La gobernanza del riesgo de
desastres a nivel organizacional: un
análisis desde los gobiernos locales
Valeria Segalla*
Virginia Escañuela**
Resumen
Los gobiernos locales se abren espacio en la arena política junto con varios
actores cobrando relevancia cuando hacemos referencia a la gestión del
riesgo de desastres. Esto se debe a que el Estado central, en general, resulta
ineciente y, el enfoque de la gobernanza brinda una alternativa a la forma
de gestionar en la comunidad. A partir de estas premisas, nos preguntamos
¿podremos encontrar respuestas a cómo gestionar mejor los desastres, cam-
biando el enfoque tradicional a un enfoque de la gobernanza? Estas son
cuestiones de debate en América Latina, y en este artículo buscamos mos-
* Es Licenciada en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba (UCC).
** Es Licenciada en Relaciones Internacionales por la facultad de Ciencia Política y Relacio-
nes Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba (UCC). Especialista en Respon-
sabilidad Social y Sustentabilidad Empresaria por la Universidad de San Andrés (UdeSa).
Código de referato: SP.296.LIII/21
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2021.53.05
STUDIA POLITICÆ Número 53 otoño 2021 pág. 113–133
Recibido: 09/12/2020 | Aceptado: 11/03/2021
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
114 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
trar, mediante el estudio de un caso, de que manera pueden articularse los
conceptos de gobernanza y gestión integral del riesgo de desastre desde los
gobiernos locales, para que las comunidades estén mejor preparadas para
afrontar los riesgos de la sociedad moderna.
Palabras clave: gobernanza – gestión de riesgos de desastres – gobierno
local – nuevos actores.
Abstract
Local governments are getting more and more important, among other ac-
tors, when we talk about risk disaster reduction management. Most of the
time, the State becomes inefcient in some issues, but there is an alternative
to the way the society is managed, and the governance approach can change
that. Can we try to get a better way to manage risk disaster reduction by
introducing governance in the discussion? In this article, we seek to show
how these issues take place in Latin America and in which way governance
and risk reduction management can be related in local governments. This
could help communities to face up the risk in modern societies.
Key Words: Governance – risk disaster reduction – local government –
new actors
Introducción
La gestión del riesgo de desastres cobra mayor importancia frente a las
consecuencias adversas del cambio climático que se observan, cada
vez con mayor frecuencia, en todo el mundo. Frente a esto, la gestión
del riesgo de desastre propone una serie de herramientas, materializadas en
políticas, que buscan preparar a las comunidades para que sean más resilien-
tes frente a los desastres.
En este artículo analizamos, a través de un estudio de caso, de qué manera
los gobiernos locales gestionan estas políticas, tomando al enfoque de la go-
bernanza como un nuevo paradigma que viene a aportar un mayor grado de
interrelación de los actores a la gestión del riesgo de desastre.
La paradoja del escenario actual que vivimos nos presenta un mundo con di-
versos desastres de los que debemos hacernos responsables a nivel mundial y
local. Debemos encontrar respuestas que incluyan a la diversidad de actores
involucrados, reconociendo las especicidades de cada uno como también
de sus roles, derechos y deberes. El gobierno central ya no es capaz de ha-
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cerse cargo de la solución de la multiplicidad de problemas que enfrenta; es
necesario una descentralización, y frente a los desastres la importancia de los
gobiernos locales aumenta considerablemente.
A partir de estas premisas, analizaremos los componentes organizacionales del
municipio de Río Cuarto de la provincia de Córdoba, (Argentina) buscando
referenciar de que manera el enfoque de la gestión del riesgo de desastres y de
la gobernanza aplica a este caso en particular. La información utilizada para el
análisis fue recolectada dentro de un proyecto mayor y se utilizó la metodo-
logía expuesta por Fontana y Conrero (2019) en “Matriz para diagnóstico y
valoración de la incorporación de marcos internacionales sobre adaptación
al cambio climático y riesgo de desastres en gobiernos locales” cuya muestra
fue tomada durante el año 2019. Los datos a analizar en el artículo fueron
obtenidos a través de análisis documentales y entrevistas a diferentes actores,
entre ellos funcionarios, actores de la sociedad civil y del sector privado.
1. El enfoque de la gobernanza
El concepto de gobernanza adquiere cada vez más importancia en el mundo
de las ciencias sociales por presentarse como una nueva forma de gestionar
las políticas públicas. En Latinoamérica durante los años ochenta, los Esta-
dos comenzaron a experimentar un profundo cambio mediante la inclusión
del sector privado en las esferas públicas, lo que se fue desarrollando en
procesos de privatización tanto de las empresas públicas como de los entes
reguladores (Zurbriggen, 2011). Este proceso se genera fundamentalmente
porque el Estado comienza a tener una sensación de “desborde” y busca me-
diante esta forma generar una mejora en los servicios sanitarios. Frente a esto
surge el concepto de gobernanza como una herramienta que permita generar
alianzas y redes para afrontar estas trasformaciones y poder gestionar mejor
a través de alianzas público-privadas (Zurbriggen, 2011).
Dicho esto, es necesario denir qué se entiende por gobernanza. Si bien es un
concepto aún en formación por lo cual puede haber discrepancias en las in-
terpretaciones, para los nes de este artículo seguimos la denición de María
Victoria Whittingham (2010) quien entiende que
Gobernanza es la realización de relaciones políticas entre diversos actores
involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre
asuntos de interés público, proceso que puede ser caracterizado como un
juego de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como re-
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glas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales.
