La internacionalización de la política
asistencial argentina: el ciclo de
asistencia técnico-nanciera del
Banco Mundial a la Asignación
Universal por Hijo (2009- 2018)1
Emiliano Fernández*
1 El trabajo es una versión extendida y revisada de la ponencia “La asistencia técnico-nan-
ciera del Banco Mundial a la AUH” presentada en el XIV Congreso de la SAAP, en el marco
del eje “A 10 años de la Asignación Universal por Hijo” organizado por P. Arcidiácono, G.
Gamallo y A. Bermúdez del Grupo Interdisciplinario Derechos Sociales y Políticas Públicas
(UBA).
* Mg. en Ciencias Sociales (UNCPBA), Doctorando en Ciencias Sociales por la UBA. Beca-
rio Doctoral CONICET. Miembro del Núcleo de Investigación Crítica sobre Sociedad y Es-
tado (NICSE)-Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA).
Código de referato: SP.293.LIV/21
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2021.54.03
STUDIA POLITICÆ Número 54 invierno 2021 pág. 71–111
Recibido: 26/08/2020 | Aceptado: 30/11/2021
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Resumen
El objetivo de este artículo es caracterizar y analizar el ciclo de asistencia
técnico-nanciera del Banco Mundial a la Asignación Universal por Hijo
(AUH) durante el período 2009-2018. La principal conclusión a la que arri-
bamos es que este ciclo aportó a la consolidación de la AUH, dotándola
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de mayor grado de ecacia y eciencia en su intervención. Por lo tanto,
que fortaleció su papel en tanto instrumento de la política asistencial que
interviene en el proceso de acumulación y dominación capitalista en el país.
Asimismo, mostramos cómo dicho ciclo y sus efectos forman parte de un
proceso de internacionalización de la política asistencial en el cual se debe
inscribir a la AUH. El trabajo se sustenta, principalmente, en el análisis
documental a partir del material provisto por el propio Banco Mundial y
secundariamente en el análisis de información provista por la prensa.
Palabras clave: Asignación Universal por Hijo – Banco Mundial – política
asistencial – internacionalización
Abstract
The objective of this article is to characterize and analyze the cycle of
World Bank technical-nancial assistance to the Universal Child Alloca-
tion (UCA) during the period 2009-2018. The main conclusion we reached
is that this cycle contributed to the consolidation of the UCA, giving it a
greater degree of effectiveness and efciency in its intervention. Therefore,
it strengthened its role as an instrument of assistance policy that intervenes
in the process of capitalist accumulation and domination in the country. We
also show how this cycle and its effects are part of a process of internationa-
lization of assistance policy in which the AUH must be registered. he work
is mainly based on the documentary analysis based on the material provided
by the World Bank itself and secondarily on the analysis of information
provided by the press.
Key words: Universal Child Allowance – World Bank – Assistance policy
– Internationalization
Introducción
A
más de diez años del lanzamiento de la Asignación Universal por
Hijo (AUH) se ha construido un verdadero campo de discusión en
torno a esta. Valiosos aportes han dado lugar a la conguración de
varios ejes de reexión: (a) el modo especíco en que se inscribe en la po-
lítica social argentina (Lo Vuolo, 2010; Logiudice, 2011; Danani y Hintze,
2013; Seiffer, 2015; Arcidiácono, 2017); (b) el carácter de las condicionali-
dades y sus implicancias (Arcidiácono et ál., 2011; Straschnoy, 2011; Brown
y Pérez, 2016); (c) el impacto de la prestación en los niveles de pobreza e
indigencia de la población beneciaria (Salvia y Poy, 2014; Cetrángolo y
Curcio, 2017); (d) la relación con el mercado laboral (Bof, 2013; Maurizio
EMILIANO FERNÁNDEZ 73
y Vázquez, 2014); y (e) las representaciones y percepciones que el programa
promueve en la población beneciaria (Cabrera, 2014; Maneiro, 2017), en
los efectores estatales encargados de las condicionalidades (Ambort, 2016;
Corvalán, 2016; Hornes, 2017) y en los medios de comunicación masivos
(Moguillansky et ál., 2014). En este marco, la relación del programa con la
asistencia técnico-nanciera del Banco Mundial (BM) no ha sido analizada
en profundidad. Y aquí radica el sentido de este trabajo, el aporte al conoci-
miento de esta relación que al mismo tiempo arroja elementos para caracte-
rizar el programa en su sentido general.
Nuestro objetivo, entonces, es caracterizar el ciclo de asistencia técnico--
nanciera del Banco Mundial a la Asignación Universal por Hijo en el perío-
do que se extiende desde el año 2009 hasta el año 20182. Dicha operación
otorgará elementos que aportan a la propia caracterización y explicación de
la AUH. Por otro lado, vamos a entender a este ciclo de asistencia técnico--
nanciera como un aspecto de un proceso más amplio: la internacionalización
de la política asistencial argentina3.
En términos metodológicos, el trabajo descansa, fundamentalmente, en el
análisis documental a partir de los documentos provistos por el propio Banco
Mundial. A su vez, se complementó este análisis con material proveniente de
la prensa. En este marco, y en lo que sigue, organizamos el trabajo en tres
grandes apartados. En el primero, se presentan las características del ciclo de
asistencia técnico-nanciera en modo descriptivo. Por ser este ciclo descono-
cido desarrollamos in extenso esta caracterización. En el segundo, se avanza
en una reconstrucción analítica de la descripción anterior. Y, por último, en
el tercer apartado se plantean los principales elementos que aporta el análisis
del ciclo de asistencia para la caracterización general de la AUH.
1. El ciclo de asistencia técnico-nanciera del BM a la AUH
El ciclo de asistencia técnico-nanciera inicia en el año 2009 y, hasta el mo-
mento, tiene previsto nalizar en el año 2020. Lo que denominamos ciclo de
2 Cuando hablamos de Banco Mundial nos referimos más precisamente al BIRF (Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento).
3 Por internacionalización de las políticas públicas en general y, por ende, de la política
asistencial en particular entendemos el proceso de internalización en el ámbito nacional de
lineamientos políticos internacionales, así como la exteriorización de lineamientos políticos
del ámbito nacional hacia el campo internacional. Cfr. Fernández (2020).
74 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
asistencia técnico-nanciera del BM hacia la AUH consiste en dos proyectos
acordados entre el Banco y el país, sostenidos en cuatro préstamos. El primer
proyecto denominado Protección Básica aprobado en junio 2009 contiene
el préstamo 7703-AR y recibe el préstamo adicional 8017-AR aprobado en
marzo de 2011. Y el segundo proyecto denominado Protección de Niños y
Jóvenes aprobado en junio del año 2016 se sostiene en el primer préstamo
8633-AR y recibe el préstamo adicional 8903-AR aprobado en noviembre
de 2018. Estos dos proyectos sostenidos en cuatro préstamos forman parte
de un ciclo en tanto constituyen partes de un mismo proceso de asistencia
técnico-nanciera destinada a una misma estructura operativa (Administra-
ción Nacional de la Seguridad Social –ANSES–) y contenido programático
(AUH) (ver Tabla 1).
Este ciclo de asistencia nanciera y técnica se inscribe en la trayectoria de
asistencia de más largo aliento por parte de la institución internacional al área
de la política asistencial. En este sentido, se ubica en un proceso de mayor
escala como es la internacionalización del Estado, en el que se envuelve
también la internacionalización de la política social en particular. De este
modo, este ciclo de asistencia técnico-nanciera no inicia, ni mucho menos,
el proceso de internacionalización de la política asistencial argentina, sino
que más bien opera en su continuidad y consolidación. Además, en tanto la
AUH forma parte del proceso de internacionalización de los Programas de
Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC), el ciclo de su asistencia
técnico-nanciera por parte del BM también se inscribe en este proceso. De
este modo, este ciclo forma parte del proceso de internacionalización en un
doble sentido: como parte de una trayectoria de internacionalización de la
política asistencial argentina y como parte de un proceso de internacionali-
zación de los PTMC en el mundo.
En lo que sigue describimos los dos proyectos que forman parte del ciclo,
identicamos sus fundamentos, objetivos, componentes y los resultados de
su implementación.
EMILIANO FERNÁNDEZ 75
Tabla 1. Ciclo de nanciamiento del BIRF a la AUH (2009-2018)
PROYECTO
NOMBRE
TÉCNI-
CO DEL
PROYEC-
TO
TIPO DE
FINAN-
CIAMIEN-
TO
PLAZO
(fecha de
aprobación
y prevista
de cierra)
ORGA-
NISMO
ESTATAL
EJECUTOR
MONTO DEL
PROYECTO
(en millones)
PROYECTO I:
Argentina Ba-
sic Protection
SWAP
P115183
Présta-
mo para
inversión
especíca
7703-AR
9/6/2009
30/9/2011
MTEySS
(Componentes
I y III)
ANSES
(Componente
II)
Total: USD
1270
Co-nanciado
BIRF: USD
450
Prestatario:
USD820
P120622
Présta-
mo para
inversión
especíca
8017-AR
10/3/2011
30/9/2014
MTEySS
(Componen-
tes I y III a y
III b)
ANSES
(Componente
II y III c)
Total: USD
4984,4
Co-nanciado
BIRF: USD
480
Prestatario:
USD4504,4
PROYECTO
II: Children
and Youth Pro-
tection Project
P158791
Présta-
mo para
inversión
8633-AR
30/6/2016
31/12/2020
ANSES
MDS (co
ejecutor)
Total: USD600
BIRF: USD600
P167851
Présta-
mo para
inversión
8903-AR
1/11/2018
31/12/2020
ANSES
MDS (co-eje-
cutor)
Total: USD450
BIRF: USD450
Fuente: elaboración propia en base a datos extraídos del Banco Mundial.
a. “Protección básica”, el primer proyecto del ciclo
El proyecto denominado Protección Básica (Basic Protection) es el que ini-
cia el ciclo de nanciamiento y asistencia técnica a la AUH. Aunque no lo
hace directamente, sino actuando sobre la estructura operativa en la que lue-
go se apoya la AUH, siendo también la plataforma para un segundo préstamo
del Banco que si nanciará directamente a la AUH.
76 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
El proyecto comienza a negociarse el 22 de enero de 2009, a esta fecha co-
rresponde el primer documento preliminar realizado por el Banco. Es apro-
bado por la Junta Ejecutiva del Banco el 9 de junio del mismo año y puesto
en vigor el día 10 del mismo mes. El proyecto había estipulado inicialmente
una fecha de cierre para el 30 de septiembre de 2011, pero sucesivas reestruc-
turaciones en el proceso de su ejecución correrán esa fecha hacia adelante4.
El proyecto fue conanciado entre el Banco y el Estado nacional. De con-
junto supuso un monto total de USD 1.270 millones, de los cuales USD 820
millones fueron aportados por el Estado nacional y USD 450 millones co-
rrespondieron al préstamo del Banco.
