La gestión comunicacional de la
crisis del COVID-19 en Tierra del
Fuego AIAS.
Análisis comparado de las
estrategias del gobierno provincial
de Tierra del Fuego, AIAS y de las
municipalidades de Ushuaia y de
Río Grande
Pablo Ariel Cabas*
Resumen
El estudio es un análisis comparado de la gestión de la comunicación de
crisis por la pandemia del COVID-19 del gobierno provincial de Tierra del
Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur (AIAS) y de las municipalidades
de Ushuaia y de Río Grande.
* Doctorando en Política y Gobierno por la Universidad Católica de Córdoba. Magíster en
Gestión Política por la UCC. Docente de la Universidad Nacional de Almirante Brown y la
UCC.
Código de referato: SP.293.LIII/21
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2021.53.04
STUDIA POLITICÆ Número 53 otoño 2021 pág. 79–111
Recibido: 05/12/2020 | Aceptado: 30/03/2021
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
80 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
A partir del desarrollo de un modelo de intervención pública en crisis epi-
demiológicas de largo alcance, y de un modelo de reforzamiento de la auto-
ridad y construcción de conanza, se analizan, en perspectiva comparada,
las estrategias de los tres actores.
La comunicación de crisis tuvo una fuerte centralidad durante el proceso
comunicativo, acompañando la evolución de casos positivos detectados.
La dimensión sanitaria y socioeconómica fueron las temáticas con mayor
presencia, centradas sobre todo en la reducción de las vulnerabilidades. Los
roles de los liderazgos se evidenciaron más marcados en los intendentes
y con menor presencia en el gobernador, con un predominio de los tonos
discursivos pedagógicos, morales y orientados a la búsqueda de consenso.
En función de los resultados se discuten algunos aspectos de la comunica-
ción estratégica para fortalecer los procesos de autoridad y de la conanza,
que permiten una mejor gestión de la crisis en términos de construcción de
consensos y de brindar certidumbre al proceso comunicativo.
Palabras clave: comunicación de crisis – liderazgo político – COVID-19 –
comunicación gubernamental.
Abstract
The study is a comparative analysis of the communicational strategies of
the government of Tierra del Fuego AIAS and the cities of Ushuaia and Río
Grande during the crisis derived from the COVID19 pandemic.
Based on the development of a long-range public intervention model that
seeks to increase capacities and reduce vulnerabilities, and a model for
strengthening authority and building trust during prolonged crises, the stra-
tegies of these three actors are analyzed in comparative perspective.
Crisis communication is strongly associated with the evolution of positive
cases detected. Health and socioeconomic aspects were the greatest issues
treated, mainly focused on reducing vulnerabilities. The Mayors presen-
ted a stronger leadership than the Governor. Consensual, pedagogical and
moral discursive tones are predominant in the communication of political
leaders.
According to the results, some aspects of strategic communication are dis-
cussed to strengthen the circle of authority and trust that allows a better
crisis management, in terms of building consensus and providing certainty
to the communication process.
Keywords: crisis communication – political leadership – COVID-19 – go-
vernment communication
PABLO ARIEL CABAS 81
Introducción
La pandemia por el COVID-19 es una enfermedad derivada del SARS-
CoV-2, identicada por primera vez en diciembre de 2019 en Wuhan,
capital de la provincia de Hubei, en la República Popular China. La
Organización Mundial de la Salud (OMS) la reconoció como una pandemia
el 11 de marzo de 2020.
Desde entonces, signicó un fuerte golpe sanitario y socioeconómico a nivel
global. Se han reportado cerca de 1.5 millones de muertes y más de 64 mi-
llones de infectados. Un tercio de la población mundial fue connada, con
fuertes restricciones de movimientos, lo cual ha conducido a una abrupta
caída de la economía y a un aumento del desempleo.
El primer caso conrmado en Argentina se conoció el 3 de marzo de 2020 y
la primera muerte, el 7 de marzo del mismo año.
El 13 de marzo, y en plena temporada turística de cruceros1, se declara la
emergencia sanitaria en Tierra del Fuego. El 15 de marzo el Comité Opera-
tivo de Emergencia (COE) emite el primer parte diario epidemiológico y se
conrman los dos primeros casos positivos. A las 21:00 h, el Gobernador, en
cadena provincial, decretó la suspensión de actividades y pidió a los vecinos
que “se queden en sus casas”.
El 20 de marzo de 2020 se aplicó el Aislamiento Social, Preventivo y Obliga-
torio (ASPO) a nivel nacional; inicialmente hasta el 31 de marzo, y luego ex-
tendido en reiteradas oportunidades, con niveles de apoyo social decreciente.
Ante esta situación, los distintos gobiernos debieron encarar planes de con-
tingencia para atender la emergencia sanitaria y modicar sus rutinas de co-
municación en el marco de la crisis. Este proceso se dio a nivel global con
casos que presentaron mayores niveles de “éxito” o de “fracaso”, de acuerdo
a la gestión de la comunicación de crisis que realizaron los gobiernos.
Lo mismo ocurrió en la Argentina, tanto a nivel federal, como provincial y
municipal, encontrándose distintos grados de atribución de responsabilidad
a los actores políticos.
1 La ciudad de Ushuaia recibe a cerca de 450 cruceros y barcos en su puerto, siendo el
destino internacional con más recaladas del país. Asimismo, concentra el 90% del turismo
antártico internacional. Cabe destacar que la introducción del virus estuvo asociada, en un
primer momento, con el turismo internacional, tanto receptivo como emisivo.
82 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
En el presente trabajo se busca analizar el rol de la comunicación guberna-
mental de crisis del gobierno provincial de Tierra del Fuego AIAS (respon-
sable primario de la gestión de la crisis) y de los niveles municipales (Río
Grande –ciudad industrial y con mayor cantidad de habitantes– y de Ushuaia
–segunda ciudad más importante en cantidad de habitantes, y capital políti-
ca–) desde el 24 de febrero (primera comunicación en la que se nombra al
COVID-19) hasta el 31 de agosto.
Para ello se utiliza una metodología cuantitativa, analizando todas las 2.924
gacetillas de prensa durante dicho período (1.648 noticias de la provincia,
736 de Ushuaia y 540 de Río Grande) y se realiza un análisis de contenido de
algunos aspectos centrales de la crisis para contextualizar el tipo de decisio-
nes que adoptaron los actores como estrategias de comunicación.
Asimismo, se plantea una matriz de intervención pública en crisis prolonga-
das, a partir del aporte empírico de lo observado y de las buenas prácticas
recomendadas por la literatura en materia de comunicación para crisis sani-
tarias y epidemiológicas.
También se propone un modelo de comunicación de crisis prolongadas de
reforzamiento de la autoridad y la conanza, que permite analizar las estrate-
gias de comunicación realizadas por los actores.
Por último, se busca describir los liderazgos desplegados por la comunica-
ción de crisis y los recursos de autoridad de los discursos públicos, anali-
zando las asociaciones entre el liderazgo y los procesos de atribución de
responsabilidad, la presencia de discursos morales y de los tonos en relación
a los polos: conicto-consenso y pedagógico incremental-estigmatizante in-
culpatorio.
1. Comunicación para crisis de largo alcance
El marco conceptual presupone la consustancialidad de la política y de la
comunicación. Dicha armación entiende que la comunicación puede consi-
derarse un aspecto de la política y no una actividad de esta (Riorda y Cabás,
2005). Durante las crisis, la comunicación juega un rol fundamental, no solo
porque es la forma en la que la política se hace visible en las sociedades
mediatizadas (Thompson, 1998), sino porque a través de la comunicación
gubernamental, las instituciones públicas buscan restablecer la conanza y
la estabilidad de los valores, que fueron puestas en discusión y relativizadas
por la crisis (Easton, 1969).
