones internacionales
(Keohane y Nye, 1989, p. 7-8), dio impulso al accionar de provincias, re-
giones, departamentos y municipios en el plano internacional que, a su vez,
crearon una novel comunidad epistémica, conocida como paradiplomacia o
internacionalización territorial.
En la década de los ochenta, las investigaciones del Panayotis Soldatos die
-
ron origen al término paradiplomacia, y luego el canadiense Duchacek fue
quien lo desarrolló, convirtiéndose en uno de sus máximos exponentes. Ivo
Duchacek denió la paradaplomacia como “las entradas directas e indirectas
de los gobiernos no-centrales al campo de las relaciones internacionales”
(Duchacek, 1990, p.15), sosteniendo que el prejo “para-” señalaba que la
capacidad de los gobiernos locales para actuar en la escena internacional era
“paralela”, es decir “subsidiaria o accesoria” a la política exterior de los Esta
-
dos (Duchacek, 1990, p. 25). Años más tarde, Noé Cornago (2001) ampliaría
el concepto hacia una denición más precisa:
La paradiplomacia puede ser denida como la participación de los go-
biernos no centrales en las relaciones internacionales, a través del esta-
blecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o
privadas extranjeras, con el propósito de promover diversos aspectos so-
cioeconómicos o culturales, así como cualquier otra dimensión exterior de
sus propias competencias constitucionales (p. 2).
En el contexto nacional, Argentina no fue ajena a los cambios y dinámicas
del sistema internacional y en la reforma constitucional de 1994 reconoció la
capacidad de actuación internacional de las provincias. En detalle, el artículo
124 de la Constitución Nacional (1994) dejó establecido que:
(…) las provincias podrán también celebrar convenios internacionales en
tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afec-
ten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la
Nación; con conocimiento del Congreso Nacional (Art.124).
88 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
Asimismo, existe otro antecedente relevante en este punto. Las provincias
son preexistentes al Estado Nacional, y este hecho posibilitó que histórica
-
mente desarrollaran vínculos con otras unidades subestatales
1
fronterizas.
Argentina posee un perímetro de más de 15.000 kilómetros a través del cual
las provincias comparten frontera con sus pares de Brasil, Bolivia, Chile,
Paraguay y Uruguay, con quienes mantienen vínculos formales e informales
que datan, incluso, desde antes de la conformación del Estado.
En virtud a los antecedentes antes mencionados y a los nes de este artículo,
el accionar paradiplomático de las provincias será abordado desde el concep
-
to de acción trasnacional. Esta última comprende acciones que se desarrollan
en dos planos: estatal e internacional. En consecuencia, se entiende la acción
externa subestatal como aquella política pública desplegada por unidades
subestatales en el sistema estatal y en el sistema internacional, y que tienen
como n responder a los intereses de desarrollo subestatal.
Tabla 1. Planos de acción de la acción externa subestatal
Acción externa subestatal
Sistema Estatal (acción estatal)
Sistema Internacional (acción internacional)
En virtud de estos antecedentes, la hipótesis preliminar sostiene que, a través
de acciones trasnacionales y, en base a la detección de intereses complemen
-
tarios, la provincia de Jujuy estableció una agenda de vinculación diversi-
cada con China, construyendo una relación a largo plazo que le permite tras-
cender el cambio de la administración política del Estado argentino. Esto se
evidenció en la multiplicidad de temas de la agenda externa de Jujuy respecto
de China, que involucra: 1) el proyecto de producción de energía solar “Cau-
chari”, 2) las inversiones para los proyectos de producción de carbonato de
litio; 3) el hermanamiento con la provincia china de Guizhou; 4) un sistema
de cooperación técnica en diversas áreas; y, 5) un sistema de seguridad para
el municipio de San Salvador de Jujuy.
1
El término unidad subestatal es empleado para referirse, en este caso, a las provincias ar-
gentinas. Se entiende que las unidades subestatales son aquellas unidades políticas mayores
que componen un Estado.
STELLA JUSTE 89
En el contexto bilateral de las relaciones entre ambos países, Argentina y
China transitaron momentos de vaivén con la alternancia política argentina,
oscilando entre la tensión y la cooperación (Oviedo, 2017). En el año 2014,
Cristina Fernández y Xi Jinping establecieron “Relaciones Estratégicas Inte
-
grales” entre ambos países. Y, en 2015, la administración de Mauricio Macri
produjo un cambio en la orientación de la política exterior, que se manifestó
principalmente en el regreso al mercado internacional de capitales y la regu-
larización de los vínculos políticos con las principales economías, afectando
así también la relación con el gigante asiático (Oviedo, 2017).
En el año 2018, en oportunidad de la realización del G20 en Buenos Aires,
ambos países suscribieron 30 nuevos acuerdos, y China se convirtió en uno
de los mayores inversores en Argentina (Niebieskikwiat, 2018). Las provin
-
cias fueron las grandes protagonistas del evento, desempeñando un rol activo
en las negociaciones mediante sus gobernadores. En esa ocasión, el goberna-
dor de Jujuy, Gerardo Morales, fue invitado por el gobierno nacional a recibir
a Xi Jinping en el momento de su arribo al país, en reconocimiento de las
acciones desarrolladas con actores chinos por el parque solar Cauchari (Di-
rección de Prensa de la Provincia de Jujuy, 2018). Luego, a inicios de 2022 se
produce el esperado ingreso formal de Argentina a la Iniciativa de la Franja y
la Ruta (Belt & Road Initiative), inaugurando una nueva etapa en la relación.