El organismo que es designado como máxima autoridad para la implementa-
ción del proyecto es el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, median-
te la Dirección Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de
Crédito (DNPOIC). Esta entidad coordinará de modo general la implementa-
ción del proyecto y actuará como contraparte del Banco en el proyecto. Esto
implica, a su vez, que la Dirección coordinará, en el proceso de implemen-
tación, con diferentes agencias del Estado –fundamentalmente con ANSES–
para llevar adelante los componentes y actividades que proyecta el programa.
i. Orientación general del proyecto (objetivos generales y especícos)
El objetivo general que declara el proyecto es aumentar la eciencia y cober-
tura de los programas de transferencia de ingresos para las personas desem-
pleadas y las familias con hijos. Esto mediante la mejora en los aspectos de
diseño, de transparencia y rendición de cuentas del Seguro de Capacitación y
Empleo (SCyE) y del Programa de Asignaciones Familiares (AF), y también
mediante la ampliación de su cobertura incorporando beneciarios de pro-
gramas sociales menos ecaces. La orientación global coloca el énfasis en
apoyar la “protección social” destinada a lo que se identica como “grupos
vulnerables”, principalmente los niños y los desempleados. En este marco
general, uno de los objetivos especícos es apoyar el programa de Asigna-
ciones Familiares, que provee ingresos para familias de bajos ingresos del
sector formal del trabajo y establecer las pre-condiciones operatorias para
una posible expansión de la cobertura en un futuro cercano.
4 Las reestructuraciones de este proyecto fueron varias, hasta que colocan la fecha denitiva
de su cierre para el 30 de septiembre de 2016.
EMILIANO FERNÁNDEZ 77
Por parte del Banco, la selección de estos dos programas –las Asignaciones
Familiares y el Seguro de Capacitación y Empleo– para el apoyo técnico
y nanciero, se sostiene en la consideración de que constituyen el centro
del denominado “sistema de protección social” del país. Además, según los
documentos, porque son aquellos: que poseen un sistema eciente, transpa-
rente y de rendición de cuentas; que tienen una escala amplia suciente para
producir impacto en el bienestar; que reúnen condiciones básicas para expan-
dirse en una situación de emergencia; y que poseen una adecuada gestión de
procedimientos nancieros para ser incluidos en un préstamo.
ii. Componentes del proyecto
El objetivo general y los objetivos especícos del proyecto se organizan en
tres componentes. El primero destinado al Programa de Seguro de Capaci-
tación y Empleo, el tercero sobre el monitoreo de programas sociales, y el
segundo destinado al Programa de Asignaciones Familiares. Este último es el
importante para nuestro análisis y sobre esto profundizamos.
El segundo componente, entonces, nanciará las prestaciones del Programa
de Asignaciones Familiares y será de un monto total de USD 365 millones.
Esta cifra equivale al 81 por ciento del préstamo otorgado, es decir, al grue-
so del nanciamiento aportado por el BM. El dinero aportado por el Banco
solo podrá ir a las asignaciones destinadas a niños y niñas (excluyendo a las
prestaciones para mayores de 18 años discapacitados) y solo a las asignacio-
nes pagadas mediante el SUAF (Sistema Único de Asignaciones Familiares)
excluyendo a las prestaciones pagadas mediante el Fondo Compensador.
Este componente tiene por objetivo avanzar en el incremento del capital hu-
mano de niños y niñas y en su “protección ante riesgos sociales”. Será lleva-
do adelante por la ANSES.
iii. Fundamentos del proyecto
En consonancia con la Estrategia de Asistencia País 2010-2012 acordada
entre el Banco y el Gobierno Nacional, el diagnóstico que fundamenta este
proyecto es la necesidad de construir un marco preventivo ante la crisis glo-
bal. De este modo, el Banco plantea la necesidad de contar con un “sistema
de protección social fuerte, exible y eciente que dé respuesta a un eventual
impacto de la crisis”. El documento de Evaluación del Proyecto del 4 de
mayo de 2009 argumenta sobre la necesidad de cubrir a toda la “población
78 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
vulnerable” de los riesgos sociales. Por ejemplo, señala que 1,8 millones de
personas cumplen las condiciones de recibir el PJJHD, pero no lo hacen por-
que está cerrado. Por otro lado, vuelve a insistir en que el programa de Asig-
naciones Familiares se podría expandir en el futuro hacia los trabajadores
informales o a hogares pobres. Sostiene, entonces, que el principal desafío
de la protección social en el país es expandir la cobertura y la accesibilidad,
y consolidar en el largo plazo a los programas, con especial foco en los ni-
ños y los trabajadores informales.
La última armación está en línea con otro elemento que plantea el mismo
documento de evaluación preliminar del proyecto: las “lecciones aprendi-
das”. Lo que se plantea como lección aprendida es que la crisis de 2002
demostró la importancia de tener un sistema de protección social capaz de
responder efectivamente a los shocks de corto plazo. La respuesta a la crisis
fue efectiva, pero la mayoría de los programas no estaban en el lugar y se
tuvieron que diseñar e implementar en el apuro, resultando en innecesarios
atrasos y problemas. Por esto, se concluye que la rápida respuesta estatal a
las situaciones críticas es muy difícil de implementar a menos que las institu-
ciones y políticas estén en marcha proporcionando alivio a la pobreza y con
capacidad de ampliar la escala si es necesario.
En el marco de este diagnóstico y de una orientación que descansa en el
imperativo de expandir la protección social, el Banco resalta la centralidad
del Programa de Asignaciones Familiares en el sistema de protección social.
Según el Banco, hacia el año 2009, el Programa de Asignaciones Familiares
alcanza al 30 por ciento de los hogares en Argentina. En particular, lo que
interesa de este programa es su sistema operativo, el Sistema Único de Asig-
naciones Familiares (SUAF). Expliquemos.
Aún en 2009, en el año en que se acuerda este proyecto, el Programa de
Asignaciones Familiares contenía dos mecanismos de pago. El mecanismo
tradicional, mediante el Sistema de Fondo Compensador, en que las empre-
sas realizaban el pago de asignaciones directamente a los empleados a cuenta
del fondo. Cuando este pago excedía el aporte que debían realizar en carácter
de asignaciones familiares, el empleador solicitaba el reintegro de ANSES5.
5 Aclaremos que el aporte que deben realizar las empresas en concepto de aportes familiares
se estipula en relación a la masa salarial que pagan. Según el Art. 5 de la Ley de Asigna-
ciones Familiares (24.714), la contribución a cargo del empleador es del 9 por ciento y se
abona sobre el total de las remuneraciones de los trabajadores. De ese nueve por ciento, 7,5
por ciento se destina exclusivamente a asignaciones familiares y el 1,5 por ciento restante
al Fondo Nacional del Empleo.
EMILIANO FERNÁNDEZ 79
El segundo tipo de mecanismo es el vehiculizado por el SUAF, en el que el
pago de asignaciones familiares es realizado directamente por este sistema
desde la ANSES. Este sistema posee varias ventajas con respecto al mecanis-
mo tradicional: a las empresas les ahorra el costo administrativo y nanciero
del pago directo, mientras que el Estado evita prácticas de fraude y se vincula
directamente con los beneciarios mejorando su base informativa. Por esto,
ANSES incorporaba, desde el año 2003, empresas al SUAF de modo que
para nes del año 2008 el 70 por ciento de los pagos se efectuaban por este
mecanismo (equivalente a 2,4 millones de asignaciones). En marzo de 2010,
mediante la Resolución 144/10, ANSES culmina el proceso de traspaso, esta-
bleciendo que las empresas comprendidas en el Sistema de Fondo Compen-
sador quedaban incorporadas de pleno derecho al SUAF6.
De aquí que el Banco caracteriza al SUAF como un sistema más conable,
mejor protegido contra el fraude o la manipulación empresaria, y que pro-
porciona la base operativa para implementar otros servicios. Y relacionado a
este último rasgo, es que identica en este sistema y su pago directo de asig-
naciones familiares un mecanismo central, que sienta bases operativas para
una futura expansión de asignaciones familiares hacia el sector informal. Por
esto mismo apunta a su fortalecimiento.
iv. El proceso de implementación del componente dos
Hacia el 31 de junio de 2010 el préstamo estaba prácticamente desembolsado
en su totalidad (en especíco: USD 446,92 millones). En concreto, el prime-
ro y segundo componente estaban desembolsados, solo quedaba pendiente el
tercer componente de asistencia técnica7.
El avance de la implementación se puede observar a partir de los indicado-
res de desembolso acordados por el Banco y las autoridades nacionales. En
6 Un antecedente previo a esta resolución fue la Resolución 292/2008, que también buscaba
ampliar la incorporación de empresas al sistema. La resolución que implementa el SUAF
como sistema de control, liquidación y pago de asignaciones familiares es la 641/2003.
Mientras que la modalidad de pago directo por parte de las cajas, es sancionada incluso
antes de la estatización de las mismas en 1991. La Ley que sanciona el pago directo es la
19.722 de julio de 1972.
7 El desarrollo de este último componente es el que implicó sucesivos cambios de fechas
de cierre del proyecto. En una nota del 15 de agosto de 2012, el gobierno solicitó para
completar esta actividad del componente 3, la extensión de la fecha de cierre del Préstamo
7703-AR para el 30 de septiembre de 2014, que fue fecha inicial de cierre del Préstamo
Adicional (AF Loan 8017-AR).
80 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
relación al componente dos, el indicador de desembolso era Asignaciones
Familiares: Promedio del porcentaje mensual de pagos realizados a través
del SUAF del total de pagos realizados en el marco de las Asignaciones Fa-
miliares. Para el 30 de julio de 2010 el valor del indicador marcaba un 82,2
por ciento, mientras el objetivo nal era 90 por ciento al 30 de diciembre de
2011. Es decir, el Banco evalúa un buen desempeño del indicador, teniendo
en cuenta lo esperado en las proyecciones.
El avance de este indicador y de indicadores de resultados intermedios dan
como resultado que la implementación haya sido evaluada como satisfactoria
tanto por el Banco como por el gobierno nacional. Y hacia nes de 2010,
los mismos informes plantean que el Banco y el país acuerdan comenzar la
preparación de un préstamo adicional para extender el apoyo a programas
sociales claves. Esto decanta en el préstamo adicional.
b. Protección básica: préstamo adicional
El Proyecto de Protección Básica recibe un préstamo adicional acordado en
el año 2011, que entra en vigencia el 26 de septiembre de ese mismo año. La
fecha prevista de cierre fue el 30 de septiembre de 2014. El préstamo adicio-
nal del BIRF equivale a USD 480 millones.
En términos generales, el préstamo no modica el proyecto original, sino que
lo continúa. En este sentido, es que mantiene la orientación general, con sus
objetivos generales y especícos planteados al momento del primer préstamo
del proyecto. Aunque sí incorpora una novedad: la asistencia nanciera a la
Asignación Universal por Hijo en el segundo componente.
i. La asistencia a la AUH
El préstamo adicional les da continuidad a los tres componentes originales
del proyecto. Al segundo componente, que es el que nos interesa, le agrega
el nanciamiento a la AUH. De este modo, el segundo componente orienta
la asistencia técnico-nanciera a la recientemente implementada AUH. El
monto estimado que se nanciará a través de este componente es de USD
375,1 millones, es decir, el 78 por ciento del préstamo adicional.
El componente continúa nanciando las prestaciones a los destinatarios que
reúnen los requisitos para participar en el programa de AF contributivas e
incluye a los destinatarios que reúnen los requisitos para participar en el nue-
EMILIANO FERNÁNDEZ 81
vo programa de AUH. Al igual que en el primer préstamo apoya solo las
prestaciones destinadas a los menores de 18 años de edad, y únicamente las
prestaciones que se realizan vía transferencias a cuentas bancarias de los
beneciarios. Con este último criterio se descarta el nanciamiento de pres-
taciones cuyo pago se canaliza en las ocinas de correos8.
ii. Implementación del proyecto en su segunda fase
El préstamo adicional tuvo problemas de desembolso porque la unidad eje-
cutora (ANSES) no cumplía con una serie de indicadores de desembolso.