La forma e interacción entre los diversos actores reeja la calidad del
sistema y afecta a cada uno de sus componentes; así como al sistema como
totalidad (Whittingham, 2010).
A partir de esta denición, entendemos que no existe una única forma de go-
bernanza, debido a que reere a procesos en movimientos de interacción que
son en sí mismos dinámicos y cambiantes; en los que inuyen las realidades
históricas, culturales, políticas, económicas, sociales, etc. Sin embargo, esto
no implica que no se puedan establecer ciertos rasgos comunes.
En su artículo, “El enfoque de la gobernanza en el estudio de la transforma-
ción de las políticas públicas: limitaciones, retos y oportunidades”, Ana Vic-
toria Vásquez Cárdenas (2010), sintetiza las implicaciones del enfoque de la
gobernanza a través de reconocer sus diferencias con el gobierno tradicional.
Nosotras mencionaremos las más relevantes para nuestro estudio.
Lo primero para decir es que, en el gobierno tradicional, el rol del Estado es
proveer, mandar y controlar la toma de decisiones para el desarrollo de polí-
ticas públicas de baja complejidad; mientras que, en la gobernanza, el Estado
es quien va a liderar las políticas públicas de alta complejidad coordinando
con otros actores de la sociedad civil y del sector privado. Además, en el
gobierno tradicional, prima la democracia representativa, mientras que para
la gobernanza es más compatible una democracia participativa, en la que
la toma de decisiones se hace a través de la deliberación. Esto tiene como
consecuencia que en la gobernanza la concepción del poder sea consensual
y la forma de administración sea descentralizada; a diferencia de la forma
centralizada y una concepción de poder como dominación o subordinación
que rige a la forma de gobierno tradicional.
Además, deviniendo de la descentralización y del involucramiento de los
niveles institucionales en las políticas públicas, los gobiernos locales (muni-
cipios) tienen funciones que pasan de ser operativas y residuales, a mirarse
desde el enfoque de la gobernanza como acciones decisivas, principales y de
política autónoma.
Sobre este punto, Cristina Zurbriggen (2011) menciona que la gobernanza se
plantea como un modelo heterárquico, es decir, “interdependencia y coordi-
nación negociada entre sistemas y organizaciones” (Zurbriggen, 2011). La
gobernanza plantea un crecimiento de este mecanismo heterárquico en detri-
mento de mecanismos jerárquicos o económicos, y eso es lo que plantea la
verdadera disrupción en la forma de gobernar la sociedad.
VALERIA SEGALLA Y VIRGINIA ESCAÑUELA 117
El enfoque de la gobernanza apunta a la necesidad o conveniencia de un
nuevo proceso directivo de la sociedad más que a la reproducción del proce-
so directivo estructurado por la acción del gobierno. Su supuesto básico es
la noción de que en las actuales condiciones sociales (nacionales e interna-
cionales) el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuciente,
aun si dotado con todas las capacidades requeridas y aun si sus acciones
aprovechan a cabalidad las muchas capacidades que le han sido otorgadas.
Por consiguiente, se requieren y se valoran las capacidades sociales para una
dirección satisfactoria de la sociedad (Aguilar, 2007).
En resumen, este enfoque vino sobre todo a cuestionar la capacidad del Es-
tado para resolver asuntos que traspasan fronteras; como, por ejemplo, el
cambio climático, el crimen trasnacional, y comienzan a tener presencia los
demás actores en la arena política. La sociedad civil tiene el creciente deseo
de tomar parte en los procesos políticos y en la gestión de la cosa pública
sin necesidad de constituirse en forma de partido político, pero sí como mo-
vimientos sociales. La sociedad civil, el gobierno y el sector privado son
co-responsables del quehacer político ya sea a nivel federal, estatal o local.
Además, esta idea de democracia participativa, busca que los ciudadanos
tengan una participación activa en los procesos de políticas públicas y que se
sientan responsables y sean solidarios en su comunidad.
El rol de los ciudadanos es también el de evaluar la calidad y satisfacción de
los servicios que se les otorga; propiciando de esta manera que la participa-
ción del Estado sea más como facilitador que como proveedor y en la cual se
tendrán incentivos para lograr una verdadera gobernanza.
La gobernanza ilumina un nuevo fenómeno, el gobierno en red, y aunque
ya otras aproximaciones habían reconocido la participación de redes en la
producción de políticas públicas, la gobernanza avanza respecto de sus ante-
cesoras en tanto reconoce su proliferación en las décadas recientes, enfatiza
su carácter multinivel e intersectorial y permite ver la relación de tal prolife-
ración con ciertos factores estructurales (Vásquez Cárdenas, 2010).
Sin embargo, existen ciertas limitaciones en el enfoque que podemos verlas
reejadas en las realidades como las de América Latina, que tiene poderosos
actores para-estatales, donde el Estado ha sido debilitado persistentemente,
y donde los niveles de credibilidad y legitimidad son bastante bajos. Estas
características de nuestra región muchas veces no se ajustan a los paradig-
mas importados, tanto teóricos como prácticos, y resultan insucientes para
capturar la complejidad de realidades sustancialmente distintas de aquellas
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en las que se han producido las teorías y los modelos de investigación y/o in-
tervención (Whittingham, 2010). Por eso nos parece importante e interesante
aprender de las formas de gobernanza emergentes que se dan en nuestra re-
gión, para teorizar y así poder entender mejor la dinámica de la gobernanza.
