La comunicación, factor clave para
la gobernanza del riesgo
Andrea Valsagna*
Resumen
La pandemia dejó en evidencia la necesidad de repensar la gestión de go-
bierno y la comunicación pública ante situaciones de desastre. Por un lado,
resulta imprescindible incorporar el enfoque de Gestión de Riesgos de De-
sastres (GDR) para denir políticas públicas acertadas y diseñar estrategias
orientadas a construir resiliencia y desarrollo sostenible. Por otro lado, urge
resignicar el rol de la comunicación pública en el proceso de gestión de
riesgos.
El presente artículo pretende poner de relieve ese rol estratégico que juega
la comunicación en la gobernanza del riesgo. Para ello, se repasa el con-
cepto de gobernanza, denido por el Marco de Sendai (2015), y su relación
con la comunicación, considerándola como un factor articulador de aquella.
Se parte de comprender que el riesgo es una construcción social y, como
tal, debe ser analizado y gestionado. Se retoman conceptos ya desarrollados
por diferentes investigadores del campo de la comunicación de riesgos, con
especial énfasis en la comunicación pública. Se subraya la relación entre
gestión-información-comunicación, como un trípode para sumar al enfo-
que de GRD; así como la articulación entre comunicación, participación y
* Profesora en la Universidad Nacional del Litoral (UNL).
Código de referato: SP.297.LIII/21
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2021.53.06
STUDIA POLITICÆ Número 53 otoño 2021 pág. 135–161
Recibido: 09/02/2021 | Aceptado: 30/03/2021
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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percepción social del riesgo. Finalmente, se plantea la necesidad de institu-
cionalizar la comunicación de riesgos como política pública especíca, por
considerar que puede brindar valiosos aportes para mejorar la gestión y la
gobernanza de riesgos de desastres.
Palabras clave: comunicación pública – gestión de riesgos de desastres –
gobernanza – comunicación de riesgos – percepción social del riesgo
Abstract
The pandemic highlighted the need to rethink government management and
public communication in disaster situations. On the one hand, it is essen-
tial to incorporate the Risk Management approach to dene sound public
policies and design strategies aimed at building resilience and sustainable
development. On the other hand, it is urgent to redene the role of public
communication in the risk management process.
This article aims to highlight the strategic role that communication plays
in risk governance. To this end, the concept of governance is reviewed, as
dened by the Sendai Framework (2015), and its relationship with commu-
nication, considering it as an articulating factor.
It starts from understanding that risk is a social construction and -as such- it
must be analyzed and managed. Concepts already developed by different
researchers in the eld of risk communication are taken up, with special
emphasis on public communication. It seeks to indicate the relationship
between management - information - communication, as a tripod to include
into the Disaster Risk Management approach; as well as the articulation be-
tween communication, participation and social perception of risk. Finally,
the need to institutionalize risk communication as a specic public policy
is raised, considering that it can provide valuable contributions to improve
disaster risk management and governance.
Keywords: Public Communication – Disaster Risk Reduction – Governan-
ce – Risk Communication – Social Perception of Risk.
Introducción
La pandemia por Covid-19 planteó un escenario imprevisto a nivel in-
ternacional, marcado por la incertidumbre respecto de la nueva enfer-
medad así como de los mecanismos más adecuados para contener y
mitigar su propagación. Se extendió en forma simultánea en todos los países,
conrmando una vez más que vivimos un mundo global. El impacto trascen-
dió la cuestión sanitaria e implicó transformaciones profundas en términos
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económicos, políticos, psicológicos y culturales, ya que afectó uno de los
rasgos que nos constituyen como comunidad: el vínculo social.
Los gobiernos activaron diferentes dispositivos institucionales para atender
una situación de emergencia diferente, reforzar las capacidades de respuesta
e implementar medidas de prevención que excedieron el ámbito de la salud.
La pandemia –como todo desastre– mostró con crudeza las deciencias insti-
tucionales y las inequidades sociales, y nos interpela frente a los desafíos del
siglo XXI para pensar aportes que consoliden la gobernanza y avancen en el
diseño de políticas públicas inclusivas que construyan resiliencia, con vistas
a fortalecer la capacidad en las personas, las comunidades y sus institucio-
nes de estar preparadas para afrontar situaciones de crisis y salir fortalecidas
así como participar activamente del proceso de toma de decisiones sobre su
futuro.
En este escenario, es menester repensar la gestión de gobierno y la comuni-
cación pública ante situaciones de desastre. Por un lado, resulta cada vez más
imprescindible incorporar el enfoque de Gestión de Riesgos de Desastres
(GRD) para denir políticas públicas acertadas y diseñar estrategias orien-
tadas a construir resiliencia, que atiendan las vulnerabilidades sociales y la
exposición de la población ante estas y procuren acciones de desarrollo sos-
tenible. Por otro lado, urge resignicar el rol de la comunicación pública en
el proceso de gestión de riesgos, ya que adquiere características especícas:
tanto en relación al manejo de información para la toma de decisiones como
en cuanto a la generación de procesos sociales de construcción de sentido
sobre lo que pasa, comprendiendo las diferentes percepciones del riesgo de
los grupos sociales y su involucramiento como actores protagónicos. Por-
que, nalmente, es en base a lo que los distintos agentes de una sociedad
conocen, comparten y hablan, que la comunidad se forma una idea de lo que
pasa y actúa en consecuencia. Si no se conocen los riesgos, si no se perciben
los fenómenos peligrosos, si no se reconocen las vulnerabilidades, si no se
comprende la relación naturaleza-desarrollo que generan nuestras activida-
des y afecta nuestras vidas, no es posible poner en agenda los riesgos y exigir
políticas públicas para su gestión.
El presente artículo pretende poner de relieve ese rol estratégico que juega la
comunicación en la gobernanza del riesgo. Para ello, se repasa el concepto de
gobernanza, tal como está denido por el Marco de Sendai (2015), y su re-
lación con la comunicación, considerándola un factor articulador de aquella.
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Se parte de comprender que el riesgo es una construcción social y, como tal,
debe ser analizado y gestionado. Para ello se retoman conceptos ya desarro-
llados por diferentes investigadores del campo de la comunicación de riesgos
y la comunicación de crisis, poniendo especial énfasis en la comunicación
pública. Así, se busca señalar la relación entre gestión-información-comu-
nicación, como un trípode para sumar al enfoque de Gestión de Riesgos
de Desastres; así como la articulación entre comunicación, participación y
percepción social del riesgo. Finalmente, se plantea la necesidad de institu-
cionalizar la comunicación de riesgos como política pública especíca, por
considerar que puede brindar valiosos aportes para mejorar la gestión y la
gobernanza de riesgos de desastres.