PABLO ARIEL CABAS 83
Los gobiernos operan sobre una realidad condicionante por las intersubjeti-
vidades de un determinado momento signado por la crisis, pero con sus ac-
ciones pueden generar nuevas intersubjetividades que vayan reconstruyendo
la conanza y los valores que permitan cimentar una “nueva normalidad”.
En la crisis del COVID-19 esto quedó en evidencia, dado que las respuestas
diferenciadas de los gobiernos han tenido distintos impactos: acentuando la
percepción del riesgo, lo que puede contribuir a generar una reducción de
las vulnerabilidades y a un aumento de las capacidades, conllevando a una
reducción del impacto del desastre; o bien minimizando los riesgos y por lo
tanto, aumentando el impacto negativo de la crisis (Fontana y Maurizi, 2014).
A diferencia de otros lugares en el mundo, en los que la tardanza en la adop-
ción de medidas de reducción de las vulnerabilidades contribuyó a un desas-
tre inicial más profundo (Tremlet, 2020), en Tierra del Fuego AIAS, la fase
de preparación permitió elevar la percepción del riesgo a su nivel máximo,
dadas las imágenes que se comunicaban desde los noticieros de todo el mun-
do, y adoptar medidas de mitigación, ni bien aparecieron los primeros casos
positivos en la ciudad de Ushuaia.
Posteriormente, al lograrse una baja de los casos y revertir la situación ini-
cial, se relajaron las políticas de aislamiento, que reducían la vulnerabilidad
y volvió a generarse un fuerte brote en la ciudad de Río Grande con mayor
impacto y cierto colapso sanitario. Luego, el virus reingresó a Ushuaia y se
extendió al resto de la provincia.
Boin y Hart (2001) plantean una tipología de crisis en función de dos varia-
bles, la velocidad del cierre y la velocidad de la evolución del ciclo o del de-
sarrollo de la crisis. La crisis del COVID-19 se ubica entre el tipo de “sombra
alargada” y el de “combustión lenta”, en función de cómo se fue dando su
evolución en los distintos países.
Las crisis de “combustión lenta” van de menor a mayor, incrementando el
impacto del desastre. Si bien en países como España o Italia, la corta distan-
cia entre el brote y el pico de contagios y muertos, dio la sensación de una
inmediatez en el desarrollo de la crisis, en Argentina, las tempranas medidas
de aislamiento y prevención, permitieron reducir las vulnerabilidades y au-
mentar las capacidades, reduciendo, por lo tanto, el impacto del desastre.
Por otro lado, las crisis de “sombra alargada” son incidentes que ocurren de
forma sorpresiva y que adquieren un grado de intensidad alto en poco tiem-
po, generando una crisis política e institucional de forma casi inadvertida.
En estas crisis, el cierre operativo (cuando el estado de emergencia, la in-
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fraestructura de respuesta y la movilización de recursos ya no se consideran
necesarios) se separa del cierre político (nal simbólico y público de la crisis
por las autoridades gubernamentales). En esto se diferencian de las crisis de
combustión rápida, que se suelen denir por la simultaneidad del cierre ope-
rativo y el cierre político (Crespo y Garrido, 2020).
Estos dos tiempos de la crisis de sombra alargada, crea la posibilidad de des-
ajustes entre ambos momentos de cierre. En las crisis sanitarias epidemioló-
gicas, como la del dengue o del zika chikungunya, el cierre político precedió
al cierre operativo, puesto que, una vez clausurada la alerta ante la opinión
pública, los protocolos sanitarios siguieron aplicándose hasta descartar la re-
producción de la enfermedad.
El manejo de los tiempos en una crisis es fundamental, ya que el desacople
de los cierres operacionales y políticos, puede generar la clausura prematura,
como ocurrió en Tierra del Fuego AIAS, cuando la provincia entendió que
la caída de casos habilitaba un cierre político. En ese contexto, publicó notas
auto elogiosas planteando el “modelo de TDF” y el gobernador dio entrevis-
tas y notas en medios nacionales, elogiando la gestión de la crisis. Cuando el
virus tuvo su rebrote en Río Grande, todo ese excesivo optimismo, impactó
negativamente en la imagen del gobierno.
Desde la comunicación de crisis se debe llevar adelante un cierre que plantee
“una escenografía política propia que permita visualizar la recuperación de
la normalidad” (Crespo y Garrido, 2020).
Tan importante es la percepción del riesgo y la planicación de la crisis,
como su cierre y aprendizaje. El cierre operativo de la crisis sanitaria se
debe producir cuando haya cero contagios y la ciudadanía se haya curado.
Pero resta su cierre político. Es entonces cuando la crisis sanitaria deriva
en otras crisis colaterales de tipo económico y social que acrecientan el
desgaste de los gobiernos (Medina Míguenz, 2020).
En realidad, la naturaleza de las crisis sanitarias prolongadas de “combustión
lenta” y/o de “sombra alargada” alteran la gobernanza biopolítica en todas
sus dimensiones, por lo que las respuestas deben también ser multidimensio-
nales. No se puede resolver una, para luego avanzar por las otras, ya que se
debe intervenir en forma simultánea, porque el problema es el mismo.
Tratar de solucionar excesivamente una situación, lleva a desbalances que
profundizan la crisis. Aquellos países que centraron en un primer momen-
to su intervención y comunicación política en garantizar una “normalidad”
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económica, profundizaron la dimensión sanitaria de la crisis. A la inversa,
aquellos países centrados en la dimensión sanitaria, generaron un impacto
socioeconómico muy fuerte.
Por lo tanto, la comunicación política de crisis debe dar respuestas a dos
bandas, tanto en la dimensión médico-sanitarias como en la dimensión so-
cioeconómica.
2. La comunicación de crisis del gobierno provincial
Uno de los aspectos más destacados en los manuales de comunicación de
crisis es la identicación de un portavoz único para evitar las contradicciones
en las comparecencias públicas.
En el caso de Tierra del Fuego AIASS no se centralizó la comunicación en
una sola persona, sino principalmente en dos: la Ministra de Gobierno, Jus-
ticia y Derechos Humanos, Adriana Chaperon, y la Ministra de Salud, Judit
Di Giglio. También estuvo presente el gobernador por medio de distintos
comunicados en cadena provincial.
Posteriormente, se optó por un sistema más coral, con presencias rotatorias
de diferentes ministros y miembros del COE, y ausencias prolongadas tanto
del gobernador, como de las ministras que ociaron en un primer momento
de voceras. Se utilizaron comunicaciones grabadas y enviadas en diferido
por el canal ocial y las redes sociales del gobierno, desestimando el uso de
conferencias de prensa.
Esto no signica que los miembros del Comité de crisis no estuvieran ex-
puestos a las preguntas de los periodistas, de hecho han realizado numerosas
entrevistas; pero no en formato rueda de prensa, a diferencia del municipio
de Ushuaia y de Río Grande.
A diferencia de otros gobiernos provinciales y nacionales, no se observa que
se haya producido un completo alineamiento de las fuerzas políticas detrás
del Gobierno, efecto conocido como “rally round the ag”. Por el contrario,
a medida que la crisis se iba extendiendo y se vivían los rebrotes, la dinámica
entre el gobierno provincial y los municipales presentó un juego de culpa
acerca de las responsabilidades políticas, en el que cada fuerza política ha
intentado realizar una estrategia de comunicación propia.
La oposición, encarada por los dos municipios, apuntó a la imprevisión del
gobierno, el ingreso indiscriminado y sin controles de “repatriados”, la falta
de inversión sanitaria y la ausencia de controles, entre otros temas.
