Autonomía burocrática en
Argentina. Una explicación desde
la economía política
Juan Negri
*
Resumen:
¿Por qué en Argentina el Poder Ejecutivo puede muchas veces utilizar la
burocracia pública a discreción? El presente trabajo busca explicar los
elementos estructurales que generan esta situación.
El argumento ofrecido en este trabajo sugiere que la politización de la bu-
rocracia es el resultado de actores racionales y un arreglo institucional de-
terminado. El marco institucional argentino favorece el uso cortoplacista de
la burocracia pública al permitirle al Poder Ejecutivo su uso a discreción.
Como comparación utilizaré el caso estadounidense en el cual, a pesar de
compartir el arreglo presidencial de gobierno, existen importantes obstácu-
los institucionales a las uctuaciones del proceso de toma de decisiones. El
trabajo postula que en los Estados Unidos se da una fuerte relación princi-
pal-agente entre el Congreso y la burocracia. Un congreso profesionalizado
e institucionalizado con intereses electorales dispersos ejerce como princi-
*
Es docente regular de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San
Martín (UNSAM), Argentina.
Agradezco los comentarios de Barry Ames, David Barker, Susan Hansen, Jonathan Hurwitz,
Marcelo Leiras, Germán Lodola, Soctt Morgenstern, Ana María Mustapic, Aníbal Pérez Li-
ñán, Guy Peters, Jennifer Victor a una versión anterior de este trabajo.
Código de referato: SP.272.LII/20
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2020.52.01
STUDIA POLITICÆ Número 52 primavera/verano 2020/2021 pág. 5–30
Recibido: 06/03/2019 | Aceptado: 02/05/2020
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
6 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
pal de un agente autónomo y profesional, al cual le permite bastante libertad
de acción, pero al que está dispuesto a controlar férreamente en caso de que
en su funcionamiento deje que desear.
En la Argentina, por el contrario, lo que ocurre es que un principal (el Po-
der Ejecutivo) con intereses electorales inmediatos y concentrados carece
de limitaciones institucionales para promover una politización del aparato
burocrático si eso redunda en recompensas inmediatas.
En denitiva, los actores políticos racionales no pueden comprometerse
para tomar decisiones en el futuro (el funcionamiento de la burocracia)
acerca de algo que resulta tan poco atractivo en el presente (porque forta-
lecer la burocracia en el presente no resulta en rédito electoral inmediato).
Adicionalmente, los votantes no penalizan la utilización electoralista de la
burocracia. Por último, la dinámica ocialismo-oposición tampoco es con-
ducente a un compromiso fuerte a un aparato burocrático autónomo.
Palabras clave: burocracia - instituciones - Argentina - Estados Unidos -
politización.
Abstract:
Why in Argentina the Executive Power can often use the public bureau-
cracy at its discretion? The present work seeks to explain the structural
elements that generate this situation.
The argument offered in this paper suggests that the politicization of the
bureaucracy is the result of rational actors and a determined institutional
arrangement. The Argentine institutional framework favors the short-term
use of the public bureaucracy by allowing the Executive Power to use it at
its discretion. As a comparison I will use the United States case in which,
despite sharing the presidential arrangement of government, there are signi-
cant institutional obstacles to uctuations in the decision-making process.
The work posits that in the United States there is a strong principal-agent
relationship between Congress and the bureaucracy. A professionalized and
institutionalized Congress with dispersed electoral interests acts as the prin-
cipal of an autonomous and professional agent, which allows a great deal of
freedom of action but which it is willing to strictly control in the event that
its operation leaves something to be desired.
In Argentina, on the contrary, what happens is that a principal (the Execu-
tive Power) with immediate and concentrated electoral interests lacks insti-
tutional limitations to promote a politicization of the bureaucratic apparatus
if this results in immediate rewards.
Ultimately, rational political actors cannot commit to making decisions in
the future (the functioning of the bureaucracy) about something that is so
unattractive today (because strengthening the bureaucracy in the present
does not result in immediate electoral payoff). Additionally, voters do not
penalize electoral use of the bureaucracy. Finally, the ruling-opposition dy-
JUAN NEGRI 7
namic is not conducive to a strong commitment to an autonomous bureau-
cratic apparatus.
Keywords: bureaucracy; institutions; Argentina; United States; politizica-
tion.
Introducción
E
l consenso académico sobre la burocracia argentina sugiere que esta
es inconsistente, cortoplacista y que posee niveles inferiores de des-
empeño de los que cabrían esperarse de su nivel de desarrollo, y por
debajo de países vecinos como Chile, Uruguay y Brasil (Bambaci, Spiller y
Tommasi, 2007; Rauch y Evans, 2000; Tommasi, 2010; Zuvanic y Iacovie-
llo, 2010). Por ejemplo, Tommasi (2010) señala que en Argentina no existe
una burocracia profesional, competente e independiente. Asimismo, Zuvanic
y Iacoviello (2010) categorizan a la administración pública argentina en un
nivel bajo de capacidad. En el índice de la calidad burocrática construido por
Rauch y Evans (2000) Argentina aparece como un outlier, con una burocra-
cia que es muy débil comparada con su nivel de desarrollo humano. Bam-
baci, Spiller y Tommasi (2007) resaltan el hecho de que la burocracia sirve
a los intereses del Ejecutivo, lo que afecta su rendimiento. Por último, Stein
y Tommasi (2008), por ejemplo, sostienen que la debilidad argentina en la
estabilidad de sus políticas públicas se debe a la incapacidad de la burocracia
de implementar esas políticas, impidiendo que se transforme en el locus de
acuerdos inter-temporales.
Lo que estos trabajos no responden es por qué la burocracia argentina es
“politizable” en primer lugar, aun cuando, paradójicamente, los recursos hu
-
manos argentinos son de buena calidad (Spiller y Tommasi 2007). ¿Por qué
en Argentina el Poder Ejecutivo puede muchas veces utilizar la burocracia
pública a discreción? ¿Cómo se explica la falta de autonomía de esta última?
Estos son los interrogantes que busco responder.
Esta discusión es relevante políticamente. La falta de una burocracia profe
-
sional tiene importantes efectos políticos. La implementación de la política
pública es sub-óptima en estas condiciones, con las consecuencias obvias
sobre su resultado nal. Asimismo, en un contexto donde los poderes polí-
ticos tienen intereses electorales de corto plazo o carecen del conocimiento
8 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
técnico sobre algunas cuestiones una burocracia profesional e independiente
puede involucrarse en el proceso de formulación de las políticas.
Asimismo, la reexión sobre estas cuestiones es pertinente porque el gobier
-
no moderno es burocrático. Los ciudadanos interactuamos con la burocracia
diariamente. La relación entre los primeros y el Estado es a través del aparato
burocrático. En otras palabras, la burocracia es una interfaz ineludible. De
hecho, en general interactuamos más con el aparato público (pagando im
-
puestos, yendo al correo) que con cualquiera de los tres poderes formales del
gobierno. Es imperioso que echemos una mirada profunda al funcionamiento
de este actor central de las democracias modernas.