El cambio de signo político en la Presidencia de la Nación a nes de 2019,
signicó un desafío para la continuidad de la acción externa subestatal de Ju
-
juy. A partir de ese momento, la provincia y el Estado tuvieron conducciones
políticas opuestas. Este panorama llenó de incertidumbre la agenda provin
-
cial a pesar de que la diplomacia china se caracteriza por su pragmatismo y
la fuerte impronta de la no injerencia en asuntos internos de otros Estados,
siendo este uno de los principios de coexistencia pacíca anunciado por el
célebre ministro Zhou En Lai en diciembre de 1955 en la Conferencia de
Bandung. Por eso, las opiniones del gobierno de Xi Jinping sobre otros paí-
ses son muy mesuradas, lo que no descarta la inuencia diplomática constan-
te, e incluso hasta la presión política. Luego de las elecciones presidenciales,
el mandatario chino felicitó a Alberto Fernández por su victoria y, a través
de un comunicado manifestó que “bajo su liderazgo Argentina alcanzará un
nuevo progreso en su desarrollo” (Dinatale, 2019).
Particularmente, Jujuy ha sido uno de los actores fundamentales en la instru
-
mentalización de los acuerdos entre ambos países y es por eso que el cam-
bio de administración a nivel nacional generó incertidumbre. La provincia
proyectó el parque solar Cauchari, recibió inversiones para dos proyectos
90 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
de producción de carbonato de litio, suscribió un acuerdo para un sistema
de monitoreo de seguridad, becas de intercambio técnico en distintas áreas
temáticas, formalizó un hermanamiento con la provincia china de Guizhou,
proyectó la construcción de un tren con energía solar, entre otros. La agenda
de Jujuy con múltiples actores chinos (gobierno nacional, gobiernos subna-
cionales, bancos, empresas, sociedad civil, entre otros) permitió corroborar
que las acciones externas son subsidiarias/complementarias a la política ex-
terior del Estado argentino, en este caso, y contribuyen a instrumentalizar los
acuerdos asumidos entre ambos países (Juste, 2017).
En este sentido, luego de una visita ocial del gobierno de Jujuy a China en
2019, el embajador argentino en ese país asiático en ese momento, Diego
Guelar, ponderó lo que denominó “la vía jujeña” de relacionamiento con
China, en tanto estrategia focalizada en el relacionamiento bilateral provin
-
cia-provincia y con fuerte énfasis en la innovación tecnológica, las energías
renovables y la industria del conocimiento. En palabras del embajador Gue-
lar (2018):
Jujuy ha comprendido cabalmente el papel clave que China desempeñará
en este siglo XXI como principal inversor para América Latina, pero, prin-
cipalmente como transferente de tecnologías y know how; algo que hubiese
sido impensable de parte de las potencias del pasado
2
.
Y, además, agregó:
Por otra parte, la otra clave de este relacionamiento exitoso es haber iden-
ticado a una contraparte provincial china con similitudes estructurales y
haberse abocado a construir una relación sólida y estrecha, justamente a la
inversa del viejo dicho que declara que el que mucho abarca poco aprieta.
Las acciones internacionales de Jujuy se canalizaron mediante múltiples ca-
nales y frente a diferentes actores chinos. Así, la provincia adquirió cierta
expertise en el relacionamiento con China, creando una vinculación que al-
canza solidez a medida que los proyectos avanzan y que, por el momento, la
colocan como un caso testigo de vinculación subestatal para Argentina con
reconocimiento, incluso, del gobierno nacional.
2
Las palabras del Embajador Guelar se encuentran en un comunicado de la embajada argen-
tina en China, disponible en: https://echin.cancilleria.gob.ar/es/jujuy-la-provincia-que-en-
tendi%C3%B3-la-relaci%C3%B3n-con-china
STELLA JUSTE 91
En virtud a lo antes expuesto, se analizarán los principales temas de la agen-
da de acción externa de Jujuy respecto a actores chinos en el contexto de
cambio de administración política del Estado argentino.
El parque solar “Cauchari”
El Parque Solar Cauchari, ubicado en el extremo oeste de la provincia de
Jujuy, es el proyecto fotovoltaico más grande del país con una capacidad de
potencia instalada de 300 MegaWatts (MW) sobre una supercie de 650 hec
-
táreas. Cauchari se subdivide en tres áreas o sub-parques de 100 MW cada
uno y cuenta con más de 1.180.000 de paneles solares.
El proyecto se originó en 2016 cuando la empresa estatal Jujuy Energía y
Minería del Estado (JEMSE) se adjudicó el proyecto en la primera subasta
del Programa RenovAR
3
. En el mismo acordó que la energía producida fue-
ra vendida a la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico
(CAMMESA) a través de un contrato que la provincia rmó por el valor de
60 dólares por MegaWatt/hora (MW/h), un precio controversial por ser el
más bajo del mercado para ese momento.
Para su concreción, Cauchari requirió un alto grado de coordinación y coope
-
ración entre la provincia y el Estado, esto permitió que Jujuy fortaleciera su
accionar estatal impulsada por la sincronía política nacional-provincial. Los
borradores y primeras negociaciones se llevaron a cabo durante la adminis-
tración del presidente Macri y el gobernador Morales, ambos de la coalición
política “Cambiemos”; pero en 2018, el gobernador Morales fue reelecto,
mientras que el gobierno nacional quedó a cargo de Alberto Fernández de
la coalición opositora “Frente de Todos”. En este esquema, existen cinco
puntos clave para entender cómo Cauchari permite pensar la acción externa
como una política que trasciende la alternancia política en Argentina en vin-
culación con China:
1. Financiamiento. Ocialmente, el proyecto demandó 541,5 millones de
dólares obtenidos de tres fuentes. 1) Un crédito que la provincia de Jujuy
tomó del EXIMBANK con garantía soberana del gobierno nacional, por
3
En 2016, el gobierno nacional impulsó el Programa RenovAR para alentar proyectos con
el n de contribuir al abastecimiento de energía eléctrica a partir de fuentes renovables. El
mismo tiene su origen en la Ley de Energías Renovables (N°27.191), que propuso para el
año 2025, conseguir que el 20% de la energía producida provenga de fuentes renovables.
