65
*
Profesor e investigador de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internaciona-
les de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y de la Facultad de Trabajo Social de
la Universidad Nacional de Entre Ríos, Director de la Escuela de Ciencia Política, UNR.
Las prácticas republicanas y
democráticas en los contextos
provinciales. La provincia de
Santa Fe en Argentina
Código de referato: SP.95.XVII/10.
STUDIA POLITICÆ Número 17 ~ otoño 2009
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
V. Gastón Mutti
*
Resumen
La valoración de la calidad de las prácticas democráticas y los controles
republicanos se ha colocado en el centro de las indagaciones de la cien-
cia política latinoamericana en las últimas décadas.
Desde diferentes publicaciones se han analizado los distintos instrumen-
tos para evaluar la democraticidad de sus componentes, para identificar
sus fortalezas y debilidades y alertarnos sobre sus zonas de riesgo.
La ponencia rastreará dichos análisis para destacar las conceptualiza-
ciones que realizan sobre la democracia y sobre los controles republi-
canos.
Dichas discusiones serán planteadas con posterioridad en el análisis de
la Provincia de Santa Fe, para, rastreando un cambio en las escalas geo-
gráficas, debatir el carácter de las prácticas republicanas y democráticas
en el ámbito provincial.
Dicho análisis será focalizado en los debates dados en la Provincia sobre
los sistemas electorales y en sus prácticas para discutir los avances que
en la misma se han dado en la selección de candidatos y en su control.
66
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
1
MUTTI, V. Gastón, 2004, “Cambios institucionales en Santa Fe. La necesaria comple-
mentariedad de las reglas formales e informales de la democracia”, en Otro Sur, publica-
ción de la Facultad de Ciencia Política y RRII de la UNR, año 1 n° 2.
2
MUTTI, V. Gastón, 2007, “Introducción”, en AAVV, Crisis del sistema político ar-
gentino: una oportunidad. Los partidos políticos en Santa Fe, Ed. Ciudad Gótica, Ro-
sario.
Abstract
Over the last decades, the valuation of the quality of democratical practi-
ces and republican controls was driven to the center of Latin-American
political sciences’ inquiries.
Various publications analyzed the different instruments to evaluate the
“democraticity” of its components, in order to identify its strengths and
weaknesses and alert us on the risk zones.
This paper will search for those analyses in order to highlight the con-
ceptualizations that are made on democracy and republican controls.
Those discussions will be addressed in the particular analysis of the pro-
vince of Santa Fe, tracing a change in the geographical scales, so as to
debate the character of the republican and democratical practices in the
provincial sphere.
Finally, this analysis will focus on the debates that were held on Santa
Fe about the electoral systems and their practice, to discuss the advances
made on the candidates selection and their control.
D
EBATIR sobre las condiciones de la democracia y las características
republicanas de los gobiernos provinciales se ha colocado en el
centro de la atención de la investigación sobre el federalismo ar-
gentino en los últimos años. Sin embargo, los enfoques propuestos abor-
dan, casi prioritariamente, el estudio de las instituciones formales que rigen
la actividad política. En este legalismo ocuparse de las instituciones políti-
cas es ocuparse de la legislación.
1
Otro de los supuestos de estas visiones es que la estructura legal es de gran
importancia en tanto determina el comportamiento de los individuos. Así,
si se puede analizar y conocer los rasgos salientes del sistema institucional,
se puede predecir su comportamiento futuro.
2
Sin embargo, se ha propuesto enfocar otras maneras de entender las institu-
ciones, pensándolas no sólo como una colección de estructuras formales,
sino también como un conjunto de prácticas informales persistentes en una
sociedad. Una red de instituciones interactuantes, un conjunto de normas
compartidas.
67
3
MUTTI, V. Gastón, 2006, “Permanencias y cambios en la democracia argentina con-
temporánea”, en Reflexiones Política y Sociales, año 7 n° 2, octubre/ noviembre.
V. GASTÓN MUTTI
Estas instituciones formales e informales se caracterizan por una cierta es-
tabilidad en el tiempo, ya que restringen las opciones que los individuos
pueden tomar por el conjunto de valores y prácticas que comparten entre
sus miembros.
En otras palabras, el legalismo no debe llevar a que se oculten los rasgos
informales de la política. Por esto es que se pone el acento también en
aquellas reglas o instituciones que, no escritas pero aceptadas socialmente,
son creadas, comunicadas y puestas en práctica más allá de los canales ofi-
cialmente sancionados para instituir normas.
De esta manera, las instituciones informales interactúan con las institucio-
nes formales, operando en sus intersticios y promoviendo que funcionen de
determinadas maneras. Estas reglas no se encuentran plasmadas en ninguna
norma jurídica, pero se constituyen en instituciones que determinan la na-
turaleza de la democracia en las provincias.
Pero recordemos que esas prácticas informales no son una “anomalía”,
sino que forman parte de la vida política de una sociedad. Por ello deben
ser tenidas en cuenta al momento de evaluar los funcionamientos institu-
cionales formales y debatir sus cambios. Estas reglas informales de la po-
lítica también pueden ser cambiadas y para ello deben ser conocidas y
analizadas.