86 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
El gobierno provincial, por su parte, ha intentado derivar la responsabilidad
y utilizar tonos de victimización. Por ejemplo, cuando los vecinos de la ci-
udad expresaron su rechazo a que los médicos realicen los hisopados al aire
libre bajo una intensa nevada, el gobernador emitió un comunicado en tono
emotivo en defensa del personal sanitario, cuando en realidad la gente estaba
reclamando mejores condiciones de trabajo para la salud, responsabilizando
al gobierno provincial.
3. Matriz de intervención pública en crisis de largo alcance
La comunicación de riesgo durante una crisis epidemiológica de largo al-
cance, implica asumir dos desafíos de forma simultánea: la reducción de
las vulnerabilidades y el aumento de las capacidades, tanto en su faz médi-
co-sanitaria, como en su impacto económico y social.
A partir del cruce del objetivo de la intervención, ya sea que apunte a la re-
ducción de las vulnerabilidades o al aumento de las capacidades y del tipo de
intervención, médico-sanitaria o socioeconómica, se genera una tipología de
cuatro modos de intervención estatal, vinculadas a acciones de comunicación
gubernamental.
Tabla 1. Tipología de intervención pública en crisis de largo alcance
Objetivo
de la
intervención
Reducción
de la
vulnerabilidad
1. Acciones
preventivas
2. Contención social y
económica
Aumento
de las
capacidades
3. Aumento de
capacidades médico -
sanitarias
4. Resiliencia y
capacidades adaptativas
Médico-sanitarias Socioeconómicas
Tipo de intervención
Fuente: elaboración propia.
3.1. Acciones preventivas: medidas que permiten generar procesos de pre-
vención en la sociedad, incorporando prácticas individuales y sociales que
las ciencias médicas van recomendando a lo largo de la pandemia, para dis-
minuir la amenaza comunitaria.
PABLO ARIEL CABAS 87
3.2. Contención social y económica: las crisis de largo alcance implican
un desastre sanitario y generan un fuerte perjuicio económico y social. Son
crisis que exigen tomar medidas para sostener las condiciones básicas para la
vida de los ciudadanos y la estabilidad de la estructura económica, comercial
y productiva.
Se consideran también aquí, las acciones tendientes a canalizar la solidaridad
hacia nes especícos, como la producción masiva de mascarillas faciales,
redes de acompañamiento a adultos mayores, actividades culturales y depor-
tivas en las redes sociales, etc.
En general, la cooperación es más signicativa en situaciones críticas. La co-
nexión interpersonal aora y se rompen ciertas distancias psicológicas (Rior-
da, 2020). El aislamiento físico no necesariamente individualiza cuando se
pueden mantener y recrear formas de comunidad (Waisbord, 2020).
3.3. Aumento de capacidades médico-sanitarias: la crisis epidemiológica
puso en evidencia las falencias de infraestructura sanitarias de nuestras so-
ciedades para atender el cuidado de la salud y la vida.
El imperativo de generar nueva infraestructura que sume camas, unidades de
terapia intensiva y respiradores se extendió por todo el mundo, no solo por
motivos estrictamente sanitarios, sino también por la presión de la opinión
pública.
Otro aspecto crítico, y más complejo de resolver en el corto plazo, que la
crisis sanitaria puso en evidencia es el décit de recursos humanos, así como
los bajos salarios del personal de la salud.
3.4. Capacitación y nuevas habilidades de adaptación económica y so-
cial: las crisis de largo alcance implican que no solo hay atender la emergen-
cia económica y social, sino también ir generando nuevas habilidades que
permitan la actividad económica en el marco de una “nueva normalidad”.
Para ello, es necesario generar herramientas que permitan a los sectores pro-
ductivos ser resilientes, incorporando nuevas tecnologías, saberes y adaptán-
dose a los nuevos desafíos.
4. Modelo de comunicación de crisis de largo alcance
Salir de la crisis, generada por el desastre sanitario, signica un proceso por
el cual se dota de certidumbre el espacio de la comunicación pública, logran-
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do pasar del caos a uno en el que la planicación y la intervención guberna-
mental brinden certezas y seguridades.
De allí la importancia de que el emisor de la comunicación tenga “autoridad
pública” y pueda generar conanza en la ciudadanía. De esta manera, a me-
dida que se despliegan las acciones de contención del desastre, se refuerza la
imagen de los emisores.
La congruencia entre el discurso y las acciones que se van desarrollando
en las distintas fases del plan incrementa la autoridad y la conanza en los
responsables políticos, mientras que los cambios, contramarchas e improvi-
sación incrementan la incertidumbre y la desconanza de la ciudadanía.
A partir de dicho marco conceptual, se elabora un modelo de comunicación
de crisis de largo alcance para reforzar el círculo de autoridad y conanza
de los responsables políticos. Cada una de las dimensiones de dicho círculo
virtuoso de autoridad y conanza presentan también sus puntos de fuga de la
comunicación (Riorda, 2008), que signican la pérdidas de dichos atributos
debido a una mala gestión de la comunicación de crisis.
Figura 1. Modelo de reforzamiento de la autoridad y construcción de con-
anza durante crisis prolongadas
Fuente: elaboración propia.
PABLO ARIEL CABAS 89
4.1. Liderazgo político
A diferencia de los períodos eleccionarios y de normalidad, durante las crisis,
el foco de la atención de la opinión pública se centra en los líderes políticos
(Wolton, 1995). Es a ellos, a quienes la opinión pública y los medios de
comunicación demandan respuestas, para que indiquen o señalen el curso a
seguir.
Por eso, son períodos en los que los atributos de liderazgo son fundamentales
para lograr la autoridad y la conanza que requiere la gestión de la crisis.
Incluso, a partir de la pandemia del COVID-19 se observó el efecto conocido
como “round the ag” para explicar el aumento del apoyo popular a corto
plazo. Los gobiernos, al ser la primera línea de defensa contra una amenaza
para la vida, han recibido una ganancia inesperada de legitimidad. Sin em-
bargo, esta “ganancia de legitimidad” puede desperdiciarse o usarse para in-
tensicar los disensos sociales, con efectos aún más allá de que la pandemia.
La disponibilidad y comunicación estratégica de información creíble, no
ideológica y no partidista, podría permitir a las sociedades cambiar un círcu-
lo vicioso con bajos niveles de conanza y alta corrupción hacia uno virtuoso
de altos niveles de conanza y con bajos niveles de corrupción (Khemani,
2020).
El FMI (2020) observó que bajos niveles de conanza en el gobierno, antes
del brote epidemiológico, pueden coexistir con un alto nivel de legitimidad
inicial para enfrentar la pandemia, porque las respuestas observadas en otros
países, a través de los medios de comunicación, crean un punto de compa-
ración.
Las crisis son momentos (delimitados) de la comunicación gubernamental
que requieren del ejercicio claro del liderazgo político, entendiendo por este
a la presencia comunicacional de la máxima autoridad política poniéndose a
cargo como responsable de la gestión de la crisis, ya sea el gobernador o los
intendentes. En una segunda línea se encuentran los ministerios a cargo de la
gestión, así como los funcionarios políticos de la primera línea de los muni-
cipios. En una tercera línea, los equipos técnicos de las Direcciones, tanto de
gobierno como de los municipios, que hablan en nombre del organismo del
cual forman parte y no a título personal.
Cuanto mayor presencia tenga la primera línea en las comunicaciones o-
ciales, más acentuado será el liderazgo. Asimismo, a medida que haya una
mayor presencia de las segundas y terceras líneas, menos evidente será el rol
90 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
del líder en la comunicación y por lo tanto mayor la fuga de la autoridad y
la conanza.