Las ciencias sociales, y la comunicación en particular, no han sido lo su-
cientemente tenidas en cuenta al momento de conformar los equipos de
gestión de riesgos para efectuar intervenciones más pertinentes. De hecho,
la pandemia puso de relieve esta situación y los problemas de comunicación
entre gobiernos y ciudadanía se han multiplicado en todas las regiones. En
muchos países, en especial en América Latina, los comités de expertos estu-
vieron integrados por referentes del campo de la medicina, en especial infec-
tólogos y epidemiólogos, siendo más tarde incorporados expertos en salud
mental (otra área de relevancia), pero en muy pocas situaciones se han inte-
grado los estudios sociales sobre el comportamiento personal y comunitario
y menos aún los conocimientos sobre comunicación pública. Cabe señalar
que muchos países, como el caso de Argentina, no utilizaron el modelo de
GRD para gestionar la pandemia y los riesgos asociados; tampoco integraron
a otras instituciones y actores durante ese proceso.
Por otra parte, el estudio de los desastres y la problemática del riesgo han sido
poco abordados desde las ciencias sociales: desde la sociología y la losofía
se encuentran aportes signicativos para comprender la complejidad de la
sociedad del riesgo o sociedad líquida en términos generales (desarrollados
desde los años 1990 por Zygmunt Bauman, Ulrich Beck, Niklas Luhmann,
Anthony Giddens, Silvio Funtowiccz y Jerome Ravetz, entre otros). También
en esa década comienzan a desplegarse los estudios latinoamericanos que
profundizan el análisis de las vulnerabilidades en la gestión de riesgos de
desastres y subrayan la construcción social del riesgo, articulados en la Red
de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, con
referentes como Allan Lavell, Omar Cardona, Gustavo Wilches Chaux, Piers
Blaikie, Hilda Herzer, Claudia Natenzon y otros (Lavell, 2006). Sin embar-
go, son pocas las investigaciones que ponen el foco en la comunicación pú-
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blica y su relación con el riesgo y los desastres: se vienen desarrollando en
las últimas décadas –como veremos más adelante– y se han plasmado en
manuales y guías especícas de organismos internacionales no siempre con-
templados en la gestión de gobierno.
Por eso, resulta pertinente subrayar la importancia del enfoque de gobernanza
del riesgo para pensar la “pos-pandemia” o la “nueva normalidad” así como
valorizar la comunicación en el diseño de políticas públicas, para contar con
gobiernos y comunidades más preparadas ante los riesgos permanentes con
los que convivimos o los que, incluso, generamos, y para promover los cam-
bios necesarios para evitar catástrofes. Comprender que la incertidumbre es
la marca que distingue la sociedad contemporánea, signada también por la
hiperconectividad y la labilidad de los lazos de representación política, son
dimensiones a tener en cuenta.
¿Cómo generar información conable en una sociedad hiperconectada pero
que descree de sus instituciones? ¿Cómo administrar la incertidumbre en
un mundo que exige certezas? ¿Cómo convocar a la acción de todos, en
comunidades que no creen en lo que le dicen sus gobernantes? ¿Cómo acti-
var la responsabilidad ciudadana en una sociedad que prioriza las conductas
individualistas frente al compromiso comunitario? ¿Cuánto aporta la comu-
nicación en este proceso? Estas son algunas de las preguntas que guían este
trabajo que, aunque está aún lejos de acercarse a respuestas concluyentes,
pretende contribuir a desandar ese camino.
1. La gobernanza del riesgo y el rol de la comunicación pública
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres, acordado por
Naciones Unidas en 2015, dene como Prioridad 2: “Fortalecer la gobernan-
za del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo”. Dice textualmente:
La gobernanza del riesgo de desastres en los planos nacional, regional
y mundial es de gran importancia para una gestión ecaz y eciente del
riesgo de desastres a todos los niveles. Es necesario contar con claros
objetivos, planes, competencia, directrices y coordinación en los sectores y
entre ellos, así como con la participación de los actores pertinentes. Por lo
tanto, el fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres para la
prevención, mitigación, preparación, respuesta, recuperación y rehabilita-
ción es necesario y fomenta la colaboración y las alianzas entre mecanis-
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mos e instituciones en la aplicación de los instrumentos pertinentes para
la reducción del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible (Marco de
Sendai, 2015, p.17).
Es posible destacar en este párrafo algunas palabras que involucran acciones
de comunicación:
• coordinación en los sectores y entre ellos
• participación de los actores pertinentes
• colaboración y alianzas entre mecanismos e instituciones
Se plantea que la gestión de riesgos requiere gobernanza, lo que signica la
coordinación entre múltiples actores así como la participación e intercambio
entre diferentes sectores gubernamentales y actores sociales; ello requiere
colaboración, acuerdos y diálogo, para lo cual la comunicación intra-institu-
cional e inter-sectorial es un factor relevante para alcanzar dichos objetivos.
Además, en los desagregados incorporados en el punto 27 correspondientes
a la Prioridad 2, para señalar acciones a nivel nacional y local, es posible
identicar algunas relacionadas con la comunicación, aunque no todas estén
mencionadas como tales:
a) …reforzar los mecanismos e iniciativas pertinentes para la transparencia
del riesgo de desastres, que pueden incluir… iniciativas de capacitación y
sensibilización públicas…
e) Elaborar y fortalecer, como corresponda, los mecanismos para el segui-
miento, la evaluación periódica y la comunicación pública de los avances
en los planes nacionales y locales y promover el escrutinio público y alen-
tar los debates institucionales…
f) Asignar, como corresponda, funciones y tareas claras a los representantes
comunitarios dentro de los procesos e instituciones de gestión del riesgo de
desastres […] y organizar consultas públicas y comunitarias extensas du-
rante la elaboración de esas leyes y reglamentos para apoyar su aplicación;
g) Establecer y fortalecer foros de coordinación gubernamental a nivel
nacional y local integrados por actores pertinentes […]. Es necesario que
esos mecanismos se fundamenten en los marcos institucionales naciona-
les y dispongan de responsabilidades y facultades claramente asignadas
para, entre otras cosas, detectar los riesgos sectoriales y multisectoriales
de desastres, crear conciencia y aumentar el conocimiento del riesgo de
desastres mediante el intercambio y la difusión de información y datos no
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condenciales sobre el riesgo de desastres, […] coordinar las campañas
de sensibilización pública sobre el riesgo de desastres, facilitar y apoyar la
cooperación multisectorial local… (Marco de Sendai, 2015, p. 17).
De estas deniciones, puede concluirse que la comunicación no aparece
como una dimensión especíca, pero está incluida en diferentes momentos,
donde interviene en forma directa para lograr:
• la transparencia y rendición de cuentas, a través de la difusión pública
de los planes y avances en GRD así como en la promoción de debates
públicos.
• el aumento del conocimiento del riesgo, a través del “intercambio y di-
fusión de información”.
• la sensibilización pública sobre el riesgo, a través de campañas educati-
vas e iniciativas de capacitación.
Y en forma indirecta en:
• la articulación y coordinación entre actores (intra e inter-gubernamental,
e inter-sectorial).
• la organización de consultas públicas y comunitarias.
