Comunicar el riesgo de desastres:
una mirada desde la comunicación
política y la gestión del riesgo de
desastres al caso de las inundaciones
de la Ciudad de Santa Fe
Valeria F. Maurizi*
Resumen
El riesgo es entendido como una construcción social, es decir, como un
proceso histórico de producción e interacción de vulnerabilidades en los te-
rritorios. Este se relaciona de manera directa con los modelos de desarrollo
vigentes y sus prácticas insostenibles que son las que generan que los ries-
gos se materialicen en desastres. Por lo anterior, la gestión y comunicación
del riesgo pueden pensarse como un proceso de gestión pública.
En Argentina, las inundaciones ocurridas en la ciudad de Santa Fe en los
años 2003 y 2007 han sido desastres graves. Lo relevante del caso es que
la ciudad llevó a cabo una serie de políticas incorporando el enfoque de
* Magíster en Gestión Política, especialista en gestión y comunicación del riesgo de desas-
tres. Profesora de la Universidad Católica de Córdoba y consultora del Programa de Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo, México.
Código de referato: SP.295.LIII/21
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2021.53.03
STUDIA POLITICÆ Número 53 otoño 2021 pág. 39–77
Recibido: 08/02/2021 | Aceptado: 09/03/2021
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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gestión y comunicación del riesgo de desastres. El Programa de Comunica-
ción del Riesgo implementado por el gobierno municipal es un ejemplo de
transversalización donde la gestión de la comunicación se asumió desde los
procesos de desarrollo.
En este trabajo se analizan las estrategias comunicativas utilizadas por el
gobierno de la ciudad de Santa Fe para la gestión de riesgo desde la crea-
ción del Sistema Municipal de Gestión Integral de Riesgos de Desastres. Se
utiliza el modelo de diseño exible proyectado, deniendo una muestra no
probabilística. El análisis se llevó a cabo desde 2008 a 2015 y se utilizaron
técnicas cualitativas de análisis de contenido con el software Atlas.ti.
Este trabajo pretende ser un aporte para denir la comunicación del riesgo
desde los enfoques de la gestión de riesgos y comunicación política. Para
esto, se parte de dos premisas: una, la comunicación del riesgo es una de las
formas de crear capacidades frente a los riesgos y, dos, la comunicación del
riesgo es una política pública que debe ser gestionada con múltiples actores
y es transversal a todos los sectores del desarrollo en las diversas etapas de
la gestión de riesgos.
Palabras clave: comunicación política – comunicación del riesgo – inun-
daciones – gestión del riesgo – estudio de caso.
Abstract
Risk is understood as a social construction, that is, as a historical process of
production and interaction of vulnerabilities in the territories. This is direct-
ly related to current development models and their unsustainable practices,
which made risks to materialize into disasters.
Risk management and risk communication can be considered as public
management process that seeks to reduce vulnerabilities and increase the
capacities of people, institutions and ecosystems.
In Argentina, the oods that occurred in the city of Santa Fe in 2003 and
2007 have been serious disasters. What is relevant about focusing on the
case is that the city mainstreamed disaster risk management and communi-
cation into public policy.
This paper analyzes the communication strategies used for disaster risk ma-
nagement by the government of the city of Santa Fe since the creation of the
Municipal System for Disaster Risk Management. The projected exible
design model is used, dening a non-probabilistic sample. The analysis was
carried out from 2008 to 2015 and qualitative content analysis techniques
were used with the Atlas.ti software.
This work aims to be a contribution to dene risk communication from the
approaches of risk management and political communication. To do this,
it starts from two premises: one, risk communication is one of the ways of
creating capacities to face risks: raising awareness and understanding the
risk; and two, risk communication is a public policy itself: it must be mana-
ged with the participation of multiple actors and must be mainstream into
all development sectors in the various stages of risk management.
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Key words: political communication – risk communication – oods – risk
management – case of study
Introducción: comprender el riesgo es el punto de partida
El concepto de “riesgo” surge desde la sociología como una manera
de interpretar los cambios en las formas de vida de las sociedades.
Dichos cambios fueron motivados por las innovaciones y avances tec-
nológicos que conguran nuevas maneras de relacionarnos entre nosotros
y con el mundo. Son las sociedades las que crean y conviven con el riesgo,
denido como un proceso social producto de estos cambios (Beck, 1998;
Giddens, 1996).
Los riesgos que la sociedad moderna produce generan repercusiones para la
vida política al tornarse un factor relevante para la toma de decisiones sobre
el desarrollo de una sociedad. El riesgo necesariamente deberá ser conocido
y considerado. Esta manera de conceptualizarlo ha impactado en cómo se
denen los desastres sumado a que la ocurrencia de desastres en el mundo es
cada vez más frecuente, provocando graves afectaciones en materia de pa-
trimonio social, ambiental, cultural y económico en las sociedades postmo-
dernas. Por tanto, el énfasis del nuevo paradigma para pensar los desastres
se encuentra en promover que los gobiernos entren en acción frente a ellos
mediante la gestión de los riesgos.
El paso de la gestión del desastre a la gestión de riesgo de desastres (en ade-
lante GdR) comienza a gestarse cuando se comprende a los desastres como
producto y como proceso a la vez; debido a que denirlos como proceso
implica comprender su historia de desarrollo y que estos son generados por
un riesgo subyacente (Lavell, 1996). Entonces, el cambio de paradigma po-
sibilita que los esfuerzos de comprensión del riesgo, las políticas y las herra-
mientas que se generan en consecuencia se centren en los componentes del
riesgo. Esto ha redenido a los desastres considerándolos no como naturales,
sino como problemas no resueltos del desarrollo donde
… el objetivo de la frase era llamar la atención al hecho de que riesgo
y desastre se conforman en el proceso de cambio y transformación de la
sociedad, contradiciendo así la idea dominante de que son productos de la
naturaleza – desastres naturales (Lavell, 2000, p. 4).
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La gestión de riesgos de desastre posibilita el desarrollo sostenible mediante
la reducción de las vulnerabilidades subyacentes a los riesgos. Se trata de un
proceso y para poder lograrlo, se necesita el consenso y la coordinación entre
diversos actores y sectores. Esto implica gestionar el riesgo desde un enfoque
de gobernanza denida como la coordinación entre “los gobiernos, sociedad
civil, medios de comunicación, sector privado y sociedad civil organizada
[…] a nivel comunitario, nacional y regional para manejar y reducir el riesgo
de desastres y el cambio climático” (PNUD, 2013, p. 1).
Por lo tanto, si se entiende que el riesgo es una construcción social en la que
participan diversos actores, esta se basa en las percepciones sociales que son
el objeto de la comunicación del riesgo. Por medio de la comunicación del
riesgo, se pretende aumentar la capacidad de la sociedad y las instituciones,
al mismo tiempo que se disminuyen las vulnerabilidades.
La comunicación del riesgo es entendida en este trabajo como una política
pública en sí misma y es una de las medidas preventivas más ecientes, ya
que contribuye a la creación de una cultura de la prevención. Como parte
transversal a todo el proceso de gestión de riesgo de desastres, la comunica-
ción del riesgo es una praxis, pero también una disciplina de investigación
(González Villariny, 2007). Como praxis se reere a que se traduce en diver-
sas acciones de comunicación; y como disciplina implica el estudio de esta
desde perspectivas teóricas y enfoques.
Argentina se ve afectada por múltiples riesgos producto de, por un lado, las
amenazas climáticas y, por otro lado, al crecimiento y profundización de
vulnerabilidades dentro de su territorio. El caso de estudio de esta inves-
tigación se encuentra dentro de los graves desastres que ha vivido el país:
se trata de las inundaciones ocurridas en la ciudad de Santa Fe en los años
2003 y 2007.
La ciudad de Santa Fe es la capital de la provincia argentina de Santa Fe. La
provincia se encuentra ubicada en la zona centro del país y la mayor parte de
sus límites son uviales, ubicándose en el encuentro de los valles de inun-
dación del río Salado y del sistema del Paraná, siendo el 70% de su territo-
rio ríos, lagunas y bañados (Gobierno de la Ciudad de Santa Fe -UNISDR,
2014). Esta ubicación geográca de la ciudad hace que sea susceptible a la
amenaza de inundaciones. Es, precisamente, su ubicación privilegiada la que
genera una paradoja para la ciudad: por su situación geográca rodeada de
ríos ha tenido crecimiento y bienestar económico, pero a la vez, esta depen-
VALERIA F. MAURIZI 43
dencia de las conexiones del puerto también hizo que las crisis económicas
le afectaran propiciando su desarrollo urbano hacia las zonas bajas y, por
ende, más vulnerables. Sus ríos son su riqueza, pero también su amenaza
más recurrente.
A raíz de las graves experiencias de inundaciones, a partir del año 2007, el
gobierno de la ciudad de Santa Fe inicia un proceso de gestión de riesgos de
desastres, creando políticas públicas desde dicho enfoque para la reducción
de las vulnerabilidades y la creación de capacidades, sobre todo, de la pobla-
ción ante los riesgos. Ejemplo de ello es la creación del Sistema Municipal
de Gestión de Riesgos en el año 2008 a través de la Ordenanza 11.512 cuyo
objetivo general es: “El Sistema Municipal de Gestión de Riesgos tiene por
objetivo impulsar las medidas necesarias para proteger a la sociedad en ge-
neral, sus bienes materiales y el medio ambiente en el marco de los planes de
desarrollo” (p. 7).