Se podría identicar que, en América Latina, los nuevos formatos de gober-
nanza emergen en un particular contexto sociopolítico y desarrollo institucio-
nal. En términos generales, las trasformaciones estatales más relevantes de
los países latinoamericanos fueron: un proceso de transformación asociado a
la democratización del régimen político, seguido por un cambio de modelo
socioeconómico, que transitó de un modelo de desarrollo Estado-céntrico a
un modelo centrado en el mercado y un proceso de descentralización y trans-
ferencia de tareas gubernamentales hacia niveles subnacionales (Zurbriggen,
2011).
La democratización del régimen político, distribuyó entre varios actores el
poder concentrado en la presidencia y en su coalición política de soporte y la
liberalización de la economía, que de acuerdo a la política de ajuste estruc-
tural incluyó la privatización de empresas públicas y desregulaciones econó-
micas de varios tipos, que hicieron perder al gobierno poderes, capacidades,
facultades y alcances, particularmente en el campo decisivo de la política
económica y, sobre todo, generaron demandas hacia el gobierno por un nue-
vo tipo de capacidades directivas que no existían en el antiguo régimen o no
se habían desarrollado en grado suciente y que en el gobierno democrático
reciente, a pesar de sus reformas, no se han podido aún construir en el grado
requerido (Aguilar, 2007).
Además, la creciente independencia, autonomía y hasta autosuciencia que
personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes han
alcanzado en la atención de sus problemas privados o asociados, de modo
que han dejado de recurrir al poder público para atenderlos o recurren solo
para prestaciones particulares y más bien en asuntos de la seguridad pública
(Aguilar, 2007).
Estas características afectan a la gobernanza, en cuanto existen deciencias
signicativas en la conguración de la democracia y de la ciudadanía, insti-
tuciones públicas débiles, e incluso, la presencia de órdenes alternos que dis-
putan la soberanía del Estado. Situaciones que revierten en que las relaciones
políticas se desenvuelvan en términos de mayor grado de complejidad, des-
equilibrio entre actores, contradicción, desconanza, escepticismo, o incluso
temor (Vásquez Cárdenas, 2010).
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Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, el enfoque de la gobernan-
za nos ofrece herramientas para repensar y replantearnos cómo el Estado
debería abordar la gestión integral de riesgo de desastres y transformar las
“limitaciones” de nuestra región en puntos de ventaja a partir de su imple-
mentación.
La gestión del riesgo, como veremos más adelante, es una doctrina multidis-
ciplinaria y transversal. Para poder brindar una respuesta adecuada a la socie-
dad es necesario cada vez más el trabajo en redes con actores de la sociedad
civil y del sector privado en conjunto. El enfoque de la gobernanza nos da
sustento teórico para lograr estas realidades e intentar superar las dicultades
propias de los Estados latinoamericanos que señalamos anteriormente.
2. La gestión del riesgo de desastres
Para denir la gestión de riesgos de desastres es necesario entender cuatro
componentes fundamentales dentro de la doctrina: riesgo, amenaza, vulne-
rabilidad y capacidad de respuesta. Para esto se retoman los conceptos del
marco de Acción de Hyogo1, el Marco de Acción de Sendai2 y las denicio-
nes propuestas por la Organización de Naciones Unidad para la Reducción
del Riesgo de Desastres.
En primer lugar, comenzaremos hablando del riesgo, el cual puede denirse
como “La combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y
sus consecuencias negativas, tanto económicas como sociales y ambienta-
les, en un sitio particular y durante un tiempo denido”. Para que exista un
riesgo debe haber tanto elementos detonadores (naturales, socionaturales y/o
antrópicos), como así también una población vulnerable a sus impactos. Es
importante señalar que no todas las personas comparten las mismas percep-
ciones sobre el signicado y las causas subyacentes de los diferentes riesgos
(UNISDR, 2009). Es por eso que no hay una única forma de comprender y
analizar el riesgo.
1 El Marco de Acción de Hyogo es un documento aprobado en 2005 en la Conferencia
Mundial sobre la reducción de los Desastres que establece los principios para implementar
la reducción del riesgo de desastres (UNISRD, 2005).
2 En 2015, se hizo una revisión de Hyogo, y se aprobó el Marco de Acción de Sendai para la
Reducción del Riesgo de Desastres entre 2015 y 2030, cuyo propósito es la reducción sus-
tancial del riesgo de desastres y las pérdidas que estos generan (Fontana y Conrero, 2017).
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La amenaza, por su parte, puede ser comprendida como un peligro latente
que representa la posible ocurrencia de un fenómeno de origen natural, so-
cionatural y/o antrópico, dentro de un período de tiempo y en un territorio
en particular, que puede producir efectos adversos y daños en las personas
y graves perturbaciones en la vida social y económica, tales como la pro-
ducción, la infraestructura, los bienes y servicios, y el ambiente (UNISDR,
2009; Marco de Acción de Hyogo, 20053).
Por otro lado, la vulnerabilidad puede denirse como las condiciones deter-
minadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales
que aumentan la susceptibilidad y exposición de una comunidad al impacto
de amenazas. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material
expuesto ante un fenómeno peligroso determinan las diferencias en la seve-
ridad de los efectos (Marco de Acción de Hyogo, 2005).