Sin embargo, el funcionamiento de la burocracia en Argentina no ha recibido
la atención que merece por parte de la ciencia política. En parte esto es el
resultado de la concentración en otros actores políticos relevantes, como el
Ejecutivo y el Legislativo y, más recientemente, el Poder Judicial. Adicio
-
nalmente, la burocracia carece de un claro foco de análisis (Moe, 1997). Los
jueces fallan, los legisladores sancionan leyes y se reúnen en comisiones, los
presidentes envían proyectos al parlamento, vetan leyes y nombran jueces.
No está claro que es lo que la burocracia hace. Todo esto resultó en la buro
-
cracia convertida en el “jardín secreto” de la política.
El presente trabajo busca subsanar parcialmente esta carencia explicando los
elementos estructurales que caracterizan la relación entre la burocracia y los
restantes actores políticos. Para ello, utilizo una serie de herramientas pro
-
venientes de la economía política. Esta sub-rama de la ciencia política aplica
un conjunto de nociones importadas de la microeconomía al análisis político.
En especial, considero que su énfasis en cuestiones tales como el interés
de los actores, el marco institucional, los juegos entre actores estratégicos
y la noción de equilibrios sub-óptimos son muy útiles para mi objetivo. El
enfoque utilizado aquí asume a los actores políticos como racionales, que
las instituciones crean incentivos para los actores políticos y que la racionali-
dad individual puede generar (y muchas veces lo hace) resultados colectivos
sub-óptimos.
El argumento ofrecido en este trabajo sugiere que la politización de la bu
-
rocracia es el resultado de actores racionales y un arreglo institucional de-
terminado. El marco institucional argentino favorece el uso cortoplacista de
la burocracia pública al permitirle al Poder Ejecutivo su uso a discreción.
Como comparación utilizaré el caso estadounidense en el cual, a pesar de
compartir el arreglo presidencial de gobierno, existen importantes obstácu-
JUAN NEGRI 9
los institucionales a las uctuaciones del proceso de toma de decisiones. El
trabajo postula que en los Estados Unidos se da una fuerte relación princi-
pal-agente entre el Congreso y la burocracia. Un congreso profesionalizado
e institucionalizado con intereses electorales dispersos ejerce como principal
de un agente autónomo y profesional, al cual le permite bastante libertad de
acción, pero al que está dispuesto a controlar férreamente en caso de que en
su funcionamiento deje que desear (McCubbins y Schwartz, 1984).
En la Argentina, por el contrario, lo que ocurre es que un principal (el Po
-
der Ejecutivo) con intereses electorales inmediatos y concentrados carece
de limitaciones institucionales para promover una politización del aparato
burocrático si eso redunda en recompensas inmediatas. La estructura de re-
compensas por el accionar del Ejecutivo premia estas intervenciones en el
corto plazo, sin importar las consecuencias a largo plazo del funcionamiento
burocrático. En denitiva, los actores políticos racionales no pueden com-
prometerse para tomar decisiones en el futuro (el funcionamiento de la bu-
rocracia) acerca de algo que resulta tan poco atractivo en el presente (porque
fortalecer la burocracia en el presente no resulta en rédito electoral inmedia-
to). Adicionalmente, los votantes no penalizan la utilización electoralista de
la burocracia.
El trabajo se organiza de la siguiente manera. En la sección siguiente descri
-
bo los distintos elementos institucionales que explican la politización de la
burocracia. Estos incluyen el rol del Poder Ejecutivo y el rol de los votantes.
En la tercera sección describo el diferente rol que juegan los parlamentos
en los Estados Unidos y Argentina para ilustrar la diferencia institucional
fundamental entre ambos países: mientras que en los Estados Unidos el Con-
greso puede funcionar como punto de veto a la voluntad del Ejecutivo, en
Argentina no. La cuarta sección presenta evidencia empírica preliminar que
evalúa y conrma las nociones teóricas desarrolladas en este trabajo. La úl-
tima sección concluye.
1. Explicaciones sobre la politización
1.1 El rol del Poder Ejecutivo
El punto de partida de este trabajo es la presunción de que el aparato burocrá
-
tico funciona mejor si es autónomo y su reclutamiento basado en patrones de
mérito. Por el contrario, bajo la utilización con nes electorales del aparato
burocrático este último verá mermado su funcionamiento.
10 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
A pesar de lo que pueda parecer a simple vista, el accionar del Poder Ejecu-
tivo interviniendo la burocracia pública es racional. La discreción está aso-
ciada con un comportamiento maximizador consistente por parte del actor
presidencial. La paradoja es que este comportamiento tiene consecuencias
perversas. Sin embargo, la habilidad para limitar la discrecionalidad de una
forma convincente (a través de un compromiso creíble) no está favorecida
por el arreglo institucional vigente. En Argentina, el principal de la buro-
cracia es un Poder Ejecutivo con incentivos concentrados: maximizar los
recursos que faciliten la próxima elección y/o la manutención del poder. De
este modo, la posibilidad de intervenir en el funcionamiento de una agencia
burocrática que puede proveer de estos recursos es muy tentadora. Adicio-
nalmente, el presidente es popularmente electo por una generación de votan-
tes que puede no darle peso al bienestar de las generaciones del futuro. Por
ende, existe un incentivo electoral y autoridad discrecional para que el pre-
sidente apuntale su poder incurriendo en intervenciones a la burocracia que
constituirán una carga para el futuro presidente y las generaciones próximas
(Shepsle, 1991). Si bien estos incentivos son idénticos tanto en la Argentina
como en los Estados Unidos, en la Argentina las instituciones permiten que
el Poder Ejecutivo se salga con la suya, porque al Presidente se le otorga la
titularidad de la administración pública. En otras palabras, los presidentes
tanto de la Argentina como de los Estados Unidos pueden comprometerse al
siguiente plan de acción en el tiempo t=0
Mientras que en Estados Unidos el presidente puede anticiparse que x
t
es pre-
cisamente lo que podrá hacer en tiempo t y por lo tanto x
t
es creíble en el sen-
tido de la compatibilidad de incentivos, en Argentina no ocurre lo mismo. Al
no haber restricciones institucionales para modicar su conducta, el Ejecuti-
vo puede comprometerse al plan de acción descrito más arriba en t=0, pero x
t
no es creíble como compromiso porque el Ejecutivo tiene autoridad discre-
cional. Los incentivos a posteriori no son compatibles con el mantenimiento
del acuerdo. Inevitablemente este se romperá en t=0. Siguiendo a Kydland y
Prescott (1977), el ejercicio de la autoridad con discrecionalidad optimizan-
do en cada periodo de tiempo es un comportamiento maximizador consisten-
te. En el caso que nos compete, el resultado socialmente deseable es que el
Poder Ejecutivo no intervenga la burocracia para su benecio personal. Pero
llegado el momento donde el presidente está preocupado por su reelección
y/o la manutención del poder, los recursos que le puede proveer una agencia
JUAN NEGRI 11
subsumida a su poder (AFIP, INDEC, etcétera) son muchos y no existen res-
tricciones institucionales para hacerlo. El presidente podrá comprometerse a
no intervenir las agencias burocráticas, pero llegado el momento para hacerlo
lo hará porque es un agente racional. Aun cuando el presidente preferiría en
primer lugar el resultado “no necesidad electoral de intervenir; no interven-
ción de la burocracia”; en segundo lugar “necesidad electoral de intervenir,
intervención”; y nalmente, el resultado “necesidad electoral de intervenir,
no intervención” los incentivos están para que el presidente haga lo segundo.