Asimismo, esta Ordenanza crea la Dirección de Gestión de Riesgos que es
la responsable de llevar adelante, junto con un conjunto de instituciones pú-
blicas y de otros sectores, las políticas y acciones tendientes a la gestión de
riesgos en general. Dentro de estas acciones se encuentra el Programa de
Comunicación del Riesgo, desde el cual se han liderado diversas estrategias
de comunicación para la gestión del riesgo en la ciudad. La ciudad ha soste-
nido en el tiempo las acciones y políticas de GdR a pesar de los cambios de
gestión de gobierno que han ocurrido desde 2008 a la fecha.
En resumen, la ciudad de Santa Fe ha emprendido la gestión de riesgos de
desastres como política de Estado logrando trascender cambios de adminis-
tración y sostener acciones en el largo plazo. Por todo lo anterior, la rele-
vancia de elegir a la ciudad de Santa Fe como caso de estudio radica, entre
varias razones, en que ha probado ser un caso exitoso en la gestión de riesgo
de desastres a nivel local con énfasis en que ha diseñado e implementado una
política de comunicación del riesgo exitosa. Esto último puede ser corrobo-
rado dado que la ciudad ha sido ganadora de diversos premios internacio-
nales entre los que destacan el premio Sasakawa otorgado por las Naciones
Unidas por la labor destacada en comunicación del riesgo (2011); ganadora
en la convocatoria para ser integrante de la Red 100 Ciudades Resilientes de
Fundación Rockefeller y es integrante de la Plataforma Regional Temática de
Riesgo Urbano de la UN-ISDR.
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1. La gestión y comunicación del riesgo de desastres como asunto de
gestión política
La comprensión del riesgo constituye una de las prioridades del Marco de
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres que pretende que las po-
líticas y prácticas para la gestión del riesgo de desastres se basen en la com-
prensión del riesgo en “todas sus dimensiones de vulnerabilidad, capacidad,
grado de exposición de personas y bienes, características de las amenazas y
entorno” (Organización de las Naciones Unidas, 2015, p. 14). Para lograrlo,
la comunicación del riesgo es clave debido a que su punto de partida es la
comprensión de la construcción social del riesgo en un contexto determinado
dado que los riesgos son denidos por los actores según sus percepciones y
estas, a su vez, determinadas por múltiples factores que responden al entorno
social, cultural, político, histórico en un tiempo y espacio (Douglas, 1996).
Comprender al riesgo como el elemento transformador de las dinámicas so-
ciales, implica reconocerlo como un factor de estudio para la toma de deci-
siones en las actividades políticas.
Una vez que el riesgo se conoce y es comprendido a través de las percepcio-
nes vigentes en una sociedad, ¿qué puede hacerse? Esta podría ser la pregun-
ta de partida para hablar de la gestión de riesgos de desastres y de comuni-
cación del riesgo, es decir, para pasar de la conceptualización abstracta del
riesgo a la denición de un enfoque desde el cual se hace posible su gestión.
La gestión de riesgos de desastres no es un concepto tan desconocido en los
ámbitos académicos y profesionales como lo fue hasta la década de los ‘90.
En la actualidad, se ha venido desarrollando desde diversas áreas de las cien-
cias exactas y sociales, lo cual ha llevado a una mejor comprensión de lo que
signica gestionar el riesgo.
En este sentido, se ha dado una proliferación cada vez mayor de investigacio-
nes académicas desde las ciencias sociales respecto de la gestión de riesgos
(Cozzi, 2019), destacándose la de los autores Lavell (1996, 2002, 2010);
García Acosta (2005), Cardona (2008), Wilches-Chaux (1993), Natenzon
(1995, 2015) y Herzer (2002) entre otras. Estas investigaciones indagan acer-
ca de la naturaleza de los riesgos y del rol de los gobiernos y la sociedad en
su gestión; aportando a la comprensión de la gestión de riesgos como tarea
ineludible de los gobiernos y, sobre todo, de los niveles locales. De esta com-
prensión resulta la transversalización del riesgo en la planicación del desa-
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rrollo, es decir, vincular el riesgo dentro de las políticas públicas sectoriales.
No obstante, aunque existe una comprensión más clara y extensa respecto del
enfoque de gestión de riesgos, aún sigue siendo difícil su incorporación efec-
tiva en la planicación del desarrollo. Para lograrlo, se requiere de voluntad
política y coordinación intersectorial entre los diversos actores involucrados
en los procesos de construcción del territorio debido a que gestionar el riesgo
implica procesos que involucran medidas organizativas, administrativas y
presupuestales. Es un proceso social y dinámico ya que el riesgo también lo
es (Cardona, 2008).
En el momento antes del desastre, el riesgo se encuentra latente, es decir, no
se ha convertido en desastre y, por tanto, puede ser prevenido o mitigado.
Cuando se produce el desastre, se operativiza la respuesta durante su ocu-
rrencia. Finalmente, el riesgo latente convertido en desastre ocasiona daños y
pérdidas que son atendidas en el momento del “después” a través de políticas
y acciones de rehabilitación y reconstrucción.
Basada en esta comprensión acerca del riesgo y los desastres, la comunica-
ción del riesgo de desastres forma parte de la gestión de riesgos, pero, a su
vez, posee un marco conceptual y práctico propio. En este trabajo se parte
de comprenderla como comunicación política cuando presenta y representa
políticas y prácticas en un intercambio discursivo entre los actores claves de
un territorio acerca de los temas de interés. La premisa base del análisis que
se ha aplicado en este texto es que la forma en la que se gestiona el riesgo
dependerá de qué tipo de medidas se adopten en cada momento.
En la Figura 1, se recuperan las etapas del ciclo del desastre y sus momentos
con el objetivo de mostrar que tanto la gestión como la comunicación del
riesgo, dependerán de la etapa en la que se encuentre. Además, el esque-
ma muestra la relación entre comunicación y gestión de riesgos de desastres
considerando que la comprensión y las percepciones del riesgo son las bases
para comprender el riesgo y, desde allí, planicar su gestión. La comunica-
ción del riesgo es considerada parte de la gestión del riesgo, pero como un
proceso que posee características propias que incluyen a la comprensión y
las percepciones de los riesgos como puntos de partida. Esto signica que
dependiendo de cuál sea la comprensión del riesgo en cada uno de los mo-
mentos del ciclo del desastre, las formas de comunicarlo y gestionarlo se
basarán en esta.
46 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Figura 1. Comunicación del riesgo y gestión de riesgos de desastre
Fuente: elaboración propia.
La comunicación política es una de las maneras de generar capacidades para
la gestión de riesgos de desastres debido a que, a través de la comunicación,
se logra sensibilizar sobre los riesgos y sus causas de manera tal que aumente
la percepción sobre estos. Entonces, la comunicación del riesgo se convierte
en posibilitadora de la comprensión del riesgo y, por tanto, de reducir las
vulnerabilidades subyacentes.
Gestionar el riesgo implica comunicar el riesgo basado en la comprensión y
percepciones vigentes entre los actores interesados en un contexto particular.
Y viceversa, comunicar el riesgo supone su gestión a través de políticas y
prácticas que se basarán en los momentos del desastre y en las formas de
concebir el riesgo en cada uno de estos. De manera que la comunicación del
riesgo es transversal a todos los momentos del ciclo del desastre, asumiendo
diferentes características en cada momento conforme a los objetivos que se
buscan: evitar, reducir, mitigar, preparar, responder, rehabilitar o reconstruir.
Asimismo, la comunicación del riesgo implica un intercambio entre todos
los involucrados en denir el riesgo y, para que pueda ser efectiva, se basa
en la conanza que se genere entre las partes. Fundamentalmente entre los
expertos, las autoridades responsables o gobierno y las personas afectadas
por el riesgo.
La comunicación del riesgo posibilita la comprensión del riesgo mediante
el intercambio de conocimientos sobre los conceptos necesarios para su en-
tendimiento y la promoción del debate entre diversos actores acerca de las
deniciones que se consideran más importantes en un determinado contexto
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socioeconómico, político, cultural e histórico. Por tanto, contribuye a la crea-
ción de consensos y a la resolución de conictos entre actores.
En su dimensión política, la comunicación del riesgo produce y reproduce
valores basados en las percepciones vigentes sobre los riesgos y sus compo-
nentes en un contexto determinado. En su dimensión práctica, la comunica-
ción del riesgo coadyuva a la creación de capacidades frente a los riesgos.
Además, al contribuir a la visibilización de los temas en el escenario público,
la comunicación coadyuva a la creación de las agendas ciudadanas, pública
y de gobierno en torno a los temas asociados a los riesgos y a la creación de
capacidades para la gestión de los riesgos.
Sin embargo, son los gobiernos los que deben dar deniciones que sean acor-
des a las percepciones de la sociedad.
