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por Marcelo Nazareno
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POLÍTICAS PÚBLICAS Y LARGO PLAZO. EL PROGRAMA SOCIAL MEXICANO
PROGRESA-OPORTUNIDADES, de Marcos Roggero. Córdoba: Educc, 2009.
En este libro, Marcos Roggero se ocupa de un tema fundamental de la realidad socio-
política latinoamericana en general y la argentina en particular: ¿a qué se debe que las
políticas públicas puedan persistir en el tiempo más allá de los vaivenes del juego polí-
tico-electoral y los consiguientes cambios de gobierno? La cuestión es central para una
región como la nuestra que se ha caracterizado, salvo excepciones, por una baja capaci-
dad para sostener políticas públicas, particular y llamativamente aquellas cuyos buenos
resultados hacían suponer un esfuerzo por preservarlas al menos en sus rasgos centrales.
No se trata, por cierto, de ignorar las cuestiones ideológicas que determinan diferencias
en las preferencias de políticas de los diferentes gobiernos, ni, obviamente, de negar la
natural tendencia a reemplazar políticas cuando sus resultados son evidentemente nega-
tivos o muy poco satisfactorios. La cuestión es de qué modo puede una política pública
que ha mostrado resultados positivos ser preservada cuanto más no sea en sus aspectos
más básicos.
La cuestión ha sido abordada hasta ahora, como señala el autor, en términos predomi-
nantemente institucionales, esto es, haciendo referencia al contexto institucional que re-
gula la relación entre el ámbito de la política y la sociedad civil, de una parte, y el dise-
ño e implementación de las políticas públicas, de la otra. Más allá del indudable valor
que tienen estas perspectivas, la pregunta que surge es si el propio diseño y el modo en
que las políticas públicas son concebidas y administradas no tienen una incidencia im-
portante sobre sus posibilidades de perdurar más allá del corto plazo y la vida política
del gobierno que la impulsó. La respuesta que se encuentra en este libro, y que puede
ser considerada su tesis central y más general, es que sí, que el policy design y el poli-
cy making, particularmente en lo que hace a la forma en que el problema que la política
pública apunta a responder es definido, tienen una influencia fundamental en la perdu-
rabilidad de esta política.
En el Capítulo 1, que constituye la primera parte del libro, el autor desarrolla la justifi-
cación teórica y conceptual de su propuesta, sobre la base de la visión de la política pú-
blica “como argumento” desarrollada por Giandomenico Majone. Aquí, además de pre-
sentar algunos aspectos claves del análisis argumental y de establecer con cierto detalle
Reseñas
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Licenciado en Historia, Magíster en Administración Pública y Doctor en Ciencias So-
ciales por Flacso-Argentina. Profesor de grado en la Universidad Católica de Córdoba y
en la Universidad Nacional de Córdoba. Profesor de posgrado en diferentes maestrías y
doctorados. Autor de capítulos de libros y de artículos en revistas nacionales y extranje-
ras sobre clientelismo, participación política, procesos electorales y distribución de re-
cursos públicos y la política de las políticas públicas. Ha sido investigador invitado en
Chicago University y becario en Yale University.
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STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
las diferencias de esta perspectiva de raíz constructivista con otros enfoques de la polí-
tica pública, Roggero presenta los elementos de la visión argumentativa más vinculados
con la cuestión de la estabilidad de las políticas públicas. Desarrolla, así, la distinción
efectuada por Majone entre el núcleo y la periferia de una política pública, distinción
que pasa a ser un elemento clave en el argumento del libro sobre el largo plazo de las
políticas. Mientras el núcleo refiere a aquellos supuestos, métodos y metas básicos que
definen, de algún modo, la identidad de una política pública, la periferia remite a aque-
llos elementos que se desprenden o se derivan del núcleo y que, por lo tanto, pueden
abandonarse sin afectar a aquél. Esta distinción es básica para entender la estabilidad de
la política pública, en tanto es la periferia la que dota de flexibilidad a aquélla en la me-
dida que muchos (si no todos) de sus elementos constitutivos pueden cambiarse sin
afectar de modo sustancial los aspectos distintivos de la misma. Es aquí donde Roggero
introduce un aporte analítico fundamental: la posibilidad de que haya una nítida distin-
ción entre núcleo y periferia —habilitando con ello la flexibilidad de la política públi-
ca— depende de lo que el autor llama la solidez con que el problema ha sido especifi-
cado. En efecto, el autor postula que la definición del problema comprende tres
elementos constituyentes: la teoría de entrada (o teoría causal), las líneas de acción y
los indicadores de evaluación de impacto. Estos tres elementos definen el núcleo de la
política pública y son los que, en la medida que estén clara y consistentemente estable-
cidos, permiten definir los aspectos administrativos, organizacionales e incluso institu-
cionales que dan forma a su periferia de la que, a su vez, depende su adaptabilidad fren-
te a los cambios que puedan ocurrir en el ambiente.