Para el 30 de junio de 2012, no había presentación de informes públicos es-
tadísticos sobre la AUH en el sitio web de la ANSES (el objetivo era un total
de 12 informes para el año 2014) y tampoco información sobre el número de
niños menores de 18 años registrados en la Base de Datos del Administrador
de Datos de Personas (ADP) de ANSES.
Según el informe del 10 de noviembre de 2013, los desembolsos se dieron
durante el segundo trimestre de ese mismo año por un equivalente de USD
246,64 y en octubre del mismo año por un equivalente de USD 202,2 millo-
nes. El desbloqueo del desembolso para los dos primeros componentes se
explica por el avance del país sobre los indicadores de desembolso. Así, el
indicador de Número de chicos menores de 18 años registrados en la base de
datos del ADP de ANSES: de una línea de base de 9.700.00 millones (al 31 de
diciembre de 2010) pasa a 11.055.000 (al 30 de abril de 2013), superando el
objetivo que era 10.400.000 (al 30 de septiembre de 2014). Mientras que el
indicador Número de publicaciones de informes estadísticos regulares sobre
la AUH marcó una cantidad de 5 (al 31 de agosto de 2013) sobre un objetivo
de 12 (30 de septiembre de 2014). No obstante, aunque se logró el desem-
bolso en los dos primeros componentes, el tercero continuará bloqueado por
retrasos. Todavía hacia nales de 2014 el tercer componente (25,96 millones
de dólares) seguía pendiente de reestructuración.
En el Informe Final del BM sobre el proyecto Basic Protection, del 15 de
diciembre de 2016, podemos observar su trayectoria completa. Vayamos a la
evolución de los indicadores que nos interesan. En relación a los indicadores
de desembolso:
8 En este momento, el Banco identica que el 14 por ciento de las prestaciones que reciben
las personas beneciarias de asignaciones se abonan en las ocinas de correos en los casos
en que no se dispone de infraestructura bancaria.
82 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
1. Porcentaje de gasto sobre Asignaciones Familiares pagadas mediante el
sistema de pagos directo (SUAF), comenzó con un valor de base de 57
por ciento a mayo de 2008, siguió a 90 por ciento a diciembre de 2011,
luego a 98 por ciento a diciembre de 2014, y a 100 por ciento hacia di-
ciembre de 2015.
2. Número de niños menores de 18 años registrados en Registro de Per-
sonas ANSES, quienes son receptores de Asignaciones Familiares de
ANSES o no son receptores debido a exclusión normativa, inicia con un
valor de 9.700.000 niños/as registrados hacia diciembre de 2010, llega a
10.400.000 hacia diciembre de 2014 y a 12.320.000 hacia diciembre de
2015. El objetivo del proyecto había sido alcanzado en la fecha de cierre
original (30 septiembre de 2014).
Y, en cuanto a los Indicadores de Resultados Intermedios observamos que:
1. Número de rmas registradas en el SUAF: comienza con una línea
de base de 411.894 en mayo de 2008, siendo el objetivo logrado de
1.193.911 hacia diciembre de 2015, mientras que el objetivo esperado
actualizado para diciembre de 2014 era de 792.197;
2. Monto de reclamos a ANSES por reembolsos cuando asignaciones para
ser compensadas excedieron contribuciones esperadas: comienza con
una línea de base de 2,4 millones de pesos en enero de 2009 y alcanza
un valor de 0 hacia diciembre de 2015, siendo el objetivo esperado ac-
tualizado para diciembre de 2014 de 0,09 millones. Este objetivo estaba
listo ya en el año 2011, cuando el anterior sistema por compensación fue
eliminado por resolución;
3. Número de asignaciones para niños pagadas por ANSES mediante
SUAF: inicia con un valor de 2,57 millones en enero de 2009, alcanzan-
do hacia diciembre de 2015 2,71 millones, mientras el objetivo repro-
gramado para diciembre de 2014 era de 3,7 millones. El Banco explica
que aunque el objetivo fue alcanzado hacia 2014, más tarde se debilitó
debido a que el piso de elegibilidad no se ajustó a inación y salarios9;
9 En efecto, aunque no contamos con los datos de los titulares (unidad que utiliza el Ban-
co), sí contamos con datos sobre la cantidad de asignaciones contributivas y observamos
que entre enero de 2014 y febrero de 2016 se pierden 1 millón por no actualización de las
escalas. El valor que toma el BM para el año 2015 se ubica en esta evolución descendente.
EMILIANO FERNÁNDEZ 83
4. Número de beneciarios del SUAF recibiendo su transferencia directa-
mente en su cuenta bancaria: con una línea de base de 805.348 niños/
as en enero de 2009, alcanzando la cifra de 1.141.395 niños hacia 2015
y siendo el objetivo nal reactualizado para diciembre de 2014 de 1,8
millones. El Banco plantea que el objetivo de la bancarización se logró
ya que todas las personas titulares del benecio cobran por banco y que
la diferencia entre la cifra alcanzada y el objetivo nal se explica por la
pérdida de benecios por el no ajuste de los valores de salarios e ina-
ción hacia 2015;
5. Encuesta de protección social es diseñada y realizada: 2 encuestas sobre
Sistema de Seguridad Nacional y protección fueron realizadas en 2014 y
2015 respectivamente (ENAPROSS I y II respectivamente);
6. Número de informes estadísticos sobre la AUH preparados y publicados
mediante el sitio web de la ANSES: parte de 0 hacia diciembre de 2010
y termina en 8 hacia diciembre de 2015, mientras que el objetivo para
2014 era de 12 (cuatro por año).
iii. Evaluación del primer proyecto en sus dos tramos de nanciamiento
En cuanto a la dimensión administrativo-operativa del proyecto, el Banco
evalúa que los desembolsos en función de resultados intermedios fueron po-
sitivos ya que proporcionó incentivos y evitó procesos de adquisición engo-
rrosos. También evalúa positivamente que la Asistencia Técnica se incluya
en el proyecto (antes estaba por fuera), aunque se deben revisar los desfasa-
jes de los tiempos. En relación a este último aspecto, el Banco plantea que
el resultado es satisfactorio bajo el préstamo original ya que reeja alta per-
tinencia, eciencia y efectividad. Mientras que la operación con el préstamo
adicional se considera moderadamente satisfactoria por reejar moderada
ecacia (por los retrasos en el componente tres), alta pertinencia y sustancial
eciencia. Por esto de conjunto el proyecto es considerado moderadamente
satisfactorio. Además, reitera que el país tomó importantes pasos en la tran-
sición de la emergencia hacia una más integrada y sustentable estrategia de
protección social. Por último, indica que recomendó la inclusión de evalua-
ción de impacto del SCyE y la AUH en la operación, pero que no fue acepta-
do por la administración kirchnerista. Veremos como esta recomendación es
recuperada en el próximo proyecto, ya bajo la gestión de Cambiemos.
84 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
c. Segunda etapa del ciclo de asistencia técnico-nanciera: Proyecto de
Protección de Niños y Jóvenes
El proyecto denominado Protección de Niños y Jóvenes (Children and Youth
Protection Proyect) abre la segunda etapa del ciclo de asistencia técnica y
nanciera a la AUH. Comienza a diseñarse desde principios del año 2016, es
aprobado por el Directorio del Banco el 16 de junio y nalmente es rmado
con el país el 30 de septiembre. El proyecto plantea dos objetivos generales:
(a) expandir la cobertura de las Asignaciones Familiares y (b) mejorar la
transparencia de los programas de protección social implementados por la
ANSES. Ambos a través de la AUH.
El proyecto es nanciado exclusivamente por el Banco Mundial con un prés-
tamo equivalente a los USD 600 millones. La fecha prevista para el cierre del
proyecto es el 31 de diciembre de 2020 y el vencimiento del plazo de amorti-
zación del Préstamo será el 15 de noviembre de 2048. Por otra parte, se prevé
que el componente de transferencia directa a la prestación se desembolse por
completo en un plazo de dos años. Esto porque el equipo del Banco evalúa
que el proyecto presenta una necesidad urgente dadas las reformas económi-
cas en curso y el pronóstico de bajo crecimiento económico para el año 2016.
La coordinación general del proyecto será llevada a cabo por la ANSES,
en su carácter de organismo ejecutor, a través de su Unidad de Gestión de
Proyectos (PMU, por sus siglas en inglés) y por el Ministerio de Desarrollo
Social (MDS) como organismo co-ejecutor. ANSES será responsable de los
componentes 1, 2 y 3, mientras que el MDS gestionará una cuenta operativa
y será responsable del componente 4 mediante su propia PMU. Por otra par-
te, el componente dos será llevados adelante por las dos agencias.
i. Fundamentos del proyecto
El proyecto se fundamenta tanto en la evaluación positiva del impacto de
la AUH, como también en la nueva etapa abierta con Cambiemos (alianza
política que llega al gobierno nacional en las elecciones de 2015). En una
lectura de la situación del país, los documentos preparatorios avalan la es-
trategia económica ocial marcada por las primeras medidas de ajuste. En
este sentido, señalan que, durante la transición hacia una macroeconomía
más estable, en el corto plazo los ajustes podrían tener impactos negativos
sobre el consumo y la pobreza podría provocar más riesgos para aquellos que
carecen de instrumentos y recursos contra un shock potencial. Por lo tanto,
la nueva administración necesitaría diseñar cuidadosamente políticas para
EMILIANO FERNÁNDEZ 85
limitar impactos negativos en los pobres y preservar hitos sociales importan-
tes alcanzados durante los pasados años.
En el mismo documento preliminar del 16 de febrero de 2016, el equipo del
Banco Mundial parte de identicar un sistema de protección social mejor
preparado que nunca antes para afrontar los efectos sociales de la inación y
la presión sobre el mercado laboral. Argumenta que la protección social en
Argentina se movió hacia un sistema integrado y coordinado de transferen-
cias de ingresos, que contribuyó a la reducción de la pobreza y al mejora-
miento de la distribución del ingreso, expandiendo cobertura y gasto social
público. En este marco, identica a la AUH como el pilar del sistema de pro-
tección social del país, que se ha convertido en la “piedra angular de las redes
de seguridad social” en respuesta a los problemas de ingreso por inación o
presiones del mercado laboral.
Sin embargo, el Banco plantea el problema de cobertura que aún subsiste en
el sistema de protección social. Indica que, en el año 2016, mientras hay 13
millones de niños de 18 años o menos en el país, 8 millones son los cubiertos
por algún programa de asignación familiar (3,5 millones del sector privado
formal, 3,5 millones de la AUH y 1 millón del Estado). De los 5 millones de
niños sin cubrir, aproximadamente 4 millones no se encuentran dentro de las
condiciones de elegibilidad (ingreso familiar por encima del umbral para los
trabajadores del sector privado) o incluido en el sistema de impuesto a las
ganancias en el caso de altos ingresos (impuesto a las ganancias) o viviendo
en hogares de padres que trabajan por cuenta propia. El otro millón de niños
está excluido de la elegibilidad debido a la información mal registrada en la
base de datos de ANSES. Alrededor de 800 mil de ellos está en los registros
administrativos, pero solo uno de los padres está vinculado con su identi-
cación de seguridad social: Código Único de Identicación Laboral (CUIL)
10. Por lo que esos niños están excluidos del proceso de elegibilidad.
De este modo, plantea que cerrar el vacío de la cobertura de un millón de
niños excluidos de la elegibilidad implica un desafío que signica sintonizar
con la legislación. Indica, a su vez, que esto implica un trabajo conjunto entre
la ANSES y el MDS. Dice que el rol de este último es clave para comple-
mentar en campo el rol llevado adelante por la ANSES para la elegibilidad
del usuario.