Es así como surgen dos preguntas claves para pensar la comunicación del
riesgo en el escenario público. La primera de ellas tiene que ver con ¿por qué
es importante el debate público para la construcción de la comunicación del
riesgo? Para dar respuesta a esta pregunta, se parte del supuesto que a las
personas les importan aquellos riesgos que perciben, no los que los expertos
u otros actores consideran que lo son. En este sentido, puede suceder lo que
los primeros teóricos del tema como Covello (1989) advertían: que la socie-
dad exija a las dependencias de gobierno acciones porque cree que no están
gestionando el riesgo, cuando en realidad sucede que no hay un diálogo o
coincidencia entre las percepciones sociales del riesgo y lo que se comunica
ocialmente. Durante el desarrollo histórico de la comunicación del riesgo,
este ha sido uno de los dilemas: si se alinean o no, las percepciones públicas
a la racionalidad cientíca.
Entonces, la construcción del entendimiento público sobre los riesgos debe
basarse en un debate en donde se consideren los acuerdos internos de cada
grupo sobre las percepciones de los riesgos: del grupo de expertos, de los
afectados, del gobierno y de la sociedad en general. Esto es lo que promue-
ven las concepciones que hablan de una construcción democrática de la co-
municación del riesgo.
La segunda pregunta, derivada de la anterior, es ¿deben los gobiernos co-
municar el riesgo? El punto clave de la discusión es que las decisiones de
políticas afectan el ejercicio democrático más informado, por lo que, si las
personas conocen sobre los riesgos pueden decidir mejor sobre cómo actuar
frente a estos. A pesar de ello, como señalan Tironi y Cavallo:
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… los gobiernos son naturalmente renuentes a comunicar hechos que cau-
sen alarma o pavor públicos, lo que es razonable. Pero un exceso de pru-
dencia, uno que conduzca a ocultar el peligro (como ha ocurrido y sigue
ocurriendo) puede costar muy caro. La tarea de la comunicación guberna-
mental es mantener los censores abiertos para detectar las necesidades de
cada momento (citado en Maurizi y Cabás, 2010, p. 2).
En tal sentido, se plantea que son los gobiernos los que deben dar soluciones
a estos problemas públicos. De esta manera, podrán evitar crisis por pérdida
de legitimidad consecuencia de no actuar frente a los riesgos, construir con-
sensos públicos que permitan una mejor gestión de los riesgos y generar una
percepción de cercanía del gobierno con la sociedad.
En denitiva, conceptualizar a la comunicación del riesgo desde el marco de
la comunicación política supone considerar su aporte a la construcción de
consensos, reconocer su transversalidad y distinguirla con sus características
propias en la manera en la que es construida y gestionada. Es considerar a
la comunicación del riesgo como un proceso en donde se construyen los
discursos sobre el riesgo y las percepciones subyacentes de los actores in-
volucrados en él. Como lo analizan Fontana y Cabás (2014) el espacio de la
comunicación del riesgo se construye en la intersección de los intercambios
discursivos entre los evaluadores del riesgo, los consumidores, los gestores
del riesgo y otros interesados como muestra la Figura 2.
Figura 2. Roles de los actores principales en la comunicación del riesgo
Fuente: elaboración propia basada en Fontana y Maurizi (2014, p. 25).
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Lo anterior es relevante en tanto que, como lo expresa Elizalde (2009), es en
el escenario público donde las percepciones de quienes “producen” y quie-
nes “consumen” los riesgos interactúan y pueden o no entenderse. De tal
interacción sucede que quienes toman decisiones acerca de lo que se consi-
dera riesgoso, deciden qué comunican. Es decir, no es posible hablar de un
entendimiento público y colectivo acerca del riesgo, sino que cada grupo
involucrado tiene su propio entendimiento e interaccionan entre sí para de-
nir qué sentidos le dan al riesgo. Serán estos sentidos los que se incluirán en
los mensajes.
En este sentido, la comunicación del riesgo incluye el análisis del riesgo
donde se lo caracteriza de acuerdo con las percepciones presentes y a la in-
formación sobre amenazas y vulnerabilidades, la evaluación del riesgo que
se hace de parte de todos los actores involucrados y que está asociada a las
percepciones, y la gestión de la comunicación que incluye la planicación
de esta y la toma de decisiones (Figura 3).
Figura 3. Etapas del proceso de comunicación del riesgo
Fuente: elaboración propia con base en González Villariny (2007) y NOAA (2016).
En resumen, la comunicación del riesgo es una forma de gestionar el riesgo
y se aborda en este trabajo como una política pública que es diseñada, imple-
mentada y monitoreada. De aquí que, en cada uno de los momentos del ciclo
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del desastre, asuma diferentes objetivos y desarrolle diversas herramientas
que constituyen recursos fundamentales para la actuación antes, durante y
después del desastre. A su vez, la comunicación del riesgo tiene el poder
de legitimar acciones públicas del gobierno y de la sociedad y de generar
percepciones del riesgo que se conviertan en capacidad ante los desastres
(Fontana, S. y Maurizi, V., 2014).
De lo desarrollado, se ha aprendido que la comunicación del riesgo es un
proceso interactivo. Esto requiere pensar a los actores de manera activa ya
que todos los involucrados en el riesgo tienen conocimiento sobre él. Por
tanto, en el escenario público la comunicación del riesgo se convierte en un
elemento clave para democratizar el conocimiento sobre los riesgos y, de este
modo, crear capacidades frente a él y gestionarlo.
2. La comunicación del riesgo como disciplina: breve marco de referencia
Las sociedades siempre han buscado la manera de alertar y anticiparse ante
los riesgos y la comunicación del riesgo ha sido la forma mediante la cual lo
han logrado. Por ejemplo, desaconsejando el consumo de ciertos alimentos
o alentando medidas de seguridad vial. De este modo, “la comunicación del
riesgo es una de las formas más antiguas de gestionar el riesgo” (González
Villariny, 2007).
Los modelos de comunicación se basan en cómo se dene el riesgo y es por
esto que los actores involucrados en los debates públicos tienen diversos
roles según cada modelo. Plough y Krimsky (1987) consideran que en sus
inicios la comunicación del riesgo respondía solo a las necesidades de las
agencias de gobierno y, por tanto, consideraban el discurso cientíco por
sobre las percepciones sociales.
En la década de los ‘70, con la ocurrencia de algunos desastres en diversas
partes del mundo, los estudios sobre comunicación del riesgo toman un nue-
vo giro: se acepta que las sociedades evalúan al riesgo utilizando factores
subjetivos y no por ello, necesariamente irracionales. Sin embargo, conti-
nuaban basándose en la visión de “traspaso de información de los expertos a
los ciudadanos”. Dichos estudios eran los denominados psicométricos. Pero,
cuando las críticas a este tipo de estudios sobre las percepciones avanzan, se
genera un nuevo modo de abordar la cuestión del riesgo: desde el enfoque
cultural que considera como punto de partida las percepciones del riesgo que
tienen las personas (Douglas, 1996).
VALERIA F. MAURIZI 51
De este modo y con los desarrollos teóricos que surgen en los ‘80 y princi-
pios de los ‘90, que se centraban en conocer las preocupaciones de las per-
sonas acerca de los riesgos, es que la comunicación del riesgo se vuelve un
asunto político con repercusiones sociales y económicas importantes (Gon-
zález Villariny, 2007).
Baruch Fischhoff y Paul Slovic (1987) desarrollan el enfoque Hazard Plus
Outrage1, que fuera popularizado por el reconocido teórico americano de
la comunicación del riesgo, Peter Sandman. Este enfoque considera que la
percepción del riesgo que tiene la audiencia revela el peligro y las emociones
que esta siente respecto de él, por tanto, la denición que se haga de comuni-
cación del riesgo debe contemplar las percepciones.
En 1989, el National Research Council (NRC) publica su denición de la
comunicación del riesgo que es una de las más populares y aceptadas. La
dene como
… un proceso interactivo de intercambio de información y opinión en-
tre los individuos, grupos e instituciones. Esto incluye múltiples mensajes
acerca de la naturaleza de los riesgos y otros que no tratan directamente so-
bre el riesgo, pero expresan algún tipo de preocupación, opinión o reacción
a los contenidos sobre los riesgos o a los arreglos legales e institucionales
de la gestión de riesgos (p. 49)
Esta denición pone mayor énfasis en la interacción y la cooperación de
los actores intervinientes, generando capacidades sociales y colectivas para
enfrentar el peligro y disminuir las vulnerabilidades. Basado en que la comu-
nicación debe considerar los problemas en la comprensión de los mensajes,
dado que existe diferente disposición y capacidad entre quienes los reciben,
por tanto, diferentes tipos de comprensión de los mensajes (NRC, 1989, pp.
26-29). La implicación del modelo del NRC, comentan Lundgren y McMa-
kin (1998), es que rompe con el esquema lineal de la comunicación conside-
rando la interacción entre los actores claves en la comunicación del riesgo y,
de este modo, disminuyendo el error que genera planicar la comunicación
en un solo sentido.
Los estudios psicométricos realizados por Slovic (Sheppard et al., 2012),
muestran que existen dos características que impactan en las percepciones
1 La traducción no puede ser literal, pero se reere al enfoque de los peligros y sus efectos
o daños.
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del riesgo y en el comportamiento asociado a ellas: el grado de temor y la
familiaridad. Este modelo es considerado de los avances más importantes
entre los ‘90 y los ‘00 en la materia, ya que provee un marco para entender
las percepciones públicas preexistentes que las personas tienen acerca de los
riesgos menos familiares y de alto temor.