Otro aspecto señalado por Khemani (2020) es la utilización del liderazgo
para incrementar las cuotas de poder de forma arbitraria sobre otras áreas. A
esto lo denominamos “liderazgo oportunista”, ya que se utiliza el liderazgo
para conseguir mayores cuotas de poder, incrementando la arbitrariedad y su
uso discrecional y no para la solución de la crisis.
4.2. Recursos de autoridad
Las crisis sanitarias requieren de voceros ables que doten de autoridad al
proceso de la comunicación pública y gubernamental. Las crisis son una
oportunidad para la gestión del riesgo reputacional, más que de la publicidad
gubernamental, ya que se invierten los niveles de inuencia de los voceros
que imperan en la publicidad, donde la legitimidad del mensaje es proporcio-
nal a la celebridad del portavoz (Xifra, 2020).
Al ser un mensaje de tipo técnico sanitario, la autoridad está dada por el
saber cientíco de cada campo. De allí que los políticos busquen mostrarse
rodeados de uniformes blancos, como símbolo de rápida identicación con
las ciencias médicas y biológicas.
Por el contrario, utilizar un discurso solo reforzado por el saber político ge-
nera un aislamiento comunicacional.
Sin embargo, la preeminencia de discursos tecnocráticos, que no permiten un
crecimiento pedagógico cognitivo de las audiencias (Riorda, 2008), puede
generar una crisis de conanza en las instituciones sanitarias y políticas. Los
procesos mediante los cuales se toman las decisiones sanitarias no tienen
solo un valor instrumental, sino también un valor cultural y moral (Nespe-
reira García, 2015). Por lo tanto, en las condiciones de incertidumbre que
caracterizan las políticas de gestión del desastre, la elección de un sistema
deliberativo y basado en el consenso para alcanzar un objetivo no es un asun-
to menor. Tomando como referencia la comunicación de crisis del presidente
Alberto Fernandez, antes de anunciar cada extensión de la cuarentena, se
informaba a la prensa la existencia de reuniones previas con el Comité de
expertos, pero también con los gobernadores, intendentes, sindicatos, cultos
y cámaras empresariales. De esta manera se buscaba dar una imagen de con-
senso político, de deliberación y de construcción colectiva de las decisiones
biopolíticas.
PABLO ARIEL CABAS 91
Por el contrario, en Tierra del Fuego AIAS, las decisiones adoptadas por el
COE se mostraban de forma inconsulta. No solo que no sumaron a los mu-
nicipios ni a las cámaras, ni sindicatos al COE, pese a los reiterados pedidos
públicos, sino que en solo en una oportunidad se escenicó con la presencia
de personal médico.
4.3. Discurso pedagógico incremental
La dimensión informativa y pedagógica de la comunicación gubernamental
reere a la comunicación necesaria para el efectivo acceso a los servicios que
un gobierno realiza.
El estilo informativo entiende la “información como cosa” en el sentido de
que la información puede descargarse en la cabeza de los individuos de for-
ma aséptica y neutral. Desde posiciones críticas se sostiene que se asiste a
una pasividad de la ciudadanía. Se arma que al valorizar la comunicación
gubernamental informativa, se ve al ciudadano como responsable de su desti-
no, asociándolo a una comunicación cívica; mientras que una comunicación
centrada en lo persuasivo, se invierte la responsabilidad: es el Estado el res-
ponsable de los ciudadanos en detrimento de la libertad de aquellos (Riorda,
2008).
El discurso pedagógico incremental hace referencia al proceso de aprendizaje
del ciudadano, por medio de las acciones y de las comunicaciones guberna-
mentales (información de prensa, campañas de difusión, discursos públicos).
Se trata de que la comunicación sirva para generar capacidades en los indi-
viduos, generando un proceso incremental de aprendizaje, que le permita no
solo absorber nuevos conocimientos, sino también interiorizar nuevas prácti-
cas y hábitos personales y sociales.
4.4. Discurso técnico / moral
En las últimas décadas, los medios de comunicación han sido utilizados por
los gobiernos, las agencias de comunicación pública y las organizaciones no
gubernamentales, como instrumentos preponderantes para inducir comporta-
mientos sanitarios en el público, sobre todo en momentos de multiplicación
de epidemias, como H1N1, Sars y el COVID-19. Las redes sociales digitales
son complementarias a los medios tradicionales, permitiendo generar campa-
ñas más participativas de los ciudadanos (Helder, 2020).
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El discurso técnico tiene limitaciones que lo pueden llevar a un excesivo
tecnicismo sanitarista, que no incentive cambios en las conductas. Para ello,
es fundamental incorporar discursos valorativos y morales, que inviten a los
individuos a participar, combinando dosis de temor (hay un virus que atenta
contra la vida) y de entretenimiento que invite a la participación, tanto de los
individuos como de las comunidades.
Los valores tienen una lógica inclusiva, es decir que la atracción o repulsión
hacia ellos en una sociedad es mayoritaria, ampliamente compartida en una
cultura. Además, los valores son generadores de consenso y actúan prefe-
rentemente sobre aspectos emocionales y colaboran de manera notable para
la construcción o fundamentación de la visión o mito de gobierno (Riorda,
2008).
4.5. La construcción de consensos
La comunicación política tiene por objetivo, generar consenso (Elizalde, Pe-
demonte y Riorda, 2011), entendiendo por este a la búsqueda de acuerdos
políticamente operantes centrados en la idea de que, si bien puede haber
grupos en los márgenes del consenso, o bien fuera de este, las políticas de un
gobierno deben ser aceptadas socialmente por la mayor cantidad de personas.
Este también es un modo de entender la legitimidad como elemento clave
para dotar de estabilidad a un gobierno (Riorda, 2008).
Durante una crisis, la necesidad de lograr consensos por medio del reforza-
miento de la conanza y de la autoridad, es fundamental para establecer un
trayecto de certidumbre, que permita ir gestionando los grados de disenso en
torno a la incertidumbre propia de la crisis.
En este sentido, lo que se busca identicar y analizar en los discursos y co-
municaciones ociales son los llamamientos al consenso (unidad, solidari-
dad, trabajo en conjunto, colaboración, etc.) o al disenso o conicto (recla-
mo, reproches, críticas, etc.).
Las redes sociales, indudablemente, están cumpliendo un papel crucial en el
proceso de comunicación pública. Las redes funcionan como mecanismo de
discusión, polémica y evaluación de las medidas gubernamentales, en una
situación excepcional en la que el público apenas cuenta con otras vías para
manifestar su apoyo o desacuerdo (López-García, 2020).
De allí que uno de los enemigos que eligió el gobierno provincial para con-
frontar públicamente hayan sido los portales anónimos y la presencia de su-
PABLO ARIEL CABAS 93
puestos “trolls”, ante las fuertes críticas que recibía en las redes sociales por
las medidas adoptadas. Incluso con amenazas de denuncias, y denuncias ante
autoridades policiales que fueron comunicadas por el gobierno, contra los
titulares de portales por supuestas informaciones falsas.
Las medidas de excepción que se han adoptado en Tierra del Fuego AIAS,
así como en otras latitudes del mundo, limitan derechos y libertades de pri-
mera generación. Entre las medidas implementadas se pueden destacar las
restricciones a libertades de movimiento o reunión, el connamiento y la
distancia física. Ahora bien, el resto de derechos y libertades fundamentales,
como la libertad de expresión, información o de prensa, no deberían verse
afectadas por los efectos de la pandemia (Verdes y Montenegro, 2020).