92 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
331,5 millones de dólares
4
. 2) La provincia emitió un “bono verde” por
210 millones de dólares en el mercado nanciero de Estados Unidos,
que le permitió aportar al proyecto como nanciamiento propio
5
. Am-
bos créditos fueron aprobados por la Legislatura provincial, poniendo
en garantía los fondos de la coparticipación federal de impuestos. 3) Un
préstamo de 10 millones de dólares al Banco de la Nación Argentina,
cuyas tasas y plazos son desconocidas
6
.
2. La participación del Estado Nacional. Además de contar con benecios
impositivos federales, el Estado Nacional tuvo a su cargo la construcción
de la Estación Transformadora del Altiplano y las líneas de transporte
eléctrico para trasladar la energía generada y conectar Cauchari al Sis
-
tema Interconectado Nacional (SADI). La construcción de la estación
signicó alrededor de 50 millones de dólares y generó críticas del sector
energético porque la obra no formó parte de la oferta de JEMSE en la
licitación del programa RenovAR, sino que se agregó y negoció con
posterioridad.
3. Construcción. La ejecución del proyecto quedó a cargo de las rmas chi
-
nas Power China y Shangai Electric Power Construction, proveedoras de
materiales y constructoras del parque respectivamente. A ellas se sumó
Talesun Energy Argentina, una multinacional china que manufactura pa-
neles de energía solar y es un proveedor internacional de soluciones con
ocinas en Buenos Aires. Más tarde se sumó Huawei Technologies que
aportó la tecnología necesaria para transformar la energía de los paneles
solares a corriente utilizable para su ingreso a la red eléctrica
7
. Pronto,
estas rmas ampliaron su espectro de actuación y gestionaron nuevos
proyectos en distintos puntos del país.
4. Retrasos. El proyecto inicial previó la puesta en funcionamiento para
-
nes de 2018, sin embargo, el gobierno provincial retrasó la inauguración
4
El préstamo estipula su cancelación en 15 años, con 5 años de gracia, con una tasa del 3%.
5
El bono fue emitido bajo ley del Estado de Nueva York a 5 años con una tasa del 8,625%
anual, con pagos de intereses anuales y cancelación del capital al quinto año (2022).
6
El préstamo fue ocializado en el Boletín Ocial N° 54 – 15/05/2017, que informó el
empréstito a través del Decreto N° 3423/2017 del Ministerio de Hacienda y Finanzas de la
provincia de Jujuy, aunque sin precisar datos relevantes como las tasas y plazos de pago.
7
Un dato importante es que, debido a los compromisos asumidos para la nanciación del
parque, la provincia tuvo que comprar alrededor del 80% de los materiales a proveedores
chinos.
STELLA JUSTE 93
en numerosas oportunidades, incumpliendo todos los plazos pactados.
Para nes de 2019, la provincia informó que el proyecto tenía un avance
del 75%, que indicaba la nalización de las obras en Cauchari II y III,
mientras que restaban trabajos de instalación de paneles fotovoltaicos en
Cauchari I. Aun así, a inicios de octubre de 2019 el gobernador Morales
y el presidente Macri inauguraron “la terminación mecánica y puesta a
prueba de Cauchari II y III”. Ocurrido el cambio de administración, el
presidente Alberto Fernández comunicó una visita ocial al parque foto-
voltaico a n de enero del 2020 para ver avances y pendientes, a menos
de dos meses de iniciada su gestión.
5. Ampliación. A inicios de 2019, el gobernador Morales anunció la inten
-
ción de ampliar el parque, inclusive cuando ésta aún no se encuentra en
funcionamiento, e informó que la provincia estaba negociando un nuevo
préstamo. El proyecto de ampliación que el gobierno subnacional infor
-
mó fue por 200 MW adicionales con un presupuesto de 300 millones de
dólares. De esta forma, el parque Cauchari llegó a los 500 MW. Al igual
que los préstamos anteriores, la provincia requirió de la conformidad del
Estado federal para poder tomar créditos internacionales que nancien
la ampliación, evidenciando una voluntad multinivel para su concreción.
A pesar de algunas inconsistencias
8
, el parque fotovoltaico Cauchari se enca-
minó como el proyecto representativo de la gestión del gobernador Morales,
y como ejemplo de acción coordinada provincia-Estado en materia de vincu-
lación internacional, especialmente con China.
Este panorama y las obras faltantes en el parque, generó un acercamiento del
gobernador Morales al presidente Alberto Fernández instado por el primero
9
,
a n de garantizar la continuidad de las condiciones de la gestión anterior
para Cauchari. Entre otras cosas, el presidente rmó la suspensión del acuer-
do scal que exibiliza la política tributaria en Jujuy y se comprometió a
visitar la provincia a inicios de 2020 con el n de conocer los proyectos de
8
El proyecto generó dudas por el endeudamiento internacional al que se sometió la pro-
vincia, y por comprometer los fondos de la coparticipación federal, uno de sus principales
ingresos. Asimismo, despertó las protestas de los pueblos originarios localizados en la zona
del parque, que denunciaron daños ambientales que repercuten en su calidad de vida.
9
Poniendo sus diferencias político-partidarias a un lado, Morales asistió al acto de asun-
ción del presidente Alberto Fernández y, días más tarde, instó a los diputados jujeños a dar
quorum en el Congreso Nacional para tratar el proyecto de emergencia promovido desde la
presidencia, que luego se transformó en la Ley de Solidaridad y Reactivación Productiva.
