11
Celina Souza
**
S
ISTEMAS democráticos em países federais como os nossos são regidos
por constituições e a tarefa de escrever ou mudar as constituições e
de interpretá-las e implementá-las exige grandes negociações po-
líticas para firmar acordos e administrar conflitos. E mais, é uma tarefa
regida por grandes incertezas. No entanto, argumenta-se que atores
racionais tendem a evitar escolhas difíceis. Se isso é verdade, por que
tantas constituições foram escritas ou reescritas nas ultimas décadas e por
que muitas optaram pelo fortalecimento do federalismo ou adotaram um
sistema semi-federal?
Minha tentativa de discutir essas questões será ilustrada com a experiência
brasileira recente, de escrever uma constituição em 1988, como parte do
processo de redemocratização, e de reescrevê-la ativamente ao longo dos
últimos anos.
Rever a constituição de 1988 significou reformulações institucionais
profundas que afetaram, principalmente, as políticas públicas. A maioria
STUDIA POLITICÆ Número 17 ~ otoño 2009
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Federalização de políticas públicas
no Brasil: papel das regras e do
contexto
*
Código de referato: SP.92.XVI1/10.
*
Palestra proferida na cidade de Córdoba, em 19 de junho de 2009, na VII Jornadas de
Agenda Regional: Federalismo Político e Federalismo Fiscal. Las Relaciones Intergu-
bernamentales em Perspectiva Comparada.
**
Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos da Universidade Federal da Bahia –
Brasil.
12
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
dessas reformas resultou na federalização das políticas públicas, afetando
também, o papel dos entes federados e ultrapassando, portanto, o âmbito da
produção de políticas.
Falar de políticas públicas no Brasil significa falar da Constituição de
1988 e de suas, até agora, 62 emendas, das quais 39, ou seja, mais da
metade, trataram de políticas públicas. Dessas, a grande maioria, 35 %,
promoveu mudanças na política fiscal, seguida de mudanças no modelo
macroeconômico (13 %) e na política social (6 %).
Estamos abordando um tema —o das mudanças institucionais— sobre o qual
muitos afirmam a inexistência de uma teoria capaz de gerar hipóteses sobre
por que mudam as instituições, embora isso não elimine a possibilidade de
que mudanças sejam incorporadas às teorias sobre desenho institucional
através de tipologias que buscam explicar suas causas. Tomo a tipologia
desenvolvida por Robert Goodin, em livro publicado em 1998, que, por sua
vez, foi inspirada em trabalho anterior de Jon Elster, para discutir as causas
das mudanças institucionais no Brasil. Goodin classifica as mudanças como
decorrentes de acidente (contingência), evolução (mudanças aleatórias, mas
limitadas por mecanismos que selecionam aquelas com melhor capacidade
de adaptação) e intenção (intervenção intencional de um indivíduo ou de
grupos organizados).
Apesar das controvérsias sobre a causalidade das mudanças institucionais,
existe consenso na literatura sobre alguns pontos. O primeiro é que
mudanças institucionais raramente decorrem de apenas uma causa, embora
uma prevaleça sobre as demais. O segundo é que mudanças institucionais
são processos incrementais realizados através de interações estratégicas. O
terceiro é que o presente é marcado pelo passado, restringindo as ações no
presente e as escolhas futuras.
Nesta apresentação, tentarei responder três questões: 1) Por que as políticas
públicas foram o principal foco das reformas constitucionais; 2) como
essas reformas foram possíveis e 3) por que elas resultaram na fede-
ralização das políticas públicas.
Vou buscar responder essas questões a partir de duas chaves analíticas:
uma chave institucional e uma chave de causalidade. A chave institucional
assume que as regras da Constituição de 1988 refletem as incertezas dos
constituintes sobre políticas públicas e, conseqüentemente, sobre o papel
dos entes federados naquele “momento crítico”. Essas incertezas tiveram
duas conseqüências: (a) os requisitos para emendas à constituição são
relativamente fáceis de serem cumpridos; e (b) com a ampliação da
competência privativa da União para legislar, os constituintes delegaram ao
13
Legislativo e ao Executivo federais a determinação das preferências sociais
futuras e a tarefa de tornar efetivos os direitos sociais constitucionalizados
em 1988.