En Tierra del Fuego AIAS, pese a las amenazas del gobierno, no hubo una
respuesta corporativa en defensa de las libertades de prensa por parte de los
medios de comunicación. El rol de la pauta ocial, cuya relevancia se incre-
mentó en el contexto de pandemia, jugó un rol clave entre los sectores del
periodismo local.
4.6. Atribución de responsabilidad
En una situación de crisis generalizada, como la del COVID-19, es frecuente
que ciertos sectores sociales traten de utilizar la situación para buscar res-
ponsables y/o atacar a sectores que les son contrarios o con los que son opo-
sitores.
En este sentido, Briggs (2005) analiza la comunicación como un proceso me-
cánico en el cual se producen, distribuyen y reciben mensajes y se generan
una serie de “cortocircuitos” o de interferencias en la comunicación atribui-
das a una mala interpretación o a una distorsión de las informaciones. Así, es
habitual que los profesionales de la salud culpen a los periodistas de distor-
sionar la información y dotarla de un carácter sensacionalista respondiendo a
una lógica mercantil. Luego la culpa recae en el “público”, a quienes se acusa
de incapacidad para incorporar la información biomédica (Briggs, 2005).
Frente a este planteo, se propone pensar a la comunicación como un proceso
esencialmente contradictorio, donde los discursos públicos tienen un carácter
auto creativos, en el que se presenta una superposición coral de voces desde
las máximas autoridades, los funcionarios, expertos, periodistas, lectores, pa-
cientes, organismos internacionales.
En esta dimensión del círculo de conanza y autoridad de la comunicación,
se analizarán los procesos de atribución de responsabilidad.
94 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Cuando la fuente que emite la comunicación gubernamental, se coloca como
responsable de la acción que se enuncia es una atribución de responsabilidad
directa y clara sobre lo que se comunica. Por el contrario, cuando se señala a
otro actor político o institucional como el responsable de la acción, se trata de
una atribución de culpabilidad o de responsabilidad negativa. Esta atribución
puede buscar explicitar las funciones de cada actor, o bien responsabilizar
por una tarea no realizada o mal ejecutada.
5. Resultados
Del total de las 2.924 comunicaciones analizadas, el 56,4% fueron emitidas
por el gobierno provincial, el 25,2% por la Municipalidad de Ushuaia y el
18,5% por la Municipalidad de Río Grande.
Cabe destacar que el gobierno provincial tiene el manejo principal de la cri-
sis, dado que conforma de forma exclusiva el COE, tiene bajo su órbita de
responsabilidad el manejo de la salud pública, cuenta con mayores recursos
económicos para atender la crisis socioeconómica y es el referente ante el
Consejo Federal de Salud de la Nación (COFESA).
El 62% de las comunicaciones (1.814 gacetillas) se rerieron a la crisis y
el 38% se rerieron a asuntos en los que no se menciona a la crisis. Esta
proporción es mayor en el caso del gobierno provincial, donde el 67,48% de
toda la comunicación se rerió a este asunto. Esto muestra la centralidad que
tuvo el asunto en la agenda del gobierno provincial, desplazando al resto de
los asuntos de la comunicación gubernamental.
Tabla 2. Distribución de los tipos de comunicaciones por actores
Gobierno de
Tierra del Fuego
Municipalidad de
Ushuaia
Municipalidad de
Río Grande
Total
Cantidad %Cantidad %Cantidad %Cantidad %
No
crisis
536 32,52 333 45,17 243 45,08 1.112 38
Crisis 1.112 67,48 403 54,83 297 54,92 1.812 62
Total 1.648 100 736 100 540 100 2.924 100
Fuente: elaboración propia.
PABLO ARIEL CABAS 95
Sin embargo, la proporción fue desigual a lo largo del tiempo. Debido a que
el primer brote se dio casi exclusivamente en Ushuaia y el segundo en Río
Grande, se puede observar el impacto que la cantidad de casos positivos de
COVID-19 tuvo a lo largo del período y la asociación positiva entre mayor
cantidad de casos y mayores comunicaciones sobre la crisis.
A partir del rebrote en la ciudad de Río Grande, se observa un crecimiento
tanto por parte del gobierno provincial como del Municipio de Río Grande,
mientras Ushuaia acentuó la caída en las comunicaciones de crisis y subieron
las no referidas a la crisis.
En el largo plazo, sin embargo, se observa que durante las diez semanas
sin casos positivos (sector medio del gráco), las comunicaciones de crisis
disminuyeron en los tres actores, mostrando la relación que existe entre la
presencia de casos positivos y las comunicaciones de crisis. Esto se puede
observar en la siguiente línea de tiempo en la que se combinan las comunica-
ciones de los actores, agrupadas por semanas.
A partir del rebrote en la ciudad de Río Grande, se observa un crecimiento
tanto por parte del gobierno provincial como del Municipio de Río Grande,
mientras Ushuaia acentuó la caída en las comunicaciones de crisis y subieron
las no referidas a la crisis.
En el largo plazo, sin embargo, se observa que durante las diez semanas sin
casos positivos (sector verde del gráco), las comunicaciones de crisis dismi-
nuyeron en los tres actores, mostrando la relación que existe entre la presen-
cia de casos positivos y las comunicaciones de crisis. Esto se puede observar
en la siguiente línea de tiempo en la que se combinan las comunicaciones de
los actores, agrupadas por semanas.
96 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Figura 2. Distribución temporal de las comunicaciones de crisis de los
actores a lo largo del período observado
Fuente: elaboración propia.
De acuerdo a la matriz de intervención pública en crisis prolongadas, se
clasicaron las acciones de los actores según su tipo: (1) prevención médi-
co-sanitaria, 33,1%, (2) contención socioeconómica, 25,6%, (3) aumento de
las capacidades sanitarias, 6,6% y (4) capacitación y nuevas habilidades de
adaptación económica y social, 9,8%2.
Incluso, si despejamos las “rutinas de comunicación” y los casos de “no apli-
ca” y analizamos solo las comunicaciones asociada a un tipo de intervención
de la matriz, el 78,2% del total de las comunicaciones de crisis de los tres
actores (44,1% acciones de prevención y 34,1% acciones de contención) es-
tuvieron referidas a reducir las vulnerabilidades y solo 21,8% a aumentar las
capacidades (3: 8,8% y 4:13%). Lo que deja en evidencia una mirada corto-
placista de la crisis por parte de los gobiernos.
Sin embargo, pese a cierta regularidad entre los tres actores, el comporta-
miento no ha sido igual. Las comunicaciones de acciones preventivas sig-
nicaron el 48,57% en Río Grande, el 45,5% en el gobierno provincial y el
43% en Ushuaia y las de contención socioeconómica 38,7%, 38,2% y 32,5%.
2 A esto sumamos una quinta categoría, de rutinas de comunicación, en la que se agruparon
a todas las comunicaciones de crisis que no da respuesta a las otras cuatro y que forman
parte de las acciones protocolares y rutinarias de la comunicación pública, como los partes
epidemiológicos. Esta dimensión representó el 23,2% del total.
PABLO ARIEL CABAS 97
Donde se observa una diferencia en el estilo de comunicación es en la Mu-
nicipalidad de Ushuaia, que presenta los valores más altos en las otras dos
estrategias de intervención de aumento de las capacidades (3: 9,5% y 4:
19,29%), exhibiendo una distribución más equilibrada de la comunicación,
operando tanto en el corto, como en el mediano/largo plazo.
Este tipo de comunicación es más sostenible en el tiempo (en cuanto a la
capacidad de dotar de conanza al actor y al proceso de comunicación), pero
también requiere de una regulación y monitoreo permanente del clima de
opinión pública y de la agenda pública, para mostrar sincronía con las preo-
cupaciones y planteos que estas demanden.