La gobernanza implica la generación de espacios de articulación, coordina-
ción, participación e involucramiento de distintas partes interesadas, y es ahí
donde las ciencias de la comunicación pueden aportar sus conocimientos y
experticia. Para ello, es necesario que desde los niveles dirigenciales se la
conciba más allá de los paradigmas mediático-informacionales, que la re-
ducen a los procesos de transmisión de información a través de medios de
comunicación masiva. Es necesario dejar atrás el modelo denominado de
“broadcasting” o difusionista, que incluye la comunicación como una herra-
mienta de difusión “al nal del proceso de gestión”, y se comprenda el rol
estratégico de la comunicación para la generación y construcción de sentidos
a través de diferentes medios y relaciones sociales, incorporando esta dimen-
sión en todo el proceso de GRD.
Se propone aquí abordar la comunicación desde un modelo relacional y
constructivista, y poner especial énfasis en la comunicación pública. Esta
disciplina, relacionada con la comunicación institucional y la ciencia polí-
tica, se ocupa de estudiar la comunicación de gobierno y su vínculo con los
ciudadanos, indagar acerca del comportamiento electoral y el funcionamien-
to de los lazos de representación política, analizar el rol de los periodistas
y los medios de comunicación de masas y su relación con la formación de
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opinión pública, conocer el intercambio narrativo que se produce en el espa-
cio público y estudiar las mediaciones que generan las redes sociales en su
reconguración actual (Cozzi, 2019).
Este enfoque requiere un modelo integral, como el planteado por Amado y
Castro Suñeda (1999) para pensar las comunicaciones públicas, o la denomi-
nada “comunicación 360” por Elizalde y Riorda, por dos razones:
un gobierno está en el centro de la escena y es visto y juzgado desde los
360 grados. Pero también, tanto si es consciente como si no lo es, comunica
-potencialmente- hacia los 360 grados (2013, p. ).
La comunicación estratégica para pensar la gestión de la comunicación en
las instituciones viene planteándose hace varias décadas desde el campo
cientíco, más aún en las organizaciones públicas, marcadas por los tiempos
de la legitimación política y electoral así como por las innitas demandas
ciudadanas, ante la diversidad del “ambiente mediático” que integra medios
tradicionales y nuevos medios, con la irrupción de las redes sociales y la
masicación de internet.
En este sentido, la comunicación pública no solo debe ocuparse de “decir”
(informar las acciones de gobierno), sino también de “escuchar” (las deman-
das y percepciones sociales), “dialogar” (construir vínculos entre gobierno
y comunidades) e “involucrar” (participación ciudadana para generar cam-
bios). Desde los estudios culturales, esta mirada permite analizar cuál es la
relación entre comunicación y construcción de ciudadanía (Valsagna, 2011).
Es decir, no solo está presente la responsabilidad de dar publicidad a los ac-
tos de gobierno, sino también la de involucrar a los ciudadanos en el diseño
y ejecución de las políticas públicas que hacen a su propia vida cotidiana o
su desarrollo futuro.
Se entiende la comunicación como servicio público, además de concebirla
como un bien público, y se pone el foco en la relación entre el Estado y
los ciudadanos y el impacto de la comunicación en el desarrollo (Ladrón de
Guevara, 2015). La verdadera participación requiere el fomento del compro-
miso, la formación de opinión y la generación de consensos respecto de las
políticas públicas y, en denitiva, respecto del modelo/proyecto de ciudad/
provincia/país que se busca sostener desde un gobierno. Allí es donde la co-
municación pública puede hacer su mayor aporte, porque es una herramienta
fundamental para la generación de identidad y pertenencia ciudadana.
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En este marco, cabe diferenciar distintos tipos de comunicación: la comuni-
cación política (centrada en las estrategias realizadas por los partidos políti-
cos en las campañas electorales y el posicionamiento de actores políticos), la
comunicación gubernamental (relacionada con la publicidad de los actos de
gobierno y la construcción de consenso sobre las políticas públicas, las rela-
ciones institucionales y la atención del ciudadano, la construcción de iden-
tidad y pertenencia de una comunidad, el gobierno abierto y la gestión de
expectativas), la comunicación de crisis (vinculada con situaciones críticas o
escándalos que afectan la reputación pública) y la comunicación de riesgos
(como eje transversal de la gestión de riesgos de desastres).
2. La comunicación del riesgo
En un principio, la comunicación aparece vinculada a la gestión de desastres
como una herramienta para transmitir el conocimiento experto disponible
sobre un evento peligroso a la población en general. Desde un enfoque difu-
sionista, se busca que la población comprenda el riesgo y asuma las respues-
tas adecuadas frente a este, a partir de la difusión de mensajes especícos
realizados por los gobiernos a través de los medios de comunicación masiva.
Como si la transmisión masiva de esa información fuese suciente para ge-
nerar las reacciones y los cambios propuestos.
Este enfoque ha quedado obsoleto en la sociedad contemporánea, signada
por la revolución digital, que ha modicado todas nuestras relaciones socia-
les, las formas de trabajo y convivencia, los hábitos de consumo y acceso a
información así como los dispositivos y prácticas de producción, circulación
y recepción de contenidos. La “sociedad-red”, como la dene Castells (1997,
2009), ha generado profundas transformaciones en la forma de comunicar-
nos así como en la variedad y validación de las fuentes de información y en
la construcción de opinión pública y consenso social, y exige nuevas deni-
ciones desde la comunicación pública.
Al iniciarse la pandemia, un informe especial del Barómetro de Conan-
za del Instituto Edelman sobre el coronavirus señalaba un dato interesante
respecto de los referentes con mayor credibilidad al momento de acceder a
información sobre la enfermedad:
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Puede observarse cómo los gobiernos, los periodistas e incluso los medios
de comunicación cuentan con menores niveles de credibilidad que los cien-
tícos y expertos de organismos internacionales, e incluso –y esto es para
subrayar– que referentes cercanos: “alguien como yo”, “mi doctor” o “mis
compañeros de trabajo”. Este aspecto debe ser tenido en cuenta al momento
de diseñar las estrategias de comunicación de riesgos, porque es denitorio
para planicar intervenciones adecuadas basadas en fuentes conables a las
que la población les presten atención y escuchen.
Identicar los interlocutores conables, conocer las percepciones de la co-
munidad, sus expectativas, emociones e intereses, son aspectos esenciales
para una adecuada comunicación de riesgos.
En 2004, una reunión técnica regional sobre Estrategia de Comunicación e
Información Pública para la Reducción de Riesgos y Desastres convocada
por la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD–ONU),
la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), la Federación Inter-
nacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja y la UNESCO, realizaba un
diagnóstico sobre el tema y proponía algunas deniciones y acciones en lo
que se denominó el “Documento de Antigua”. Allí se señala:
El trabajo desarrollado durante los últimos años en las áreas de comunica-
ción e información pública en América Latina demanda una redenición
clara, de base y de manera más certera y efectiva de los programas, pro-
yectos y tareas dirigidos a la prevención y reducción de los desastres. En la
base de estos planteamientos se debe considerar a la comunicación como
una actividad transversal que no se puede limitar a la sola presencia y uso
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de los medios de comunicación social tanto tradicionales (prensa, radio,
televisión, video, cine, teatro) como los modernos de soporte electrónico.