Suponemos que es “no intervención de la burocracia en el momento t” y
que es “intervenir la burocracia cuando es electoralmente redituable”. Si el
gobierno pudiera comprometerse en forma creíble a llevar a cabo, entonces
podría alcanzar el óptimo social en cada período. Pero no puede atarse a sí
mismo a ese plan; entonces en algún momento t la necesidad electoral apre-
mia y por ende en t+1, dejaría de ser consistente. Un gobierno con discreción
elegiría.
La situación descrita también se ilustra como un juego de una movida (t=1)
que posee un equilibrio de Nash único e ineciente. Los jugadores estarían
todos mejores si pudieran privarse ellos mismos de la discreción para jugar
sus estrategias óptimas respectivas
1
, pero no tienen ninguna manera creíble
de comprometerse a hacer otra cosa. En este sentido, cualquier compromiso
(de haberlo) para no intervenir en la burocracia puede ser inconsistente (in-
compatible con la maximización periodo por periodo) y por lo tanto irreal
para un agente con autoridad discrecional.
Este dilema entre compromiso y discrecionalidad fue intensamente discuti
-
do. El tema fue analizado por Elster (1979) quien discute el ejemplo clásico
de Ulises atándose al mástil de su embarcación para no sucumbir a la tenta-
ción de las sirenas. Un cuarto de siglo antes, Schelling (1956) ya había dis-
cutido la posibilidad de la auto-restricción para impedir cualquier desvio del
compromiso original que un actor pueda tener. Aunque Brennan y Buchanan
(1985) descartan la posibilidad de que cualquier actor se auto imponga una
restricción al comportamiento, Elster y Schelling destacan las ventajas de
esta acción: el efecto saludable sobre el comportamiento presente sobre las
acciones futuras. Pero este rumbo de acción es difícil. Como señalan Kyd-
land y Prescott “no hay mecanismos para inducir a los futuros políticos a
1
Aun cuando al gobierno (por su carácter transitorio) le da igual el desempeño futuro de
la burocracia se podría argumentar que el Poder Ejecutivo estaría mejor si la burocracia
funcionara mejor (lo cual asumo que ocurre cuando el presidente le brinda autonomía).
12 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
considerar el efecto de su política, vía mecanismos de expectativas, sobre las
decisiones presentes de los agentes” (1977, p. 481).
Adicionalmente, Schelling sugiere que la coerción externa puede ser un sus
-
tituto de compromiso. En Argentina esta coerción externa raramente puede
provenir de socios en la coalición gubernamental, como ocurre en Europa.
Laver y Schoeld (1990) discuten las posibilidades en las que compromisos
creíbles son alcanzados entre miembros de una coalición de gobierno a la
hora de repartirse cargos en el gabinete. Esto ocurre a menudo en Europa,
donde son comunes los gobiernos de coalición entre dos o más partidos. En
Argentina (al igual que en los Estados Unidos), los gabinetes suelen ser de un
partido (y aun cuando se gobierna en coalición, el diseño del gabinete queda
en manos del presidente y no de los partidos políticos) debido al hecho de
que este último no es responsable ante la legislatura y por ende no necesita
de una mayoría de partidos detrás (Linz, 1990; Lijphart, 1994). Por ende, el
presidente no está obligado a negociar con otros partidos para formar gobier
-
no y, por lo tanto, no necesita alcanzar compromisos creíbles a futuro con
otros actores.
1.2 El rol de los votantes
¿Por qué los votantes no penalizan una actitud como la descrita por parte del
Ejecutivo? Un simple modelo electoral (tomado de Ferejohn, 1986) anticipa
que el elector adoptará un voto retrospectivo: si la utilidad recibida al cabo de
la gestión del Presidente es sucientemente alta, va a votar su reelección; de
otra manera, le dará su voto a otro. Es decir, el votante es incapaz de distin
-
guir las acciones de los representantes de elementos exógenos que también
afectan el desempeño. En otras palabras, los votantes “reciben” los servicios
de los políticos sin saber si para lograrlo politizaron a la burocracia. Asimis-
mo, los votantes utilizan criterios individualistas a la hora de votar, por lo que
el titular del cargo (presidente y legisladores) tiene la posibilidad de explotar
estas divisiones a su favor.
Como es evidente, los votantes están en una situación de asimetría de in
-
formación: el electorado no puede observar directamente el accionar de los
políticos. Esta asimetría funciona a favor de los funcionarios, que pueden
tomar decisiones a espaldas de sus votantes. Adicionalmente, los efectos del
desempeño burocrático tardan en mostrar sus efectos. Así como la profesio-
nalización de la burocracia tarda en mostrar sus frutos (y por eso no es seduc-
tor electoralmente), su politización dno tiene un efecto negativo inmediato.
JUAN NEGRI 13
Por último, el modelo contiene una asimetría de información extrema. Como
lo señala Ferejohn (1986), el representante puede dilucidar completamente
su estrategia antes de llevar a cabo su acción, mientras que el votante no pue-
de hacerlo. El primero elegirá una acción que maximice su utilidad descon-
tada de ese momento en adelante, suponiendo que el votante es socio-trópico
sabiendo cuáles son las utilidades mínimas que debe recibir el votante para
poder ser reelegido.
La clave de este argumento es que los votantes que se ven beneciados por
la utilización electoralista del aparato público ejercen un voto retrospectivo
individual. Si el votante fundara su evaluación electoral en base a un índice
agregado que midiera desempeño gubernamental que pudiera hacerle detec
-
tar que los benecios que recibe son a cuenta de un peor desempeño de la
burocracia a futuro, sería más difícil para el presidente politizar a la burocra
-
cia (Ferejohnn, 1986).