10 Es un requisito para el otorgamiento de la prestación que los niños guren en la Base de
Personas de la ANSES vinculados a sus dos progenitores/tutores y su condición laboral.
Cuando solo están vinculados a uno/a no son elegibles.
86 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
El Banco reere además a su conocimiento de la política social argentina,
como también a su experiencia global en el apoyo a programas sociales.
En este sentido, señala, entre otras cuestiones, que: (a) los programas que
tienen sistemas de ujos nancieros muy claros, usando sistemas bancari-
os para buscar beneciarios e incluyendo informes públicos regulares, son
más transparentes y efectivos; (b) las fortalezas institucionales necesitan ser
identicadas y apalancadas para maximizar las posibilidades de una imple-
mentación exitosa. Por ejemplo: ANSES es muy fuerte en la administración
de programas de transferencia de efectivo en todo el país, mientras que el
MDS debe enfocarse en actividades de extensión territorial directa para in-
cluir a los grupos más vulnerables; (c) los mecanismos nancieros basados
en resultados, que vinculan el progreso de los desembolsos con los resulta-
dos, proveen incentivos para mejorar los programas mientras que además
evitan procesos de adquisición engorrosos; (d) mientras las transferencias
de dinero son importantes para reducir la pobreza, programas de protección
social efectivos necesitan incluir un enfoque multidimensional para trabajar
sobre las causas subyacentes de la pobreza y la vulnerabilidad. Asimismo,
menciona su experiencia en la estrategia brasileña Busca Ativa, que enfatiza
la importancia de la coordinación institucional y alcance activo para mejorar
la cobertura de los programas11.
ii. Orientación general del proyecto: objetivos y componentes
El proyecto se organiza alrededor de cuatro grandes componentes. El prime-
ro establece el nanciamiento del programa Asignación Universal por Hijo.
La suma destinada al componente es de USD 522 millones que equivale al 87
por ciento del total del préstamo. Este componente nanciará directamente
las prestaciones de los beneciarios de la AUH. Se espera que se desembolse
en el primero de los dos años del proyecto, en intervalos de tres meses.
El segundo componente está destinado a cerrar la brecha de cobertura de la
AUH, para lo que se destina USD 53,6 millones. Este componente apoyará:
(a) una activa búsqueda por completar la información faltante de niños que
actualmente les impide ser beneciarios de la AUH; (b) esfuerzos por corre-
gir la información sobre el cumplimiento de las condicionalidades en la base
de datos de la ANSES que, hasta febrero de 2016, excluyó a 537.000 niños
11 El programa Busca Ativa Escolar de Brasil es una plataforma gratuita para apoyar a los
municipios a reducir la exclusión escolar, desarrollado por UNICEF y otros organismos
del país.
EMILIANO FERNÁNDEZ 87
de recibir el benecio. Se espera que este componente sea implementado en
el curso de cuatro años y comprende tres sub-componentes.
El subcomponente 2.1 sostiene el objetivo de reunir información de Regis-
tros Civiles provinciales y otras agencias, y tiene destinado USD 10.9 mil-
lones. Este subcomponente incluye dos actividades:
1. La ANSES tiene el objetivo de llegar a todos los Registros Civiles pro-
vinciales para la recolección de datos de certicados de nacimiento de ni-
ños cuyos padres puedan ser elegibles para recibir la AUH. Los registros
civiles encontrarán, completarán y transferirán la información faltante a
ANSES. Especícamente el subcomponente implicará las actividades:
(a) preparación de un plan en los registros civiles para colaborar con AN-
SES, y (b) ANSES pagaría a los registros para completar la información
faltante a través de un esquema basado en resultados12;
2. La ANSES y el MDS coordinarán actividades con los Ministerios de
Educación provinciales y las UDAIs para completar el informe sobre
condicionalidades de un grupo de 537.000 niños y jóvenes quienes no
tienen evidencia de cumplimiento para 2015 en las bases de datos de
ANSES.
El subcomponente 2.2 tiene el objetivo de reunir información en el nivel
local, para lo cual se destinan USD 40,2 millones. Este subcomponente con-
tribuirá a cerrar la brecha de información asociada a las condicionalidades
de la AUH y a encontrar información en los casos donde las actividades del
subcomponente 2.1 no hayan sido exitosas13. El MDS y ANSES apoyarán a
12 El niño que ingresa en la base de datos ADP con registros completos puede ser: (a) no
elegible para participar en la AUH por motivos establecidos en la legislación o (b) eleg-
ible para participar. Si es elegible, ANSES envía un correo a la dirección de los padres
disponibles (preferiblemente la de la madre), informando sobre la elegibilidad de su hijo/a
para participar en el programa AUH, invitándola a visitar la UDAI (ocinas ANSES) para
estar informado sobre las corresponsabilidades y sobre dónde buscar la tarjeta de débito
para recibir el pago. Alternativamente, si no se observa respuesta, los casos se transferirán
al subcomponente 2.2.
13 Este subcomponente incluirá dos actividades. La primera, consistente en la provisión de
apoyo para seleccionar municipalidades para: (a) desarrollar un plan de acción territorial
municipal (Plan de acción territorial-PAT) para buscar familias con niños y jóvenes sin
evidencia de cumplimiento de condicionalidades y aquellos que no fueron identicados
mediante el subcomponente 2.1 del proyecto. El MDS y la ANSES rmarán acuerdos con
municipalidades para recolectar información necesitaría acerca de información faltante
o desactualizada de residentes locales en base de datos que podrían no ser completadas
88 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
municipios seleccionados para encontrar a niños y adolescentes y recolectar
la información que falta. Este subcomponente cubrirá, a nivel nacional, las
100 municipalidades con el mayor número de niños con registros incomple-
tos en la base de datos de ANSES14.
El subcomponente 2.3 está destinado a la mejora del acceso a la AUH de las
Poblaciones Indígenas, para lo que se destinan USD 2,5 millones. Para llegar
a estas poblaciones la ANSES y el MDS llevarán adelante acciones especí-
cas descritas en el Plan Nacional de Poblaciones Indígenas. El MDS y la AN-
SES mediante la asociación directa con las organizaciones representativas
mediante el componente 2.1. Además, los acuerdos establecerán: i) acciones para superar
los problemas asociados con la falta de presentación de pruebas de cumplimiento con las
corresponsabilidades de salud y educación; ii) la adecuación para suministrar los servicios
educativos y de salud en el territorio; iii) diseñar mecanismos de monitoreo; iv) acciones
para superar los problemas asociados con el incumplimiento de las corresponsabilidades.
El PAT contendrá un detallado diagnóstico, objetivos en base a resultados, un plan para
capacitar al staff del municipio para recolectar la información necesaria; (b) implementar
el pertinente PAT, incluyendo el trabajo de campo para recolectar información mediante
visitas a hogares usando el registro de información de direcciones (si está disponible) y
completando una cha social. Los municipios proveerán con tablets para recolectar la in-
formación faltante mediante la Ficha Social del MDS. La implementación del PAT será
monitoreada por el MDS y la ANSES mediante un conjunto de indicadores establecidos.
El MDS y la ANSES analizarán la información recolectada por las municipalidades para
identicar los problemas en el cumplimiento de condicionalidades, revisar regularmente
y mejorar los instrumentos (protocolos, manuales) para apoyar las municipalidades en la
implementación del PAT. En la información recolectada por municipalidades se incluirán
datos socio-económicos de las familias. Los formularios para ser usados en los procesos
(cha social), en conjunto con los protocolos y manuales asociados con orientación para
municipalidades, entre otros materiales que son necesarios para la implementación serán
desarrollados por el MDS y apoyados nancieramente mediante el componente 4.1. La
segunda actividad, para la implementación de actividades para apoyar el campo de trabajo:
(a) llevar a cabo una campaña de comunicación y preparación de distribución de materia-
les; (b) instalación de “kioskos” en lugares claves, como hospitales y lugares púbicos; (c)
provisión de unidades móviles de ANSES con conectividad.
14 La Ciudad de Buenos Aires es la municipalidad con el mayor número de chicos con
registros incompletos en la ADP de ANSES (287.835) y Alberdi en la provincia de Santi-
ago del Estero, la más pequeña de las 100 municipalidades, con 3.905 niños con registros
incompletos en la base de datos de la ANSES. De las 24 jurisdicciones, la provincia de
Buenos Aires ocupa el primer lugar con 587.831 beneciarios potenciales distribuidos en
36 municipios. La Rioja es la provincia con el número más pequeño de población objetivo
con 5.946 potenciales beneciarios. Con el área metropolitana (ciudad de Buenos Aires y
barrios circundantes), la municipalidad con más número de chicos con registros incom-
pletos es la Matanza con 71.285, mientras Presidente Perón es el más pequeño con 3.960
beneciarios potenciales.
EMILIANO FERNÁNDEZ 89
de la población indígena deben apuntar a superar las barreras que impiden la
expansión de la cobertura en poblaciones indígenas15.
El tercer componente del proyecto apunta al fortalecimiento institucional de
la ANSES y de su Unidad de Gestión de Proyectos. Tiene destinado USD
10,5 millones. Este componente posee los objetivos de proveer apoyo para
completar los registros del ADP de ANSES en el futuro; mejorar la transpa-
rencia mediante el acceso a la información sobre los programas de seguridad
social para beneciarios y público en general e incrementar la efectividad de
los mecanismos de reclamo y participación ciudadana asociados a los bene-
cios de la seguridad social, particularmente de la AUH. Este componente está
integrado por dos subcomponentes.
El subcomponente 3.1 está destinado a mejorar los procedimientos de ges-
tión de la información y transparencia y tiene destinado USD 5.7 millones.
Este subcomponente apoyará las actividades para el fortalecimiento de los
ujos de información que alimenta y actualiza el ADP de ANSES, incluyen-
do el desarrollo de un nuevo sistema de vericación de condicionalidades
que conecte ANSES directamente con los Ministerios de Salud y Educación
y genere alertas sobre no-cumplimientos que puedan activar intervenciones
del MDS. Mientras el componente 2 focaliza sobre la reducción de los stoc-
ks de niños excluidos, este subcomponente focaliza sobre la reducción de
errores de exclusión para futuros beneciarios de la AUH, u otros programas
sociales basados sobre iguales registros administrativos16.
15 Este subcomponente nanciará: (a) el diseño de un trabajo de campo especial de arreglos
y gestiones de benecios y servicios en áreas de comunidades indígenas; (b) el llevar ad-
elante talleres de capacitación de líderes indígenas sobre temas de seguridad social; (c) la
provisión de entrenamiento para permitir que las comunidades indígenas tengan acceso a
la información de ANSES y procedimientos a distancia; (d) la difusión de información aso-
ciada al proyecto en idiomas indígenas, incluidos los contenidos en programas de radio de
lenguas indígenas y programas indígenas que llegan a las áreas de comunidades indígenas,
así como en cualquier otro tipo de telecomunicación adecuada.
16 Este subcomponente incluirá tres actividades: (a) ANSES establecerá un acuerdo con
RENAPER y Registros Civiles pertinentes para generar un sistema permanente de datos
compartido y de validación, en orden para actualizar el ADP sobre una base regular, en
particular en nacimientos, muertes, y composición familiar de niños y jóvenes; (b) apoyar
la mejora de los ujos de información entre la ANSES y aquellos responsables de vericar
el cumplimiento con las condicionalidades. El subcomponente nanciará en ambas activ-
idades: i) evaluaciones de los actuales ujos de información e identicación de los princi-
pales asuntos; ii) la asistencia tecnológica sobre los procesos de intercambio entre agencias
para acordar sobre nuevos procedimientos y herramientas; iii) el desarrollo de manuales de
software y capacitación; y iv) equipamiento para crear las capacidades estructurales para
90 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
El subcomponente 3.2 apoya la gestión misma del proyecto con USD 4,8
millones. Este subcomponente proveerá apoyo a la Unidad de Gestión de
Proyectos de ANSES, incluyendo la realización de auditorías de proyectos.