94 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
explotación de carbonato de litio, cannabis medicinal y el parque fotovoltai-
co (Portal Somos Jujuy, 2019). Morales propició, además, una reunión para
obtener el aval de Fernández respecto de la ampliación de Cauchari, que es
de interés para el gobierno nacional, aunque de producirse ésta, el precio
sería mucho menos a los 60 dólares por megavatio del contrato anterior (Gu-
binelli, 2019).
Pese a todo, el mismo gobernador Morales reconoció en la apertura de sesio
-
nes ordinarias de la Legislatura provincial en 2022, que la producción ener-
gética del parque no era la proyectada (Dirección de Prensa de la Provincia
de Jujuy, 2022). No obstante, las acciones de los mandatarios provincial y
nacional manifestaron un interés por mantener proyectos comunes que mues-
tren una voluntad unicada de dar continuidad y profundizar los lazos con
China, aunque está claro que los términos y condiciones del vínculo provin-
cia-Estado puedan sufrir modicaciones.
Las inversiones en litio
El sector privado de Jujuy también fue un actor relevante en la vinculación
con Asia
10
. Esto se debe a que la puna jujeña
11
es el epicentro no sólo del par-
que fotovoltaico Cauchari, sino, además, de dos proyectos de producción de
carbonato de litio nanciados por capitales de origen japonés y chino.
Cabe destacar que el esquema de la producción minera en Jujuy tiene como
tiene como actor principal a la empresa pública local “Jujuy Energía y Mi
-
nería Sociedad del Estado” (JEMSE). Esta rma fue creada en 2011 con las
mismas características operacionales y ejecutivas de una empresa privada,
y con el objeto de lograr alianzas público-privadas con rmas interesadas
10
En el norte argentino concentra los proyectos de extracción de carbonato de litio más
importantes de Sudamérica. Aunque sólo dos de ellos están en fase productiva, el proyecto
Salar del Hombre Muerto en Catamarca y el Proyecto Olaroz en Jujuy. Ambos, junto al sa-
lar de Atacama en Chile, los únicos en el mundo donde se obtiene carbonato de litio a partir
de salmueras. Hace cinco años atrás, el 70% de la demanda mundial de litio era cubierta por
los salares; sin embargo, en la actualidad, el 55% proviene del litio obtenido a través de la
roca, como Australia (Pont, 2019).
11
La puna es la región del altiplano próximo a la cordillera de los Andes, caracterizada por
ser una meseta desértica de altura. En la provincia de Jujuy sobrepasa los 4.000 metros
sobre el nivel del mar, y la integran los departamentos de Yavi, Santa Catalina, Rinconada,
Cochinoca y Susques (en este último se emplazan el parque solar de Cauchari y los empren-
dimientos de carbonato de litio) (DiPEC, 2012).
STELLA JUSTE 95
extranjeras en los recursos naturales locales
12
. De esta forma, la provincia
consiguió tener participación directa en todos los proyectos energéticos y
mineros en su territorio, tanto en la inversión como en las ganancias. Esta
estrategia posibilitó que la economía provincial tenga un ingreso mayor al
obtenido por las regalías mineras
13
.
El interés por el litio en todo el mundo, provocó que, en 2011, Jujuy declara
-
se las reservas del mineral como “recurso natural estratégico generador del
desarrollo socioeconómico de la provincia”, a través del Decreto Provincial
N° 7592. De esta forma, la extracción del mineral no renovable debió ir
acompañada de políticas tendientes a generar valor agregado. Esto marcó
una armonía con el discurso político de la administración de Macri de conse
-
guir agregar valor sobre los recursos minerales que se exportan. Las distintas
gestiones gubernamentales de Jujuy sostuvieron esa visión política, generan
-
do acciones como la creación del Instituto del Litio
14
, y diversas alianzas pú-
blico-privadas
15
con el objeto de alcanzar la producción de baterías de litio,
pero ninguna de ellas demostró avances concretos hasta ahora.
A partir del 2015 y con la devaluación de la moneda argentina, las condicio
-
nes de competitividad en el país mejoraron momentáneamente, hecho que
12
JEMSE fue creada a través del decreto N° 7626 del poder ejecutivo provincial. La norma
concede amplias atribuciones a la sociedad estatal en aspectos como la investigación de
yacimientos, la comercialización, generación de energías limpias, industrialización y trans-
porte de la riqueza del subsuelo.
13
Las regalías constituyen un impuesto que debe pagar el explotador del recurso natural
y que encuentran su fundamento en la extracción de recursos no renovables por parte de
las empresas mineras, en consecuencia, se considera una compensación pagada al Estado
pro el agotamiento de sus recursos. La potestad para cobrar regalías mineras en Argentina
corresponde a las provincias. Esta facultad está regulada en la Ley N° 24.196 de Inversión
Minera, la cual limitada el monto máximo de la regalía a un 3% sobre el valor boca de mina.
14
En el año 2014, el gobierno de la provincia junto a Yacimientos Petrolíferos Fiscales
(YPF), el Consejo de Investigaciones Cientícas y Técnicas (CONICET) y la Universidad
de Jujuy rmaron un convenio para la creación de un Centro Cientíca, Tecnológico y de
Innovación. Así nació el Centro de Investigación y Desarrollo en Materiales Avanzados y
Almacenamiento de Energía de Jujuy (CIDEMEJu). El Centro es conocido comúnmente
como “Instituto del Litio”
15
En 2019, se anunció la creación de “Jujuy Litio”, una empresa integrada por JEMSE en
un 60% y la rma italiana SERI Group en un 40%. La inversión inicial fue de 60 millones
de DÓLARES para la construcción de la primera fábrica de baterías de litio del país y de
Sudamérica, en trabajo conjunto con el Instituto del Litio. El proyecto estima emplear el 5%
de la producción de carbonato de litio de la provincia (Dirección de Prensa de la Provincia
de Jujuy, 2019b).