En 1996, se agrega al concepto del NRC que la consideración sobre el con-
texto social debe incluirse desde el inicio de la comunicación. Esto signica
que cualquier forma de comunicación efectiva debe incluir a los stakehol-
ders2 desde el inicio del diseño y, para lograrlo, se puede generar feedback3
antes y después de la comunicación. Por ejemplo, mediante pruebas de los
mensajes a priori con la audiencia hacia quien se dirigen, incluyendo las re-
comendaciones de los afectados, entre otras acciones.
Nuevos aportes de Lundgren y McMakin (1998) denen tres tipos de comu-
nicación del riesgo:
• Comunicación para el cuidado: se enfoca en los riesgos para los cuales
tanto el riesgo como la forma de enfrentarlo han sido ya bien determina-
dos a través de investigación cientíca que es aceptada por la mayoría
de la audiencia.
• Comunicación para el consenso: se dirige a informar y animar a los
grupos a trabajar en conjunto para alcanzar una decisión respecto a cómo
un riesgo puede ser manejado (prevenido o mitigado).
• Comunicación en una crisis: se lleva a cabo frente a un peligro extre-
mo y repentino, y juega un papel fundamental al enfrentar la forma de
atender la situación.
Para estos autores, la comunicación del riesgo está aún lejos de ser una cien-
cia y sus principios pueden resumirse en dos: 1) conocer la audiencia me-
diante sus creencias, valores, necesidades y expectativas; y 2) conocer la
situación.
En denitiva, existen diversos modelos de comunicación del riesgo que se
han desarrollado desde los ‘80 en adelante. En la Tabla 1 se resumen las prin-
cipales características de los abordados.
2 Traducido del inglés se reere a los “actores claves”.
3 Traducido del inglés signica “retroalimentación”.
VALERIA F. MAURIZI 53
Finalmente, es importante destacar que la comunicación del riesgo ha reci-
bido aportes de diversas disciplinas como la economía, la comunicación, la
ingeniería, la psicología, entre otras. Siendo la psicología, con los modelos
de percepción generados, quien más la ha nutrido.
Tabla 1. Características de los modelos de comunicación del riesgo
Enfoque Resumen Rol de la
audiencia/
stakeholders
Implicancias
Proceso de
comunicación
(modelo clásico)
Una fuente es
la que genera el
mensaje dirigido
a una audiencia
No existe
interacción
Quien emite la
comunicación debe
planearla conociendo
todos los elementos
de la misma (emisor,
receptor, fuente, canal)
National
Research
Council (modelo
de interacción)
Proceso
interactivo de
intercambio de
información
Interactúan
expertos,
sociedad
en general,
instituciones
Se considera el
contexto y a los
stakeholders desde
el inicio de la
comunicación
Modelos
mentales
Cómo las
personas denen
en sus mentes al
riesgo
Se determina
previamente la
audiencia y se
la conoce
Se pretende
comprender lo que la
audiencia considera
como “riesgo”
Construccionista
– social
Ambos lados de
la comunicación
generan
información
técnica,
creencias,
valores,
emociones
Se considera a
la audiencia y
a los expertos
de la misma
manera
Para generar
una política de
comunicación no solo
bastan consideraciones
técnicas. Tomar en
cuenta los inputs
de ambos lados es
lo que hará que la
comunicación del
riesgo no se considere
como “impuesta” por
los actores
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Peligro más
efectos
La visión de
la audiencia
acerca del riesgo
reeja no sólo
el peligro sino
también cómo se
sienten respecto
de la acción
Las
preocupaciones
de la
audiencia y
sus emociones
son las que
determinarán
la atención de
esta ante los
mensajes de los
expertos
Implica pensar en
ambas partes: los
expertos que denen
“el peligro” y en las
emociones y visiones
de la audiencia
“efectos”
Fuente: elaboración propia.
En la actualidad, los estudios y esfuerzos por denir a la comunicación del
riesgo continúan. Los organismos internacionales que trabajan en la materia
han elaborado materiales y guías4 con la intención que la comunicación del
riesgo sea una parte activa en la gestión de riesgos, involucrando a gobiernos,
sociedad y medios de comunicación en esta tarea. Sin embargo, a pesar de los
múltiples desarrollos existentes en torno al concepto de la comunicación del
riesgo, no hay un concepto unicado.
En conclusión, puede considerarse que hay avances en la disponibilidad y
accesibilidad de la información para la preparación frente a las amenazas,
siendo los gobiernos uno de los impulsores de estos logros. Referido a esto,
se coincide con Cozzi respecto a que
… los principales esfuerzos en el tema de comunicación de riesgos en
América Latina se han dado en especial para enfrentar las crisis cuando las
catástrofes se han producido y, en menor medida, para las tareas preventi-
vas y la producción de consensos que permitan enfrentarlas y gestionarlas
socialmente (2019, p. 6)
Existen desafíos pendientes a nivel de gestión de la comunicación del riesgo
y a nivel académico. A nivel de gestión, uno de los desafíos es cómo plani-
car desde la administración de gobierno, la comunicación del riesgo con una
visión preventiva y participativa que permita la comprensión colectiva del
riesgo. A nivel académico, el desafío es generar modelos o enfoques desde
4 Puede encontrarse una sistematización de los principales materiales elaborados en el libro
de Juan Manuel Cozzi (2019) “La ubicuidad del riesgo”.
VALERIA F. MAURIZI 55
disciplinas como la ciencia política o la comunicación social, que partan des-
de una concepción de la comunicación como una política pública. La mayor
parte de la bibliografía del tema está en inglés y no está elaborada desde el
contexto latinoamericano o desde el enfoque de la gestión de riesgo o la co-
municación política.
3. Comprender el riesgo y aprender de los desastres en la ciudad de San-
ta Fe
Santa Fe de la Veracruz, su nombre original, fue fundada por Juan de Garay
en noviembre de 1573. La ciudad de Santa Fe por su ubicación geográca y
su condición portuaria pudo desarrollarse y crecer económicamente ocupan-
do una posición central de poder tras el manejo del intercambio comercial y
las comunicaciones a todo el país.
Este crecimiento económico, sumado a otras causas de diversa índole, fo-
mentaron la expansión de la ciudad hacia terrenos más vulnerables, con-
gurando condiciones de convivencia entre amenazas y vulnerabilidades,
es decir, de riesgo de desastre que constantemente está latente en la ciudad
“[…] vinculado con la planicación de la ciudad “contra el territorio […]”
(Gobierno de la Ciudad de Santa Fe-UNISDR, 2014, p. 27).
De esta manera, es el propio gobierno de la ciudad el que reconoce que la
construcción social e histórica del riesgo ha congurado las condiciones de
susceptibilidad ante la amenaza de inundaciones. Las causas de origen na-
tural de las inundaciones en la ciudad de Santa Fe se deben a dos amenazas:
la primera, las lluvias fuertes; la segunda, las crecidas ordinarias y extraor-
dinarias de los ríos Paraná y Salado que la rodean. Los patrones de crecidas
de estos ríos son conocidos por las personas que habitan en toda la región
del litoral porque responden a patrones históricos. Sin embargo, hubieron
dos inundaciones en la ciudad que derivaron en desastre. Estas son las que
interesan en este trabajo porque han sido catalogadas como las más severas
en la historia reciente de Santa Fe y del país.
La primera fue en el año 2003 y se debió a la crecida del río Salado, cuyo
desborde ingresó a la ciudad por una de las obras de mitigación que quedó in-
conclusa, el terraplén de defensa. En esa ocasión se registraron ocialmente
23 muertos y miles de evacuados, aunque las cifras extraociales hablan de
al menos 120 muertos. La segunda inundación, ocurrida en el año 2007, se
debió a una lluvia atípica y dejó un saldo de 3 muertos y 26.000 evacuados.
56 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
A partir del año 1993, el gobierno de la ciudad comenzó a construir un sis-
tema de defensa contra las inundaciones a manera de mitigar el riesgo. Sin
embargo, la infraestructura de la ciudad se construyó de acuerdo con la ubi-
cación y la forma en la que las personas ya se encontraban viviendo en el
territorio, es decir, sin incorporar el conocimiento y la comprensión acerca
de las amenazas y vulnerabilidades presentes en el territorio.
Ambos desastres provocaron graves daños y pérdidas económicas, afectando
el desarrollo futuro de la ciudad. Particularmente, interesa conocer que estas
inundaciones eran previsibles dadas las condiciones del territorio, lo cual, no
siempre signica que pudieran ser evitables.
Estos desastres provocaron el desarrollo de lazos de solidaridad entre las
personas (Fontana, 2009) y favorecieron la aparición de grupos que buscaron
fortalecer la memoria de lo sucedido (Ullberg, 2013). Todo lo cual favoreció
el escenario de un reclamo político y social legítimo ante el gobierno. Como
resultado de este reclamo, la ciudad comenzó un proceso de integración de la
gestión de riesgos como una política estatal a modo de respuesta a las deman-
das políticas y sociales que siguieron al desastre (Maurizi y Fontana, 2019).
En este trabajo se eligió estudiar el caso de la ciudad de Santa Fe y cómo la
ciudad comunicó sus riesgos, debido que existió, por parte de las autoridades
gubernamentales, un aprendizaje que se tradujo en una política de gestión de
riesgos en la ciudad.