De conjunto, el componente 3 nanciará servicios de consultores, talleres,
bienes (equipos de tecnología de la información) y costos operativos.
El cuarto componente plantea el fortalecimiento institucional del Ministerio
de Desarrollo Social y su Unidad de Gestión de Proyectos y supone el costo
de USD 12,4 millones. Este componente nanciará actividades con el obje-
tivo de fortalecer la capacidad de gestión del MDS y será implementado por
dos sub-componentes. El primero, de fortalecimiento de la planicación y
coordinación del MDS, también de su Unidad de Gestión de Proyectos. El
segundo, de fortalecimiento de la capacidad de monitoreo y evaluación del
MDS. Este último subcomponente se vincula directamente con la AUH.
En efecto, el sub-componente 4.2 plantea el fortalecimiento de la capacidad
de monitoreo y evaluación del MDS, para lo cual se destinan USD 5,2 millo-
nes. Este sub-componente apoyará al MDS para desarrollar e implementar un
monitoreo social y un sistema de evaluación, construido sobre la información
existente y el Sistema de Información Evaluación y Monitoreo de Programas
Sociales (SIEMPRO). Este subcomponente apoyará entre otras actividades:
la evaluación de la AUH y de otros programas sociales. En la próxima tabla
esquematizamos los principales trazos de este proyecto.
iii. El préstamo adicional al proyecto
El préstamo adicional, por USD 450 millones, fue aprobado el 1 de noviem-
bre de 2018 y comenzó a ser efectivo el 17 de diciembre. El primer desem-
bolso de 90 millones de dólares tuvo lugar el 27 de diciembre de ese mismo
año, tras la vericación del cumplimiento de los objetivos alcanzados en los
dos primeros indicadores vinculados a desembolsos.
Para el 5 de abril de 2019, el primer préstamo del proyecto estaba desem-
bolsado en un 89 por ciento (USD 531,5 millones desembolsados), restando
USD 68,5 millones no desembolsados. Mientras que el segundo préstamo
estaba desembolsado en un 20 por ciento (USD 91,13 millones desembolsa-
dos), restando USD 358, 88 millones no desembolsados.
iniciar las actividades del sub-componente 2.1, (c) mejoramiento de la capacidad de ANS-
ES en el área de uso de mecanismos de reparación de reclamos y participación ciudadana.
ANSES tiene un trato justamente sosticado y estandarizado de estos mecanismos
EMILIANO FERNÁNDEZ 91
iv. Sobre la implementación del proyecto
El proceso de implementación del proyecto comienza a partir y en el marco
del Decreto 1049 rmado el 29 de septiembre de 2016, que aprueba el Mo-
delo de Contrato de Préstamo BIRF Nº8633-AR, el que nancia el Proyecto
para la Protección de Niños y Jóvenes.
El 25 de noviembre de 2016, la ANSES a través de Federico Braun (subdi-
rector de ANSES) y el Registro Nacional de Personas (RENAPER) mediante
su Director Nacional Juan José D’Amico rmaron un Convenio de Colabo-
ración e Intercambio Electrónico de Información. Pero no solo se observa la
articulación de ANSES con el RENAPER, sino también con los Registros
Civiles Provinciales. Por ejemplo, el 24 de agosto de 2017, ANSES y los
Registros Civiles de Ciudad y Provincia de Buenos Aires rman un convenio
de intercambio de información. Emilio Basavilbaso (Director Ejecutivo de
ANSES) enmarca el convenio en el marco del trabajo con el BM:
La rma de estos convenios se establece en el marco del trabajo conjunto
con el Banco Mundial para buscar a aquellos niños que aún no están iden-
ticados pero que están en condiciones de cobrar AUH. De esta manera,
se ayuda a que tengan protección social por parte del Estado (24/8/2017,
El Cronista).
También se suceden otros convenios, por ejemplo, con el Registro Civil de
Río Negro, el 4 de diciembre de 2017, donde se acuerda un plan que consis-
te en el suministro de 6.639 actas del Registro Civil a la ANSES, y esta se
compromete a pagar por el mismo un total de $278.566,44. El Registro Civil
conforma un equipo de trabajo dedicado al proyecto y designa un responsa-
ble del mismo ante la ANSES. También, el acuerdo implica adquisición de
nuevos equipamientos para el Registro Civil, capacitación de su personal,
entre otros aspectos17. Otro ejemplo es el convenio rmado con el Registro
17 Según el Convenio rmado en Viedma: “A partir de la evaluación realizada y en función
de las actividades que deberán ejecutarse, resulta necesario impulsar las siguientes acciones
para la puesta en marcha del Proyecto: provisión de equipamiento informático. 4 escáneres
Cama Plana con alimentador automático de documentos. 4 PC - Computadora de Escritorio
tipo AIO. Actividades y procedimientos de intercambio de información. Se detallan las
principales actividades que involucra el intercambio de información entre el Registro Civil
y la ANSES como consecuencia de la suscripción del Convenio: la ANSES remitirá al
Registro un archivo informativo con detalles técnicos sobre el intercambio de información
y, si fuera necesario, brindará capacitación sobre el envío de información (diseño de regis-
tro y SITACI). El Registro Civil informará formalmente a la ANSES la cuenta bancaria a
92 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
Civil de Salta el 28 de marzo de 2018, al respecto su subdirector Matías As-
sennato plantea:
Existe una base de datos en ANSES de aproximadamente 13000 chicos en
Salta que podrían estar en condiciones de recibir ciertos benecios como es
la AUH. Lo que no tiene ANSES son los datos liatorios, es decir, quién es
el papá y quien es la mamá […] Lo que hacemos ahora a través de este con-
venio es un intercambio de información, donde el Registro Civil a deman-
da del ANSES, va a enviar información, partidas y datos de los menores
que están en posible condición de acceder a un benecio, para que en ese
momento, para que el área de ANSES correspondiente sea quien pueda en
denitiva dar ese benecio […] además va a hacer muy benecioso para el
registro civil porque la contraprestación de esta información que nosotros
enviamos va a ser recibir equipamiento para poder seguir avanzando con
la digitalización que estamos llevando adelante desde el organismo (Radio
Nacional, 25/4/2018).
Por otra parte, la Directora General de Proyectos de Niñez, Adolescencia y
Juventud de la ANSES, Fernanda Reyes, plantea que desde este organismo se
lleva adelante la “Red de AUH”. Desde esta red se trabaja en la articulación
inter-institucional con otras áreas del Estado para resolver los diferentes as-
pectos que dicultan el acceso de los niños y niñas a la prestación. Sobre la
articulación con los Registros Civiles Provinciales y el RENAPER plantea:
Cuando llegamos a ANSES había 1,5 millones de chicos que no teníamos
datos de sus padres. Si yo no tengo los datos de sus padres no puedo esta-
blecer el vínculo, por lo tanto, no sé si son destinatarios del derecho o no.
Lo que trabajamos con el RENAPER y los Registros Civiles, que generó
un fortalecimiento de los Registros Civiles. Porque muchos de ellos decían
yo no tengo esto digitalizado, yo esto no lo puedo implementar, no lo puedo
llevar a cabo. Entonces lo que se hizo fue, fortalecer a los registros civiles
y al RENAPER fuertemente, y pasamos de marzo de 2016 que teníamos
1, 5 millones a 400 mil chicos nada más que no tenemos datos aún. De
los cuales esta reducción del 73 por ciento, de chicos que no cobraban
donde serán transferidos los importes que demanden las actividades de colaboración técni-
ca. La ANSES, de acuerdo a lo establecido en el Convenio de Colaboración, depositará el
aporte inicial en la cuenta bancaria designada por el Registro y entregará, oportunamente,
el equipamiento informático detallado precedentemente. La ANSES elaborará el diseño de
registro y la aplicación de carga, mediante la cual el Registro Civil remitirá la información”
(Convenio 1829/2017).
EMILIANO FERNÁNDEZ 93
absolutamente nada ni AUH ni Asignación Familiar, el 18 por ciento pa-
saron a cobrar AUH. Por lo tanto, la AUH lo que hizo fue empujar a los
organismos del RENAPER y Registros Civiles a través de intercambio de
información y fortalecimiento de instituciones para que hoy tengamos esta
información cotidianamente y podamos establecer estos tipos de vínculos”
(Reyes, 19/7/19, Exposición en SAAP 2019; las cursivas son nuestras).
Por otra parte, en relación a las condicionalidades y a la articulación entre
ANSES y el Ministerio de Educación y de Salud plantea:
“Nosotros habíamos empezado a trabajar, ya hace un par de años, con Sa-
lud a nivel nacional con intercambio de información. Saben que la regis-
tración no deja de ser federal, no deja de ser de cada provincia, municipio
en términos de salud. Pero no obstante existe una base a nivel nacional que
nos permite que esta información llegue a ANSES. De esa forma yo puedo
tener el registro de salud y vacunación que por lo menos me establece al-
guna de las condicionalidades. Y lo mismo con educación. Con educación
el trabajo ya es más provincial, jurisdiccional. Allí hemos avanzado con
algunas provincias que permite también tener información, que permite es-
tablecer cuáles son los chicos que están en el sistema educativo… Nosotros
seguimos manteniendo la presentación de Libreta, pero también generamos
un mecanismo donde las personas puedan chequear qué información in-
traestatal existe para que le sea mucho más fácil tener el acceso al bene-
cio. ¿Por qué? Porque muchas veces, ANSES ya tiene toda esa información
de educación y salud, y lo único que tiene que hacer es imprimir la parte
que falta y hacer solamente ese trámite, ¿si? (Reyes, 19/7/19, Exposición
en SAAP 2019).
En el mismo marco de trabajo, también se interviene con el problema de ac-
cesibilidad que poseen los niños y niñas (cerca de 9 mil según cálculos de los
organismos especializados) cuyos tutores no son sus progenitores. En este
sentido, ANSES rma un convenio con la Secretaría Nacional de Niñez y
Adolescencia y Familia (SENNAF) el 13 de junio de 2019 para garantizar el
acceso a la AUH a los menores que se encuentran en dispositivos de cuidado
institucional, de un familiar o referente afectivo y que no lo percibían por las
dicultades en el trámite de la responsabilidad legal. Del evento del acuerdo
también participa UNICEF18. El acuerdo, entre otras cosas, establece el lan-
18 Desde principios de 2018 la Dirección de Niñez, Adolescencia y Juventud de ANSES y
la Dirección Nacional de Promoción y Protección Integral de SENAF vienen realizando
un trabajo en conjunto. Entre otros datos relevantes se recabó que existen en el país en la
94 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
zamiento y difusión de la guía “Cobertura a la niñez. Guía de Herramientas
disponibles en ANSES para garantizar el acceso a la protección social de los
niños, niñas y adolescentes que no están al cuidado de sus padres”, destinado
a los efectores de la política social. También, en este marco de articulación
con la SENNAF, según plantea Fernanda Reyes, se estableció en las 24 juris-
dicciones y con 150 referentes de diferentes organismos, un plan de forma-
ción de formadores, con el objetivo de mejorar en el territorio los niveles de
información sobre los mecanismos de acceso a la AUH.