1.3 Evidencia comparativa: la Argentina y los Estados Unidos.
El punto central de la discusión previa es que los arreglos institucionales
ofrecen la posibilidad de permitir que varios agentes hagan compromisos
creíbles
2
. Una explicación posible a la vulnerabilidad de la burocracia en Ar-
gentina se encuentra en el marco institucional. Con marco institucional nos
referimos al conjunto de reglas que operan como restricciones de la conducta
racional de los actores. El marco institucional argentino produce que los ma-
yores retornos se encuentren en la politización del aparato burocrático. Por
ende, podemos esperar que los actores políticos relevantes se adapten para
maximizar estos márgenes (North, 1990). Como he discutido, el presidente
argentino, al igual que el estadounidense, posee incentivos para politizar la
burocracia. Pero la habilidad para comprometerse con la autonomía buro-
crática se reduce en el Congreso argentino y no en el estadounidense. En el
ejemplo que nos preocupa, la habilidad para que el Congreso se comprometa
para ejercer un límite al Poder Ejecutivo en su afán de controlar a las agen-
2
Esta cuestión es clave en la historia económica europea, que está llena de ejemplos de
cómo los reyes debían comprometerse con los mercados de capitales para conseguir prés-
tamos para las guerras. De acuerdo con Tilly (1991), los reyes que pudieron comprome-
terse de manera más creíble debido a la existencia de instituciones son los que nalmente
pudieron construir Estados nacionales exitosos. Los mercados de capital de la Edad Media
son también descriptos por North y Thomas (1973) y la falta de cumplimiento de los com-
promisos por parte de la dinastía Estuardo y la subsiguiente guerra civil inglesa en el siglo
XVII está reseñada en North y Weingast (1989).
14 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
cias burocráticas está reducida por la incapacidad institucional para generar
incentivos para ello. En otras palabras, mi argumento es que el “brazo del
futuro” (Shepsle, 1991) juega un rol en el ordenamiento institucional de los
legisladores estadounidenses, pero es inexistente en la Argentina. La teo
-
ría de juegos ha explicado el surgimiento de patrones de cooperación entre
actores cuando los juegos se repiten en el tiempo (Axelrod, 1984). En los
Estados Unidos, la alta continuidad de los legisladores en sus cargos genera
incentivos parecidos a los descritos por Axelrod, pero para reforzar su propio
poder y el de la organización a la que pertenecen. Entre estos incentivos está
el de preocuparse por un desempeño burocrático aceptable. Profundizaré en
este punto a continuación.
Las legislaturas son electas popularmente por una generación de votantes
que puede o no darle importancia a las preferencias de generaciones futuras
de votantes
3
. Sin embargo, en los Estados Unidos (a diferencia de Argentina),
la alta estabilidad del cuerpo legislativo implica que existe un interés de los
actores por el poder relativo del cuerpo legislativo en el futuro. En Argen
-
tina ocurre todo lo contrario. En líneas generales, el marco institucional en
Argentina se caracteriza por un Congreso que carece de un rol activo en la
formulación de políticas públicas. El Congreso argentino actúa como un ac-
tor de veto de las políticas provenientes del Ejecutivo (Jones, Saiegh, Spiller
y Tommasi, 2002).
El Congreso de los Estados Unidos es una institución altamente profesiona
-
lizada e institucionalizada (Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, 2002; Polsby,
1968). Posee una elaborada estructura institucional que facilita los intercam
-
bios entre sus miembros en el presente y también a través del tiempo. De este
modo, posibilita los compromisos creíbles entre los legisladores. Adicional-
mente (y este es un detalle crucial), el interés máximo de los legisladores es-
tadounidenses es la reelección en su cargo legislativo. El funcionamiento del
Congreso estadounidense maximiza las posibilidades para que esto ocurra.
Como ha señalado Mayhew,
la organización del Congreso satisface muy bien las necesidades electora-
les de sus miembros. Dicho de otro modo, si un grupo de planicadores se
sientan a intentar diseñar un par de asambleas nacionales para los Estados
Unidos, con el objetivo de que estén al servicio de las necesidades electora-
3
Riker (1980) imaginó que el resultado institucional de una convención constitucional
inter-temporal en la que todas las generaciones pudieran reunirse ex ante sería un compro-
miso para limitarse en el gasto.
JUAN NEGRI 15
les de sus miembros cada dos años, será muy difícil que ellos sean capaces
de mejorar lo que ya existe. (1974)
Esto explica la relativamente alta tasa de reelección de los legisladores en
los Estados Unidos, donde aproximadamente el 90% de los legisladores son
reelectos (Weingast y Marshall, 1988). En efecto, es muy común que los
legisladores estadounidenses permanezcan en sus puestos por un cuarto de
siglo (con conspicuas trayectorias de más de medio siglo). Esta continuidad
temporal de los legisladores hace que estén preocupados por el poder futuro
del cuerpo al que pertenecen. Dicho de otro modo, los legisladores estadou-
nidenses, descontando que formaran parte del Congreso por varios años más,
están preocupados por el poder relativo del cuerpo legislativo. Adicional-
mente, al estar su reelección atada al desempeño del gobierno, se toman muy
en serio el descontento que pueda generar una burocracia que no cumpla con
sus objetivos. En otras palabras, en los Estados Unidos existe una preocupa-
ción central por parte de los legisladores por cuestiones que atañen directa-
mente a su distrito. Por ende, cuestiones de desempeño burocrático son cen-
trales. Una politización de la burocracia que afecte a este, aun cuando ocurra
en el futuro, es motivo de preocupación para el legislador estadounidense.
Por el contrario, un legislador argentino puede no preocuparse por hipotecar
el futuro de la capacidad burocrática. No será penalizado por ello, porque no
estará en el Congreso cuando los efectos se sientan. Por razones similares a
estas es que los legisladores argentinos han sido denidos como “amateurs”
(Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, 2002).
Aún más importante, los legisladores no serían los beneciarios de un even
-
tual control parlamentario de la burocracia y hasta podrían verse perjudica-
dos. La reducida estadía de los legisladores en el Congreso afecta el interés
especíco que puedan tener por los mecanismos ex ante de scalización del
Ejecutivo. Como la literatura en política americana ha subrayado, es en la fun-
ción legislativa donde el Congreso establece las condiciones para ejercer un
control sobre la burocracia o el Ejecutivo (Huber y Shipan, 2002; McCubbins
y Schwartz, 1984; Palanza, 2006). Es en este momento cuando el parlamento
puede especicar las reglamentaciones necesarias, los mecanismos de rendi-
ción de cuentas y las atribuciones especícas para limitar la discreción de los
demás actores. Pero esta estrategia es solamente racional si los legisladores
esperan permanecer en el cuerpo legislativo por un tiempo y ejercer ellos mis-
mos ese control. Para el legislador argentino es una pérdida de tiempo especi-
car minuciosamente distintas estrategias de control que no usará jamás. Ade-
más, como ya he señalado, el legislador argentino espera en algún momento
16 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
hacer uso de esa discrecionalidad como miembro del Poder Ejecutivo. Un
dispositivo minucioso de control parlamentario podría volvérsele en contra si,
como el legislador espera, avanza hacia posiciones en el Ejecutivo nacional.