En contraposición a la vulnerabilidad, se encuentra la capacidad de respuesta,
esta comprende el proceso mediante el cual la población, las organizaciones
y la sociedad estimulan y desarrollan sistemáticamente sus capacidades en
el transcurso del tiempo, a n de lograr sus objetivos sociales y económicos,
a través de mejores conocimientos, habilidades, sistemas e instituciones, en-
tre otras cosas (UNISDR, 2009). De esta manera las personas, comunidades
y organizaciones pueden hacer frente a las amenazas.
Es decir, que “los desastres ocurren cuando no se conoce o no se actúa ade-
cuadamente frente a los riesgos a los que estamos expuestos” (CEPAL, 2005,
p. 9).
Para hacer frente a estos desastres, situaciones de riesgo que no se manejan
de manera apropiada, la gestión integral del riesgo de desastres está ocupan-
do un lugar relevante en las políticas del desarrollo a n de disminuir sus cau-
sas y efectos. Esta nos permite planicar a largo plazo y generar planes que
nos permitan gestionar las variables que componen a la gestión del riesgo.
Entonces, ¿qué se entiende como gestión de riesgo de desastres? La Or-
ganización de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgo de Desastres
(UNISRD) la dene como la gestión que se realiza para lograr la reducción
del riesgo de desastre mediante la aplicación de políticas y estrategias para
prevenir y disminuir las vulnerabilidades existentes y gestionar el riesgo resi-
dual existente. Busca contribuir a la generación de capacidades de respuesta
3 Se utiliza el Marco de Acción de Hyogo ya que el Marco de Acción de Sendai retoma estos
conceptos del primero.
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para fortalecer la resiliencia de la sociedad y así también disminuir las con-
secuencias adversas de un desastre (UNISRD, 2009).
Es importante remarcar que el aspecto local dentro de la gestión del riesgo
juega un papel fundamental ya que al comprender un territorio en particular
es más fácil llevar adelante prácticas de construcción participativas. Ade-
más, el municipio, por la cercanía con la población, es el actor ideal para
gestionar el riesgo e incorporar esta corriente a las estructuras ya existentes.
Este tipo de políticas requieren una práctica político institucional bastante
particular, ya que es necesario un apoyo de la estructura completa para lle-
varlas adelante, y debe desplazarse de manera transversal a lo largo de los
programas y políticas existentes por lo cual termina transformándose en
uno de los elementos vertebrales de la gestión si se implementa de manera
correcta.
Es en este punto donde la gobernanza nos permite repensar la manera en la
que la gestión del riesgo es abordada y como esta puede complementarse.
La gobernanza brinda como herramienta la construcción de redes y alianzas
ordenadas que ayudan a la gestión del riesgo a generar esta visión global y
particular al mismo tiempo.
El mismo marco de Sendai señala como prioritario el trabajo de la gestión del
riesgo desde la gobernanza, destacando la necesidad de contar con objetivos
y planes claros que permitan coordinar los diferentes sectores y entre ellos,
a la vez que promueven la participación de todos los actores pertinentes. Es
la articulación ente diferentes mecanismos e instituciones, necesaria en todas
las etapas de la gestión del riesgo, lo que logra un resultado positivo en la
atención del desastre (Sendai, 2015). Las redes brindan un nivel de interrela-
ción no solo entre actores de una comunidad, sino también a nivel regional,
nacional e incluso internacional. Estas redes coordinadas brindan coherencia
a la asistencia de la emergencia, facilitando un mejor y más apropiado uso de
los recursos disponibles en cada nivel (Sendai, 2015).
Este paradigma, entonces, plantea para la gestión del riesgo el desafío de di-
señar componentes organizacionales que sean exibles y posean capacidades
de articulación con otros actores, para poder así fortalecer la capacidad de
previsión frente a un desastre (Fontana y Conrero, 2017).
El enriquecimiento mutuo de estos enfoques viene desde la posibilidad/ ne-
cesidad de trabajo colaborativo, ya que mientras estos presenten mayor de-
sarrollo y se abarquen más actores de la comunidad, mejor será la respuesta
que se brinda. Sin embargo, en ocasiones, los Estados latinoamericanos ten-
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dieron a ser decientes en este trabajo colaborativo, por intereses políticos
partidarios, falta de control en la gestión y casos de corrupción (Zurbriggen,
2011). En nuestro estudio puede analizarse de qué manera estas redes, aun-
que imperfectas, buscan brindar una respuesta a estas problemáticas plantea-
das y cuál es el resultado de ello.
3. Factores de análisis de la gobernanza del riesgo
La gestión de riesgos de desastres, desde el enfoque de la gobernanza, intenta
que la gestión que se realiza para lograr la reducción del riesgo de desastres,
sea en conjunto con actores involucrados (entendiendo los juegos de poder),
en pos de crear estrategias para prevenir y disminuir las vulnerabilidades
existentes y gestionar el riesgo residual existente.
Para analizar la gestión del riesgo de desastres a partir de este enfoque, se
tuvieron en cuenta los siguientes factores que son claves para entender su
forma de implementación. Fontana y Conrero (2017) identican tres compo-
nentes fundamentales para el gobierno efectivo y eciente de la gestión del
riesgo de desastres:
1. La existencia de una estrategia organizacional
Las autoras explican que la idea de una estrategia organizacional está arrai-
gada a la denición de un propósito general, construido a partir de valores
públicos relevantes. Además, deben explicarse las fuentes de apoyo y legi-
timidad que se utilizarán para llevar adelante este propósito general. Final-
mente, señalan que debe existir una manera operativa y administrativa que
dará viabilidad a la estrategia formulada. Es decir, se debe planear cómo se
llevarán adelante las actividades para gestionar el riesgo de desastres (Fon-
tana y Conrero, 2017).