5.1. Tipo de liderazgo de crisis y utilización de recursos de autoridad
El 16,8% de las comunicaciones de crisis de los tres actores fueron emitidas
por el gobernador o los intendentes, el 34,7% por la primera línea de los go-
biernos (jefes de gabinetes, ministerios provinciales y secretarías municipa-
les), el 20,6% por la segunda línea (secretarías, subsecretarías y direcciones)
y el 27,9% por la entidad gobierno o municipalidad, sin especicar un emisor
en particular.
Si analizamos solo las comunicaciones de crisis (1.814) por actor, obser-
vamos que los intendentes (Río Grande 24% y Ushuaia 23,5%) tuvieron el
doble de presencia en las comunicaciones que el gobernador (12,4%).
En segundo lugar, la Municipalidad de Ushuaia delegó fuertemente la comu-
nicación en la primera línea (jefe de gabinete y secretarios), sobre todo en el
equipo de sociales y de salud del municipio.
En tercer lugar, el gobierno provincial descansó en la primera línea (36,30%)
y en la segunda línea (26,5%). En este último presenta el valor más alto entre
los tres actores.
Por último, otro aspecto relevante es que Río Grande utilizó un modo de
comunicación más despersonalizado e institucional. El 49% del total de las
comunicaciones de crisis son emitidas por la “Municipalidad” como actor
institucional. Además, si lo cruzamos por el “recurso de autoridad”, el 76,3%
apelan a “organismos o dependencias públicas”, por lo que se genera una
comunicación autorreferencial, que invisibiliza el liderazgo político.
Cada gobierno utilizó estrategias diferentes en cuanto al liderazgo, con un re-
forzamiento más marcado en el Intendente de Ushuaia, tanto por la presencia
de la máxima autoridad como por la presencia de la primera línea. Cuanto
98 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
más cerca se está del gobernador o de los intendentes, más clara y evidente
es la asociación política.
Esto también se reeja en el cruce entre el uso de la categoría “políticos” en
el “recurso de autoridad” por el liderazgo de “primera línea”. En el caso de
Ushuaia, el 53,9% de las referencias del jefe de gabinete y/o de los secreta-
rios fue una referencia política: el intendente; mientras que en el gobierno
provincial, el “recurso de autoridad” “político” fue del 46,2%; y en el de Río
Grande el 26,3%.
Figura 3. Distribución del tipo de liderazgo del emisor de las comunica-
ciones
Fuente: elaboración propia.
Otro aspecto relevante a analizar es la asociación entre el tipo de liderazgo y
la matriz de intervención en crisis prolongadas.
En este sentido, se observan diferencias entre los actores. Mientras el gober-
nador tiene los mayores valores en las acciones preventivas (34,31%) y de
rutinas de la información (30,66%); el intendente de Ushuaia tiene mayores
valores más distribuidos entre las acciones preventivas (20,88%), las de con-
tención socioeconómica (29,67%) y presenta el valor más alto en el aumento
PABLO ARIEL CABAS 99
de la capacidad de respuesta médico sanitaria (12,09%) y en las comunica-
ciones en nuevas habilidades de adaptación económica y social (17,58%). El
intendente de Río Grande presenta una marcada presencia de una comunica-
ción preventiva (46,97%).
Por lo tanto se puede señalar que, salvo el caso de la máxima autoridad del
Municipio de Río Grande, no hubo una concentración comunicativa en una
estrategia de intervención. Asimismo, se puede presuponer como en el punto
anterior, que tener una presencia en los cuatro tipos de intervención en el lar-
go plazo puede ser más conveniente, siempre que se regule adecuadamente
la intensidad.
Tabla 3. Tipos de liderazgos y estrategias de intervención por liderazgos
Fuente: elaboración propia.
Ushuaia le dio un encuadre marcadamente más político a la comunicación
(el 63,5% de los recursos de autoridad utilizados se correspondía a políticos),
mientras que el gobierno provincial tuvo un encuadre más equilibrado en-
tre el discurso de los políticos y de los organismos o dependencias públicas
(43,7%).
100 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Tabla 4. Utilización de recursos de autoridad por actor
Gobierno de Tierra
del Fuego
Municipalidad de
Ushuaia
Municipalidad de
Río Grande
Políticos 406 37,2% 252 63,5% 114 38,9%
Expertos
Sanitarios
74 6,8% 40 10% 14 4,7%
Economistas 7 0,6% 3 0,7% 4 1,3%
Gobierno
Nacional
87 8% 23 5,8% 15 5,1%
Vecinos 5 0,5% 3 0,7% 4 1,3%
Organismos o
Dependencias
Públicas
476 43,7% 58 14,6% 132 45%
Organismos /
Países
11 1% 3 0,7% 2 0,6%
Fuerzas de
Seguridad
15 1,4% 2 0,5% 3 1%
Otros 9 9% 13 3,2% 5 1,7%
1090 100% 397 100% 293 100%
Fuente: elaboración propia.
Las referencias a los organismos internacionales u otros países son muy bajas
y la presencia del 1% en el caso del gobierno provincial, obedece principal-
mente a referencias a la OMS.
Pese a tratarse de una crisis sanitaria y socioeconómica, las referencias a
discursos de economistas o de analistas económicos externos a los actores
han sido muy limitadas ubicándose entre el 0,6% (provincia) y el 1,3% (Mu-
nicipio de Río Grande).
Otro aspecto relevante, que se reseñó previamente, es el cruce entre el tipo de
“liderazgo” de la comunicación y el uso del “recurso de autoridad”. Cuanto
más próximo a la máxima autoridad se encuentra el emisor, más refuerza el
liderazgo político, por medio de una mayor presencia del recurso “político”,
cuanto más se aleja, más se “institucionaliza” referenciando como autoridad
al mismo organismo público (autorreferencia) o a alguno semejante.
PABLO ARIEL CABAS 101
En el caso del Municipio de Río Grande, el 76,3% de las referencias de los
discursos emitidos por el “Municipio” eran sobre “organismos públicos” .
En relación a la atribución de responsabilidad, un primer elemento a desta-
car es que Ushuaia presenta la más alta atribución de responsabilidad en las
comunicaciones emitidas sobre la crisis, 28,13% contra un 27,37% del go-
bierno provincial y un 23,15% del Municipio de Río Grande. Esto signica
que las acciones que se comunican se corresponden a su propio ámbito de
incumbencia y por lo tanto ofrece algún tipo de intervención o respuesta a la
situación que se comunica.
Un segundo aspecto destacado es que el Municipio de Ushuaia presentó una
alta atribución de responsabilidad al gobierno provincial (48%). Resulta
complejo diferenciar el sentido de esta atribución porque en muchos casos
se reere a “culpabilidad” en el sentido de no haber hecho algo que hubiera
sido más conveniente hacer y en otros, una explicitación de las atribuciones
y competencias de cada gobierno.
En este sentido, las discrepancias en la atribución de responsabilidad reeja
la falta de coordinación entre el gobierno y los municipios. A diferencia de lo
que ocurrió a nivel nacional, donde el presidente Alberto Fernandez realizó
gran parte de sus presentaciones con el Jefe de Gobierno de CABA, de otro
partido político; en Tierra del Fuego, el gobernador se reunió una sola vez
con los intendentes, por pedido de estos últimos y no se permitió la partici-
pación de los municipios en el COE.
En relación a las comunicaciones de gobierno, se observa una alta atribu-
ción de responsabilidad a los vecinos (37,36%) y a los comercios y empre-
sas (35,71%), que resulta coincidente con los valores que exhibe el discurso
estigmatizante. Los argumentos centrales son los de incumplimiento de la
cuarentena, los encuentros sociales y el aumento de los precios en el caso de
los comercios.