Retomando la terminología de McCubbins y Schwartz (1984), la legislatura
argentina no cuenta con los incentivos para establecer los mecanismos para
que la “alarma contra incendios” funcione (Palanza, 2006).
El escaso compromiso con la carrera parlamentaria también lleva a que los
legisladores no lleguen a especializarse en algún tema en particular. Esta au
-
sencia de capacidades es particularmente notoria en lo que reere al control
del aparato burocrático y el seguimiento de las políticas públicas, que requie
-
ren una alta intensidad de información y capacidad técnica. Siguiendo a los
estudios sobre delegación de facultades en los Estados Unidos, es de esperar
que legislaturas menos capaces deleguen más (Epstein y O’ Halloran, 1999;
Huber y Shipan, 2002). Así, el congreso desinformado y con escasa capacidad
técnica para recabar información preferirá delegar en el Ejecutivo cuestiones
que requieren de esta, como ocurre en Argentina. Por el contrario, en los Es-
tados Unidos las carreras parlamentarias exitosas llevan a legisladores alta-
mente especializados. De hecho, como han señalado diversos estudios, en los
Estados Unidos existen intensos patrones de contacto entre los legisladores
y funcionarios de carrera en la administración pública nacional (Aberbach,
Putnam y Rockman, 1981). Estos intercambios son incluso más frecuentes
que entre los burócratas y el funcionario a cargo de la Secretaría (equivalente
al Ministerio en Argentina) correspondiente. Esto convierte al Secretario en
un “forastero” que apenas está de paso por la función y que muchas veces
desconoce el funcionamiento real de la burocracia (Ferraro, 2006)
4
.
Adicionalmente, el sistema descentralizado del Congreso estadounidense
hace muy difícil modicar estos compromisos. Aun si hubiese algún consen
-
so en el plenario para cederle el control de la burocracia al presidente, o de
intervenirla en benecio electoral, sería muy difícil que esta iniciativa logre
4
Esto ayuda a explicar algunas de las nominaciones en el gabinete presidencial. Es muy
común que los presidentes estadounidenses nominen a congresistas que hayan tenido ex-
periencia en alguna comisión para la cartera correspondiente, sobre todo en las áreas más
técnicas (pero a la vez no demasiado relevantes, ya que allí van los leales). El presidente
George W. Bush, por ejemplo, en su primer gabinete nombró a Donald Rumsfeld en De-
fensa, a Norman Mineta en Transporte y a Spencer Abraham en Energía. Los tres tenían
experiencia legislativa en las comisiones correspondientes. Barack Obama nombró a Ray
Lahood en Transporte, Ken Salazar en Interior e Hilda Solís en Trabajo, quienes también
poseían experiencia legislativa en comisiones congresionales.
JUAN NEGRI 17
atravesar el veto de la comisión pertinente. El Congreso de los Estados Uni-
dos funciona bajo una fortísima descentralización. Los legisladores eligen y
son luego asignados a comisiones legislativas que se acercan a los intereses
propios del distrito por el que fueron electos y se ancan a estas comisiones
durante todo su mandato (Weingast y Marshall, 1988). Así, típicamente la
comisión sobre minería está poblada de legisladores provenientes del cordón
industrial (Ohio, Pennsylvania, Virginia Occidental, por ejemplo) mientras
que la comisión de ganadería y agricultura lo está por legisladores que pro
-
vienen de las llanuras centrales (Oklahoma, Kansas, Nebraska, por ejemplo).
Estas comisiones funcionan como sólidos actores con poder de veto (Tse
-
belis, 2002) a la voluntad de la mayoría legislativa. En otras palabras, aun
cuando una mayoría de legisladores preriera un uso de la burocracia distinta
al actual, lo cual debido a lo explicado más arriba sería difícil que ocurriese,
debería pasar el ltro que implica la comisión pertinente para que el proyecto
llegue al piso (Weingast y Marshall, 1988)
5
. Solamente grandes cambios de
humor en el electorado o fuertes cimbronazos políticos (como podría serlo
la elección de Trump, por ejemplo) pueden afectar severamente el equilibrio
pro statu quo que impera en el Congreso estadounidense.
Adicionalmente, el Congreso argentino carece de la capacidad para ejercer el
control sobre el Ejecutivo y la burocracia. La importación del sistema legal
francés junto con el sistema constitucional estadounidense le legó al país
una doctrina que no ayuda al Poder Legislativo a construir una fuente de
coacción a la vocación del Ejecutivo. En los Estados Unidos, el fallo Hum
-
phrey’s Executor vs. United States de 1935 limita la capacidad presidencial
de remover funcionarios de órganos con competencia cuasi legislativa y/o
cuasi judicial sin autorización del Congreso. Como señala Ferraro (2006)
esto fortalece enormemente al Congreso, ya que este puede crear agencias
independientes cuyo personal directivo no dependa del Ejecutivo.
La combinación de permanencia de los legisladores en la cámara por varios
períodos, institucionalización de los comportamientos, la facilidad de los in
-
tercambios entre legisladores y la posibilidad de contraer compromisos a lo
largo del tiempo resulta en un cuerpo colegiado preocupado por cuestiones
de desempeño burocrático y que, además, puede comprometerse en el futuro
5
Esta es la célebre “organización industrial” del Congreso estadounidense, en la que los
acuerdos a largo plazo se mantienen debido a la compartimentalización de las atribuciones
a distintas comisiones. Así, los legisladores de la comisión X renuncian a su prerrogativa de
decidir sobre un tema Y a cambio de que los miembros de la comisión Y renuncien a inuir
en los temas X (Weingast y Marshall, 1988).
18 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
a mantener la autonomía burocrática. Dicho en otras palabras, los legisla-
dores estadounidenses saben que su futuro electoral depende de que puedan
demostrarle a sus votantes que se preocupan por ellos y, a la vez, cuentan con
las herramientas institucionales necesarias para poder alcanzar compromisos
entre ellos que aseguren la estabilidad y autonomía de las distintas agencias
burocráticas. Adicionalmente, los legisladores encuentran valioso el hecho
de que el Congreso actúe como principal del aparato público.
En Argentina, por el contrario, la situación es muy distinta. El objetivo prin
-
cipal de los legisladores es avanzar en sus carreras políticas en otras direc-
ciones. En Argentina no se hace carrera política (o al menos no una carrera
política exitosa) en el Congreso. Los individuos que recalan en el Congreso
están allí porque no han podido negociar un puesto mejor con su jefe pro
-
vincial, porque aún no han alcanzado una posición de importancia dentro del
escalafón político de sus provincias, porque piensan usar el Congreso como
plataforma hacia otros puestos o una combinación de todas las anteriores.