2. El diseño de estructuras organizacionales
El gran desafío, para las autoras, es diseñar estructuras en las administracio-
nes públicas que estén dotadas de mayor exibilidad, en red con diversos ac-
tores, pero que, asimismo, formalicen la gestión del riesgo de desastres como
una manera de gobernar. A su vez, es necesario generar y consolidar equipos
de trabajo que aborden sus tareas y actividades en forma colaborativa con
otras personas y organizaciones, y se basen en una actitud de apertura y soli-
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daridad destinada al logro de determinados objetivos. Se trata de desarrollar
la capacidad de trabajar de manera complementaria aunando esfuerzos en
torno a un objetivo común para generar un producto nal que sea algo más
que la suma de las partes (Fontana y Conrero, 2017).
3. La comunicación como herramienta para la prevención y mitigación
del riesgo
Gestionar la comunicación implica un gran desafío, ya que aquello que no
se informa adecuadamente, a destiempo o sin objetivos claros genera con-
fusiones, desarticula cualquier planicación para reducir el riesgo, altera la
comprensión de los hechos, genera, muchas veces, caos y no contribuye a
una economía de recursos (Fontana y Conrero, 2017).
Partiendo del supuesto de que los riesgos se construyen socialmente, se sus-
tenta la comunicación como la construcción de un entramado discursivo en
donde diversos actores políticos y sociales están involucrados. La percepción
es uno de los pilares fundamentales de la comunicación, por lo que el cono-
cimiento de opiniones, creencias, sentimientos, valores y actitudes que tiene
una persona o comunidad acerca de un posible riesgo debe ser un insumo
fundamental para quienes desarrollan acciones de comunicación de riesgos.
Hay que recordar que la gente responde únicamente ante aquellos que perci-
be (Fontana y Conrero, 2017).
Estos tres factores, fueron analizados junto a las variables que Whittingham
(2010) identica como comunes entre los diferentes trabajos de gobernanza:
1) la participación, como la posibilidad de cada ciudadano de inuir y ser
considerado;
2) la rendición de cuentas como una muestra de responsabilidad frente al
poder delegado;
3) la equidad entendida como el acceso en términos de igualdad de oportu-
nidades para garantizar el bienestar de la sociedad;
4) y la eciencia en el uso de los recursos para lograr resultados que se
adecuen a diferentes grupos
Entonces, el objetivo de este artículo implicó indagar de qué manera las he-
rramientas que propone el enfoque de la gobernanza son aplicadas en las
políticas relacionadas a la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al
cambio climático.
124 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Tanto los indicadores de Fontana y Conrero (2017) como los de Whittin-
gham (2010) resultan explicativos de lo que implica la gobernanza del ries-
go, es debido a esto que analizamos el caso de estudio a través de todos
ellos, que resultan complementarios. A saber, entonces, los factores que se
utilizaron fueron: la existencia de una estrategia organizacional, el diseño
de la estructura organizacional presente, la participación de los ciudadanos,
los procesos de rendición de cuentas, la igualdad de oportunidades para ga-
rantizar el bienestar social y la eciencia en el uso de los recursos. Todo
esto nalmente atravesado por la dimensión comunicacional, un factor im-
portante y transversal ya que, bien utilizado colabora a que los resultados de
todas las acciones puedan beneciar a todas las partes involucradas dentro
del proceso.
4. Estudio de caso: Gobierno local, ciudad de Río Cuarto, provincia de
Córdoba (Argentina)
A continuación, realizamos una caracterización del municipio que tomamos
como estudio de caso. La municipalidad de Río Cuarto es una localidad ubi-
cada al sur de la capital provincial. Es la cabeza del departamento homóni-
mo y cuenta con 246.143 habitantes según el último censo nacional (2010).
Tiene una supercie de 262,96 km2, de los cuales 64.25 corresponden a la
zona urbanizada según datos del portal de la municipalidad de Río Cuarto.
Esto vuelve a Río Cuarto la segunda ciudad más grande de la provincia,
constituyéndose así en un importante centro político. Esta ciudad se en-
cuentra travesada por el río del mismo nombre “Río Cuarto”. Este recurso
hídrico atraviesa la ciudad generando no solo espacios de recreación para la
población, sino que se realizan explotaciones económicas en sus diferentes
tramos.
Esta ciudad, además, fue designada en el año 1999 como capital alterna de
la provincia de Córdoba (Ley Provincial 10.169). Esto implicaba, en un co-
mienzo, que durante dos meses al año el gobernador de la Provincia dirigiría
la provincia desde Río Cuarto. Es por esto que, en dicha ciudad, es posible
encontrar delegaciones de todos los organismos provinciales, además de los
que corresponden propiamente a la órbita municipal.
El municipio posee un diseño organizacional que se caracteriza por ser infor-
mal ya que la información sobre la estructura orgánica no está disponible de
forma actualizada y abierta (es decir en la web del municipio, por ejemplo),
tampoco conseguimos, a través de las entrevistas, un documento formalizado
VALERIA SEGALLA Y VIRGINIA ESCAÑUELA 125
sobre ese diseño organizacional. Sin embargo, las entrevistas sí arrojaron que
la estructura orgánica es claramente conocida por los funcionarios y emplea-
dos que forman parte de la administración. Además, revelaron que la muni-
cipalidad posee en su estructura áreas claves para el desarrollo de las tareas
relacionadas a la gestión del riesgo.