96 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
coincidió con el “boom del litio” en el mundo. A esto se sumó en fuerte apo-
yo del Estado federal para desarrollar proyectos mineros de esta índole, que
además fueran acompañados por políticas tendientes a aportar valor agre
-
gado al llamado “oro blanco”. La suma de estos factores incentivó nuevas
inversiones en la provincia que se concentraron en dos proyectos:
1. Proyecto Olaroz: fundado mediante un acuerdo de operación conjunta
entre la empresa australiana Orocobre Limited (a través de su empre
-
sa subsidiaria, Sales de Jujuy), la sociedad comercial japonesa Toyota
Tsusho Corporation (TTC) y la Empresa de Minería del gobierno de la
provincia de Jujuy (JEMSE). El proyecto produce carbonato de litio des-
de el 2015, cuando inició su fase productiva con 17.000 toneladas por
año. Recientemente, en 2019, se anunció un proceso de ampliación de la
capacidad productiva para llegar a 42.500 toneladas en 2021
16
. La parti-
cipación de JEMSE en el proyecto es a través de un 8.5% del capital, lo
que le da al gobierno provincial una participación directa en el desarrollo
de la planta de litio de Olaroz (Dirección de Prensa de la Provincia de
Jujuy, 2019a).
2. Proyecto Cauchari-Olaroz: es propiedad de Minera Exar SA, empresa
subsidiaria conjunta entre Lithium Americas y Ganfeng Lithium, de ori
-
gen canadiense y chino respectivamente. En 2019 Ganfeng Lithium in-
crementó su participación en Exar y le compró a Lithium Americas un
12,5% convirtiéndose ambas rmas en socias igualitarias. Este hecho
signicó la incorporación de 160 millones de USD al proyecto, con los
cuales se prevé pasar de una producción de 25.000 a 40.000 toneladas
de carbonato de litio anuales. Este último desembolso de origen chino,
se suma a los 460 millones de USD originales del proyecto. Si bien el
proyecto está en etapa preparatoria, la rma estima pasar a la fase de pro-
ducción a nes del año 2020, consolidándose como principal productor
del país. Exar tiene destinado el 90% de su producción a Asia, princi-
palmente China y, en menor medida Tailandia, con el n el objetivo de
producir baterías (El Cronista, 2019).
De esta manera, la política provincial encontró sinergia en la gestión de Mau
-
ricio Macri y continuidad en la presidencia de Alberto Fernández. Y, en el
marco de la reunión de la Asociación de Empresaria Argentina (AEA), frente
16
La ampliación involucra una inversión de 291 millones de dólares de los cuales la em-
presa anunció un préstamo por 180 millones de DÓLARES del Mizuho Bank de Japón
(Dirección de Prensa de la Provincia de Jujuy, 2019).
STELLA JUSTE 97
a representantes de las rmas litieras, el presidente Fernández se rerió al
litio y a la necesidad de exportarlo con valor agregado (Jujuy Económico,
2019). En ese sentido, sostuvo:
En materia económica no pretendo un estado intervencionista; quiero crear
un Estado inteligente que equilibre las desigualdades en los mercados, que
dé garantías a los que invierten. Claro que Vaca Muerta es algo primordial
si sabemos que allí hay fuentes de recursos para el futuro (p.1).
Resulta evidente que la explotación de carbonato de litio se enmarca dentro
de la política económica de la administración de Alberto Fernández respecto
de la actividad minera, aunque claro está, la prioridad de la gestión del presi-
dente está en el yacimiento petrolífero de Vaca Muerta (Ocvirk, 2019). Sien-
do así, la vinculación Morales-Fernández, al menos respecto a la minería,
signica un voto de conanza para los inversores y, al mismo tiempo, alienta
al gobierno provincial a mostrar resultados concretos que aporten valor agre-
gado a la producción actual.
El hermanamiento con la provincia china de Guizhou
En 2018, los representantes de Jujuy y la provincia china de Guizhou sus
-
cribieron un acuerdo de hermanamiento. El compromiso fue un paso tras-
cendental para la provincia argentina que profundizaba los lazos con China,
ampliando el espectro de temáticas de la agenda de acción internacional y
sumando más actores a la relación. A su vez, ponía de maniesta la incisiva
presencia china en la región, multiplicando actores y canales dentro del te-
rritorio subestatal.
Para Jujuy los acuerdos de hermanamientos no son nuevos; la provincia ha
rmado instrumentos similares con Iquique en Chile, Tarija en Bolivia y el
Departamento de la Vienne en Francia. Aunque sólo con el departamento
francés han logrado planicar y establecer actividades de cooperación e in
-
tercambio que sean regulares.
El acuerdo denominado “Convenio de Establecimiento de Amistad entre la
Provincia de Jujuy de la República Argentina y la Provincia de Guizhou de
la República Popular de China”, fue rmado por el gobernador Morales y el
vicegobernador de Guizhou, Lu Yong Zhen, en oportunidad de una misión
ocial al país asiático. El instrumento (2018) establece en el punto I:
98 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
Ambas partes desarrollarán de manera diversa intercambios y cooperacio-
nes en el campo de la economía, el comercio, la cultural, el turismo, la mi-
nería, la educación, Big Data, la radio y televisión, etc., para el desarrollo y
la prosperidad común (p1. Punto I)
El documento que prevé una vigencia de cinco años, enumera amplias temá-
ticas a abordar, pero dada su generalidad, ambos gobiernos subestatales sus-
cribieron tres acuerdos adicionales de mayor especicidad durante el mismo
encuentro:
1. Acuerdo Marco de Cooperación entre la Provincia de Jujuy y la Univer
-
sidad de Finanzas y Economía de Guizhou, destinado a promover accio-
nes de formación de los funcionarios jujeños en la universidad china, a
través del intercambio académico y la investigación.