Adicionalmente, en términos de recursos disponibles a los legisladores, el
Congreso argentino es muy inferior comparado con el estadounidense. La
combinación de legisladores desinteresados y escasos recursos determina
que el Congreso argentino tenga pocos incentivos para preocuparse por cues-
tiones de desempeño burocrático: las recompensas por el fortalecimiento del
rol del Congreso como principal de la burocracia tardarán en llegar y eso no
es útil para los intereses electorales inmediatos de los legisladores. Dicho
de otro modo, los legisladores no tienen interés en fortalecer un cuerpo al
que desean abandonar cuanto antes y los costos de transacción para alcanzar
acuerdos en esta dirección son muy altos. Si Ulises comprometió su yo actual
para que el yo futuro no pudiese renegar atándose al mástil (Elster, 1979), en
Argentina los legisladores no están dispuestos a hacer un sacricio similar.
A ellos les conviene reducir las oportunidades futuras de controlar a la buro-
cracia y al Ejecutivo no preocupándose por estos temas, cuyas recompensas
tardarán en llegar. De este modo, los legisladores no pueden comprometerse
inter-temporalmente de manera creíble a trabajar por una política de mayor
autonomía de la burocracia que, de implementarse, podría aumentar el bien
-
estar social.
En otras palabras, en los Estados Unidos hay formas de producir ampliacio
-
nes del horizonte temporal y extender en el presente el “brazo del futuro”
y evitar reniegos temporales y alcanzar la cooperación en pos del fortaleci-
miento del cuerpo. La posibilidad de repetir el juego (porque los legisladores
permanecen en sus cargos por varios periodos, o al menos aspiran a hacerlo)
JUAN NEGRI 19
eleva los incentivos para cooperar manteniendo el control de las riendas de
la burocracia, no cediendo ante las presiones presidenciales y preocupándose
por el desempeño del sector público. El Congreso de los Estados Unidos
está institucionalmente organizado para que los legisladores se aseguren el
ujo de benecios futuros al cuerpo como un todo, independientemente de
la composición articular de la cámara en determinado año legislativo. Los le-
gisladores descuentan nacionalmente las ganancias y pérdidas potenciales de
determinado proyecto. La durabilidad de los acuerdos en el largo plazo está
ayudada por el intercambio de votos que existe entre legisladores de distintos
distritos (Marshall y Weingast, 1988).
En Argentina los legisladores tienen horizontes de tiempo más cortos que sus
contrapartes en los Estados Unidos, de manera que la ecacia de los meca
-
nismos de reputación está más limitada. En el léxico de la economía políti-
ca, las instituciones estadounidenses imponen altos costos de transacción a
las posibilidades de cambio en el rumbo de las políticas, precisamente para
evitar las uctuaciones que caracterizan a las decisiones colectivas (Arrow,
1951; McKelvey, 1971, 1976). Estos costos de transacción impiden la dis-
crecionalidad en el proceso de toma de decisiones, fortaleciendo la credibi-
lidad de los compromisos existentes. Por el contrario, el armado institucio-
nal argentino favorece la uctuación de políticas. Además, como veremos a
continuación, los votantes también carecen de incentivos para penalizar este
comportamiento.
La situación descrita no escapa al diagnóstico generalizado sobre el equili
-
brio de poderes en Argentina, caracterizado por importantes delegaciones
de poder del Legislativo al Ejecutivo en aéreas más allá de la burocracia
(como los superpoderes) y una relativa ausencia de control sobre el proceso
de elaboración de las políticas públicas (Palanza, 2006). Esta característica
es típica de legislaturas “reactivas” antes que proactivas (Cox y Morgenstern,
2002). Este es precisamente un último aspecto a considerar. La legislatura
argentina es comparativamente más débil que otras. Aun cuando los legisla-
dores argentinos quisieran ejercer un control más férreo sobre la burocracia,
es de esperar que no tenga muchos incentivos para hacerlo si sabe que el
Ejecutivo posee mecanismos (como el veto o los decretos de necesidad y
urgencia) para generar acciones burocráticas alineadas con sus referencias.
1.4 Análisis empírico
Hasta aquí discutí teóricamente una perspectiva de agente principal para la
debilidad relativa de los aparatos burocráticos en toda la región. Ahora de
-
20 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
sarrollaré una prueba empírica para evaluar la pertinencia de los argumentos
presentados.
Para este análisis empírico emplearé, en primer lugar, los datos sobre los
criterios de mérito y capacidad funcional de las burocracias latinoamerica
-
nas desarrollada por Iacoviello y Zuvanic (2008, 2005; también Zuvanic,
Iacoviello y Rodríguez Gustá, 2010). En segundo lugar, voy a utilizar datos
de capacidades de los congresos latinoamericanos construidos por Spiller y
Tommasi (2011). A continuación, describiré las hipótesis que derivo de la
discusión teórica.
Uno de los puntos que enfaticé fue el rol clave que juega el Poder Legis
-
lativo. Un congreso capaz de involucrarse en el proceso de formación de
políticas públicas implica la existencia de un principal de largo plazo, capaz
de controlar al Ejecutivo y de preferir horizontes de largo plazo en relación
con la burocracia. En particular, aquí juegan un rol clave los legisladores y
más especícamente el grado de profesionalización de estos. Si lo discutido
más arriba es correcto, un mayor nivel de dedicación de los legisladores a
sus tareas redunda en un mayor compromiso de estos con una burocracia de
calidad, lo que a su vez limita la politización de esta.
Hay varias implicancias empíricas que pueden derivarse de este punto. Una
es que la calidad de la burocracia aumenta conforme aumenta la capacidad
técnica del congreso. La medida en que una legislatura puede inuir en el
proceso de formulación de políticas depende de su capacidad para recopilar
y procesar información independientemente del Ejecutivo. Una legislatura
efectiva requiere una estructura compleja capaz de articular conictos y re
-
conciliar diferencias, así como capacidades de información que le permitan
iniciar su propia legislación y analizar las iniciativas provenientes del Eje-
cutivo. La fuerza de una legislatura, por lo tanto, depende de la posesión
de una serie de recursos que permitan a sus miembros realizar tales tareas.
Esto incluye un sistema fuerte de comisiones (como discutiré en más detalle
en breve). Asimismo, es necesario personal competente que asesore a los
legisladores en general. A menos que desarrollen niveles comparables de ca-
pacidad técnica, las legislaturas están en desventaja en a la hora de evaluar
proyectos provenientes del Ejecutivo. También están en desventaja a la hora
de controlar al Ejecutivo y hacerle rendir cuentas. Mientras mayores recursos
y personal posea el congreso, mayor nivel técnico tendrá. La relación entre la
capacidad técnica del congreso y la capacidad burocrática es bastante directa
y puede especicarse de la siguiente manera:
JUAN NEGRI 21
Hipótesis 1: A mayor nivel de capacidad técnica del congreso mayor será el
nivel de capacidad burocrática.
De manera más detallada, la capacidad técnica del congreso incluye al menos
dos dimensiones. Una tiene que ver con la organización parlamentaria; es
decir, el sistema de comisiones. Una segunda dimensión está relacionada con
los incentivos individuales de sus miembros, los legisladores. Las hipótesis
siguientes analizan estas dimensiones.