La voluntad política transformada en decisión, permitió la facilitación del
proceso de integración de la GdR en todas las áreas dentro del Municipio y la
continuidad de las políticas a pesar de los cambios en la administración de la
ciudad debido a los procesos electorales (Maurizi y Fontana, 2019).
El proceso de incorporación de la gestión de riesgo de desastres como polí-
tica de Estado en la ciudad de Santa Fe, se realizó mediante su instituciona-
lización que incluyó modicaciones a la estructura orgánica del Municipio.
Además, se realizaron acciones de sensibilización y capacitación a las auto-
ridades municipales acerca de la temática. El objetivo era involucrar a todas
las áreas del municipio ya que, para gestionar el riesgo de desastres, deben
realizarse acciones desde todas las áreas: comunicación, desarrollo urbano,
obra pública, desarrollo social, entre otras. Entonces, la transversalización de
la gestión de riesgos implica la participación de todo el municipio en cada
una de las etapas del ciclo del desastre.
Esta transversalización se hizo con base en una percepción institucional del
riesgo de la ciudad. En ese sentido, se identica que las amenazas que se
VALERIA F. MAURIZI 57
enuncian en los contenidos comunicacionales elaborados por el municipio
son las lluvias fuertes y crecidas de los ríos. El riesgo en el que se pone én-
fasis es el de inundación. Siendo así, todos los materiales elaborados por el
municipio responden a riesgos por fenómenos hidrometeorológicos.
En la Tabla 2 se detallan los elementos del riesgo que se han identicado en
el análisis del contenido de los materiales de comunicación elaborados por
el municipio.
En todos los materiales elaborados se resaltan las acciones no estructurales
llevadas a cabo como los talleres de capacitación, las actividades en escue-
las, las campañas de difusión, entre otras. Se tiene la comprensión desde el
gobierno de la ciudad que para gestionar el riesgo se necesitan múltiples
factores.
Tabla 2. Elementos que componen el riesgo según lo comunicado en los
materiales grácos de la ciudad de Santa Fe5
Amenaza(s) Vulnerabilidad(es)1Riesgo
Lluvias fuertes
Crecidas de los ríos
Salado y Paraná
Concentración de residuos en las calles
inundación2
Crecimiento no planeado de la ciudad
Viviendas en zonas de riesgo
“Condiciones de la comunidad en las
que impactan los fenómenos”
“Modo en que la comunidad
contribuyen a disminuir o aumentar el
riesgo”
Sistema de defensa inconcluso
Falta de sistema de alerta
hidrometeorológica y plan de
contingencia
Fuente: elaboración propia.
Igualmente, el tipo de percepción del riesgo que se presenta en el caso de las
inundaciones en la ciudad de Santa Fe se ubica como de alta familiaridad y
5 La mayoría de las amenazas y vulnerabilidades están enunciadas en el documento “Apren-
der de los desastres”, páginas 13, 27, 29, entre otras.
58 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
bajo temor (Sheppard et.al., 2012). Es decir, existe una percepción del riesgo
preexistente que asegura algún grado de conocimiento del riesgo por parte
de las personas. Se asume la presencia de este conocimiento previo dadas
las características del territorio. Para quienes planean la comunicación, esto
signica que se reforzará lo conocido, pero se sumarán nuevos elementos
para que las personas puedan generar estrategias de autoprotección frente a
este riesgo. Esta aseveración explicaría el énfasis que el gobierno de la ciu-
dad le ha dado al contenido de preparación en la mayoría de los materiales
elaborados.
Sumado a ello, las estrategias de comunicación del riesgo, desde un sentido
de comunicación política, han buscado incorporar a la mayor cantidad de
actores del territorio posibles: se ha realizado el esfuerzo de incluir en la
comunicación, a los “jugadores sociales” que participan en la conformación
de las percepciones sobre los peligros:
En Santa Fe trabajamos sobre la premisa que hacerlo juntos, todos los sec-
tores de la sociedad; esto es lo que permite alcanzar las metas de la mejor
manera. Se trata de que cada uno, desde su lugar, se involucre y aporte para
el desarrollo de esa ciudad que soñamos. (Gobierno de la ciudad de Santa
Fe – UN-ISDR, 2014, p. 6)
De este modo, se asume una intención de reconstituir la relación entre la ins-
titución gobierno, como actor responsable frente al riesgo de inundaciones,
y la sociedad en general (Elizalde, 2009). En denitiva, la percepción del
riesgo desde la que parte la comunicación del riesgo en la ciudad de Santa
Fe dene al riesgo por inundaciones, detallando las condiciones de vulnera-
bilidad no solo desde una perspectiva geográca o territorial, sino también
social y política. Parte de la premisa de asumir la responsabilidad guberna-
mental frente al riesgo y compartirla con el resto de los actores, mediante
atribuciones claras de tareas. Busca aumentar la comprensión y el conoci-
miento del riesgo de inundaciones mediante contenidos que responden a la
etapa de preparación, combinándolo con otras estrategias preventivas como
lo es el trabajo con escuelas. De esta forma, trata de recomponer la relación
de conanza entre la institución gobierno y la sociedad así como también
de trabajar con los jugadores sociales y sus percepciones mediante el uso de
retóricas diferenciales.
VALERIA F. MAURIZI 59
4. Del aprendizaje sobre los riesgos a la comunicación del riesgo en la
ciudad
Puede decirse que la gestión de la comunicación realizada se llevó a cabo en
tres etapas:
1. Etapa de reconocimiento de la percepción del riesgo: se recuperan las
percepciones de diversos actores de los sectores con los que se trabajó y
se construye la percepción institucional de la ciudad. Es el paso inicial
para la planicación de la comunicación del riesgo.
2. Etapa de comunicación del riesgo: si bien abarca las otras dos etapas,
se analizó como la gestión realizada por el gobierno de la ciudad frente a
los riesgos percibidos. Esto incluye la transversalización de la gestión de
riesgos en todas las áreas del Municipio como se ha evaluado, la elabo-
ración de los materiales de comunicación del riesgo que se difundieron
y el diseño de las acciones de comunicación política que se realizaron.
3. Etapa de implementación de acciones: se reere a la implementación
de las acciones diseñadas desde el enfoque de comunicación política y
que comprenden la participación de múltiples sectores y actores.
La planicación e implementación de la comunicación del riesgo se realizó
principalmente en el marco del Programa de Comunicación de Riesgo de la
ciudad de Santa Fe. Este Programa de Comunicación de Riesgo fue creado
en 2007 y depende de la Dirección de Comunicación y de la Dirección de
Gestión de Riesgos de la Ciudad de Santa Fe.
A través del Programa, se han llevado a cabo diferentes estrategias y acciones
que incluyeron talleres de capacitación a funcionarios, vecinos, periodistas;
múltiples eventos de difusión y memoria sobre las inundaciones; la produc-
ción de materiales grácos y audiovisuales; proyectos educativos en escuelas
con la participación de docentes y alumnos, organizaciones vecinales, Cruz
Roja, entre otras. La mayoría de estas acciones ha tenido la nalidad de au-
mentar el conocimiento y la comprensión del riesgo por inundaciones en
la ciudad para de esta forma, aumentar la capacidad de cada sector frente a
ellas. La misión del programa es:
El Programa de Comunicación de Riesgos tiene por objetivo promover
procesos de comunicación tendientes a la concientización de los riesgos
existentes en la comunidad, a n de impulsar una visión integral orientada
a reducirlos y a disminuir las vulnerabilidades sociales, institucionales y
60 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
culturales. Además, contribuir a generar cambios de actitudes y hábitos
tendientes a incorporar la prevención de riesgos en las culturas e identida-
des que conviven en la ciudad, incentivando la construcción de una acep-
tabilidad social de los riesgos que permita trabajar colectivamente en su
reducción. (Fontana y Maurizi, 2014, p. 91).
Como se observa, la misión del Programa es amplia y pretende generar más
información y consciencia sobre los riesgos en la población. Se ha analizado
que la mayoría de estas acciones se realizaron en conjunto con otras institu-
ciones y organismos como Cruz Roja Argentina lial Santa Fe, Asociación
Civil Canoa, Cáritas, Cascos Blancos, Universidad del Litoral, CISP, entre
otras. Aproximadamente, se conoce que se ha trabajado en conjunto con 60
organizaciones; 45 de las cuales son vecinales según lo reportado en el docu-
mento “Aprender de los desastres” de 2014 (Figura 4).
Figura 4. Actores que intercambian discursos en la comunicación política
en la ciudad de Santa Fe
Fuente: elaboración propia con base en Wolton (1995).
VALERIA F. MAURIZI 61
Pero ¿cómo ha comunicado sus riesgos la ciudad de Santa Fe? La ciudad
de Santa Fe implementó una serie de estrategias tendientes a comunicar el
riesgo, incluyendo acciones institucionales, como la creación del Programa
de Comunicación y el fortalecimiento de capacidades; acciones de gestión de
la comunicación y acciones de difusión. La mayoría de estas acciones se han
realizado desde un enfoque participativo, tratando de incorporar las percep-
ciones presentes en la sociedad a la cual van dirigidas.
En este marco, la ciudad elaboró una documentos, cartillas, folletos y manua-
les con el objetivo general de comunicar el riesgo de inundaciones, todos los
cuales han sido analizados en este trabajo. En estos documentos se describe,
comenta y reexiona en torno a las actividades que se vienen realizando des-
de 2008 y se presentan las medidas de autoprotección que las personas deben
seguir antes, durante y después de una inundación.