Es necesario dar a la comunicación su verdadera dimensión cultural, so-
cial, económica, política y técnica como fenómeno esencialmente humano
y complejo que se vale de muchos medios, sistemas, mecanismos y signi-
cados, así como de lenguajes y símbolos (2004: p. 2).
Además de señalar la percepción del riesgo y la complejidad de la comuni-
cación para la prevención, que requiere del trabajo articulado entre distintas
disciplinas, plantea la importancia de conocer al público para generar inter-
venciones efectivas:
Sin prevención no puede haber reducción efectiva de los desastres y sin
comunicación eciente no puede haber prevención de alto impacto. De allí
que la comunicación educativa y la información pública son indispensables
tanto para la acción preventiva como para la reactiva (2004: p. 5).
Muchos de estos lineamientos fueron incorporados en los lineamientos del
Marco de Acción de Hyogo en 2005, que contaba con acciones especícas
orientadas a la información pública y la comunicación educativa. Sin em-
bargo, perdieron especicidad en el Marco de Sendai aprobado en 2015 por
Naciones Unidas.
Conocer la percepción del riesgo es un aspecto que viene siendo señalado
desde la década de 1980, cuando se comprueba que las políticas de gestión de
desastres propuestas por expertos y organismos especializados no eran com-
prendidas o aceptadas por la población, por el simple hecho de transmitirse
información sobre los riesgos. Entonces, aparece una disyuntiva fundamen-
tal, al detectarse que “los riesgos que matan a las personas y los riesgos que
las alarman, a menudo, son completamente diferentes” (Covello y Sandman,
en Cozzi, 2019). Estos estudios fueron iniciados desde una perspectiva an-
tropológica por Mary Douglas, cuya obra es aún de referencia en el tema.
En forma paralela, se impulsa una concepción que relaciona la comunicación
de riesgos con el diálogo necesario entre gobiernos, asociaciones y pobla-
ción. En 1989, el National Research Council de Estados Unidos dene la
comunicación de riesgos como “un proceso interactivo de intercambio de
información y de opiniones entre individuos, grupos e instituciones. Es un
diálogo en el cual se discuten múltiples mensajes que expresan preocupa-
ciones, opiniones o reacciones a los propios mensajes o arreglos legales e
institucionales del manejo de riesgos” (Cozzi, 2019: p. 43).
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El espíritu de este enfoque ha guiado la elaboración de guías, manuales y
planes de comunicación para la prevención y gestión de riesgos de desastres1.
Incluso se ha incorporado a la comunicación en su rol de informar y educar
como uno de los 5 procesos de dirección y apoyo, transversales a los proce-
sos clave o misionales del modelo de GRD, como el desarrollado por Nar-
váez, Lavell y otros (2009). Allí la comunicación está considerada al mismo
nivel que: desarrollar base normativa e institucional, planicar y organizar
la intervención, procurar recursos, informar y educar, y hacer seguimiento,
evaluación y control. También Aguirre Madariaga (2015) destaca la comuni-
cación, educación y cultura para la prevención de riesgos en la experiencia
de Santa Fe en gestión de riesgo de inundaciones, y es incluida por Wolansky
y otros (2003) como uno de los factores de reducción de riesgos basados “en
información y participación”.
Sin embargo, muchas veces el propósito de involucrar a las comunidades y
promover el intercambio de opiniones así como las acciones de comunica-
ción educativa quedan solo en el papel, y el esfuerzo de los gobiernos se pone
en la comunicación de información por parte de los gobiernos, en el intento
de persuadir para cambiar conductas y en algunos casos en el registro de
las opiniones a través de encuestas u otros mecanismos de consulta. Como
señalan varios expertos,
…los principales esfuerzos en el tema de comunicación de riesgos en Amé-
rica Latina se han dado en especial para enfrentar las crisis cuando las
catástrofes se han producido y, en menor medida, para las tareas preventi-
vas y de producción de consensos que permitan enfrentarlas y gestionarlas
socialmente (Moreno y Peres, 2011; en Cozzi, 2019, p. 10).
En la última década, investigadores del campo de la comunicación y la cien-
cia política han desarrollado estudios y nuevas deniciones para pensar la
comunicación de riesgos. Lupin describe la comunicación de riesgos como
“el intercambio interactivo de información y opiniones entre los evaluadores
1 Pueden mencionarse el “Manual de Gestión de Riesgos de Desastre para comunicadores so-
ciales” (2011) de la Ocina de UNESCO-Perú; el Manual “Salud, comunicación y desastres:
guía básica para la comunicación de riesgo en Argentina” (2016) del Ministerio de Salud de la
Nación; la “Guía para la cobertura periodística responsable de desastres y catástrofes” (2013)
de la Defensoría del Pueblo de Servicios de Comunicación Audiovisual de la República Ar-
gentina; el documento “Gestión para la Reducción del Riesgo de Desastres y Sistemas de
Alerta Temprana. Manual para docentes” (2012) de la Ocina de la UNESCO San José para
Centroamérica y México; e incluso las “Orientaciones para comunicar sobre la enfermedad
por el coronavirus 2019. Guía para líderes” que elaboró la OMS–OPS en febrero de 2020.
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del riesgo, los encargados de su gestión, los consumidores y otros interesa-
dos” (Lupin, 2006) y en función de ello establece los objetivos, momentos y
acciones de intervención.
Siguiendo esta concepción, Fontana y Maurizi (2014) plantean cuatro mode-
los de comunicación del riesgo, según cómo se articulen dos variables cla-
ves: el tipo y nivel de información y la modalidad de interacción entre los
actores. Así, es posible reconocer modelos que ponen el acento en la transmi-
sión, en la percepción, en la actuación o en la interacción, siendo este último
el ideal para una efectiva comunicación, ya que contempla los “elementos
más importantes: la credibilidad y conanza en la fuente, la claridad y cali-
dad de los mensajes diseñados, la eciencia y efectividad de los canales de
comunicación y el involucramiento y aceptación de las audiencias” (Fontana
y Marurizi, 2014, p. 37).
En tanto, Riorda dene la comunicación de riesgos como “aquella comu-
nicación dirigida a la modicación de un hábito, frente a un riesgo real o
potencial que se da o puede darse” (2011, p.). Es por ello que se diferencian
los momentos de normalidad, donde el riesgo es potencial, de las situaciones
de emergencia o crisis, que es cuando ocurre el fenómeno peligroso produ-
ciendo daños especícos.
…el riesgo solo necesita ser asumido y, de ser posible, incorporado como
patrón cultural. Debe procurarse que la alarma de un riesgo potencial (que
no se dio y puede darse) así como de un riesgo efectivo y concreto (que ya
está dado) modiquen percepciones y generen un cambio de conductas”
(Riorda y Bentolilla, 2020, p. 130).