Dentro de la municipalidad de Río Cuarto, no existe una única área que tra-
baje la gestión de riesgos de desastre de manera centralizada; sino que son
tratados por tres reparticiones fundamentalmente, a saber: la Subsecretaría
de Servicios Públicos, la Subsecretaria de Desarrollo Social, y Defensa Civil
de la ciudad. Estas, son las encargadas de trabajar los distintos temas que
componen de manera transversal la agenda de gestión del riesgo de desastres;
por ejemplo, gestionan los planes que existen en la municipalidad relaciona-
dos principalmente con la mitigación y la respuesta en caso de desastres.
Además, poseen un grado de autonomía que les permite desarrollar planes y
coordinar acciones. Pese a ser las tres más relevantes para esta temática, cabe
destacar que la formulación e implementación de políticas, en general, inclu-
ye a otras áreas y sectores que actúan de manera coordinada como el área de
Comunicación y Prensa, el sector de salud, o los bomberos voluntarios de la
ciudad, por mencionar algunas. Esto nos permite ver un diseño informal de
la estructura organizacional, que afecta tanto a la existencia de una estrategia
organizacional clara como al diseño de las estructuras organizacionales.
El caso del área de Defensa Civil es quizás el más atípico de los tres ya que
sus atribuciones en la temática estuvieron a cargo de los bomberos volunta-
rios de la provincia durante varios años. Fue a través de la ordenanza 2544/19
del año 2019 que el municipio recupera la facultad bajo su órbita, aunque aún
trabajan de manera estrecha y coordinada con el cuerpo de bomberos.
La municipalidad cuenta con varios códigos y normativas que hacen refe-
rencia a las temáticas de la gestión del riesgo de desastres. A continuación,
mencionamos las más relevantes:
– Ordenanza 841/44 - Programa de Prevención y Respuesta ante Situacio-
nes de Desastre, Emergencia o Urgencia
– Ordenanza 55/16 – Código de Higiene Urbana
– Ordenanza 1082/11 – Plan Urbano de la Ciudad de Río Cuarto
– Ordenanza 2544/19 – Defensa Civil
– Ordenanza 563/14 – Fondo de Emergencia Municipal
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Estas serán analizadas en relación con los diferentes factores, a lo largo del
artículo. Estas legislaciones son de carácter general en lo que se reere a
la gestión del riesgo de desastre, con un enfoque más reactivo, esto quiere
decir, que se enfocan más en la atención de los desastres y no tanto en la
disminución de las vulnerabilidades previas. Además, los protocolos de ac-
ción frente a una situación de desastre hoy no se encuentran formalizados en
estas legislaciones. Estas normas contienen factores asociados al cuidado del
medioambiente que, si bien no están generadas directamente sobre las bases
de la reducción de riesgo de desastre, están íntimamente relacionadas.
En lo relacionado a la información pública, el municipio cuenta con infor-
mación disponible dentro de su página ocial. Por ejemplo, posee un portal
de transparencia4 donde se puede acceder a las declaraciones juradas de los
funcionarios y al presupuesto. También aquí se encuentran las rendiciones
presupuestarias, incluso las del presupuesto en curso actualizado. La transpa-
rencia sobre el uso de los recursos es indispensable para la gestión del riesgo
de desastres, en cuanto le brinda a la población acceso a la información.
Además del portal de transparencia, en el portal municipal pueden encon-
trarse mapas georreferenciados con la información del censo del año 2010
que tienen indicadores poblacionales, de espacios verdes, arbolado público,
entre otros5. Esta información es un insumo relevante ya que es indispensable
conocer el territorio sobre el cual se quiere gestionar el riesgo de desastres.
La participación social encuentra un lugar dentro de la municipalidad de Río
Cuarto, a través del presupuesto participativo. Es destacado por todo el mu-
nicipio en general, por la importante participación que tiene en la comunidad
y porque, además, se desarrolla en conjunto con la colaboración de la Uni-
versidad Nacional de Río Cuarto. Este programa permite a cualquier ciuda-
dano o ente privado presentar proyectos, de cualquier índole, que luego serán
votados por la población. Los proyectos ganadores tienen un porcentaje jo
del presupuesto asignado para su ejecución. Tanto para conocer los proyectos
antes de las elecciones como para hacer un seguimiento de la ejecución de
los proyectos ganadores el municipio cuenta con un portal especíco que
brinda toda la información6.
4 La página web para acceder al portal es: http://transparencia.riocuarto.gov.ar/
5 Información extraída de la página web de la municipalidad de Río Cuarto: http://www.
riocuarto.gov.ar/
6 La página ocial del presupuesto participativo es http://pp.riocuarto.gov.ar/
VALERIA SEGALLA Y VIRGINIA ESCAÑUELA 127
El presupuesto participativo es el método de participación social más des-
tacado. Si bien la carta orgánica municipal contempla métodos más clási-
cos como, las audiencias públicas, la mayor parte de la participación se da
mediante este programa, según las entrevistas realizadas. Dentro de las te-
máticas que se tocan en estos proyectos, se puede mencionar que las inicia-
tivas más relevantes para este trabajo son las relacionadas con el cuidado del
medioambiente más que con la gestión del riesgo de desastres directamente.
En las diferentes ediciones podemos ver iniciativas relacionadas a la res-
tauración y mantenimiento de espacios verdes, arboleda pública, entre otros
(Portal ocial del presupuesto participativo - http://pp.riocuarto.gov.ar/).