Es posible identicar dos objetivos especícos de comunicación del riesgo
en los materiales elaborados por el gobierno:
1) Aumentar la comprensión sobre los riesgos en la ciudad
2) Fortalecer las capacidades de preparación frente a esos riesgos.
En general, la comunicación del riesgo de la ciudad siguió un sentido de co-
municación para el cuidado. Se comunicó sobre un riesgo del cual existe alta
percepción en la población y basado en esto, los mensajes de los materiales
grácos incluyen contenido relacionado a la preparación ante este riesgo.
También, todos los materiales analizados siguen el mismo estilo en cuanto
a diseño gráco y organización de los contenidos. Esto evidencia que existe
una planicación de la comunicación y que dentro del Programa de Comu-
nicación se han denido los lineamientos de esa planicación comprendién-
dola como un proceso. Sumado a ello, existe una continuidad en la política
de comunicación que no solo está sostenida por su lugar en la estructura
institucional, sino por la voluntad política de quienes están en el gobierno
local, más allá de los cambios de gestión.
Otro aspecto destacado es que la mayoría de la información generada es de
acceso público y gratuito. Es decir, la información se encuentra disponible,
de manera oportuna y de fácil acceso. Ha sido distribuida por diversos cana-
les, no solamente a través de los medios tradicionales de comunicación como
lo son la radio o la televisión, sino también a través de un blog, una página
web, YouTube y la cuenta de Facebook de la ciudad. Asimismo, se crearon y
62 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
coordinaron instancias de comunicación cara a cara, con un enfoque partici-
pativo, donde se llevaron a cabo actividades para comprender el riesgo. En la
Figura 5 se resumen las principales acciones implementadas, los objetivos de
comunicación del riesgo identicados en estas y las dimensiones de sentido a
las cuales puede atribuirse cada uno de los elementos anteriores.
Figura 5. Síntesis de la comunicación del riesgo en la ciudad de Santa Fe
Fuente: elaboración propia.
La investigación de campo realizada, que incluyó entrevistas en profundidad
con actores claves sumado al análisis de contenido realizado, han permitido
reconocer una serie de estrategias que el gobierno de la ciudad adoptó para
comunicar sus riesgos desde un enfoque de comunicación política. Para cla-
sicarlas, se siguió el criterio del tipo de objetivo que pretendían alcanzar,
estas son:
a) Estrategias de gestión de la comunicación: para la ciudad de Santa Fe,
la gestión de riesgo de desastres se considera una política estatal. En conse-
cuencia, la ciudad se ha esforzado por hacer que la comunicación del riesgo
sea un eje principal. El Programa de Comunicación de Riesgos fue creado
dentro del Departamento de Gestión de Riesgos del Municipio para este pro-
pósito. Este programa tiene un coordinador, pero depende del Departamento
de Comunicación del Municipio. Esta secretaría ha estado en estrecha rela-
ción con la Dirección de Gestión de Riesgos y se han planicado las acciones
de comunicación.
VALERIA F. MAURIZI 63
La planicación ha permitido que todas las estrategias identicadas estén
interrelacionadas y la armonización en el diseño y contenidos de todos los
materiales producidos. La capacitación genera conciencia del riesgo, la cual
se ve reforzada por las acciones de difusión que se implementan. Estas accio-
nes hacen necesario evaluar lo que se ha generado y, por lo tanto, modicar
la planicación para hacer que el proceso sea más dinámico. Las revisiones
realizadas a los materiales producidos y los cambios en el proceso de difu-
sión son un ejemplo de este dinamismo.
b) Estrategias de difusión de información: buscan entregar información
sobre el riesgo y las acciones que se han llevado a cabo para su gestión.
Buscan un aumento de capacidad a través de la disponibilidad de informa-
ción. Estas acciones son una serie de publicaciones que se difunden entre la
población y han sido generadas principalmente por el gobierno local, en el
marco de su Programa de Comunicación de Riesgos. Otra acción dentro de
la estrategia de difusión ha sido la creación del Blog sobre GdR asociado con
la página web de la ciudad, donde están disponibles todos los materiales de
comunicación elaborados.
c) Estrategias de fortalecimiento de capacidades: se centran en aumentar
la percepción del riesgo a través de la comprensión de sus componentes: los
peligros y las vulnerabilidades. Estos consisten en talleres de capacitación
impartidos a servidores municipales y a diferentes actores que conforman
el Sistema Municipal de Gestión de Riesgo, como vecinos, organizaciones,
docentes, estudiantes, periodistas y el público. La intervención cultural y ar-
tística es otro tipo de acción que se ha manifestado. Estas se han llevado
a cabo no solo en conmemoración de los 10 años de la inundación, sino
también para mantener viva la memoria de la inundación. Finalmente, el tra-
bajo en las escuelas con el proyecto “Aula-Ciudad” constituye la acción de
sensibilización más completa, que une a los sectores gubernamentales, esco-
lares, familiares y de estudiantes con actividades de comprensión del riesgo.
Además, combina el trabajo en el aula con actividades de campo para que los
estudiantes, maestros y padres que participan puedan observar el riesgo en la
ciudad. Ejemplo de este tipo de actividades es la “Ruta del Agua”.
Además, los enfoques a partir de los cuales se planica la comunicación de
riesgos según el análisis realizado son:
Desarrollo sostenible: este ha sido el marco general desde donde se han
planicado e implementado las acciones de GdR y comunicación del riesgo
en la Ciudad:
64 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
La decisión de construir una ciudad sustentable implicó políticas de pla-
nicación para reducir la vulnerabilidad urbana asociada a los riesgos de
origen hídrico y ambiental, así como a la ocupación territorial e incluso a la
movilidad urbana. Especialmente debieron desarrollarse acciones tendien-
tes a mejorar las condiciones de articulación de la ciudad con su entorno
natural, asumiendo a la gestión de riesgos como política de Estado (La
Gestión del Cambio, Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe, p. 3).
Estos temas buscaron concientizar a la población acerca de las causas del
riesgo de desastres por inundaciones. De esta manera, se evidencia que el
desarrollo sostenible ha sido el marco de la mayoría de las acciones y es uno
de los conceptos que ha nucleado a las demás categorías, de allí su densidad.
Por tanto, puede analizarse que uno de los ejes para pensar las estrategias de
comunicación del riesgo es el desarrollo sostenible que se ha relacionado con
la resiliencia y la gobernanza.
Gobernanza: la manera de trabajar sobre la gestión de riesgo de desastres
del gobierno de la ciudad de Santa Fe ha tratado de alentar el diálogo y
la participación de los ciudadanos en actividades destinadas a aumentar el
conocimiento sobre los riesgos. La mayoría de las acciones implementadas
desde el Municipio consideran la participación de múltiples actores y bus-
can la coordinación vertical y horizontal entre los niveles de gobierno y los
sectores. También se realizó una búsqueda de consenso para la construcción
del Plan de Contingencia que integra la opinión de las poblaciones afecta-
das.
En este sentido, es posible hablar de un enfoque de gobernanza en donde
se realizaron esfuerzos por incorporar las opiniones sobre el riesgo de di-
ferentes actores y sectores involucrados en el territorio, concebido desde el
gobierno de la ciudad como:
El proceso de planicación y gestión hacia la reducción de riesgos y el de-
sarrollo sustentable no puede concretarse ni sostenerse sólo con la acción
del Estado. Es menester que la sociedad y sus organizaciones participen
activamente en él, con un creciente compromiso hacia la incorporación de
la prevención en la cultura ciudadana (UNISDR-Gobierno de la Ciudad de
Santa Fe, 2014, p. 40).
Como se aprecia en la cita, la visión del trabajo en materia de gestión de
riesgo de desastres desde el gobierno de la ciudad de Santa Fe ha tratado de
fomentar el diálogo y la participación de la ciudadanía en las actividades ten-
VALERIA F. MAURIZI 65
dientes a aumentar el conocimiento sobre los riesgos: “Desde esta concep-
ción, impulsamos un trabajo permanente junto a los distintos actores en pos
de informar, educar, prevenir, ordenar, estar alertas, crecer de manera más se-
gura y equitativa” (UNISDR-Gobierno de la ciudad de Santa Fe, 2014, p. 7).
Además, ha buscado el “Fortalecimiento de los vínculos de las escuelas con
la ciudad, profundizando en temas referidos a la construcción de ciudadanía,
identidades, diversidad y territorialidad” (Revista Mi Ciudad nº 10, octubre
2011). Esto último, sobre todo se puede evidenciar en el trabajo del proyecto
“Aula-Ciudad”.
En resumen, desde el gobierno de la ciudad se llevaron a cabo diversas accio-
nes buscando integrar a la sociedad para poder construir una comunicación del
riesgo basada en sus percepciones. Si bien esto se hizo, la construcción de los
materiales de comunicación que se entregaron y la denición de los mensajes
rectores en estos, no se realizó de manera participativa en todos los casos.
En este sentido, en la elaboración del Plan de Contingencia se tomaron en
cuenta las opiniones de las personas que habitan las zonas más afectadas por
las inundaciones.