Estos autores parten de suponer que la dimensión de la crisis, la emergencia
o el desastre dependen de quien la padece, a nivel personal o comunitario, y
por eso plantean que la comunicación de riesgos siempre debe ser situacional
y reconocer la vivencia de las personas afectadas. Por eso es tan importante
atender los actos comunicativos que se generan en ese momento.
Así, “el principal objetivo de un plan de comunicación se basa en la trans-
formación de la incertidumbre y la comunicación reactiva en una gestión
organizada y proactiva que asegure las mejores condiciones de cuidado de la
salud para la población” (Riorda y Bentolila, 2020, p. 127).
En este artículo, se considera que la comunicación de riesgos es la caracterís-
tica que adquiere la comunicación pública dentro de un Sistema de Gestión
de Riesgos de Desastres en contextos de incertidumbre.
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Si denimos el riesgo como la relación entre una amenaza y las vulnerabili-
dades de una población frente a esta en función de su grado de exposición y
de su capacidad de respuesta, es posible precisar los objetivos de la comuni-
cación de riesgos (Lupin, 2006):
• Aumentar el conocimiento y la comprensión del riesgo.
• Incentivar la conanza y la credibilidad.
• Prevenir y resolver situaciones conictivas.
Como señalan Fontana y Maurizi, “las políticas públicas referidas a la reduc-
ción de riesgos y a la mitigación del desastre son una instancia de articula-
ción discursiva entre la comunicación gubernamental y la comunicación de
crisis” (2014, p. 27). Es decir que la comunicación de riesgos tiene rasgos
comunes con la comunicación de gobierno y la comunicación de crisis pero
debe diferenciarse de ambas. Si se mejora la comprensión del riesgo y se
fortalece la conanza en las autoridades de gobierno, es posible prevenir
situaciones de crisis. Pero la comunicación no es neutra: si no se gestionan
bien la información, las expectativas y los vínculos que dan sentido a lo que
pasa se puede generar una crisis.
Suelen observarse algunos aspectos que muestran fallas en la comunicación
de riesgos:
• No identicar las demandas sociales, económicas y políticas que acom-
pañan el debate público sobre el riesgo.
• No reconocer los efectos de las acciones de gobierno en las vidas y pro-
piedades afectadas por el desastre.
• No identicar los públicos especícos, en función de sus características
socio-demográcas y de sus percepciones del riesgo.
• No generar espacios de interacción e involucramiento ciudadano en la
toma de decisiones.
Por otra parte, cabe señalar que en situaciones de emergencia se afectan dere-
chos humanos y por lo tanto la comunicación de riesgos debe tener en cuenta
tres principios que la diferencien de la manipulación de opinión pública: el
principio democrático, el principio de participación y el principio de inte-
racción (Covello, 1989, en Fontana y Maurizi, 2014). Este planteo se puede
sintetizar en dos derechos que debe contemplar la comunicación de riesgos:
1. Derecho a saber: acceso a información de riesgos y escenarios.
2. Derecho a participar: en la toma de decisiones que afectan la vida y los
bienes de la comunidad.
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De lo que se trata es de reconocer que el riesgo es una construcción social
(Fontana, 2014) y, por lo tanto, es necesario comprender el proceso por el
cual una comunidad determinada se informa, se forma, interpreta, dialoga,
construye sentidos y representaciones y percibe el riesgo.
Por todo esto, se considera que una adecuada comunicación pública contri-
buye a reducir los riesgos y a promover la resiliencia comunitaria, porque:
• brinda información adecuada a la población para que comprenda el riesgo.
• genera capacidades en la ciudadanía para actuar ante una emergencia.
• contribuye a disminuir el grado de vulnerabilidad y exposición a una
amenaza.
• mejora la capacidad de respuesta de la comunidad ante un evento.
• promueve la incorporación de hábitos saludables y una cultura de la pre-
vención.
• activa la reexión pública sobre los cambios necesarios a incorporar en
la vida social, económica y política para mitigar las vulnerabilidades y
evitar la generación de nuevos riesgos.
3. Gestión, información y comunicación en escenarios de incertidumbre
Una cuestión central a tener presente para la comunicación de riesgos es la
complejidad de informar, educar, dialogar en escenarios de incertidumbre.
Natenzon (2003) plantea incorporar la incertidumbre como una dimensión
del riesgo, además de la peligrosidad, vulnerabilidad y exposición. Se habla
de riesgo cuando es posible cuanticar; cuando no se puede establecer una
probabilidad respecto a qué va a ocurrir, ya no se tiene riesgo, sino incerti-
dumbre.
Ello implica reconocer que hay “inseguridad” por falta de conocimiento so-
bre las otras tres dimensiones. Más allá de que es central avanzar en sistemas
de información y conocimiento sobre dichas dimensiones, aceptar que no
se conoce todo es un dato muy relevante, porque obliga a gestionar recono-
ciendo esa incertidumbre (sea porque la ciencia no ha avanzado en algunos
aspectos, por falta de “calidad” en el conocimiento o bien por la complejidad
misma de los fenómenos socioambientales).
Este contexto se puso especialmente en evidencia en la pandemia por CO-
VID-19, ya que se trata de un fenómeno desconocido, que se ha ido estu-
150 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
diando al mismo tiempo que ha ido generando contagios, y frente al cual los
gobiernos y los expertos han desplegado diferentes medidas de mitigación
de la propagación de la enfermedad –que han ido modicándose durante el
tiempo– y sus diferentes tratamientos, en función de los avances cientícos
sobre la materia. Se tuvo que “administrar” el riesgo sin tener conocimientos
“certeros” sobre la amenaza (la enfermedad), ni sobre las vulnerabilidades
de la sociedad frente a ella ni sobre los niveles de exposición más riesgosos.
Esta situación de incertidumbre obliga a prestar especial atención a los cana-
les y referentes que dan credibilidad o generan conanza en la población, por
un lado, y a la percepción del riesgo que la comunidad construye incluyendo
sus temores, sentimientos y expectativas, por el otro. Solo al reconocer la
incertidumbre desde un primer momento es posible manejarla.
Entonces, al diseñar una estrategia o plan de comunicación, se debe contem-
plar cómo se abordará el tema, el marco conceptual a utilizar, la construc-
ción simbólica del riesgo; los grupos sociales que se involucrarán (expertos,
funcionarios, instituciones, líderes comunitarios, medios de comunicación,
sectores vulnerables, población en general) y la forma como se involucrarán
esos grupos, en qué momentos y cuáles son los canales y medios más perti-
nentes para ello.
ANDREA VALSAGNA 151
Por eso, se propone tener en cuenta un trípode que se basa en la gestión,
la información y la comunicación, contemplando siempre la percepción del
riesgo de la sociedad, la relación entre comunicación y participación ciuda-
dana y el escenario de incertidumbre.