A segunda chave remete à causalidade das mudanças, ou seja, a cons-
titucionalização de inúmeras políticas foi seguida de mudanças no contexto
macroeconômico e político doméstico e internacional. Essas mudanças
permitiram o redesenho do sistema tributário e da política de gastos
públicos mais próximos do paradigma da globalização, assim como a
transformação de alguns direitos sociais em políticas e ações.
O argumento que vou desenvolver é que a re-fundação da democracia no
Brasil, da qual saiu a Constituição de 1988, resultou do momento político
marcado pelo objetivo de tornar crível e de legitimar o novo sistema
democrático, dado que a Constituição foi desenhada antes do fim da
transição. Por essa razão, os constituintes fizeram três opções. A primeira
foi tornar as regras de “emendamento” da Constituição relativamente fáceis
de serem cumpridas. Isso porque o índice de dificuldade determinado pela
Constituição de 1988 para sua reforma é baixo comparativamente a outros
países federais. Paradoxalmente, esse índice é mais baixo do que o da
Constituição brasileira do regime autoritário.
A segunda opção dos constituintes foi aumentar a constitucionalização
de muitas políticas. A terceira foi aumentar o número de matérias de
competência legislativa privativa da União.
Essas decisões, que são a base da chave analítica institucional, aliadas à
mudança no contexto macroeconômico e político a partir dos anos 90, base
da chave analítica da causalidade, tornaram possível a reforma de várias
políticas públicas.
No entanto, a onda reformista não afetou toda a Constituição e não por
acaso das 62 emendas constitucionais, apenas duas (duração do
mandato dos ocupantes de cargos do Executivo e reeleição para o
Executivo) mudaram as regras iniciais aplicáveis ao sistema político. Já
o desenho das políticas públicas caminhou na direção oposta à da
estabilidade. Das 39 emendas sobre políticas públicas, 16 têm vigência
datada. Impor-tante ressaltar que nenhuma das emendas que mudaram o
modelo macroeconômico, ou seja, quebraram monopólios estatais e
permitiram a participação do capital privado nacional e estrangeiro em
atividades e serviços, foram por tempo determinado. Mas considerando
apenas as políticas fiscal e social, que foram 27, mais da metade, ou
seja, 59 % têm vigência datada, total ou parcialmente.
Feita essa introdução, passo ao tema da palestra.
CECILIA SOUZA
14
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
Os constituintes de 1988 optaram por dois métodos como forma para
reformar a Constituição: revisão legislativa e emendas. O primeiro exigia
apenas maioria absoluta, teve prazo determinado, o ano de 1994, e foi
previsto na própria constituição. Dessa revisão foram aprovadas apenas
seis emendas, o que mostra que ainda não existiam condições políticas
para reformas mais profundas e que as incertezas continuavam. O segundo
método —emendas à constituição— requer quórum qualificado (três
quintos em duas votações nominais nas duas casas legislativas), através do
qual 56 mudanças foram aprovadas até hoje.
Os constituintes de 1988 também promoveram uma inovação: a inclusão
de um capítulo sobre direitos sociais, inexistente nas constituições
anteriores.
1
No entanto, isso não torna a Constituição brasileira peculiar.
Como sabemos, muitas constituições e/ou cortes constitucionais reconhe-
cem hoje direitos sociais.
Os constituintes também mantiveram a tendência das constituições
anteriores de inserir no corpo da constituição um amplo leque de políticas
públicas.
Se a constitucionalização de direitos coletivos, individuais e sociais não é
peculiar ao Brasil, a constitucionalização dos detalhes das políticas pú-
blicas não é usual nos demais países. A Constituição argentina de 1994, por
exemplo, seguiu a técnica constitucional clássica, de definir princípios,
direitos e regras sobre o funcionamento das instituições do Estado.
Passo agora a tentar responder às questões que formulei.