Sin embargo, en la construcción de los materiales de comunicación solo par-
ticipó el sector gubernamental representado por el gobierno de la ciudad.
Resiliencia: la comunicación del riesgo comienza con el recuerdo de inunda-
ciones severas en la ciudad. La reexión sobre los recuerdos y las lecciones
aprendidas se incorporan en los materiales de comunicación, principalmente
cuando hablan de la relación entre la ciudad y el río. En este caso, la comu-
nicación del riesgo ha incluido elementos que para la ciudad de Santa Fe
representan el valor social. Uno de ellos es comprender el riesgo desde la
construcción histórica de la ciudad rodeada de ríos donde el “agua” asume
el valor social. Es decir, la resiliencia se comprende desde la memoria de lo
ocurrido en las inundaciones y lo aprendido de estos desastres. Estos últimos,
los aprendizajes, se transforman en GdR desde el gobierno y en una re sig-
nicación del valor del agua en la ciudad. De esta manera, se conforma un
marco institucional sobre el que se posiciona al agua como valor social del
riesgo de inundación en la ciudad. El agua es uno de los elementos centrales
en la construcción de la identidad de la ciudad y, desde ese entendido, de
la comprensión del riesgo. Se habla del agua como elemento principal del
entorno en el que está construida la ciudad. Es decir, se posiciona al agua,
personicada en el río, como elemento primordial en la comprensión de la
relación ciudad-río.
66 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
Siguiendo el principio que una comunicación del riesgo efectiva es aquella
que se basa en las percepciones del riesgo, la práctica de comunicar el riesgo
por medio de la comprensión de la relación ciudad-río, es una buena práctica
que genera una percepción adecuada del riesgo.
Por último, se observa que la “preparación” es otra de las categorías asociadas
al “agua”. Esto se debe a que, en los documentos analizados, los contenidos
de comunicación del riesgo reeren a medidas preparatorias sobre qué hacer
frente a inundaciones. Por ejemplo, una de las citas asociadas a esta relación
es: “A partir de generar mayor conciencia sobre la importancia de estar cada
vez mejor preparados frente a los eventos hídricos y recuperar, al mismo tiem-
po, nuestra convivencia con el río” (Revista Mi Ciudad nº16, p. 4).
La comprensión del riesgo se busca mediante la concientización de la rela-
ción ciudad-río, promoviendo la identicación de la construcción social e
histórica del riesgo en la ciudad. El agua es el eje del valor social asumido
para la comunicación del riesgo, pensada como el elemento natural que da
vida a la ciudad y no desde una perspectiva negativa como la amenaza que da
origen a las inundaciones cuando se encuentra con las vulnerabilidades del
territorio. Estas relaciones de sentido se representan en la Figura 6.
Figura 6. La gestión de la comunicación del riesgo en la ciudad de Santa Fe
Fuente: adaptado de Maurizi y Fontana (2019, p. 14).
VALERIA F. MAURIZI 67
Esta gura resume el proceso de comunicación del riesgo en Santa Fe. El
proceso comenzó con la memoria del desastre y la construcción histórica
de evaluaciones de riesgos. Luego, la categoría “agua” se determinó como
el eje principal para la comunicación del riesgo y se planicó utilizando los
enfoques de desarrollo sostenible, gobernanza y resiliencia. A raíz de esto,
el gobierno municipal denió, implementó y administró las estrategias y ac-
ciones de comunicación del riesgo con la participación de diversas partes
interesadas.
En resumen, los esfuerzos realizados por la ciudad de Santa Fe para comu-
nicar sus riesgos se enfocaron en incorporar la participación de la sociedad
afectada por los desastres. El gobierno de la ciudad recorrió un camino para
la gestión del riesgo que comenzó con la comprensión de los riesgos hasta
la gestión de la comunicación. Este camino se transitó junto a diversas ins-
tituciones y se tradujo en una amplia variedad de acciones implementadas,
enmarcadas en el Programa de Comunicación de Riesgos del Municipio.
Asimismo, se ha buscado aumentar la capacidad frente al riesgo mediante
tres vías: la primera, a través de los contenidos de preparación que indi-
can cómo actuar antes, durante y después de las inundaciones. La segunda,
mediante la interacción de diversos actores que ocurrió en algunas de las
actividades implementadas, como, por ejemplo, en el proyecto Aula-Ciudad.
La tercera, es el marco institucional amplio que se le dio a la GdR desde los
enfoques de desarrollo sostenible y resiliencia.
Finalmente, se reconoce que el Programa de Comunicación de Riesgos de la
ciudad es un ejemplo de la transversalización de la gestión de riesgos, donde
sus funciones reejan un entendimiento amplio de lo que es comunicar dado
que no solo se pretende generar y difundir información sobre el riesgo, sino
crear consciencia y capacidad frente a él. Prueba de esto, es la constante pro-
moción del involucramiento de múltiples actores del territorio representantes
de varios sectores y el trabajo en conjunto.
Conclusiones
La comunicación del riesgo forma parte de la gestión de riesgos. Comprende
a las políticas y prácticas comunicacionales a lo largo de todos los momentos
del ciclo del desastre. En su dimensión política, la comunicación del riesgo
produce y reproduce valores basados en las percepciones vigentes sobre los
riesgos y sus componentes en un contexto determinado. En su dimensión
68 STUDIA POLITICÆ Nº 53 otoño 2021
práctica, la comunicación del riesgo coadyuva a la creación de capacidades
frente a los riesgos.
El caso de la ciudad de Santa Fe es un ejemplo de un proceso de gestión de
riesgo como política pública, con visión a largo plazo, de manera sistemática y
transversal que se realizó mediante la gestión de políticas y prácticas de comu-
nicación del riesgo que implicaron la institucionalización de acciones como la
creación de programas y la participación de múltiples y diversos actores.
En la ciudad de Santa Fe, la participación de los diversos actores se dio en
distintos niveles. Los actores gubernamentales fueron los predominantes en
la denición de los contenidos y en la gestión de la comunicación. Los sec-
tores académicos, escolares, sociales en general participaron en la identica-
ción de las causas de las vulnerabilidades y en la creación de la percepción
del riesgo como base de la comunicación. Sobre todo, recuperando los senti-
dos históricos y la memoria del desastre.
La comunicación del riesgo en la ciudad se dio enmarcada en un proceso de
gestión de riesgos, por tanto, las acciones de comunicación se complemen-
taron con las de gestión y viceversa. Se buscó aumentar la capacidad frente
al riesgo mediante:
1) Contenidos de preparación
2) Interacción de diversos actores
3) Marco institucional amplio que comprende los distintos sectores del de-
sarrollo, representados en las políticas públicas sectoriales.
El Programa de Comunicación del Riesgo implementado por el gobierno
municipal es un ejemplo de transversalización de la comunicación del ries-
go; donde la gestión de la comunicación se asumió desde los procesos de
desarrollo. En este sentido, el caso de la ciudad de Santa Fe demuestra que
comunicar el riesgo para los gobiernos implica adentrarse en los espacios de
discusión sobre las percepciones, creando condiciones para la participación
informada basada en la comprensión del riesgo y generando conanza.
Del análisis de este caso surgen los siguientes hallazgos que se detallan a
continuación en las tres armaciones:
1. Comunicar el riesgo es gobernar el riesgo
La ciudad de Santa Fe utilizó estrategias basadas en el enfoque de reducción
de vulnerabilidades centrándose en comprender el riesgo y darlo a conocer a
VALERIA F. MAURIZI 69
la población mediante una diversidad de maneras y espacios donde se inte-
ractuó con múltiples actores.
Los esfuerzos que el gobierno de la ciudad realizó, buscaron conocer cómo
las personas percibían el riesgo y qué conocimientos tenían de este. Sin em-
bargo, también se planicaron y realizaron acciones tendientes al fortale-
cimiento de capacidades, por lo que se ha buscado gestionar el riesgo por
inundaciones en la ciudad a través de estas dos vías. En este sentido, la comu-
nicación del riesgo de la ciudad de Santa Fe ha tenido un enfoque preventivo,
surgido de los aprendizajes y la memoria post crisis tras los desastres por
inundaciones. La ciudad inició un proceso de gobernar el riesgo por inunda-
ciones a través de la gestión de su comunicación del riesgo.
La participación de los actores en el proceso de comunicación del riesgo de la
ciudad fue variada, reconociéndose distintos niveles. El sector gubernamen-
tal ha sido el que predominó en su participación y el que se ha encargado de
producir los materiales grácos y de gestionar las acciones que se implemen-
taron.
Asimismo, los actores del sector académico, escolar, medios de comunica-
ción, sociedad civil organizada y los vecinos en general junto a otras organi-
zaciones han tenido participación de las actividades implementadas donde su
aporte ha estado concentrado en dar a conocer sus percepciones ante el riesgo
de inundación; aumentar su comprensión sobre este y generar memoria sobre
los desastres que ocurrieron. Este nivel de participación ha contribuido a la
gobernanza del riesgo en la ciudad. Pero su participación no ha sido directa
en la elaboración de los mensajes o contenidos que se difundieron.
Las estrategias que se implementaron para comunicar el riesgo en la ciudad
han sido tres: planicar la comunicación; difundir medidas de preparación
y mitigación de riesgos y fortalecer las capacidades de diversos sectores.