3.1. La gestión (entre actores)
En primer lugar, la gestión implica coordinación entre actores distintos que
necesariamente tienen que intervenir en el proceso de GRD, para lo cual
es necesario poner en relación a actores diversos que toman decisiones. La
comunicación puede facilitar el cruce de saberes, generar espacios apropia-
dos para el diálogo inter-sectorial, e incluir en la mesa de decisiones infor-
mes respecto de la percepción social del riesgo y el tratamiento en la agenda
pública del tema. Las relaciones públicas y el diálogo político deben tener
presente los intereses en juego y las posiciones de los diferentes actores en
la arena pública.
En este punto, resulta interesante considerar la construcción intersubjetiva
de soluciones con la participación de todos los actores. Si partimos de com-
prender la complejidad y la incertidumbre intrínseca de los riesgos y los pro-
blemas socioambientales, el aporte de Funtowiccz y Ravetz (2000) sobre la
ciencia pos-normal resulta pertinente: cuando los hechos son inciertos, los
valores están en disputa, lo que está en juego es muy elevado y las decisiones
son urgentes, es necesario generar instancias que permitan poner sobre la
mesa los diferentes saberes y los intereses en juego e incluir metodologías
participativas para la colaboración, coordinación y actuación conjunta de los
diferentes agentes sociales.
3.2. La información (toma de decisiones)
En segundo lugar, referimos a la información, diferenciando este concepto
del de comunicación porque se suelen considerar sinónimos, aunque no lo
son. En este aspecto hay que contemplar las competencias que requiere el
manejo de información para la toma de decisiones, tanto para los gobiernos
como para la sociedad civil y la propia ciudadanía.
Frente a cada amenaza, existen estudios cientícos que permiten dimensionar
el riesgo pero además es necesario otras miradas expertas para denir los in-
dicadores más apropiados, tanto para comprender la dimensión del problema
y el escenario de riesgo como para entender la percepción pública del tema y
las representaciones sociales y sentimientos de la población sobre el riesgo.
152 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Allí la comunicación puede promover espacios de intercambio entre exper-
tos para generar consensos o acuerdos respecto de la identicación de los
indicadores y datos estadísticos más apropiados para denir y comprender el
riesgo al que se expone la población y para dimensionar el escenario de ries-
go y su evolución, además del relevamiento de los saberes y preconceptos
que circulan y que forman opinión pública y percepciones diferentes sobre
el riesgo especíco.
Durante la pandemia, tanto en la comunicación ocial como en los medios
masivos e incluso en la circulación por redes sociales, se multiplicó el uso de
grácos y cuadros con distinto grado de complejidad, con dicultades para
una lectura adecuada y que la mayoría de las veces no iban acompañados de
una explicación sobre su signicado ni de las fuentes de los datos publica-
dos. Las interpretaciones erróneas, malintencionadas o incompletas de estos
datos han contribuido a generar reacciones y hábitos no siempre compatibles
con los recomendados para prevenir el contagio de la COVID-19. Esto se ha
manifestado no solamente en la población, sino en los propios funcionarios
del Estado, referentes públicos o líderes de opinión, que han generado confu-
siones sobre la situación; con lo cual promover la “alfabetización estadística”
y una adecuada comunicación es clave (Boncompagni, 2020).
3.3. La comunicación (sentidos, vínculos y hábitos)
En tercer lugar, se debe contemplar la comunicación especícamente enten-
dida desde un enfoque cultural integral, lo que implica no solo transmitir
información adecuada y oportuna, sino construir y consolidar vínculos de
conanza. En una crisis, donde se ponen en juego los valores, donde hay
tensiones permanentes, mantener la conanza y la credibilidad se vuelven
centrales. La comunicación, que trabaja desde el punto de vista social en
ese proceso de construcción simbólica sobre lo que pasa, en la búsqueda
por promover vínculos adecuados entre los gobiernos y la población, en el
reconocimiento de los liderazgos de opinión y en la incorporación de nuevos
hábitos o la modicación de conductas para reducir riesgos, tiene mucho
para aportar.
Información pública, campañas educativas, interacción comunitaria son tres
aspectos a tener en cuenta. Recordemos que la comunicación de riesgos debe
buscar:
• Que haya un adecuado entendimiento del riesgo.
• Que la población comprenda la información y los datos que se difunden.
ANDREA VALSAGNA 153
• Que el nivel de alarma de la población sea adecuado al nivel real de ries-
go (Fontana y Maurizi, 2014).
En este punto, corresponde contemplar que no sólo comunican los gobiernos,
también comunican otros actores: los medios de comunicación –que alguna
vez fueron el centro del espacio público–, los líderes locales, las redes so-
ciales, se comunican las personas entre sí. Esto es así no solo para la comu-
nicación de riesgos, sino para toda la comunicación pública. Por eso, debe
atenderse el rol de los medios de comunicación como formadores de opinión
pública, por un lado, y el funcionamiento de las redes sociales, por otro.
El periodismo y la prensa en general –entendidos como servicio público–
tienen una responsabilidad tanto en brindar información de calidad como en
generar marcos de referencia adecuados. Su rol de contralor de los gobiernos,
publicando datos, investigando si se están tomando las medidas adecuadas
y consultando expertos es algo a destacar, tanto como su rol de transmisor
de las demandas, expectativas y miedos de la población. Por lo tanto, los
gobiernos deben generar instancias de vinculación especiales, orientadas a
brindar información, explicar los escenarios de riesgo e incluso capacitar a
los periodistas frente a una situación de riesgo.
Por otra parte, debe contemplarse que la sociedad actual ha multiplicado los
productores de información a través de las redes sociales y el riesgo de la
difusión de noticias falsas o desinformación es alto en situaciones de emer-
gencia. En ese aspecto, los gobiernos deben fortalecer los canales ociales
y generar estrategias de difusión que ayuden a los ciudadanos a comprender
la formación de noticias, detectar la fuente de información y la credibilidad
de los emisores.
El espacio público actual está muy fragmentado porque han estallado las
formas de producción y consumo comunicacional, por circuitos no lineales,
subterráneos, superpuestos, no siempre públicos, no todos con el mismo peso
en la formación de opinión y en la construcción simbólica sobre lo que pasa.
La comunicación de riesgos debe afrontar también ese desafío, que es co-
municar incertidumbre en este escenario fragmentado donde se forman las
opiniones públicas. Por eso, incorporar el conocimiento construido sobre el
comportamiento social, los procesos de formación de opinión pública y la
construcción simbólica de los hechos, es decir los marcos de referencia desde
los cuales se interpretan las situaciones de desastre, crisis o riesgo, es fun-
damental.
154 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
3.4. La comunicación en las distintas etapas de la GRD
La comunicación debe contemplarse durante todo el proceso de GRD, aun-
que tiene características diferenciales en cada etapa. En este artículo, vamos
a subrayar tres grandes momentos: la prevención y preparación; la atención
de la emergencia; y la reconstrucción.