Vários trabalhos mostram evidências sobre a força da coalizão das esferas
subnacionais no inicio da redemocratização e na constituinte. Se as esferas
subnacionais saíram política e financeiramente fortalecidas na rede-
mocratização, por que foi possível reformar o que havia sido alcançado?
Meu argumento é que a lógica que regeu a distribuição de competências
entre os entes constitutivos da federação durante o processo constituinte foi
paradoxal. Por um lado, os constituintes decidiram reduzir os recursos
financeiros federais vis-à-vis os outros dois níveis de governo, ao tempo em
que aumentaram o número de setores, regiões e programas que seriam, total
ou parcialmente, financiados por receitas federais. Por outro lado, os
constituintes aumentaram as competências legislativas e de jurisdição da
União, tornando privativa a capacidade de legislar sobre inúmeras políticas.
1
São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desampara-
dos (art. 6º).
15
Isso significa que os constituintes delegaram à União (Executivo e
Legislativo) a determinação das preferências futuras sobre políticas públicas.
Nesse caso, competência privativa significa a capacidade de definir seu
desenho, sua forma de implementação, o formato da ação e da gestão
pública, as fontes de financiamento e os mecanismos de acompanhamento e
controle. E a União exerceu, de fato, essa competência normativa.
Pergunto, agora, por que, dos nove direitos sociais constitucionalizados,
apenas quatro foram regulamentados e desses quatro, dois passaram a ser
implementados exclusivamente pelas esferas subnacionais? Em dois desses
direitos —previdência e assistência social— o papel dos entes federados é
nulo (previdência) ou limitado (assistência social). Os outros dois direitos
—saúde básica e educação fundamental— foram desenhados a partir dos
princípios da universalização, descentralização e participação.
A resposta sobre por que esses dois direitos adquiriram prevalência sobre os
demais pode ser encontrada na tipologia sobre mudanças institucionais às
quais me referi, ou seja, colocar em prática esses dois direitos resultou da
sua melhor capacidade de adaptação. Em um país de dimensão continental e
onde a rede de prestação desses serviços já estava instalada e distribuída
territorialmente, era de se esperar que sua implementação tivesse maior
possibilidade de sucesso do que outros direitos sociais constitucionalizados,
tais como o direito à moradia. Era possível prever, também, que estados e
municípios pudessem se adaptar à prestação desses serviços mais rápida e
facilmente, uma vez que todos já tinham alguma experiência na prestação
de parte desses serviços. Esse argumento complementa, de alguma forma, o
de Tulia Faleti, que credita as reformas da política de saúde à penetração no
aparelho do estado de uma elite burocrática reformista.
Até aqui procurei demonstrar a importância das regras como facilitadoras
das mudanças nas políticas públicas. No entanto, se as regras tiveram papel
importante na produção das emendas, elas não explicam sozinhas por que
as reformas seguiram uma direção e não outra. As emendas alteraram
regras de políticas (fiscal, macroeconômica e social) que demonstravam
maior capacidade de adaptação a uma nova conjuntura doméstica e
internacional. Elas não ocorreram por acidente nem foram resultado do
tipo de liderança do chefe do Executivo. Alguns analistas, tais como David
Samuels, Scott Mainwaring e Alfred Stepan creditam as reformas à
capacidade de liderança do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC),
que, segundo eles, foi capaz de contornar as restrições impostas pelo
sistema político, entre elas o presidencialismo, o voto proporcional em lista
aberta e o sistema federativo, o qual eles e muitos vêem como pontos de
veto das reformas e da governabilidade no Brasil.
CECILIA SOUZA
16
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
Se a liderança pessoal pode, algumas vezes, exercer força extraordinária
sobre processos políticos, mudanças nas políticas públicas também
ocorreram no governo do presidente Lula, que, do ponto de vista da
liderança e do tamanho da coalizão de governo, pouco se assemelha ao de
seu antecessor. Se no mandato do Presidente Lula foram, até agora,
aprovadas menor número de reformas do que no do Presidente FHC, isso
parece indicar que as reformas durante o mandato do presidente Fernando
Henrique responderam à demanda do redesenho do modelo macroeconômico
e das políticas fiscal e social. Ou seja, a agenda reformista voltada para
adaptar o Brasil ao paradigma global e transformar alguns direitos sociais em
políticas e ações, já foi alcançada, embora, as que mudaram as políticas
fiscal e social tenham que voltar periodicamente ao debate nacional e a nova
decisão do Executivo e do Legislativo federais.