Dentro de los sectores se reconocen el gubernamental, educativo, académico,
sociedad en general y las instancias barriales donde participaron los vecinos.
A su vez, estas estrategias han sido elaboradas e implementadas mediante
tres enfoques: desarrollo sostenible, gobernanza y resiliencia.
La manera en la que las estrategias utilizadas fomentaron la interacción entre
los diversos actores y sectores involucrados en la construcción del riesgo,
se ha reconocido en tres etapas. La primera etapa fue la de planicación en
donde los esfuerzos se centraron en conocer la percepción del riesgo de los
sectores con los que se trabajó y donde se generaron acciones tendientes a la
comprensión del riesgo y la memoria de los desastres. La segunda etapa es la
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de gestión de la comunicación del riesgo que se basó en los arreglos institu-
cionales que se hicieron y en el cumplimiento de los objetivos del Programa
de Comunicación. La tercera etapa es la de implementación de las acciones
que se describieron en cada una de las etapas anteriores. Es posible concluir
que la gestión de riesgos en la ciudad de Santa Fe ha sido un proceso que
se ha sostenido a lo largo de distintas gestiones de gobierno, convirtiéndo-
se así en una política pública avalada por una voluntad política constante
frente al riesgo de inundaciones. Como consecuencia, la ciudad ha logrado
avances signicativos en materia de gestión de riesgo de desastres que han
sido reconocidos internacionalmente e incluso se ha convertido en uno de los
ejemplos destacados en Argentina y en la región. En este contexto, lo reali-
zado referente a la comunicación del riesgo se ha enmarcado dentro de esta
gestión de riesgos exitosa. Demostrando que, en materia de comunicación
del riesgo, la comunicación no reemplaza a las acciones.
2. Comunicar el riesgo es gestionar el riesgo y viceversa
La ciudad de Santa Fe inició su proceso de gestión de riesgos en el que la co-
municación fue una política diferenciada, pero coordinada, donde sus aportes
más destacados son el haber logrado la participación de amplios sectores y
permanecer en el tiempo a pesar de los cambios de gestión administrativa de
gobierno.
La planicación y la gestión ecaz de la comunicación del riesgo se logró
debido a que desde un marco institucional se realizaron diversos esfuerzos
para comunicar el riesgo entendido como un proceso. En este sentido, la
comunicación del riesgo ha sido una herramienta para la gestión de riesgo de
desastres que contribuyó a reducir vulnerabilidades mediante la comprensión
del riesgo, la planicación, gestión e implementación de acciones tendien-
tes a aumentar la capacidad de los habitantes y de la ciudad frente a estos.
Además, la percepción institucional del riesgo se ha manifestado tanto en
los contenidos elaborados en los materiales grácos producidos como en las
acciones implementadas.
Asimismo, se ha buscado aumentar la capacidad frente al riesgo mediante
tres vías: la primera, a través de los contenidos de preparación que indican
cómo actuar antes, durante y después de las inundaciones. La segunda, me-
diante la interacción de diversos actores que ocurrió en algunas de las acti-
vidades implementadas como, por ejemplo, en el proyecto Aula-Ciudad. La
tercera, es el marco institucional amplio que se le dio a la gestión de riesgo de
desastres desde los enfoques de desarrollo sostenible y resiliencia.
VALERIA F. MAURIZI 71
También, el análisis de este caso permite armar que es efectivo implemen-
tar estrategias que buscan crear un entendimiento amplio acerca del riesgo
sobre el que se quiere comunicar; partiendo de las atribuciones de sentido
que se tienen acerca de las causas de estos riesgos. En el caso de Santa Fe,
se trató de las acciones llevadas a cabo en las escuelas a través de otorgarle
un sentido al agua como elemento generador de riesgo, pero también como
factor importante en la historia de la ciudad. En el proyecto Aula-Ciudad
se resignica la construcción histórica del riesgo en el territorio, a partir de
las cuales se trabaja para comprender el riesgo y aumentar las percepciones
acerca de este en la relación ciudad-río.
En el caso analizado, la ciudad de Santa Fe combina estrategias que buscaron
promover la construcción de sentidos en torno al riesgo de inundaciones,
construidas por los propios actores en sus entornos, basadas en sus percep-
ciones, pero orientadas hacia una comprensión histórica de la construcción
del riesgo en la ciudad. Para ello, recupera sentidos que se asumen impor-
tantes en el territorio como el del “agua” y “la ciudad y el río”. Además, se
reconoce que el Programa de Comunicación de Riesgos de la ciudad es un
ejemplo de la transversalización de la gestión de riesgos, donde sus funcio-
nes reejan un entendimiento amplio de lo que es comunicar dado que no
solo se pretende generar y difundir información sobre el riesgo, sino crear
consciencia y capacidad frente a él.
Sin embargo, lo que se comunica no reeja la totalidad de las acciones que se
han realizado en materia de gestión del riesgo. Se reduce a los temas estricta-
mente preparatorios y se destacan las obras de infraestructura como elemen-
tos tangibles. Se les da un rol menos predominante a las acciones realizadas
cara a cara y con participación de múltiples actores como lo son los planes
escolares, difusión en los barrios, trabajo en escuelas y con las universidades,
entre otras acciones.
En síntesis, las acciones más destacadas de comunicación del riesgo desde el
enfoque de comunicación política, han sido:
1) La estrategia de la “ruta del agua” y los suplementos Aula-Ciudad: inte-
ractúan las escuelas a través de sus directivos, maestros, alumnos y pa-
dres y madres, y las autoridades del gobierno que proponen actividades
para realizar pre y post visita a la ruta.
2) Planes de contingencia: fueron elaborados de manera consensuada entre
vecinos y vecinas de cada barrio y zona, personal del gobierno de la ciu-
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dad, organizaciones multilaterales, escuelas y otros actores claves para
la gestión de riesgo de desastres.
3) Las acciones que tienen que ver con el recupero de la memoria: eventos
de los 10 años de la inundación. Aquí se vincularon autoridades del go-
bierno de la ciudad, directivos y alumnos y alumnas de las universidades
de la ciudad y sociedad civil en general.
La comunicación del riesgo de la ciudad de Santa Fe propone una gestión de
la comunicación que se asume desde los procesos de desarrollo. Sus estrate-
gias y acciones se enmarcan en esta idea fomentando como punto de partida
la memoria de los desastres, el reconocimiento de las percepciones presentes
y resaltando el valor social del agua mediante la relación ciudad-río.
3. Comunicar el riesgo es un asunto de gestión política
Los resultados arribados en este trabajo, arman que el conocimiento sobre
el riesgo aumenta la resiliencia de la población frente a los desastres. De
este modo, la comunicación del riesgo es una herramienta democratizadora
ya que habilita a las personas que habitan en un territorio para la toma de
decisiones de manera informada acerca de la gestión de los riesgos a los que
se ven afectadas.
La información es condición previa para la participación y la construcción
política en un entorno determinado. Pero no es condición suciente. Se nece-
sita una comprensión del asunto público. Es decir, la comunicación del ries-
go no puede reducirse a información acerca de una amenaza o de la vulnera-
bilidad, debe promover la construcción de sentidos por parte de los actores
basada en sus percepciones sobre los riesgos.
Lo anterior reere a la dimensión política de la comunicación, entendida
como la representación del valor social que existe acerca del fenómeno en
juego, en este caso, el riesgo. Por lo tanto, la comunicación del riesgo debe
incorporar todos aquellos elementos que reeran a valores vigentes para con-
seguir ser ecaz. Como forma de lograrlo, se propone que la planicación de
la comunicación sea considerada como transversal a todos los sectores del
desarrollo y busque generar consensos. Esto reere a que la comunicación
del riesgo sea un espacio donde la denición de los riesgos y su gestión,
puedan ser construidos de manera participativa, es decir, como un espacio
de gobernanza. En denitiva, implica concebir a la comunicación del riesgo
como una de las formas de gobernar los riesgos.
VALERIA F. MAURIZI 73
La comunicación del riesgo, por ende, debe ser comprendida en su fase dis-
cursiva donde referirá a contenidos que busquen cumplir con los objetivos de
cada una de las fases del ciclo del desastre; y en su fase de gestión, donde se
traducirá en acciones que incorporarán a una variedad de actores y sectores
que se deberán coordinar para conocer las percepciones de los riesgos, au-
mentar su comprensión, modicar y proponer cambios de actitudes y hábitos
en quienes construyen los riesgos. Tanto en la fase discursiva como en la de
gestión, existirán intereses y percepciones en pugna o contradictorios.
Especialmente, porque uno de los desafíos de la comunicación del riesgo
es dotar de certidumbre frente a los riesgos en sociedades del riesgo. En ge-
neral, esto puede lograrse conociendo las percepciones del riesgo vigentes,
realizando el análisis de los riesgos y promoviendo su comprensión. Para
los gobiernos, esto signica adentrarse en los espacios de discusión sobre
las percepciones, creando condiciones para la participación informada y
generando conanza. Es decir, brindando información honesta, oportuna y
conable sobre los riesgos y, a la vez, incluyendo las voces de los actores
involucrados en el proceso de construcción del riesgo.
Esto último no es tarea fácil debido a que signica abrir el debate público
sobre los riesgos, incluirlos como temas de agenda y adaptar las políticas en
función de las diferencias de contextos y actores.
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