4. Comunicar durante la prevención: educar y prepararse
Durante esta etapa es posible desarrollar estrategias educativas y pedagógi-
cas que promuevan una cultura de la prevención en la población y permitan
involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones respecto de qué debe
hacer y qué no cuando la situación de riesgo se concreta. Una sociedad más
preparada podrá enfrentar de mejor manera una emergencia y evitar que se
vuelvan crisis o desastres.
También es importante que exista un adecuado conocimiento de los roles y
responsabilidades de los diferentes organismos públicos e instituciones de la
sociedad civil que participan en la gestión de la emergencia, de manera que
tanto el gobierno como la población conozcan los procedimientos y protoco-
los disponibles para una respuesta ecaz. Para ello, es necesario una gestión
de riesgos con participación comunitaria, que desarrolle planes de contingen-
cia y emergencia, a lo que se agrega la preparación especíca del equipo de
comunicación de manera de prever el funcionamiento y la coordinación con
diferentes actores cuando el evento ocurra.
La comunicación para la prevención se orienta a educar en el entorno en que
vivimos, reconocer los riesgos a los que estamos expuestos y qué podemos
hacer para prevenirlos; la comunicación para la preparación implica infor-
mar sobre cómo actuar ante un fenómeno peligroso y compartir simulacros
y aprendizajes. Pero también en esta etapa es importante que la comunica-
ción se enfoque en cómo actuar para mitigar las vulnerabilidades y promover
cambios sociales, de manera de no reproducir el ciclo de vulnerabilización
(Porto, 2011) que se genera en procesos de desarrollo signados por la des-
igualdad y la injusticia social.
5. Comunicar durante la emergencia: informar para la respuesta
Durante la situación de emergencia, la comunicación se vuelve más orien-
tativa e indicativa: lo que se busca es generar canales claros y conables de
ANDREA VALSAGNA 155
comunicación que permitan conocer los escenarios de riesgo, la amenaza a
la que está expuesta la población, las medidas que están tomando las auto-
ridades para mitigar el impacto o los daños que pueda causar ese fenómeno
y las acciones que debe tomar la comunidad, a nivel personal, familiar y
comunitario.
Para ello, es imperioso difundir información precisa, oportuna y sistemática,
a saber:
• Precisa: contenido claro, indicativo o explicativo, que sea comprensible
por todos los grupos sociales y brinde explicaciones sobre terminología
especíca del riesgo.
• Oportuna: estar disponible cuando sea necesaria, esto es denir en qué
momento y a quiénes se debe comunicar cada información.
• Sistemática: ordenada y organizada de forma que permita un análisis
permanente de la situación siguiendo parámetros previsibles, a través de
canales y formatos especícos.
En esta etapa se busca fomentar una adecuada comprensión del riesgo por
parte de la población, de manera que atienda las indicaciones ociales e in-
corpore las correspondientes medidas de prevención. Esto permite fortalecer
las capacidades de respuesta por parte del Estado y de los propios ciudada-
nos, en especial cuando se trata de una epidemia de alta contagiosidad donde
la responsabilidad social es un factor determinante, como en el caso de la
pandemia por COVID-19.
Además, se deben consolidar canales ociales de información pública y una
política clara de vocería que permitan fortalecer credibilidad en los organis-
mos responsables de la toma de decisiones. Ahora bien, el nivel de conanza
y credibilidad de las comunicaciones públicas es una construcción perma-
nente, que se realiza en función de la percepción del riesgo, de la forma de
comunicación y de la imagen pre-existente de los actores intervinientes.
La pandemia por COVID-19 ha implicado articular los dos tipos de comu-
nicación previstas para las etapas de preparación previa a la emergencia y
de respuesta ante la emergencia, y los gobiernos han tenido que desarrollar
acciones en un contexto generalizado de desconanza o baja credibilidad en
los líderes políticos. Si bien al principio, el miedo, las imágenes de lo que
sucedía en otros países y la incertidumbre brindaron un marco de alto acata-
miento de las indicaciones por parte de la población y los gobiernos lograron
156 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
altos niveles de consenso sobre su actuación2 ante la pandemia, lamenta-
blemente eso no se sostuvo en el tiempo: la comunicación de riesgos no se
adaptó a los cambios que la propia pandemia y las medidas de aislamiento
fueron generando en la comunidad, no se registró la percepción del riesgo de
la población, sus miedos, expectativas y sentimientos frente al impacto de la
situación en todos los órdenes de la vida, y se cometieron innitos errores
que contribuyeron a recortar esa conanza inicial. La rutinización del riesgo
hizo incluso que nuevamente el nivel de alarma de la ciudadanía se desajuste
respecto del nivel real del riesgo y la politización de la comunicación pública
complejizó aun más la gestión y la comunicación3.
6. Comunicar durante la reconstrucción: generar resiliencia
En esta etapa, es fundamental, por un lado, brindar las indicaciones ade-
cuadas sobre qué hacer una vez pasada la emergencia para retomar la “nor-
malidad” de la vida social: precauciones y medidas para la rehabilitación y
recuperación.
Por otro lado, es importante contemplar algo que no suele tenerse en cuenta:
cómo elaborar lo que pasó, lo que implica un trabajo coordinado con los
equipos de salud mental. Hay que saber qué decir y cómo, para no generar
más daño. Riorda y Bentolila (2020) desarrollan en profundidad este aspecto,
desde el punto de vista vivencial, es decir pensando la GRD desde lo que le
pasa a las personas y las comunidades. El punto es comprender los desastres
o emergencias como “incidentes críticos” y saber que
…las situaciones críticas no son necesariamente traumáticas y se cuen-
ta con la posibilidad de implementar estrategias para reducir su impacto
(Riorda y Bentolila, 2020, p. ).
2 En muchos países, al iniciarse la pandemia los gobiernos centrales y locales modicaron
sus rutinas de comunicación, trataron de involucrar a los demás actores políticos, crearon ca-
nales sistemáticos de comunicación especícos sobre el tema, brindaron información sobre
la enfermedad, reconociendo la incompletud de esa información (es decir lo que se sabía y
lo que aún no se sabía sobre la COVID-19), generaron datos y denieron criterios para la
denición de casos que permitan hacer estadísticas y evaluaciones de la situación; y también
pusieron en marcha campañas educativas para que la población pueda comprender el riesgo.
3 En Argentina, tanto el gobierno nacional como los provinciales mostraron marcadas cur-
vas descendentes de valoración de imagen de gestión, tras haber alcanzado niveles positi-
vos muy altos en los meses de marzo y abril de 2020.
ANDREA VALSAGNA 157
En ese sentido, como ya ha demostrado la lingüística largamente, las palabras
y el lenguaje condicionan las percepciones y representaciones sociales. Por lo
tanto, lo que se comunique a nivel masivo, comunitario y personal puede ayu-
dar a reducir el impacto o puede generar más daño. Los autores detallan estu-
dios sobre las reacciones vivenciales comunes, pero también diferentes ante
pequeñas crisis o grandes desastres e identican al menos tres factores que
pueden regular ese impacto: “el soporte o apoyo psicosocial, las atribuciones
de control interno y la percepción de amenaza” (Riorda y Bentolila, 2020, p.