2. Convenio Marco de Cooperación entre el Ministerio de Educación de
la Provincia de Jujuy y el Ministerio de Educación de la Provincia de
Guizhou relativo a la enseñanza del chino mandarín, conducido a la for
-
mación de docentes jujeños en ese idioma.
3. Acuerdo de Cooperación Estratégica entre el Gobierno de la Provincia de
Jujuy y la empresa estatal Geological Mineral Resources Development
Co., Ltd
17
, conducido a la exploración y explotación de minas de oro,
cobre, plomo, zinc y otros recursos minerales, promoviendo el empleo
local, el desarrollo económico local y el desarrollo minero sustentable.
La suscripción de esta batería de acuerdos fue celebrada por el gobierno
provincial y, también, por el gobierno nacional. Como resultado, la acción
internacional de Jujuy signicó la instrumentalización de los lineamientos
de la política exterior argentina respecto de China de la administración de
Mauricio Macri. En ese sentido, las acciones que el gobernador Morales im
-
pulsó con actores chinos, demostraron estar alineadas con los intereses del
Estado federal, y ese elemento generó una coherencia Estado-provincia hacia
el exterior, que brindó cierta conanza a los inversores asiáticos.
Durante la gestión de Macri los lazos sino-argentinos superaron varios retos
y pudieron mantener la asociación estratégica integral con avances concre
-
17
Geological Mineral Resources Development Co. Ltd., es una empresa dedicada a realizar
inversiones en la exploración geológica y explotación mineral, el comercio de otro y la
venta de joyas. Posee inversiones no sólo en China sino en países como Tanzania, Guinea y
Kirguistán, entre otros (Portal Guizhou Energy and Mineral Imp&Exp Co., 2020).
STELLA JUSTE 99
tos. La gestión de Fernández tuvo el primer desafío de dar continuidad a
este acercamiento pese a las complicaciones de la pandemia del COVID19.
Pero los avances subnacionales en la relación con China, fueron uno de los
fundamentos para que Fernández procediera con la incorporación formal de
Argentina a la Iniciativa de la Franja y la Ruta en 2022.
Cooperación Universitaria
El acuerdo de hermanamiento entre Jujuy y Guizhou puso en marcha una
serie de intercambios en distintas áreas. Una de las consecuencias de la pro
-
fundización del vínculo fue el acercamiento entre las universidades de am-
bas provincias, a nes del año 2018. El resultado fue la suscripción de un
Memorando de Entendimiento entre la Universidad Normal de Guizhou y la
Universidad Nacional de Jujuy que “hermana” a ambas instituciones para la
promoción de intercambios académicos.
El mencionado instrumento acuerda tres modalidades especícas de coope
-
ración: 1) programas conjuntos de enseñanza y actividades conjuntas de in-
vestigación; 2) programas de intercambio para académicos e investigadores;
3) programas de intercambio para estudiantes de grado y posgrado.
El rol de las universidades dentro de la acción trasnacional de Jujuy y de Gui
-
zhou son una muestra de la diplomacia multinivel de China. El país asiático
no busca descentralizar su política exterior o multiplicar actores, más bien
multiplica sus canales. Aunque en la práctica se observan múltiples actores,
estos responden a los lineamientos generales de la República Popular.
La multiplicación de los canales de la vinculación de China con Jujuy a tra
-
vés de propuestas concretas y la ejecución directa de las mismas a través de
nanciamiento, asesoramientos, intercambios, entre otros, han diversicado
la agenda de acción externa subestatal. Y es justamente esta diversicación
la que ha sido elogiada por el Estado argentino, entendiendo que una vin-
culación amplia en temáticas, profundiza la acción internacional de Jujuy y
propende hacia una relación constructiva y perdurable con China.
Unos meses después de la rma del memorando, se dio inicio a su ejecución
a través de profesores de la Facultad de Humanidades de la Universidad Na
-
cional de Jujuy, que participaron de un intercambio académico en la Univer-
sidad Normal de Guizhou. Los intercambios se llevaron a cabo en materia de
economía política y social, especícamente (UNJu Noticias, 2019).
100 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
El espectro de temáticas y actores involucrados en la relación de Jujuy con
China conforman un antecedente importante a tener en cuenta por la admi
-
nistración de Alberto Fernández en su mirada de la política exterior hacia el
gigante asiático. Aun, con sus aciertos y desaciertos, la provincia pudo ins
-
trumentalizar los lineamientos generales de la política exterior de la gestión
de Macri, consiguiendo un accionar coherente y coordinado entre los niveles
Estado-provincia.
El sistema de seguridad “Jujuy Segura e Interconectada”
El eje de las telecomunicaciones ha sido, por lejos, el tema más controversial
de la agenda paradiplomática jujeña. La necesidad de mejorar las condicio
-
nes de seguridad de los países latinoamericanos generó una oportunidad para
que China pueda vender su tecnología e introducir su modelo de videovigi-
lancia. Existen proyectos similares con rmas chinas en Venezuela, Ecuador
y Brasil, entre otros. El presidente de la Empresa China ZTE en Sudamérica
se manifestó en un comunicado difundido por la Dirección de Prensa de Ju-
juy (2019d):
Este es un proyecto de trascendencia no solamente para la empresa, sino
que tiene un impacto importante para China puesto que es el primer pro-
yecto integral de seguridad pública. Consideramos que Jujuy creó un mo-
delo innovador, comercial y nanciero, siendo el pionero y buen ejemplo
para las demás provincias de la Argentina (p.1).
Esto condujo a que en 2017 Jujuy rmaseun contrato con la empresa estatal
china ZTE Corporation
18
para la puesta en marcha del programa “Jujuy Se-
guro e Interconectado”. El objetivo del programa fue brindar un sistema de
seguridad a través de la creación de una central de emergencias, la instalación
de 600 cámaras de videovigilancia, una red de bra óptica para la transmisión
de datos en la capital provincial y un centro de procesamiento de datos.