Sobre la gestión del riesgo, se observa que los protocolos existentes (Or-
denanza 841/44 - Programa de Prevención y Respuesta ante Situaciones de
Desastre, Emergencia o Urgencia7) son de carácter más bien reactivo, como
fue explicado anteriormente, si bien el protocolo formal posee instancias de
prevención, en las entrevistas estos no son mencionados. Es necesario consi-
derar en este caso, que la inclusión de esto a la órbita municipal es reciente,
a pesar de la fue sancionada en 2014. El cuerpo de bomberos de la provincia
quien ha llevado esta tarea anteriormente realiza capacitaciones en temas
preventivos, pero estas son a demandas de las instituciones u organizaciones.
Respecto la eciencia en el uso de los recursos podemos mencionar que aún
hay puntos de mejora, esto se observa sobre todo en los sistemas de alerta
temprana. Algunas entrevistas mostraron que, frente al riesgo de crecida del
río Cuarto, el aviso proviene de una persona que vive en la cuenca, más
arriba de la ciudad. Además, se mencionó en las entrevistas, la existencia de
otros recursos de alerta temprana, como sensores en el río, que permitirían
un mejor mapeo de los riesgos que presenta el río, pero que por el momento
no estaban siendo utilizados.
Desde la gobernanza se busca trabajar tanto en los momentos previos como
los posteriores, y no solamente en la atención al desastre, para que articu-
ladamente con los diferentes sectores de la comunidad puedan establecerse
planes y protocolos considerando los riesgos especícos y de esta manera se
empodera a la comunidad a través de la generación de capacidades de res-
puesta (Fontana y Conrero, 2017).
7 La Ordenanza contiene un conjunto de normativas tendientes a garantizar la reducción de
daños o pérdidas en la sociedad por la concreción de fenómenos naturales, socionaturales
o antrópicos mediante la prevención, preparación y respuesta ante emergencias urgencias
o desastres.
128 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
En cuanto a la comunicación, uno de los factores claves, observamos que las
campañas llevadas adelante por la municipalidad sobre la gestión del riesgo
de desastres son escasas. En las entrevistas se nos mencionó –y en las redes
sociales8 de la municipalidad se puede comprobar– que existen más campa-
ñas relacionadas al cuidado del medioambiente, la separación de residuos, y
de los programas del presupuesto participativo, antes mencionado. Destaca-
mos también que el cuerpo de bomberos lleva a cabo acciones preventivas,
como son las capacitaciones en estas temáticas (un ejemplo es preparación de
simulacros) pero estas dependen propiamente de su estructura y el municipio
no tiene injerencia en esto.
Respecto a las redes de actores y vínculos que posee el municipio, uno de los
actores del sector privado más relevante es la Sociedad Rural, que nuclea a
los productores agrícola y ganaderos, ya que Río Cuarto colinda con la fron-
tera agrícola ganadera de la provincia. Este sector plantea un problema muy
importante sobre su relación con el municipio en lo referente a la planica-
ción urbana. El ejido urbano se está extendiendo y llegando peligrosamente
cerca de la frontera agrícola-ganadera, lo que podría traer dicultades para
ambos, tanto para el productor como para el ciudadano que sin buscarlo se
está enfrentando a nuevos riesgos por la proximidad con la producción.
Desde las entrevistas a las instituciones del sector privado se comenta la pre-
disposición del municipio de escuchar las demandas y la intención de traba-
jar de manera articulada. Sin embargo, el problema mencionado por ellos son
las dicultades en conciliar los tiempos de acción, ya que la municipalidad
por su propio sistema burocrático es en ocasiones más lenta. Esto se debe a
que el sector privado, por lo general, no debe someterse a burocracias y apro-
baciones de distintos órganos, que sí es una realidad en el sector público. Hoy
en día, la principal preocupación del sector está relacionado con una mejor
planicación urbana por parte de la municipalidad, se destaca que los canales
de comunicación están abiertos y existe diálogo de ambas partes para tratar
de dar solución a este tema, según los entrevistados.
Retomando el tema de la comunicación del municipio, se observó que la co-
municación interna, aunque informal, es funcional y hay conocimientos so-
bre los programas e iniciativas que las demás áreas llevan adelante. La falta
de formalización de estos procesos es un problema que diculta el estableci-
miento de un objetivo claro y de ahí en adelante una planicación estratégica
8 Facebook y Twitter.
VALERIA SEGALLA Y VIRGINIA ESCAÑUELA 129
y ordenada al respecto. Hacia afuera del municipio la comunicación sí ha
sido centralizada, a través de un área de Comunicación y Prensa dependiente
directamente de la gura del intendente. Esta es la que lleva adelante todas
las comunicaciones ociales de la municipalidad y gestiona la información
disponible tanto en la página web como en las redes. Esto es positivo porque
brinda orden y claridad al mensaje, evitando la desinformación de los ciu-
dadanos.
La conformación de redes por parte de la municipalidad, aunque incipiente,
está presente. Se realizaron varias iniciativas con institutos de educación su-
perior, bomberos, y representantes de los sectores productivos más relevan-
tes. Uno de los trabajos en red más exitosos llevados adelante, además del
presupuesto participativo, tuvo que ver con la creación de un área protegida,
la reserva Chocancharava. Esta tarea se llevó adelante gracias a la partici-
pación de organismos municipales, provinciales, instituciones educativas e
instituciones de la sociedad civil.