El Municipio de Río Grande presenta un mix de los dos anteriores, una alta
atribución a los vecinos (32,14%) y al gobierno provincial (28,5%).
102 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Tabla 5. Atribución de responsabilidad / culpabilidad por actores
Gobierno de Tierra del
Fuego
Municipalidad de
Ushuaia
Municipalidad de Río
Grande
Cant. % Solo
atribu-
ción
Cant. % Solo
atribu-
ción
Cant. % Solo
atribu-
ción
No aplica 540 32,77% 337 45,79% 243 45%
Vecinos 68 4,13% 37,36% 22 2,99% 22% 27 5% 32,14%
Empresas/
Comercios
65 3,94% 35,71% 15 2,04% 15% 23 4,26% 27,3%
Gobierno
Provincial
451 27,37% 48 6,52% 48% 24 4,44% 28,5%
Municipios 9 0,55% 4,95% 207 28,13% 125 23,1%
Sindicatos 6 0,36% 3,3% 5 0,68% 5% 3 0,56% 3,5%
Medios
/ Redes
Sociales
13 0,79% 7,14% 2 0,27% 2% 0 0% 0%
Otros 21 1,27% 11,54% 8 1,09% 8% 7 1,3% 8,3%
Sin
atribución
475 28,82% 92 12,5% 88 16,3%
Total 1648 100% 182=
100%
736 100% 100=
100%
540 100% 84=
100%
Fuente: elaboración propia.
Uno de los aspectos más complejos de analizar, no solo en la codicación,
sino también en la interpretación, ha sido la presencia de discursos ubicados
en la polaridad moral-técnica, la polaridad conicto-consenso y pedagógico
incremental-inculpatorio estigmatizante.
Más de la mitad de los discursos de los tres actores gubernamentales referi-
dos a la crisis tuvieron algún componente de tipo moral o técnico, llegando al
valor más alto en las comunicaciones del gobierno provincial (62,29%) con
un claro predominio del discurso técnico (87,36% sobre el total de las positi-
vas) sobre todo en las comunicaciones en las que se explicaban los alcances
técnicos de las medidas de prevención, de aislamiento, o sobre las formas de
acceder a los mecanismos de asistencia nanciera.
PABLO ARIEL CABAS 103
Tabla 6. Tonos de la comunicación por actores
Gobierno de
Tierra del Fuego
Municipalidad de
Ushuaia
Municipalidad
de Río Grande
Cantidad %Cantidad %Cantidad %
No aplica 572 34,71% 342 46,47% 251 46,48%
Discurso
moral/técnico
1076 65,29% 394 53,53% 289 53,52%
Moral 136 12,64% 65 16,50% 45 15,57%
Técnico 940 87,36% 329 83,50% 244 84,43%
No aplica 1399 84,89% 579 78,67% 428 79,26%
Tono conicto/
consenso
249 15,11% 157 21,33% 112 20,74%
Conicto 50 20,08% 21 13,38% 25 22,32%
Consenso 199 79,92% 136 86,62% 87 77,68%
No aplica 1391 84,41% 622 84,51% 437 80,93%
Tono
pedagógico/
estigmatizante
257 15,59% 114 15,49% 103 19,07%
Pedagógico
incremental
196 76,26% 100 87,72% 80 77,67%
Estigmatizante/
inculpatorio
61 23,74% 14 12,28% 23 22,33%
Fuente: elaboración propia.
La Municipalidad de Ushuaia presenta el valor más alto en los discursos
morales (16,5%), muy cerca de Río Grande (15,57%) y también del gobierno
provincial (12,64%).
En segundo lugar, la mayoría de las comunicaciones de crisis no aplicaron
para la clasicación por tonos, tanto en la polaridad conicto/consenso como
pedagógico incremental/estigmatizante inculpatorio. Sin embargo, despejan-
do los casos que no aplican, se puede observar que Ushuaia presentó una
mayor presencia del tono conicto/consenso con un 21,33%, mientras que
104 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Río Grande tuvo la presencia más alta en la polaridad pedagógico/estigma-
tizante (19,07%).
Uno de los datos más relevantes es que Ushuaia tuvo el discurso con mayor
valor en el tono de consenso y pedagógico incremental (87,72%). Otro de los
datos más signicativos es que el gobierno provincial presenta el valor más
bajo en el tono pedagógico incremental (76,26% sobre el total de las comuni-
caciones positivas de crisis) y el valor más alto en el tono estigmatizante in-
culpatorio (23,74% sobre el total de las comunicaciones positivas de crisis).
En relación al uso de los tonos discursivos por los líderes políticos (máxima
autoridad), se observa un predominio de los discursos morales (38,44%),
pedagógico incremental (70,15%) y orientados al consenso (83,36%).
Tabla 7. Utilización de todos y discursos por nivel de liderazgo
Máxima
autoridad Primera línea Segunda línea Gobierno
Discurso moral
Moral 113 38,44% 72 11,69% 19 5,23% 42 8,73%
Técnico 181 61,56% 544 88,31% 344 94,77% 439 91,27%
Total 294 100% 616 100% 363 100% 481 100%
Tono conicto-consenso
Conicto 21 15,79% 37 17,96% 16 29,09% 26 24,76%
Consenso 133 86,36% 169 82,04% 39 70,91% 79 75,24%
Total 154 100% 206 100% 55 100% 105 100%
Tono pedagógico incremental - estigmatizante inculpatorio
Pedagógico 47 70,15% 91 72,80% 49 71,01% 187 88,63%
Estigmatizante 20 29,85% 34 27,20% 20 28,99% 24 11,37%
Total 67 100% 125 100% 69 100% 211 100%
Fuente: elaboración propia.
El discurso técnico y el discurso orientado al consenso es predominante en
la primera línea (88,31% y 82,04%), segunda línea (94,77% y 70,91%) y
en la comunicación institucional (91,27% y 75,24%), así como el discurso
pedagógico.
PABLO ARIEL CABAS 105
Dos aspectos que resultan relevantes es que el discurso conictivo tiene una
mayor presencia en la segunda línea de los gobiernos (29,09%), así como el
discurso estigmatizante (28,99%). Igualmente, en cuanto al uso del discurso
estigmatizante tiene una distribución pareja en torno al 28,68% entre la máxi-
ma autoridad, la primera y la segunda línea. Mientras que en la comunicación
institucional, el predominio del discurso pedagógico es más claro (88,63%).
6. Discusión
A partir de los modelos de intervención en crisis prolongadas y de comunica-
ción de crisis de largo alcance y la observación empírica, se puede observar
una serie de desvíos de la comunicación que van reduciendo el trayecto de
certidumbre y de reforzamiento de autoridad que requiere el proceso de sa-
lida de la crisis.
Se observa una concentración de las comunicaciones en la reducción de las
vulnerabilidades (sobre todo en las acciones preventivas) y baja comunica-
ción sobre las intervenciones en aumento de las capacidades. En este senti-
do, tener una presencia más equilibrada en la comunicación de largo plazo,
sobre las cuatro estrategias de intervención, sería lo más conveniente desde
el punto de vista del control de daños de la imagen de un gobierno, y se evi-
tarían sesgos de interpretación de las audiencias en cuanto al abandono de
un tipo de intervención requerida en algún momento especíco del tiempo
de la crisis.
En el mediano y largo plazo, el liderazgo político debería distribuir su pre-
sencia en las cuatro estrategias de intervención, ya que centrarse fuertemente
en una, puede generar consecuencias negativas en el reforzamiento de la au-
toridad y de la conanza.