Pero el problema de la cobertura, como es estipulado por el proyecto, tam-
bién se aborda desde el perfeccionamiento de los mecanismos de las condi-
cionalidades. En relación a este aspecto, la Directora Nacional de Proyectos
de Niñez de ANSES, plantea:
El año pasado fue el tope en términos de prestación de libreta. ¿Por qué?
Porque se reforzó muchísimo el trabajo de abordaje integral con las pro-
vincias principalmente, porque el trabajo con las provincias permitió iden-
ticar dónde teníamos los nexos o los lugares con mayor complejidad en
términos de presentación de libreta, y eso en vez de ser una denición de
baja lo que hicimos fue una denición de reforzar cuales son los mecanis-
mos que estaban fallando. De hecho, cuando arrancamos nos dimos cuen-
ta de que por ejemplo la provincia de Buenos Aires tenía un alto nivel
de libretas no presentadas. Y después que trabajamos con este abordaje
integral, de sentarnos en una mesa integrada por Educación, Salud, con
Desarrollo Social, Registros Civiles, y sentarnos en conjunto…y poder ir a
las escuelas para ver cómo hacíamos para estos chicos accedieran al bene-
cio. Después de todo ese trabajo más una campaña de difusión muy fuerte
logramos tener un pico histórico en términos de presentación de libreta
(Reyes, 19/7/19, Exposición en SAAP 2019).
La campaña de difusión, se ve reeja también en la página web de la ANSES,
la que periódicamente recuerda la necesidad de la presentación de libreta y
sus tiempos. Al mismo tiempo, también esa campaña supuso la intimación a
actualidad 9.096 niños, niñas y adolescentes en dispositivos de cuidado institucional y una
cantidad no dimensionada a cargo de una familia extensa o comunidad. El acuerdo contem-
pla la incorporación de la gura del referente afectivo y la extensión de su aplicación a otros
sistemas de prestación social (no sólo Asignación Universal por Hijo). Además, se prevé la
actualización de nómina de rmantes autorizados de Organismos Administrativos Locales
de Niñez de las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires, referentes territoriales de
SENAF y del Ministerio de Salud y Desarrollo de la Nación. (Noticias ANSES 13/6/2019-
Fecha de consulta: 30/6/2019).
EMILIANO FERNÁNDEZ 95
los efectores de educación y de salud a realizar las registraciones necesarias.
En una noticia del 14 de enero de 2019, la ANSES informa que a 150.000
personas beneciarias se les suspende el pago mensual, ya que no presenta-
ron la Libreta correspondiente al año 2016, luego de tres prorrogas imple-
mentadas durante el año 2018. Y al mismo tiempo señala:
[…] gracias a la intensa labor de comunicación, concientización de los ciu-
dadanos, operativos especícos, trabajo articulado con otros organismos y
jurisdicciones e intercambio de información con ellos, ANSES registra un
récord de presentación de Libretas en el último año. Esto surge de compa-
rar la cantidad de complementos pagados (libretas entregadas y abona-
das) acumulado a noviembre de 2017 contra noviembre de 2018, cuando
surge que el último año 367.775 niños, niñas y adolescentes más cobraron
el 20%. Esto signica que, si se tienen en cuenta las liquidaciones al undé-
cimo mes de 2018, el 84% del universo recibió el cobro del complemento,
en tanto en el mismo período del año anterior fue de 76% (Noticias de
ANSES, 14/1/2019).
Pero, además, en el marco del proyecto también la ANSES plantea líneas
de articulación con otros organismos estatales. El 15 de agosto de 2017, la
ANSES rmó un convenio con el Ministerio de Desarrollo Social y el Con-
sejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de Presidencia de la
Nación, orientado a enmarcar el plan de desarrollo territorial en distintas
municipalidades. Por otra parte, y como también señala una de las metas del
proyecto, se avanzó en la digitalización de la presentación de la Libreta (en
la actualidad, un formulario). De esa forma, los beneciarios pueden cargar
la libreta de forma digital sin necesidad de concurrir a los establecimientos
de la ANSES19.
Completemos este cuadro de situación con los informes de evaluación (basa-
dos en indicadores) del proceso de implementación realizados por el BM. En
cuanto al objetivo de cobertura, tenemos que el Número de niños menores de
18 años con registros completos en la ADP de la ANSES para los propósitos
de elegibilidad de la AUH, hacia el 30 de noviembre de 2018 se encontraba
en 12.997.794, mientras que la línea de base era de 11.583.647 el 31 de mar-
zo de 2016 y el objetivo nal es de 13.181.650 de niños registrados para el
31 de diciembre de 2020. Es decir, se incorporaron al registro de la ANSES, a
noviembre del año 2018, 1.414.147 niños y adolescentes (12 por ciento más)
19 Noticias de ANSES (1/11/18).
96 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
en condiciones de ser elegidos. Al mismo tiempo, el Número de benecia-
rios de la AUH marca un total de 3.994.424 de niños, niñas y adolescentes
beneciarias para noviembre de 2018, con una línea de base de 3.798.000
beneciarios de marzo de 2016, y 4.023.000 el objetivo nal de 2020. Es
decir, la cobertura creció en 196.424 niños y niñas. También, en cuanto al
objetivo de resolver la exclusión por la falta de evidencia en el cumplimiento
de condicionalidades se registra avances en sintonía con lo declarado por las
autoridades nacionales. En este sentido, el indicador Porcentaje de benecia-
rios de la AUH cuyo pago ha sido suspendido debido a carecer de evidencia
de cumplir las condicionalidades: equivale al 7,01 por ciento el 21 de marzo
de 2019, con una línea de base de 11,4 por ciento al 31 de marzo de 2016 y
un objetivo nal de 9,5 por ciento hacia el 31 de diciembre de 2020.
En el mismo objetivo de cobertura, los avances son menos marcados en lo
que hace al trabajo a nivel territorial en las diferentes municipalidades. Esto
se ve reejado en los indicadores de: Número de Planes de Acción Territo-
rial activos: equivale a 7 al 21 de marzo de 2019, mientras que la línea de
base es naturalmente 0 hacia el 31 de marzo de 2016 y el objetivo nal es
de 100 hacia el 31 de diciembre de 2020; Número de hogares con encuestas
socio-económicas completas (cha social): equivale a 1.661 hacia el 21 de
marzo de 2019, con una línea de 0 en marzo de 2016 y un objetivo nal de
120 mil hacia el 31 de diciembre de 2020; Número de niños menores de 18
años que han sido identicados con la encuesta (cha social): equivale a
2.027 hacia el 21 de marzo de 2019, con una línea de base de 0 y un objetivo
nal de 300.000 niños y adolescentes hacia el 31 diciembre de 2020; Número
de niños menores de 18 años que han sido identicados con la encuesta (-
cha social) que viven en comunidades indígenas: equivale a 0 hacia el 21 de
marzo de 2019, con un objetivo de 18 mil hacia el 31 de diciembre de 2020.
En lo que hace al aspecto de la transparencia en la gestión del programa los
indicadores muestran avances. Estos indicadores son: Número de publica-
ciones de informes sobre seguridad social: para noviembre de 2018 es de
8, con una línea de base en marzo de 2016 de 0 y un objetivo nal de 10 en
diciembre de 2020; Número de publicaciones de Informes de monitoreo de
la AUH: equivale a 15 al 30 de noviembre de 2018, con una línea de base de
0 al 31 de marzo de 2016 y un objetivo nal de 37 hacia el 31 diciembre de
2020. Y en relación a la eciencia en la atención de reclamos, los indicadores
muestran también avances: Porcentaje de quejas a la ANSES respondidas
en 20 días o menos: equivale al 95 por ciento hacia el 21 de marzo de 2019,
con una línea de base de 50 por ciento en marzo de 2016 y un objetivo nal
EMILIANO FERNÁNDEZ 97
de 90 por ciento hacia el 31 de diciembre de 2020; Promedio de tiempo de
respuesta para quejas sobre AUH: equivale a 10 días el 21 de marzo de 2019,
con una línea de base de 21 días en marzo de 2016 y 5 días como objetivo
nal hacia diciembre de 2020.
Por último, en relación al fortalecimiento institucional del MDS, contemp-
lado en el componente cuatro del proyecto, no se registran avances. En este
sentido, el indicador Fortalecimiento del MDS para implementar, monito-
rear y evaluar programas sociales, marca que el proceso hasta el anteúlti-
mo registro no estaba en curso, recién el 21 de marzo de 2019 aparece en
proceso. El objetivo nal hacia el 31 de diciembre de 2020 es el Informe de
evaluación de impacto de la AUH.
2. Análisis de la asistencia técnico-nanciera a la AUH
a. Sobre los dos proyectos del ciclo de asistencia
Los dos proyectos descriptos con sus dos fases de préstamos respectivas per-
miten hablar de un ciclo de asistencia técnico-nanciera del Banco Mundial
hacia la AUH. Existe una unidad en el objeto de nanciamiento (las Asigna-
ciones Familiares, en general, y la Asignación Universal por Hijo, en partic-
ular), en el agente estatal que recibe y gestiona esa asistencia (la ANSES y
luego también el MDS) y en los objetivos técnico-políticos de la asistencia
(la consolidación y perfeccionamiento del llamado sistema de protección so-
cial en dos vectores: ampliación de cobertura e incremento de transparencia/
eciencia). A grandes rasgos, podemos delinear dos fases de este ciclo que
se corresponden a los proyectos descriptos, cada uno sobre la base de un
préstamo original y luego un préstamo adicional. De este modo, la primera
fase corresponde al Proyecto de Protección Básica (2009-2016) y la segunda
fase corresponde al Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes (2016-2020).
La primera fase actúa principalmente en las precondiciones político-oper-
ativas de la AUH, es decir, se localiza especialmente en las bases que con-
stituyen su condición de posibilidad. Aquí el aspecto central a resaltar es
su intervención en el sentido de fortalecer la base operativa del SUAF, su
impulso hacia una base administrativa de pago directo de las asignaciones
familiares. El sistema de pago directo como mecanismo único de pago de
asignaciones familiares, se planteaba como una condición para una posterior
ampliación del sistema de asignaciones familiares hacia el sector no formal
del trabajo. Esto con independencia de que luego el sistema operativo de
98 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
control, liquidación y pago para la AUH (y luego para el PROGRESAR) no
fuera el SUAF, sino el UVHI (las siglas no aparecen especicadas) 20.
Esta primera fase estructurada alrededor del primer proyecto se organiza en
torno de objetivos estratégicos: consolidar programas sociales identicados
como ecientes y transparentes y aumentar su cobertura y accesibilidad; y
objetivos tácticos: amortiguar los eventuales impactos sociales de la crisis
mundial desatada en 2008. Es decir, contiene un carácter preventivo, pero
a la vez estratégico. La respuesta improvisada de la política asistencial a
la crisis de acumulación y dominación de principios de siglo se presenta
como “lección aprendida” que debe repararse consolidando un sistema de
“protección social” con capacidad de responder a los “shocks sociales”. Es
decir, con mayor capacidad de articular bases de consenso político para la
dominación política. Además, el marco de referencia hacia la política asis-
tencial que plasma el proyecto se encarga, también, de indicar el sujeto de la
asistencia social. Deben ser las personas trabajadoras en el sector informal
y, en particular, sus niños y niñas. O sea, la prioridad de la asistencia social
se encuentra en la clase trabajadora pobre y, en el seno de esta, en la for-
mación y preservación de la fuerza de trabajo portada por los niños, niñas
y adolescentes. Esta selectividad estratégica se expresa también en que el
dinero del préstamo que va directo a las prestaciones, posee como condición
de desembolso su gasto en los menores de 18 años de edad (excluyendo a
personas con discapacidad que cobran la prestación, pero son mayores de
edad).