En relación con la organización parlamentaria un punto central reere a la
fortaleza del sistema de comisiones. La investigación comparada sugiere que
la centralidad de las comisiones legislativas es un determinante clave de la
capacidad de una legislatura. Las comisiones son fuertes cuando son perma
-
nentes y tienen poder de veto en su jurisdicción, cuando replican la división
en departamentos administrativos del gabinete y cuando poseen recursos
propios y personal que sirve como apoyo a la tarea legislativa (Saiegh, 2005).
En relación al primer punto, en algunos países las comisiones son apenas
una formalidad. En otros, donde el sistema de comisiones es más sólido, los
proyectos que llegan al recinto tienen que haber sido aprobados por las comi-
siones correspondientes. En segundo lugar, cuando las comisiones replican
la división de áreas del gabinete se favorece el seguimiento legislativo y el
involucramiento de los legisladores en las cuestiones en discusión en el Eje-
cutivo. Por el contrario, cuando los gabinetes tienen áreas de acción demasia-
do amplias o vagas y se multiplica la cantidad de los mismos la probabilidad
de que un proyecto sea referido a demasiadas comisiones es muy alta, lo
cual ralentiza la tarea legislativa. Asimismo, si el gabinete tiene demasiados
miembros se torna muy difícil de manejar y altamente inefectivo. Por último,
cuando la comisión posee personal y recursos propios que facilitan la tarea
legislativa también son reejo de un sistema de comisiones más fuerte, que
favorece la dedicación legislativa a sus tareas. Como es de esperarse, un sis-
tema de comisiones fuertes está positivamente correlacionado con una mejor
burocracia. Más claramente,
Hipótesis 2: A mayor fortaleza del sistema de comisiones, mejores niveles de
capacidad burocrática.
22 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
En relación a los legisladores, es preciso prestar atención a su capacidad y a los
incentivos a los que se enfrentan. Un elemento clave aquí son los años de ex
-
periencia legislativa de los parlamentarios. La institucionalización de cualquier
legislatura comienza con el reconocimiento por parte de sus miembros de que
necesitan invertir parte de su tiempo y esfuerzo para construir un cuerpo colec-
tivo. Los años de experiencia funcionan como un indicador de los incentivos
a desarrollar esta tarea. La lógica es directa: como discutí más arriba, cuando
los legisladores desarrollan carreras parlamentarias prolongadas se interiori-
zan mucho más con las tareas propias del puesto y adquieren las habilidades
necesarias para un control satisfactorio de la burocracia. Adicionalmente, se
preocupan mucho más por la calidad de la burocracia en el largo plazo. Por
el contrario, carreras cortas sugieren desinterés por fortalecer el rol del Poder
Legislativo dada la inhabilidad del este de erigirse como un actor relevante en
el proceso de formulación de las políticas públicas. En relación con el tema de
este trabajo, también implica desinterés en erigirse como principal de la buro-
cracia, lo cual favorece su politización. De aquí se sigue la siguiente hipótesis:
Hipótesis 3: Más años de experiencia legislativa de los miembros del con
-
greso de un país se correlacionan con mejores niveles de calidad burocrática.
Siguiendo la reexión sobre la capacidad técnica de los legisladores otra va
-
riable relevante es la cantidad de comisiones a la que los legisladores deben
pertenecer. Un número alto de comisiones implica menos capacidad de los
legisladores de focalizarse y especializarse. Por ende, la cantidad de comi-
siones afecta negativamente la capacidad de los legisladores de construir un
Poder Legislativo fuerte. Como he discutido más arriba un Legislativo débil
tiene consecuencias sobre la capacidad de este para controlar a la burocracia
y comprometerse activamente en el desarrollo de sus capacidades. Por lo
tanto, planteo la siguiente hipótesis:
Hipótesis 4: A mayor número de comisiones por legislador menores niveles
de capacidad burocrática.
Por último, es posible construir un índice agregado que capture la totalidad
de los elementos mencionados en un solo índice y resuma la capacidad téc
-
nica del Congreso. Es decir, un número que resuma la organización legisla-
tiva, los recursos y las carreras parlamentarias. Naturalmente, esta variable
JUAN NEGRI 23
también posee una relación positiva con la capacidad burocrática, como se
señala a continuación.
Hipótesis 5: A mayor capacidad del congreso mayor es la capacidad de la
burocracia.
Para las variables independientes, como ya he mencionado, utilizaré los da
-
tos comparados de fortaleza de los legislativos latinoamericanos de Spiller
y Tommasi (2011). Estos incluyen la experiencia promedio anual de los le-
gisladores, el número promedio de comisiones a las que está asignado cada
legislador, la fortaleza del sistema de comisiones (en presupuesto y personal
asesor idóneo), la adecuación del congreso como lugar para desarrollar una
carrera política (basada en cifras de reelección) y un índice de capacidad
técnica del congreso. Además, los autores presentan un índice general de ca-
pacidad del congreso, que incluye todas las medidas ponderadas anteriores.
Los datos de burocracias regionales que utilizaré como variable dependiente
consisten en un índice de desarrollo de la burocracia que evalúa el nivel en
que los aparatos burocráticos reejan un conjunto de “mejores prácticas” de
gestión burocrática. Por un lado, mide
“hasta qué punto existen procedimientos objetivos, técnicos y profesiona-
les para reclutar y seleccionar empleados, promoverlos, compensarlos y
despedirlos de una organización” (Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez Gustá,
2010, p.).
También incluye una medida de “cómo y en qué medida los procedimien-
tos y prácticas existentes en la administración pública pueden inuir en el
comportamiento de los empleados y si sirven para fortalecer el compromiso
de los funcionarios con la institución y sus trabajos” (Zuvanic, Iacoviello
y Rodríguez Gustá, 2010, p. 7). Valores altos en el índice de desarrollo de
la burocracia representan mejores criterios de mérito, gestión de personal
y capacidad de la burocracia. Este índice es la variable dependiente en las
correlaciones simples que se presentan a continuación.
La metodología utilizada serán correlaciones de Pearson. La cantidad de ca
-
sos no es lo sucientemente grande para utilizar medidas alternativas tales
como regresión por mínimos cuadrados.
La Tabla 1 muestra los coecientes de correlación de Pearson entre estas
variables independientes y el índice de desarrollo del servicio civil.
24 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
Tabla 1. Correlaciones entre índices de fortaleza del Congreso y de la bu-
rocracia.
Capacidad
técnica del
Congreso.
(H 1)
Fortaleza
de las
comisiones.
(H2)
Experiencia
promedio
de los
legisladores.
(H3)
Número
promedio de
comisiones
por
legislador
(H4)
Índice de
capacidad
del
Congreso.
(H5)
Índice de
desarrollo
del
servicio
civil.