Como se puede ver en este caso expuesto, este municipio ha desarrollado
algunos mecanismos de gestión orientados al enfoque de la gobernanza, aun-
que la gestión del riesgo de desastres aún no se trata íntegramente desde esta
perspectiva. Resultaría enriquecedor, tanto para el municipio, como para el
sector privado y los ciudadanos, un abordaje más integral de estos temas.
La municipalidad debería apoyarse en las redes constituidas para facilitar la
introducción de estas temáticas en diferentes sectores y fomentar la imple-
mentación del enfoque.
Consideramos que este municipio muestra de manera acertada las diculta-
des de incluir el enfoque de la gobernanza como paradigma dentro de la ma-
nera de gobernar. La participación de la comunidad ha mostrado un resultado
positivo que resulta alentador en términos de compromiso para continuar en
esta línea de trabajo hacia el futuro.
Conclusiones
La gestión del riesgo de desastres encuentra en el enfoque de la gobernanza
una herramienta muy enriquecedora que le permite vertebrar el tratamiento
del riesgo en diferentes niveles y sectores de una comunidad. Sin duda estos
procesos deben ser coordinados desde el Estado, como el garante del bienes-
tar común dentro de la comunidad.
130 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
De igual manera, entendemos que los gobiernos locales adquieren frente
a esta temática una gran importancia, ya que son ellos los que más infor-
mación poseen sobre el territorio y que se puede implementar en él. Pero,
muchas veces carecen de los medios u herramientas para hacer frente a estas
situaciones de riesgo, de ahí que resulta tan enriquecedor analizar un caso
de estudio.
Lo más destacable del municipio de Río Cuarto, es que se han creado impor-
tantes espacios de participación ciudadana y especialmente la respuesta que
estos han tenido por parte de la comunidad, mostrando el interés de involu-
crarse en proyectos relacionados con el bien común de la sociedad. Estos
espacios deben seguir fortaleciéndose y es necesario trabajar en la creación
de un enfoque preventivo, además de fomentar espacios de formación sobre
estas temáticas.
Otro aspecto a destacar es la centralización de la comunicación ocial de la
municipalidad en una única área dependiente directamente de la gura del
intendente, lo que brinda orden y claridad al mensaje, buscando informar e
inuir en la percepción de los ciudadanos. El conocimiento de opiniones,
creencias, sentimientos, valores y actitudes que tiene una persona o comuni-
dad acerca de un posible riesgo debe ser un insumo fundamental para quie-
nes desarrollan acciones de comunicación de riesgos. Hay que recordar que
la gente responde únicamente ante aquellos riesgos que percibe (Fontana y
Conrero, 2017).
En cuanto a los demás factores, vemos que el municipio no cuenta con una
estrategia organizacional formalizada y, por lo tanto, tampoco con un plan de
acción formalizado. Todo esto tiene más bien un carácter informal, a favor de
la concentración de poder, donde cobra mayor importancia el funcionario en
su rol que las estrategias formales y escritas, ocasionando una concentración
de información. En algunas etapas de la gestión del riesgo, la concentración
de la comunicación resulta provechosa, pero en otras podrían enriquecerse de
los intercambios. Una mayor formalidad en las estrategias también permitiría
asegurarlas más allá de la cuestión partidaria.
Con respecto al diseño organizacional no se encuentra formalizado, pero las
áreas involucradas en las temáticas de la gestión de riesgo de desastres tienen
responsabilidades en la planeación y administración de programas, planes y
proyectos para la gestión del riesgo. Esto es sinónimo de lo que, en el enfo-
que de la gobernanza, se denomina como descentralización e involucramien-
to de los diferentes sectores del gobierno subnacionales trabajando coordina-
VALERIA SEGALLA Y VIRGINIA ESCAÑUELA 131
damente cada uno desde el área que conoce. Utilizando la información que
poseen sobre el territorio y sobre las herramientas con las que se cuentan para
gestionar adecuadamente.
La principal utilidad de los enfoques señalados radica en la importancia de
relacionar las políticas de gestión de riesgos con un enfoque de gobernanza,
exponiéndonos a un proceso orientado a transformar la realidad y a lograr
resultados concretos.
La responsabilidad de los gobiernos tanto locales como provinciales y nacio-
nales frente a los desastres, no debe medirse únicamente por la capacidad de
respuestas que estos tengan. Debe considerarse también el trabajo y recursos
que han sido invertidos en estrategias que permitan prevenirlos. Se trabaja
con un fuerte énfasis en la etapa reactiva, siendo la prevención aún una de las
etapas menos desarrolladas.
Para lograr la sostenibilidad del proceso, especícamente la reducción del
riesgo de desastres, se hace necesario institucionalizar el riesgo, es decir,
adecuar el marco normativo y la legislación a este enfoque; integrar la par-
ticipación y la integración de todos los actores en las políticas del riesgo;
aumentar las capacidades a través de la educación y la comunicación de ries-
gos; y trabajar con una percepción real del riesgo de desastres en toda la
comunidad. En síntesis, estos factores permiten generar una transformación
que lleva a institucionalizar el riesgo y a una gestión del riesgo de desastres
desde la gobernanza con políticas de Estado a largo plazo (Fontana y Con-
rero, 2017)
Creemos que los gobiernos locales son los actores claves para lograr una
transformación, y pasar de un gobierno tradicional a una gobernanza efecti-
va. Para ello es necesario que logren implementar estrategias participativas
y que superen las limitaciones de la región. Los riesgos de desastre son cada
vez mayores, de ahí que la importancia de trabajar estas temáticas como par-
te central de las agendas de gobiernos sea cada vez mayor.
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