Pero el proyecto no solo opera sobre el contenido de la política asisten-
cial argentina, sino que también lo hace en su forma. O sea, opera sobre
las estructuras y prácticas burocráticas del aparato estatal que gestiona la
asistencia social. Este es el sentido fundamental de la directriz de transpar-
encia que persigue el proyecto en sus dos momentos de implementación.
La transparencia entendida en términos de rendición de cuentas y proced-
imientos nancieros. Este imperativo se expresó en las metas que plasmaban
los indicadores de desarrollo intermedio del proyecto: pagos vía el sistema
SUAF, pagos vía sistema bancario, publicación de informes con datos de la
gestión del programa por parte de ANSES y disminución de reclamos a la
ANSES. También esta directriz se sustancia en la otra condición que tenía el
desembolso para el componente uno (de dinero directo a las prestaciones):
20 A partir de agosto de 2019 se unican estos dos sistemas (SUAF y UVHI) bajo un nuevo
sistema denominado CUNA.
EMILIANO FERNÁNDEZ 99
solo a las asignaciones que otorgaban vía SUAF y vía sistema bancario. En
este sentido, tanto en los objetivos formales planteados en el proyecto, en
las metas que lo articulan internamente, como en los requisitos especícos
para los desembolsos, el BM orienta determinado tipo de estructura y lógica
estatal, moldea una forma especíca de procedimientos, rutinas y prácticas
burocráticas.
Esta primera fase del ciclo de asistencia técnico-nanciera se ve marcada
por sanciones del BM que derivan en retraso de los desembolsos durante
el año 2012. Aunque el retaceo de los desembolsos es justicado por el no
cumplimiento con algunos indicadores acordados durante la negociación del
préstamo adicional (publicaciones de estadísticas del programa, por ejemp-
lo), también hay que enmarcarlo en una coyuntura de tensión general entre
el organismo y el país.
La segunda fase del ciclo de asistencia técnico-nanciera hacia la AUH es
muy diferente a la primera. No solo porque asiste directamente a la AUH,
sino porque lo hace con mucha mayor profundidad. Se trata de un salto cual-
itativo hacia el interior del mismo ciclo que también está dado por el monto
del préstamo.
Al igual que la primera fase del ciclo, la segunda fase está guiada también
por objetivos estratégicos: la ampliación de la cobertura y transparencia en la
instrumentalización de la AUH; y objetivos tácticos: amortiguar los impactos
sociales de la estrategia de ajuste de la administración de Cambiemos. El
planteo de fortalecer el sistema de “protección social”, sin embargo, esta vez
se realiza sobre la existencia consolidada de un sistema con mayor nivel de
integración y coordinación.
El proyecto parte del diagnóstico preciso de la “brecha de cobertura” y plant-
ea una estrategia que coloca en estado de disposición a todas las instituciones
que intervienen en el proceso de implementación de la AUH. Es un proyecto
que opera sobre el aparato estatal en un sentido horizontal –actuando so-
bre la coordinación inter-institucional en el mismo nivel jurisdiccional– y
en un sentido vertical –actuando sobre la coordinación inter-institucional a
distintos niveles jurisdiccionales–. O sea, se orienta hacia la coordinación in-
ter-institucional entre los organismos de nivel nacional –ANSES, Ministerio
de Educación, Ministerio de Salud (en la actualidad Secretaría), Ministerio
de Desarrollo Social, SENAF, RENAPER– y hacia la coordinación inter-in-
stitucional de ANSES y el MDS con instancias sub-nacionales –Registros
Civiles provinciales y municipalidades–.
100 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
La otra novedad del proyecto es la incorporación del MDS como organismo
cogestor, como copiloto en un proyecto que es comandado por la ANSES
desde el punto de vista del prestatario. Esta incorporación se aparta de la
tradicional división del trabajo entre el BID y el BM en la Argentina, en la
que el primero reserva su cartera para el MDS y el segundo su cartera para
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS, y ANSES).
Por otra parte, este proyecto incorpora el aspecto de la evaluación de la AUH
como uno de sus lineamientos operativos contenido en el cuarto componente.
Y lo hace movilizando la estructura del SIEMPRO del MDS, la que tam-
bién originalmente posee la impronta del organismo. Este aspecto había sido
sugerido por el Banco en el préstamo adicional de 2011 al primer proyecto,
pero no había sido aceptado por las autoridades nacionales.
El problema de la cobertura se apunta a resolver interviniendo desde el stock
de niños y niñas excluidos de la medida en el momento del acuerdo del
proyecto y desde el ujo perfeccionando mecanismos para en adelante no
producir esas exclusiones. Para el primer aspecto, incorporar a los niños y
niñas excluidos en la actualidad, es que se plantea: (a) que la ANSES articule
con los Registros Civiles provinciales para recolectar datos de nacimiento
de niños/as que por la situación laboral de sus padres puedan ser elegibles;
(b) que la ANSES articule con UDAIs y Ministerio de Educación para el in-
forme sobre el problema de condicionalidades de los aproximadamente 500
mil niños y niñas sin evidencia de cumplimiento de esas condicionalidades a
2016; (c) que la ANSES y el MDS en articulación con comunidades indíge-
nas desarrollen un plan para mejorar el acceso de poblaciones indígenas a la
AUH. A su vez, se complementan estas acciones de corte intra-institucional,
con Planes de Acción Territorial en cien municipios identicados con los
mayores problemas de accesibilidad. Se busca con esta estrategia encontrar
problemas de condicionalidad, como también problemas de información in-
completa en la base de datos de la ANSES (por ejemplo, niños/as que están
vinculados en los registros de la ANSES a un solo tutor o tutora por lo que
no reciben el benecio). Esto es, básicamente, lo que se realiza en el com-
ponente dos del proyecto. En cuanto al segundo aspecto, la variable del ujo
de información para resolver la cobertura, se plantea dos orientaciones: (a)
que la ANSES articule con el RENAPER para generar un sistema de datos
compartido de validación y actualización de datos de niños/as (nacimientos,
muertes y cambios en la composición familiar); (b) la creación de un sistema
de vericación de cumplimiento de condicionalidades que conecte directa-
mente a la ANSES con el Ministerio de Salud y Educación, que elimine la
EMILIANO FERNÁNDEZ 101
necesidad de libretas para evidenciar cumplimientos. A esto está destinado
en gran parte el componente 3.
Aunque su implementación esté en curso, podemos observar sus avances
en los casi tres años que lleva de vigencia. En primer lugar, vimos cómo el
objetivo general de aumentar la cobertura establecido en el proyecto, al que
se subordinan objetivos especícos como fortalecer la base informativa de
la ANSES y disminuir la baja por condicionalidades, implicó la puesta en
marcha de líneas de coordinación intra-estatal en sentido vertical y horizon-
tal. En este sentido, la línea de coordinación intra-estatal horizontal movilizó
acuerdos de la ANSES con el RENAPER, con la SENNAF, con el MDS, con
el Ministerio de Educación y con el (ex) Ministerio de Salud. En simultáneo,
se concretó la coordinación intra-estatal vertical entre ANSES y Registros
Civiles provinciales. Es decir, el marco de trabajo impulsado por el proyecto
abrió un proceso de articulación y rearticulación hacia el interior del aparato
estatal federal. Y es un proceso que persigue una lógica centrípeta, siendo la
ANSES el eje del proceso. La correa ordenadora de este proceso es el objeti-
vo de resolver el décit informacional del Estado como condición de posib-
ilidad para ampliar la cobertura. Según muestran los datos, hasta ahora, los
resultados son de avance de este proceso. Así lo conrma la incorporación
de 200 mil niños/as a la prestación, que a su vez reeja los resultados en la
ampliación de la base informativa (la incorporación de 1.414.147 niños/as al
ADP de la ANSES), como también la baja de las suspensiones por incum-
plimiento (o falta de evidencia) de las condicionalidades.
Asimismo, al menos por ahora, parece que este resultado en términos de cer-
rar la brecha de cobertura se explica más por este proceso de coordinación
horizontal y vertical por arriba (intra-estatal), que el proceso por abajo que
implican los planes territoriales estipulados en el proyecto. Al respecto, los
indicadores asociados a los planes territoriales para recoger de allí infor-
mación que falta de niñas y niños no reejan por ahora avances. De este
modo, al mes de marzo de 2019, son 7 los planes territoriales que se han
desarrollado, siendo el objetivo 100 para nes de 2020. Este indicador tam-
bién se reeja en el indicador de las chas sociales completas (las que se
harían en el marco del plan de acción territorial), ya que para esa misma
fecha las chas realizadas son solo 1600 sobre un objetivo de 120 mil para
nes de 2020. Tampoco el plan de articulación con comunidades indígenas
para mejorar el acceso de esta población parece estar efectivizándose, ya que
no hay a la fecha del mismo informe chas sociales que identiquen menores
de 18 años de esta población (siendo el objetivo del proyecto 18 mil meno-
102 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
res). Es decir, la estrategia territorial en 100 municipalidades y el plan con
las comunidades indígenas no parecen, por ahora, jugar un rol importante
en la implementación del proyecto. Tampoco parece jugarlo el intercambio
de información sobre estudiantes sin cumplimiento de condicionalidad entre
ANSES y provincias, ya que ninguno de los dos indicadores destinados a esa
actividad presenta avances21.
En cuanto al plano de la transparencia, manejo de información y proced-
imientos de gestión se presentan avances. Las publicaciones de informes
estadísticos sobre seguridad social se realizaron, siendo un total de 8 ha-
cia noviembre de 2018. Por otro lado, el último informe de marzo de 2019,
también señala avances. Esto se expresa en el aumento del porcentaje de
respuestas ante quejas atendidas con velocidad (20 o menos días) y en la dis-
minución del promedio de tiempo de respuesta ante quejas sobre la AUH (de
10 días al 21 de marzo de 2019, sobre 21 días al inicio del proyecto). Tam-
bién se han realizado las periódicas publicaciones de informes de monitoreo
de la AUH, y hay avances en la aplicación digital para descargar y actualizar
comprobantes de cumplimiento de condicionalidades.
De conjunto, la implementación del proyecto, en términos del contenido
mismo de la AUH, redunda en un proceso de aumento parcial de su capaci-
dad de cobertura, al mismo tiempo que de mayor transparencia y simpli-
cación administrativa para el caso de las condicionalidades. En este sentido,
el proyecto corona la “lógica de embudo” que persigue el ciclo de asisten-
cia técnico-nanciera: de contribuir a las bases técnico-operativas genera-
les para la implementación de la AUH a su perfeccionamiento para alcanzar
mayor grado de cobertura. De los aspectos más gruesos a los aspectos más
nos. Necesariamente, alcanzar mayor nivel de cobertura requería perfec-
cionar el aparato estatal: sus bases informativas, su coordinación interna y
su comunicación externa a la población beneciaria y a los efectores de la
política social.
En términos de la forma de organización de la gestión de la AUH, el diseño
e implementación del proyecto también otorga varios elementos de análisis.
En principio, el perfeccionamiento del programa social es al mismo tiempo
el perfeccionamiento del aparato estatal encargado de su diseño e imple-
21 Lista de beneciarios suspendidos o por suspender enviados hacia provincias: equivale
a 0 hacia el 21 de marzo de 2019, con un objetivo nal de 18 beneciarios hacia diciembre
de 2020; Número de listas de alumnos enviadas por provincias a ANSES, equivale a 0 el 21
de marzo de 2019, mientras que el objetivo nal es de 8 hacia el 31 de diciembre de 2020.