La empresa tuvo a su cargo la implementación del sistema, como así tam
-
bién, el soporte técnico durante los tres años posteriores y la solución de
eventuales inconvenientes técnicos. Todo lo anterior signica para Jujuy, una
inversión de alrededor de 25 millones de dólares (Dirección de Prensa de la
Provincia de Jujuy, 2019c).
18
La empresa ZTE es la principal competencia de la rma japonesa NEC.
STELLA JUSTE 101
Una de las controversias se originó en el hecho de que la rma china fue la
ganadora de una licitación pública nacional e internacional gestionada entre
la provincia y el Estado, en la que no hubo propuestas alternativas de otras
empresas. El poder ejecutivo provincial promulgó el decreto 2743/16 de ad
-
judicación y solicitó a la Legislatura provincial la aprobación del endeuda-
miento que se realizó mediante la ley provincial N° 6.011 que ratica dicho
decreto.
No obstante, la contratación de ZTE Corporation sembró comentarios ne
-
gativos a nivel local e internacional. En el plano local, se acusó a la gestión
del gobernador Morales de contraer deudas internacionales innecesarias que
comprometen el futuro de la provincia (Portal Jujuy Al Momento, 2019). En
el plano internacional, el Departamento de Estado de Estados Unidos emitió
una declaración en la que manifestaba su preocupación por el proyecto argu
-
mentando que las empresas chinas recopilan información para promover la
corrupción, el espionaje y silenciar la disidencia (Reuters, 2019).
Aun así, la seguridad y la tecnología aparecen como un interés comple
-
mentario en la relación entre Jujuy y China. En el contexto provincial, este
proyecto signica una gestión política para contrarrestar la inseguridad y,
al mismo tiempo, fortalecer el vínculo con China para proyectos de mayor
envergadura, como la ampliación del parque fotovoltaico de Cauchari. Esto
poner de maniesto la importancia que representa China en la nanciación
de iniciativas que promuevan el desarrollo de la provincia, y que ésta no
podría nanciar por sí sola.
Ese ha sido el panorama que produjo el silencio de la administración de Mo
-
rales y del entonces presidente, Mauricio Macri, ante las declaraciones del
Departamento de Estado. Ningún nivel de la administración, provincial y
nacional, se pronunciaron al respecto evitando cualquier tipo de repercusión
que afectara el vínculo con el gobierno de Xi Jinping o las rmas chinas.
La gestión de Alberto Fernández tampoco se ha pronunciado al respecto,
entendiendo que el proyecto es una gestión para que la cual la provincia está
facultada de conducir y que, en principio, no afecta los lineamientos de la
política exterior del Estado. Este silencio es concordante con la construcción
y la orientación política del presidente Fernández. Aunque este caso es parti
-
cular, puesto que no sólo afecta los intereses chinos y argentinos, sino, ade-
más, coloca a la Argentina en una posición compleja frente a Estados Unidos
respecto de la negociación de la deuda externa. La atenta mirada de Estados
Unidos en iniciativas de esta índole podría ejercer, eventualmente, presión
102 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
en la relación bilateral con Argentina y, en este caso, trasladar la misma a la
relación Estado federal-provincia, afectado al proyecto.
Conclusiones
La evolución de la vinculación entre la provincia de Jujuy y China durante
los últimos años reeja las dinámicas del sistema internacional. Por un lado,
el país asiático penetra en Latinoamérica y lo hace estableciendo canales de
acción a distintos niveles (estatal, subestatal) y en distintos ámbitos (infraes
-
tructura, comunicaciones y seguridad, energía, minería, educación, entre
otros). Por otro lado, el avance de las unidades subestatales en el escenario
internacional, impulsado por necesidades de desarrollo que se combinan con
la incapacidad del Estado que las contiene para nanciar proyectos locales.
El accionar externa subestatal se enmarca en la política exterior del Estado y,
en este sentido, puede encontrar sinergias o condicionamientos. En el caso de
las acciones externas de Jujuy en relación a China, puede observarse una si
-
nergia con los lineamientos de política exterior del Estado argentino durante
la presidencia de Mauricio Macri. Durante 2015-2019, la acción externa de
Jujuy instrumentalizó la relación bilateral entre Argentina y China, a través
proyectos concretos que llevó a ejecución.
No ha sido a intención de este trabajo abordar el impacto de estos proyec
-
tos en la provincia, aunque existen evidencias del impacto negativo sobre el
medioambiente, el endeudamiento subestatal y la repercusión directa sobre
los pueblos originarios que habitan la zona del parque fotovoltaico y los pro-
yectos de litio. Asimismo, se observa que el uso de tecnología china y las
potenciales vulnerabilidades que podrían signicar, no han sido trabajadas
con suciente profundidad por la provincia en los proyectos de telecomuni-
caciones y seguridad. Todo esto requiere un estudio profundo que, aunque
conscientes de su existencia, son problemáticas que no han sido incorporadas
en este estudio, pero importantes a observar, considerando necesario realizar
un estudio pormenorizado aparte.
El cambio político de la Presidencia nacional a nales de 2019, desaó la
vinculación subestatal con China. Y, con Morales reelecto en el escenario
provincial, la relación con el gigante asiático debió afrontar la emergencia de
un escenario en donde el Estado y la provincia se condujeron con líderes de
partidos políticos opuestos. Del lado opuesto, la diplomacia china se mostró
monolítica, pragmática y sin realizar ningún comentario que atentara contra
STELLA JUSTE 103
la idea de no injerencia en asuntos internos de otros Estados, uno de los cinco
principios de coexistencia pacíca, al menos en el plano discursivo.