En los dos siguientes capítulos, que constituyen la segunda parte del libro, el autor apli-
ca este esquema analítico al caso de una importantísima política social, destacada a ni-
vel mundial, como es el programa social mexicano de combate a la extrema pobreza di-
señado e implementado desde 1997 por un gobierno del Partido Revolucionario
Institucional (1994-2000) bajo el nombre de Programa de Educación, Salud y Educa-
ción (Progresa). Este programa fue continuado y reformulado por los gobiernos subsi-
guientes del Partido Acción Nacional (2000-2006 y 2006-2012) bajo el nombre de Pro-
grama de Desarrollo Humano Oportunidades.
En estos capítulos, el autor argumenta y muestra evidencia de que la continuidad de
Progresa-Oportunidades se debe a la solidez de la definición del problema y la consi-
guiente flexibilidad de la periferia. La definición del problema, desagregada en la teoría
de entrada, las líneas de acción y los indicadores de evaluación de impacto, se mantuvo
sólida a lo largo de los años estudiados. Asimismo, la periferia mostró la flexibilidad
que permitió a la política adaptarse a las contingencias del ambiente y reacomodar las
inconsistencias internas.
Las modificaciones de las reglas de operación ocurrieron en varias dimensiones (entre
las cuales se encuentran coordinación institucional, transición y complementariedad de
programas, focalización, incorporación de las familias beneficiarias). Sin embargo,
hubo un modelo de operación de Progresa-Oportunidades que se mantuvo invariable,
entre cuyos elementos más destacables están la verificación de accesibilidad y capaci-
dad de los centros de educación y salud, la descentralización de las responsabilidades
en salud y educación, la participación de varias secretarías y sus implicaciones sobre la
programación del gasto. La permanencia de tal modelo de operación impidió un cambio
periférico mayor o que se produjera una “fuerza combinada” de las modificaciones pe-
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riféricas que afectara la estabilidad y consistencia del núcleo. Más aún, las modificacio-
nes ocurridas se pueden considerar fructíferas en tanto reacomodaron la política pública
en su interior y la readecuaron a nuevos desafíos y circunstancias provenientes del exte-
rior, sin afectar la teoría de entrada, las líneas de acción o los indicadores.
Sobre la base de los desarrollos previos, en el capítulo que constituye la tercera y última
parte del libro, el autor enumera recomendaciones de políticas u orientaciones para la
acción gubernamental. Destacan aquí las observaciones del actor en torno a la argumen-
tación, la deliberación y consenso como elementos que contribuyen a la factibilidad y
mejor adecuación de las políticas públicas, y su énfasis de que la continuidad de las po-
líticas depende, además de estos elementos, de aspectos administrativos y organizacio-
nales -y no sólo, ni tanto, de grandes diseños y cambios institucionales- que permitan el
sostenimiento de un núcleo sólidamente definido al tiempo que un manejo flexible e in-
teligente de la periferia. Estas recomendaciones constituyen una contribución con un
rico fundamente analítico y un importante sustento empírico sobre la base del estudio
de un caso de gran relevancia, para que se intensifique la tan necesaria pero muchas ve-
ces olvidada (si no malentendida) interacción entre los centros de estudio y los analis-
tas, de una parte, y las instancias de toma de decisión, de la otra, interacción que cons-
tituye un supuesto básico para que la “ciencia de políticas” pueda contribuir
significativamente al desafío constante de equilibrar las innumerables demandas socia-
les con las posibilidades del gobierno.
RESEÑAS