EMILIANO FERNÁNDEZ 103
mentación. El proyecto vehiculiza una estrategia de fortalecimiento de las
capacidades estatales de la principal agencia que lo implementa, la ANSES,
que al mismo tiempo es la encargada de llevar adelante el proyecto. Este for-
talecimiento institucional está dado en el perfeccionamiento de los proced-
imientos de recolección, clasicación y almacenamiento de la información
de la población beneciaria de sus políticas, en el perfeccionamiento en su
articulación horizontal y vertical con otras áreas del Estado y en el manejo,
procesamiento y publicación de esa información. El proyecto con el BM re-
fuerza así las “ventajas comparativas” de la ANSES con respecto al resto de
las áreas de la burocracia estatal argentina (con excepción, quizá, de la Ad-
ministración Federal de Ingresos Públicos, AFIP). En este sentido, opera en
un sentido de reproducir y reforzar asimetrías en las capacidades operativas
pre-existentes en el aparato estatal. No obstante, existe un “efecto derrame”
sobre el conjunto del aparato estatal. Como observamos, el proyecto que im-
plicó intercambio de información con otros organismos del Estado, también
los fortaleció, ya que incorporaron tecnologías para la informatización de sus
bases de datos. Es decir, el proyecto, comporta un “efecto colateral” sobre
varias áreas del aparato estatal, modicando sus procedimientos y rutinas,
como también creando áreas (como se vio en el caso del Registro Civil de
Río Negro, el que creó una unidad especializada para la articulación con la
ANSES). De esta manera, aunque la ANSES se reposiciona como la agencia
con mayor capacidad rectora del despliegue de la política social argentina,
también tracciona en este movimiento a otras áreas del aparato estatal. La ca-
pacidad operativa y política de la ANSES la posiciona como “nicho” dentro
del aparato estatal, donde se presentan los mayores niveles en la capacidad
de planicación con arreglo a resultados, en donde la mentada racionalidad
de la burocracia estatal parece más alcanzada.
b. Rasgos generales del ciclo de asistencia técnico-nanciera
Salgamos ahora del análisis por proyecto e intentemos sistematizar algunos
elementos generales de caracterización del ciclo de asistencia técnico-nan-
ciera del BM a la AUH de conjunto. Veamos.
En primer lugar, este ciclo de asistencia técnico-nanciera a la AUH debe
inscribirse en una etapa más amplia de asistencia técnico-nanciera del BM
hacia el área de la política social y, en particular, hacia el campo de la políti-
ca asistencial. Esta etapa, iniciada post crisis de 2001, contiene el Proyecto
Social VI-Jefes de Hogar (2003), el Proyecto de inversión en salud mater-
104 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
no infantil provincial (2004), el Proyecto de Transición para Jefes de Hogar
(2006) y el Proyecto de Capacitación y Aprendizaje Permanente (2007). Pero
además de estos proyectos que poseen como destino a programas sociales es-
pecícos, también la etapa abarca aquellos proyectos orientados a fortalecer
áreas de la burocracia estatal que los administra. Aquí, encontramos prin-
cipalmente el proyecto denominado Fortalecimiento Institucional-ANSES
II (2005), una continuidad de un proyecto original de 1997, que tuvo por
objetivo fortalecer la capacidad operativa de esa agencia estatal. El resul-
tado de este desarrollo de proyectos de asistencia técnico-nanciera es la
sedimentación en la burocracia estatal de un acumulado de estructuras políti-
co-técnicas, procedimientos, prácticas y visiones técnico-políticas que orga-
nizan la política social. En este acumulado se emplaza el ciclo de asistencia
orientado a la AUH.
En segundo lugar, esta etapa de asistencia técnico-nanciera del BM hacia
la política social tras la crisis de principios de siglo se orienta en dos grandes
vectores. El primero organizado en base al objetivo de cerrar la brecha de
cobertura del sistema de protección social y fortalecer el capital humano de
la población beneciaria. Es decir, el objetivo de masicar la política asis-
tencial como forma de contención política de la clase trabajadora pobre y,
al mismo tiempo, de sostener atributivos productivos mínimos de dicha capa
para el requerimiento ocasional del capital. El segundo, estructurado en tor-
no al objetivo de la eciencia y la transparencia del sistema de protección
social. Es decir, el objetivo de dotar al Estado de la capacidad para llevar
adelante el primer objetivo. Estos vectores se reproducen al interior del ciclo
de asistencia a la AUH.
En tercer lugar, como parte de este ciclo de asistencia del BM a la política so-
cial argentina, el ciclo de asistencia técnico-nanciera a la AUH reproduce,
recrea y consolida la introyección de dos paradigmas de política transna-
cional en aquella: el paradigma de la Nueva Gestión Pública y el paradig-
ma de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. O sea,
la incorporación de marcos de ideas que suponen objetivos e instrumentos
para organizar la política social y responder a la cuestión social local (Hall,
1993). Por un lado, el paradigma de la Nueva Gestión Pública (López, 2005;
Ciolli, 2018), asentado en el neo-institucionalismo, ordena un conjunto de
ideas y prácticas burocráticas en un sentido de dotar de mayor eciencia y
transparencia a la administración pública. Este paradigma lo observamos en
la orientación hacia la base operativa de la AUH: impulsando coordinaciones
intra-burocráticas, buscando moldear tiempos en la ejecución, perfecciona-
EMILIANO FERNÁNDEZ 105
ndo sus bases informativas y marcando modos y tiempos en la publicación
de la información pública. Por otro lado, el paradigma de los Programas de
Transferencias Monetarias Condicionadas, basado en la transferencia de din-
ero atada al cumplimiento de condicionalidades en educación y salud por
parte de la población beneciaria (Fernández, 2020).
En cuarto lugar, y en relación a los anteriores aspectos, destaquemos el
carácter doblemente integral que asume este ciclo de asistencia técnico--
nanciera del BM a la AUH. En primer término, porque actúa integralmente
(y simultáneamente) sobre el conjunto del ciclo del programa: sobre el pro-
ceso de diseño, rediseño, implementación y evaluación. De este modo, actúa
sobre el diseño cuando plantea una reingeniería en el proceso de comproba-
ción de las condicionalidades (el pasaje hacia un sistema automático como
se describió, o la digitalización de su presentación); sobre las condiciones de
implementación cuando plantea una estrategia de incorporación de niños y
niñas excluidas de facto de la política (el trabajo de relevamiento territorial,
que se observa con mayor claridad en el segundo proyecto) o los proced-
imientos de recolección de la información de los niños no incorporados a la
base informática; y sobre el proceso de evaluación, movilizando la estructura
del SIEMPRO para una evaluación ocial de la AUH. La intervención sobre
estos momentos de la política se realiza en forma simultánea en un proceso
de retroalimentación técnico-política constante que, por otro lado, demuestra
el carácter no secuencial del desarrollo de las políticas públicas. En segundo
término, y como ya lo dijimos, porque actúa tanto sobre el contenido como
sobre la forma del programa de la AUH, en tanto aspectos de una unidad. En
este sentido, estructura procedimientos destinados a su contenido (aumentar
la cobertura y transparencia del programa) y, como condición de posibilidad
para esto, estructura un proceso de re-ingeniería institucional que opera so-
bre los sistemas de pago y liquidación (como en el caso de la primera fase
del ciclo), y sobre los sistemas de recolección, clasicación y producción de
información (como en el caso de la segunda fase del ciclo).
Reexiones nales
Detengámonos, por último, en poner de relieve qué aporta el análisis del
ciclo de asistencia técnico-nanciera a la caracterización más general de la
AUH.
En primer lugar, permite dar cuenta de la envoltura del programa en el pro-
ceso de internacionalización de la política social y asistencial. Más precis-
106 STUDIA POLITICÆ Nº 54 invierno 2021
amente, en la etapa de internacionalización de la política social trazada por
la incorporación de paradigmas políticos transnacionales como la Nueva
Gestión Pública y los Programas de Transferencias Monetarias Condicio-
nadas. Esta misma envoltura es la que conecta al programa con la agenda
social global que organiza a nivel internacional el diagnóstico y las hipóte-
sis de resolución para las distintas expresiones de la cuestión social. Ad-
virtamos, también, que dicha incorporación de lineamientos internacionales,
como los paradigmas mencionados, se realiza mediante un proceso de asim-
ilación-acomodación sobre la base de las lógicas y tradiciones propiamente
locales de organización de la política social22.
En segundo lugar, considerar la asistencia técnico-nanciera del BM a la
AUH permite explicar en parte la capacidad de este programa para desplazar
hacia adelante sus propios límites internos. Sin embargo, aunque la asisten-
cia del BM interviene en un sentido correctivo de las fallas contenidas en el
proceso de implementación del programa, esta corrección es parcial. Y esto
por los propios límites que contiene el ciclo de asistencia técnico-nanciera.
Así, en el último proyecto del ciclo observamos que una de las metas acorda-
das es sumar a 200 mil niños y niñas a la AUH, cuando la cantidad estimada
de niños y niñas sin cobertura es de 1,6 millones23. En el mismo sentido, otra
de las metas es reducir la cantidad de bajas anuales por incumplimiento de
condicionalidades en 72 mil, que signica solo el 13 por ciento de las bajas
anuales llevadas adelante24.
22 En este sentido, Argentina posee una fuerte tradición de Asignaciones Familiares. Para
una historia del debate e implementación de las Asignaciones Familiares, Cfr. Falappa y
Mossier (2014).
23 El informe ocial Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la AUH (2017) sostiene
que de un total de niños y niñas menores de 18 años de 12.990.939, 1.631.905 (12,6 por
ciento) no posee cobertura alguna de programas sociales. En este universo están: 12.600
(0,1%) sexto hijo/a, 8.021 (0,06%) extranjeros/as con menos de 3 años de residencia,
330.103 falta de presentación de libreta (2,5%), 114.153 exclusiones (0,9%), 1.167.028
(9%) no identicados.
24 El proyecto no plantea la meta en números absolutos, sino de porcentaje de bajas sobre
el total. La cifra que presentamos surge de aplicar los porcentajes que propone como meta
al total de niños cubiertos. Sobre el problema de las condicionalidades, Straschnoy (2016)
plantea que si bien funcionarios del propio BM declaran que el 75% de las beneciarias
luego de ser bajadas presentan las certicaciones (siendo entonces un problema de certi-
cación y no de cumplimiento), el proyecto no se propone incorporar automáticamente al 25
% que no certico ni cumplió las condicionalidades.
EMILIANO FERNÁNDEZ 107
Por último, aquel corrimiento hacia adelante de los límites internos del pro-
grama como resultado del ciclo de asistencia, se maniesta en el incremento
gradual de los grados de eciencia y ecacia con que concretiza su inter-
vención en el proceso general de la acumulación y dominación. O sea, equiv-
ale a su tonicación en tanto instrumento asistencial que al mismo tiempo
que busca contener demandas de la clase trabajadora pobre intentando am-
pliar las bases de consenso del estado, busca sostener atributivos productivos
mínimos de la fuerza de trabajo de esa misma capa de clase (de condición so-
brante) para el consumo que realiza de ella el capital (Marx, 2009). Se reeja
así el carácter contradictorio mismo de la AUH: expresar tanto la potencia de
la clase trabajadora pobre (y de la clase trabajadora en general) para luchar
por mejorar sus condiciones de existencia, como su impotencia para revertir
las determinaciones de dichas condiciones de existencia y, al mismo tiempo,
expresar tanto la impotencia de la clase dominante para omitir las demandas
de aquella clase, como su potencia para canalizarlas e institucionalizarlas en
un modo de dominación bajo su dirección.
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