La comunicación de rutina es imprescindible en una crisis, por lo que no se
puede dejar de hacer. Pero mientras el buen manejo de la información en este
sentido difícilmente sume valor a la gestión política, un mal manejo genera
impactos negativos directos. Lo que en una crisis es muy grave, ya que afecta
la credibilidad del actor y, por lo tanto, a sus posibilidades de generar un pro-
ceso de conanza y consenso. En el caso del gobierno provincial se observa
que se realizaron modicaciones e innovaciones en la presentación de la in-
formación, cuando esta fue maniestamente adversa, generando sospechas y
rumores negativos.
106 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
En momento de crisis, tomar medidas oportunas y acertadas resulta ser clave.
Por el contrario, cada momento de silencio, de demora o de contramarcha,
puede ser asimilado a una falta de liderazgo. Esto ocurrió en reiteradas opor-
tunidades con la comunicación del gobierno provincial, incrementando la
incertidumbre y sirviendo como oportunidad para los intendentes, en la puja
por el liderazgo político.
En las crisis, la centralidad de la comunicación la debe ocupar el sector po-
lítico, ya que es el responsable de brindar certezas y certidumbres ante lo in-
cierto y el caos. El liderazgo claro es una condición para generar ese proceso
de conanza y certidumbre. Para ello se puede utilizar tanto la imagen de la
“máxima gura política” o reforzar el liderazgo mediante el uso del recurso
de autoridad.
A partir de los resultados, se observa un liderazgo marcado por los intenden-
tes en las comunicaciones de crisis, duplicando ambos intendentes la presen-
cia del gobernador.
En cuanto a las estrategias de uso de voceros de las distintas líneas en la
comunicación de crisis se observa un uso diferenciado. Mientras en algunos
casos se privilegia la primera línea, en otros se prioriza la comunicación ins-
titucional o distinto tipo de combinaciones.
En ese sentido, las comunicaciones de tipo institucionales refuerzan por me-
dio de recursos de autoridad autorreferenciales y endogámicos a los orga-
nismos del gobierno, en lugar de fortalecer el liderazgo político, por lo que
implica una fuga de la comunicación.
Cuanto más próxima es la jerarquía del emisor de la comunicación con la
máxima autoridad política, más se refuerza el recurso de autoridad que for-
talece el liderazgo político y cuanto más se aleja, más se “institucionaliza”.
En promedio, el 26% de las comunicaciones de crisis presentan una atribu-
ción de responsabilidad directa del actor sobre las acciones que se comunica-
ban, y en torno al 41% de las comunicaciones no explicitan la responsabili-
dad sobre lo actuado. El resto de las comunicaciones se distribuyen de forma
desigual entre atribución de culpabilidad a otros actores.
Los tonos de la comunicación presentan, en general, un fuerte tecnicismo,
desaprovechando la oportunidad que brindan los discursos centrados en va-
lores. También se observa una fuerte presencia del tono acusatorio estigma-
tizante, sobre todo en el gobierno provincial. En relación a la atribución de
responsabilidad, los datos no son concluyentes; pero sería relevante destacar
PABLO ARIEL CABAS 107
la importancia de reducir las comunicaciones inculpatorias estigmatizantes,
sobre todo cuando lo que se busca es un crecimiento cognitivo en las audien-
cias.
Las dimensiones discursivas centradas de las polaridades conicto-consen-
so, pedagógico-inculpatorio y moral-técnico presentaron una mayor dicul-
tad para su análisis cuantitativo, pero desde el punto de vista cualitativo se
podría avanzar en futuras investigaciones. Sin embargo, se presentan evi-
dencias relevantes desde el punto de vista de las estrategias de los actores
institucionales y de los líderes políticos.
En los tonos discursivos de los líderes políticos, se observa un predominio de
los discursos morales, pedagógico incremental y orientados a la búsqueda del
consenso, mientras que los discursos conictivos, estigmatizantes y técnicos
se presentan con mayor frecuencia en el resto de los niveles de gobierno.
El uso de la comunicación centrada en valores ayuda a generar cambios de
conductas. Mientras que la atribución de culpabilidad generalizada hacia la
sociedad resulta contraproducente para lograr este objetivo.
Por último, de acuerdo a los resultados del estudio, los liderazgos tienen un
bajo nivel de articulación con los actores de las organizaciones de la sociedad
civil o intergubernamental en el proceso de toma de decisiones y en el control
de la ejecución.
Las crisis biomédicas requieren de la escenicación del saber biomédico,
por lo que los expertos sanitaristas podrían ocupar un lugar central en la
comunicación de gobierno, así como las instituciones con autoridad y buena
imagen en la sociedad como la Policía, las Fuerzas Armadas, el Ejército, las
Iglesias, etc.
De esta manera, los gobiernos podrían haberse beneciado de la popularidad
de estas instituciones y protegerse de las críticas de la oposición (López Gar-
cía, 2020). Los gobiernos más valorados son los que incorporan a la sociedad
civil y a los gobiernos de otros partidos políticos en la toma decisiones.
Conclusión
El trabajo aporta un conocimiento sobre las dinámicas comunicativas durante
una crisis epidemiológica de largo alcance con impacto sanitario y socioeco-
nómico en una provincia como Tierra del Fuego AIAS, con particularidades
marcadas en términos políticos y comunicacionales, que permiten hacer una
108 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
comparación entre actores de distinta jerarquía constitucional, como son los
municipios y el gobierno provincial y de los liderazgos políticos desarrolla-
dos por las máximas autoridades.
Lo que resulta clave desde la comunicación de gobierno es la necesidad de
contemplar la naturaleza bicéfala de la crisis epidemiológica del COVID-19,
tanto en su dimensión sanitaria como socioeconómica; como la necesidad
de desplegar una serie de intervenciones públicas en el corto, en el mediano
y largo plazo que den respuesta a los dos mandatos de la gestión del riesgo:
reducir las vulnerabilidades y aumentar las capacidades.
La comunicación debe, por lo tanto, reejar las acciones que se llevan ade-
lante en estos cuatro frentes (acciones preventivas, contención socioeconó-
mica, aumento de las capacidades médico-sanitarias y resiliencia y aumento
de capacidades de adaptación) de forma paralela, sincronizando la intensidad
con los ritmos de la agenda de los medios y las preocupaciones, temores,
angustias y necesidades de la opinión pública.
La dinámica cambiante e imprevisible de las crisis y la volatilidad de las
agendas y de los climas de opinión, hacen más complejo aún esta tarea de
construir conanza y autoridad, requisitos fundamentales para generar un
trayecto comunicativo que brinde certezas (relativas) y consensos (frágiles),
que posibiliten llevar adelante la acción de gobierno.
No existen soluciones fáciles, ni recetas simples que permitan calibrar las
medidas adecuadas de intensidad en los tonos, en los imperativos morales, ni
en las temáticas, ni en las acciones de intervención de los liderazgos políticos
para cada momento, pero el monitoreo constante, la escucha permanente, la
construcción de consensos participativos y la acción inteligente del Estado
en todos los frentes resultan fundamentales para reducir los riesgos de una
crisis política, corolario suicida de una mal gestión de la crisis sanitaria.
Durante las crisis, se navega en mares revueltos, sin visibilidad, sin mapas
y sin radares. Son quizás esos los momentos en los que el liderazgo político
debe desplegar su más profunda capacidad de comprensión histórica de las
fuerzas en pugna y reconquistar en forma permanente los consensos que per-
mitan ir superando el día el día, sabiendo que en algún momento la crisis pa-
sará y que, en denitiva, el objetivo habrá sido disminuir las pérdidas durante
el proceso y estar abiertos a las posibilidades y oportunidades que desplegará
la nueva normalidad.
PABLO ARIEL CABAS 109
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