A segunda pergunta busca entender por que foi possível a federalização das
políticas públicas e o que abre a oportunidade para discutir se o Brasil
passou a ter um sistema federal mais centralizado.
O que os dados mostram é a existência de movimentos de fluxos e refluxos
tanto na partilha de recursos financeiros como nos recursos de poder à
disposição dos governos subnacionais. Se, no início dos anos 90 os
recursos financeiros e a autonomia de gasto dos governos subnacionais
foram reduzidos, com a estabilidade monetária o governo federal começou
a flexibilizar a redução relativa dos recursos para as esferas subnacionais.
No que se refere às relações intergovernamentais, os recursos de poder de
cada esfera de governo, ou suas jurisdições sobre políticas públicas,
sempre foram matéria constitucional no Brasil e seu detalhamento foi
aumentando a cada uma das sete constituições brasileiras, o que não é
usual dado que a definição de autoridade sobre políticas públicas
raramente é matéria constitucional, inclusive nos países federais.
As mudanças nas relações intergovernamentais promovidas pelas reformas
nas políticas públicas caminharam no sentido de tornar efetivo o princípio
constitucional da descentralização da saúde, estendendo-a à política de
educação básica. Quanto a esse ponto, não existem dúvidas sobre o papel
indutor da esfera nacional (Executivo e Congresso) para a implementação
dos princípios constitucionais aplicáveis às políticas sociais, transformando
alguns direitos em políticas e ações. Isso não significa, todavia, que os
governos subnacionais tornaram-se meros reprodutores da política federal,
como mostram os resultados de dois surveys, um na cidade de Salvador e
outro na de São Paulo.
Para finalizar: fatores institucionais e não-institucionais explicam a alta
ocorrência de mudanças nas políticas públicas, as quais ocorreram, prin-
17
cipalmente, por emendas constitucionais. Se os fatores institucionais são
importantes, os de conjuntura também o são. O que quis demonstrar é que
não apenas as regras, como afirma grande parte da literatura, mas também
mudanças de contexto/conjuntura explicam mudanças substantivas nas
políticas públicas como as que ocorreram no Brasil. Assim, o contexto
político e macroeconômico teve, no caso do Brasil, importância possi-
velmente equivalente à das regras.
Ademais, as regras sozinhas não explicam por que as reformas seguiram
em uma rota e não em outra. Ou seja, no caso da política de restrição de
gastos e de redução de recursos para as esferas subnacionais, as regras não
explicam por que ela foi rigorosa no início e flexibilizada depois. Não
explicam também por que alguns direitos sociais foram objeto de
detalhamento constitucional e outros não. Assim, a mudança de rota das
políticas públicas pode ser creditada tanto às regras e às conjunturas
macroeconômica e da política internacional e doméstica, mas também à
existência de políticas anteriores de saúde e educação, as quais foram
selecionadas por ter maior capacidade de adaptação do que os demais
direitos sociais.
Sintetizo agora as duas principais conclusões desta apresentação. Sobre o
tema da mudança institucional, ao desenharem uma constituição que refletia
a agenda política e macroeconômica do país na fase da redemocratização, os
constituintes brasileiros “desataram as mãos” dos futuros parlamentares e do
Executivo, autorizando-os a fazer mudanças e adaptações no que não foi
possível negociar naquele “momento crítico”. Não por acaso, o quórum de
dois terços para as emendas constitucionais determinado na Constituição dos
militares foi reduzido para três quintos. No que se refere ao federalismo e às
políticas públicas, o papel do governo federal na definição da agenda das
políticas públicas, do seu seqüenciamento, do seu conteúdo datado e do seu
desenho não significa que outros atores da barganha federativa tenham sido
eliminados, mas sim que o jogo e a posição relativa dos jogadores tornaram-
se mais equilibrados.
CECILIA SOUZA