39-50). Es importante, entonces, incorporar las recomendaciones de la Pri-
mera Ayuda Psicológica (PAP) o la Gestión de stress ante incidentes críticos
(CISM, por sus siglas en inglés) a las acciones de comunicación de riesgos.
Lo que se busca en este momento es generar aprendizaje y resiliencia co-
munitaria. No por salir de la emergencia, se aprende en forma automática.
Solamente se construye resiliencia si se activa la capacidad reexiva sobre lo
que pasó, pero no para volver al mismo lugar, sino para modicar las condi-
ciones que generaron el riesgo e impulsar los cambios sociales, económicos,
sanitarios, culturales que sean necesarios para reducir la vulnerabilidad fren-
te a ese riesgo.
Muchas veces se confunde resiliencia con resistencia. “Somos resistentes,
siempre salimos adelante, siempre volvemos a empezar de cero”. Eso no
es construir resiliencia, sino volver atrás y repetir las mismas prácticas, las
mismas conductas, las mismas relaciones de poder, que no hacen más que
consolidar el riesgo, porque no se lo admite como tal.
Conclusiones: institucionalizar la comunicación de riesgos
Finalmente, y como conclusión habiendo reconocido el rol clave de la comuni-
cación en la gestión y la gobernanza del riesgo, se considera importante avan-
zar en acciones que consoliden esta área de conocimiento a través de forma-
ción especíca, capacitación y entrenamiento, protocolos e institucionalidad.
Coincidimos con Natenzon cuando plantea que se considere como dimensión
de la vulnerabilidad social a “las carencias y limitaciones en la toma de deci-
siones de una sociedad” (Natenzon, 2020), lo que se relaciona con la forma
de ejercicio del poder y de resolución de los conictos, en denitiva, con la
política y la calidad institucional de nuestras democracias. Esta dimensión no
suele incluirse en el análisis de las vulnerabilidades sociales (más referencia-
do a aspectos económicos, sociales, demográcos, culturales o habitaciona-
158 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
les de la población potencialmente expuesta) y son pocos los gobiernos que
jerarquizan esta cuestión en la evaluación del riesgo. Pero sabemos que el
mal manejo del riesgo aumenta la peligrosidad de una amenaza o fenómeno
determinado.
Contar con normativas, procedimientos y protocolos ayuda a cometer menos
errores y a sobrellevar el proceso de manera más adecuada. Ello implica
institucionalizar la gestión de la comunicación de riesgos para superar las
falencias y limitaciones en la toma de decisiones y mitigar la vulnerabilidad
a nivel organizacional. Cuando las decisiones caen en una sola persona, esta-
mos ante un problema. Contar con protocolos, normas y organización, denir
roles y tareas especícas para actuar en equipo es fundamental para comu-
nicar riesgos. Aunque esos protocolos se modiquen en algunos aspectos,
porque nunca una emergencia o una crisis es igual a otra, son fundamentales
para contar con rutinas pre-establecidas, para generar certezas en medio de la
incertidumbre. Por eso, hay que incluir a la comunicación dentro de los pro-
tocolos, planes de contingencia y planes de emergencia que se generan para
la gestión de riesgos de desastres, porque es un factor clave en el proceso.
“Incorporar el componente comunicacional en los programas de reducción
del riesgo de desastres, y asegurar su sostenibilidad, apoyando sus formula-
ciones normativas, sus previsiones operativas y la participación comunitaria”
era una de las recomendaciones del Documento de Antigüa de 2004.
Por otra parte, la comunicación de riesgos requiere formación especíca: no
es comunicación de crisis, no es comunicación política del gobierno. Tam-
bién en el Documento de Antigüa se señalaba la necesidad de “mejorar las
competencias de los comunicadores para favorecer el trabajo con la gestión
de riesgo e incluir componentes de comunicación social en las carreras cien-
tícas y elementos cientícos relacionadas con la gestión del riesgo en las
carreras de comunicación” (2004, p. 8).
También es necesario la formación de líderes: que cuenten con equipos espe-
cializados y reciban capacitación y entrenamiento porque los gobiernos son
“crisis-propensos”. Como se preguntan Riorda y Bentolila: “¿dónde se forma
un gobernante que tendrá la responsabildiad sobre las decisiones determinan-
tes del presente y el futuro de millones de personas?” (2020, p. 29). Porque
lo que está en juego en estas situaciones es la legitimidad del sistema político
mismo y no solamente la reputación de líderes o partidos en particular.
La OMS ha señalado que “ha llegado el momento de reconocer que la pericia
en comunicación se ha vuelto tan esencial para el control de brotes epidé-
ANDREA VALSAGNA 159
micos como la capacitación en epidemiología y el análisis de laboratorios”
(Riorda y Bentolila, 2020, p. 127). De hecho, destaca 5 aspectos claves para
transformar la incertidumbre y la comunicación reactiva en una gestión or-
ganizada y proactiva: conanza, alerta temprana, transparencia, diálogo y
planicación.
Entonces, si se reconoce que la comunicación contribuye a que disminuya
la exposición a una amenaza y fortalece la capacidad de respuesta de la po-
blación, brinda información e involucra a los ciudadanos como actores pro-
tagónicos del cambio, debe aceptarse que también puede aportar de manera
signicativa para mitigar los riesgos y favorecer la gobernanza.
Si se sabe cómo actuar, si se comprende la gravedad del fenómeno peligro-
so, si se conoce quién y cómo va a informar sobre la emergencia, si se han
incorporado los hábitos y las conductas necesarias para mitigar el riesgo,
sin dudas, la comunicación aporta a la reducción del riesgo. Quizás sea mo-
mento de preguntarse si la comunicación en sus diferentes aspectos (acceso
a información, educación para la prevención, acción comunitaria, diálogo
intersectorial, percepción del riesgo) no constituyen también factores subya-
centes del riesgo, que aumentan la vulnerabilidad ante fenómenos peligrosos,
y como tal deben ser estudiados.
En la sociedad del riesgo permanente, necesitamos más y mejor comuni-
cación de riesgos. Uno de los desafíos de la “pospandemia” sería lograr un
avance signicativo en la puesta en marcha de sistemas e instituciones ade-
cuadas para la gobernanza de riesgos de desastres, que permitan disminuir el
impacto de los fenómenos peligrosos y avanzar en la mitigación de las vul-
nerabilidades sociales. Los desastres muestran siempre con mayor crueldad
las desigualdades que aún resta resolver y que duelen. Consideramos que la
comunicación pública puede enriquecer el conocimiento y la gestión de ries-
gos, para que como sociedad comprendamos, valoremos y exijamos políticas
públicas que gestionen los riesgos y que lo hagan involucrando a los actores
y respetando el derecho de la ciudadanía a participar de las decisiones que
afectan su futuro.
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