La acción externa de Jujuy en sus dos planos: estatal e internacional, puso de
maniesto una agenda diversicada en base a la detección de intereses com
-
plementarios entre la provincia, el Estado Argentino y la República Popular
China. Esto posibilitó el desarrollo de un vínculo caracterizado por iniciati-
vas conjuntas que se mantuvieron en el tiempo y trascendieron el cambio de
administración y signo político del Estado federal.
Esta continuidad de las iniciativas provinciales a través de la acción externa,
revela, además, algunas características de la misma, evidenciándose que:
1. Las unidades subestatales recurren a la acción trasnacional para nan
-
ciar iniciativas de desarrollo que el Estado nacional no puede proporcionar.
El caso analizado demuestra que para la explotación de sus recursos natu-
rales la provincia recurrió a nanciamiento externo que encontró en China,
con aprobación del Estado federal. Iniciativas como el parque fotovoltaico
de Cauchari, la producción de litio y la implementación de un sistema de
telecomunicaciones y seguridad, no hubiesen podido ser nanciados por el
Estado federal y, mucho menos, por la unidad subestatal.
2. La acción externa subestatal con China se caracteriza por la multiplicidad
de canales que incorpora. En la acción externa se combinan las necesidades
de desarrollo subestatal con la incisiva diplomacia multinivel china. Enton
-
ces, más que incorporar nuevos actores, la acción externa de Jujuy respecto
de China se caracteriza por la multiplicidad de los canales de vinculación. El
relacionamiento entre ambos se inició por el proyecto Cauchari, pero pronto
se expandió a la minería, las telecomunicaciones y la educación, entre otros.
3. El fortalecimiento del vínculo subestatal con China, posibilita a la unidad
subestatal sostener sus intereses de desarrollo, incluso ante la alternancia
política a nivel nacional. Lejos de pensar que una provincia conducida por
un signo político opuesto al signo político de la administración nacional fre
-
naría las iniciativas de acción externa, la agenda se mantuvo y prosiguió
durante la gestión de Alberto Fernández. Esto puede encontrar respuesta en
la complementariedad de los intereses de Jujuy, Argentina y China, que, pese
a las transiciones, se trata de un vínculo funcional a todos los actores.
4. El cambio de administración política en el Estado nacional produce al
-
teraciones en la relación provincia-Estado (acción estatal), pero mantiene
la acción internacional subestatal en función a intereses complementarios.
Si bien las iniciativas de acción internacional de Jujuy muestras signos de
104 STUDIA POLITICÆ Nº 55 primavera/verano 2021/2022
continuidad y avance como, por ejemplo, la ampliación de Cauchari, se de-
tectan algunas alteraciones en la relación entre la provincia y el Estado. Al
iniciarse una nueva gestión de gobierno nacional, los objetivos e intereses de
desarrollo fueron reajustados y eso alteró la vinculación con la provincia. Un
ejemplo de ello es la prioridad otorgada a la producción de energías renova
-
bles, siendo que la administración de Fernández ha manifestado su prioridad
hacia la Vaca Muerta. Esto sugiere un reajuste en la relación provincia-Esta-
do, aunque sin comprometer, por ahora, el vínculo de la provincia con China.
5. La sinergia entre provincia y Estado, incluso ante un cambio de gestión
política, otorga conanza a los actores externos. La concordancia de intere
-
ses entre la unidad subestatal y el Estado contribuyeron a la generación de
conanza en los vínculos externos de Jujuy y de Argentina. Incluse ante los
cambios de signo político en la conducción nacional. Muestra de esta con
-
cordancia ha sido la ampliación del parque Cauchari. Para tomar un crédito
internacional que permitió su concreción, la provincia requirió del interés
chino, sino además de la aprobación del Estado federal.
Aun con sus aciertos y desaciertos, la provincia pudo instrumentalizar los
lineamientos generales de la política exterior de Macri en cuanto a su vin
-
culación con el gigante asiático. La profundización de la acción externa de
Jujuy a través de múltiples canales y la concreción de proyectos con nan-
ciamiento chino, le permite garantizar, en cierta medida, la continuidad de
las iniciativas con China en la inaugurada presidencia de Fernández. Para la
unidad subestatal, la continuidad de estas iniciativas refuerza las estrategias
de desarrollo de la administración provincial, que conduce el gobernador
Morales.
Sin embargo, las características de los proyectos emprendidos permiten ar
-
mar que Jujuy una nueva doble dependencia. Debe mantener buenas rela-
ciones con el gobierno central, habida cuenta que depende de los avales del
Estado nacional, y también dependiente de China, tanto tecnológica como
nanciera, a quien debe pagar los proyectos llevados a cabo. A lo que se
agrega la garantía del porcentaje de coparticipación federal. Este es un mo-
delo de inserción internacional de la provincia que puede ser criticado desde
otras perspectivas.
La interrogante a futuro es qué sucederá con la instrumentalización del in
-
greso de Argentina a la Iniciativa de La Franja y La Ruta, y si esa nueva
inserción puede producir modicaciones en el patrón de los vínculos tanto a
nivel subnacional como nacional.
STELLA JUSTE 105
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5949. San Salvador de Jujuy, 5 de abril de 2017.
Ley Nacional N° 27.191. Régimen de Fomento Nacional para el uso de Fuentes Renovables
de Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica. Ciudad de Buenos Aires,
15 de octubre de 2015.
Ley Provincias N° 5675. Decreto Acuerdo N° 7626-P-2011, creación de la Empresa “JU-
JUY ENERGÍA Y MINERÍA SOCIEDAD DEL ESTADO” (J.E.M.S.E.). San Salva-
dor de Jujuy, 16 de septiembre de 2011.
Memorando de Entendimiento entre la Universidad Normal de Guizhou y la Universidad
Nacional de Jujuy, Guizhou, noviembre de 2018.