.583
(.011)
.606
(.008)
.26
(.294)
-.248
(.320)
.569
(.014)
Fuente: Elaboración propia
Como puede verse, existe una asociación fuerte y signicativa entre algunas
de las variables analizadas y el desarrollo del servicio civil. Esto respalda la
idea general de que cuanto más se involucra el Congreso en el proceso de
formulación de políticas más se fortalece la burocracia, lo que puede frenar
los objetivos de politización del Ejecutivo. La fortaleza del sistema de co-
mités está fuerte (con un coeciente estimado de .606) y signicativamente
asociada con el desarrollo de la burocracia, respaldando la idea de que los
sistemas de comisiones donde los legisladores pueden desarrollar carreras
especializadas funcionan mejor como “alarmas contra incendio”, lo que for-
talece la burocracia.
No es sorprendente que la capacidad técnica de la asamblea también se co
-
rrelacione positivamente (con un coeciente estimado de .583) con el índice
de desarrollo de la burocracia. Este es un resultado muy intuitivo y puede ex-
plicarse fácilmente. El congreso solamente puede involucrarse en el proceso
de formulación de políticas si disfruta de un cierto nivel de habilidades. En
general, los legisladores con personal y recursos adecuados más un marco
legal que incorpore el Poder Legislativo en las políticas públicas resultarán
en un servicio civil más desarrollado.
Finalmente, el índice de capacidad del congreso pondera todos los indica
-
dores anteriores. Este índice también está fuertemente correlacionado (mos-
trando una estimación de coeciente de .569) con el índice de desarrollo del
servicio público, que mide el mérito y la capacidad funcional en los servicios
públicos de América Latina.
JUAN NEGRI 25
Las siguientes guras ilustran visualmente estos resultados. La Figura 1
muestra la correlación positiva existente entre la fortaleza de las comisiones
legislativas y un nivel más elevado de fortaleza burocrática. La Figura 2, por
su parte, ilustra la relación igualmente positiva entre la capacidad técnica
(recursos, personal adecuado) y un cuerpo burocrático con mayores capaci-
dades de intervenir en el proceso político. Por último, la Figura 3 revela la
relación entre el índice agregado de capacidades legislativas desarrollado por
Spiller y Tommasi (que incluye educación y experiencia de los legisladores,
cantidad de comisiones por legislador y fortaleza de estas) y el índice de ca-
pacidad burocrática. Aquí también resulta evidente la relacion positiva entre
ambos indicadores.
Estos grácos hacen visualmente más convincente la fuerte relación entre las
medidas de fortaleza institucional del Congreso y el desarrollo burocrático.
Aunque esto debe considerarse solo como evidencia parcial, como mínimo
los resultados presentados aquí respaldan la idea sugerida de que existe una
conexión causal entre el papel de la asamblea legislativa en su posición fren
-
te al Poder Ejecutivo y el Poder Ejecutivo.
0 10 20 30 40 50
60
Índice desarollo burocracia
0
1
2
Índice fortaleza comisiones
Figura 1. Correlación entre fortaleza del sistema de comisiones y el índi-
ce de fortaleza de la burocracia.
Fuente: Elaboración propia
26 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
0 10 20
30 40 50 60
Índice desarollo burocracia
0
1
2
Capacidad técnica del Congreso
Figura 2. Correlación entre la capacidad técnica del Congreso y el índice
de fortaleza de la burocracia.
Fuente: Elaboración propia
0 10 20 30
40 50 60
Índice desarollo burocracia
0
1
2
Índice capacidad legislativa total
Figura 3. Índice global de capacidad legislativa y capacidad de la buro-
cracia.
Fuente: Elaboración propia
JUAN NEGRI 27
Conclusión
El presente trabajo hace uso de algunas de las herramientas tradicionales del
enfoque conocido como economía política para explicar la relación entre
la burocracia pública y el poder político en Argentina. En especial, la preo
-
cupación reside en el uso electoralista (ajeno a patrones de autonomía) que
se le da a las agencias burocráticas. El argumento central que atraviesa este
trabajo es que una estrategia opuesta a la profesionalización y a la autonomía
del sector público es perfectamente racional teniendo en cuenta los intereses
del Poder Ejecutivo. Adicionalmente, sostengo que el marco institucional vi-
gente en la Argentina tampoco logra limitar la conducta politizadora del Eje-
cutivo. El Poder Legislativo ajeno a la administración pública nacional, por
un lado, y poblado de legisladores no comprometidos con la consecución de
compromisos inter-temporales de profesionalización del sector público, por
el otro, impiden que el Congreso se convierta en una barrera a esta estrategia.
La comparación con los Estados Unidos es muy pertinente ya que ilustra el
hecho de que dos países con marcos institucionales similares (como sistemas
de gobiernos presidencialistas) dieren en los resultados debido al diferente
rol que adquiere el Poder Legislativo en ambos.
Adicionalmente, se presentaron otras dos contribuciones provenientes de la
economía política que ayudan a echar luz en la situación de la burocracia
en el escenario político argentino. Por un lado, un simple modelo formal de
elección electoral demuestra que los políticos tienen, ex ante, mejor informa
-
ción que los votantes y por lo tanto pueden desarrollar desde su cargo una
política a espaldas de estos. Adicionalmente, y como los votantes en general
elijen en base al desempeño pasado del representante, premiarán a una ges-
tión que los benecie, aunque, no sepan que esta tuvo lugar a expensas del
desempeño burocrático.
En segundo lugar, un juego repetido por parte de los partidos de gobierno y
de oposición en el Congreso puede explicar por qué no surge una profunda
reforma administrativa en él. El juego desarrollado aquí muestra que la poli
-
tización de la burocracia es beneciosa tanto para el ocialismo como para la
oposición. Por ende, es difícil esperar una profunda reforma administrativa a
menos que un cimbronazo político haga modicar los pagos descritos. Como
hemos visto, esto ocurrió en los Estados Unidos y en algunos temas (como la
seguridad y el servicio militar) en Argentina.
Las herramientas utilizadas, en conclusión, permiten echar luz en una cues
-
tión sensible como lo es el funcionamiento del sector público en Argentina.
28 STUDIA POLITICÆ Nº 52 primavera/verano 2020/2021
Asimismo, las conclusiones presentadas aquí podrían servir de base para me-
ditar en los factores que deben ser alterados para lograr una reforma adminis-
trativa consensuada entre todos los actores políticos.
Por último, vale aclarar que el presentado aquí es un modelo general, que
posiblemente no logre explicar las particularidades y los pormenores del
funcionamiento del sector público en Argentina. Es preciso investigar estas
cuestiones de manera detallada, explorando el funcionamiento particular de
algunas agencias en su relación con los poderes del gobierno. Esta contribu
-
ción es tan solo una descripción general que espero sirva de estímulo para
continuar por esta senda. Asimismo, es una simple ilustración de los usos de
la economía política en el análisis político.
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