Este diagnóstico permite avanzar en el diálogo sobre una aparente situa-
ción paradójica: mientras la ciudadanía critica arduamente a la clase políti-
ca y a los partidos políticos no extiende su protesta a la democracia como
régimen político. Este comportamiento ha sido denominado desafección
política, que es entendida como un sentimiento subjetivo de ineficacia y
falta de confianza en el proceso político y en los políticos, pero que no
cuestiona la legitimidad del régimen político.
3
La desafección política no implica una crítica radical al régimen político,
pudiendo coexistir altos niveles de apoyo a la democracia con un profundo
cuestionamiento hacia las estructuras partidarias o de gobierno. Lo cual ge-
nera distanciamiento y descreimiento, pero no interfiere en la legitimidad
del régimen político.
Se observa que este concepto es diferente de otros que fueron utilizados con
el anterior modelo de relación entre la ciudadanía y los partidos políticos. Se
ha empleado alienación política, crisis de confianza, cinismo político y di-
senso político, pero en todos los casos implicaba la crisis del régimen.
68
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
4
SMULOVITZ, Catalina, 2004, “El malestar de la representación”, en Revista Iberoame-
ricana de Análisis Político. El Debate Político, FLACSO, Universidad Torcuato Di Te-
lla, San Andrés, FCE, año 1 n° 1.
Esta actitud es independiente de la evaluación que se hace sobre el funcio-
namiento y sobre los logros y los fracasos de la democracia, y puede per-
manecer estable más allá de las fluctuaciones de la popularidad de un go-
bierno y de sus políticas.
Así, encontramos que este elemento es el que más contribuye a la irrepre-
sentatividad política. Este proceso se ha producido en Argentina y en la
provincia de Santa Fe por una modificación de la base material de lo repre-
sentable. Tal vez el problema se encuentre en que los ciudadanos se han
vuelto irrepresentables porque son otros.
4
Los ciudadanos ahora no aceptan ser organizados ni incluidos en colec-
tivos más abarcativos, por lo cual la legitimidad de su petición se en-
cuentra fuera del vínculo representativo, y cuestiona la autoridad de los
representantes no sólo como fallas, sino en la misma naturaleza de la
relación.
Las consecuencias de dicha desafección política llevan a que estar fuera
del vínculo representativo se convierta en una ventaja estratégica ya que
les permite a los ciudadanos que su voz sea escuchada.
Esta situación positiva es contrarrestada por un elemento negativo: esta
forma de politización ciudadana puede tener un serio riesgo para la cons-
trucción de un espacio común en las democracias dado que dificulta la
conformación de demandas políticas agregadas.
Así, en Argentina, los partidos políticos han obtenido en los últimos años
una muy baja calificación social en la confianza que despiertan. Pero, esta
situación nos remite a la posibilidad de pensar un régimen democrático sin
partidos políticos.
Como respuesta los partidos políticos han pretendido, con diferentes es-
trategias no siempre exitosas, una homogénea implantación territorial y
una firme disciplina legislativa, lo que ha sido considerado como condi-
ciones oportunas para un correcto funcionamiento democrático. No obs-
tante, se repiten las críticas a las agrupaciones por la falta de capacidad
para reflejar los requerimientos de la sociedad. En líneas generales se
cuestiona que no ofrecen canales para la discusión política entre sus ad-
herentes ni con los votantes generando, por ello, una fuerte autonomía de
los representantes.
69
Sin embargo, son los partidos políticos los que continúan monopolizando
los mecanismos formales e informales de la presentación de candidaturas
y de la elección de gobernantes. La mayoría de las críticas que se realizan
a los partidos políticos se relacionan más con el funcionamiento de las re-
glas informales de la política que con aquellas que han sido sancionadas
por el Estado. Se critican las formas por medio de las cuales la política
funciona, los partidos políticos hacen o se comportan, los ciudadanos re-
quieren o actúan.
Es importante rescatar y resaltar, si estamos hablando de una crisis de los
modelos de partido político o si estamos hablando de una crisis del sistema
de partidos políticos. Si bien ambas preguntas pueden estar relacionadas, lo
que ponen en cuestión es si la forma partidos políticos, tal cual histórica-
mente fue conocida, sigue teniendo algún tipo de significación social o si
estamos hablando de una crisis de la manera en que los partidos políticos
argentinos se organizan y representan a la ciudadanía.
En otras palabras, una posición puede situarse en que estamos frente a una
crisis de largo plazo, una mutación epocal de los partidos políticos que
cambian a la par que se produce una metamorfosis de la sociedad y de los
vínculos representativos. Otra posición puede preferir adherir a la idea de
que estamos en presencia de una crisis acotada, referida a un momento es-
pecífico de la evolución de las instituciones argentinas.
Consideramos que ambas dinámicas están presentes en la forma en la que
se constituyen actualmente los partidos políticos.
La estructura de los partidos políticos tal cual la conocimos durante el si-
glo XX, era una innovación respecto de los partidos de notables propios de
la política decimonónica. Reflejaba los cambios de las sociedades de ma-
sas, de la evolución capitalista, como también los antagónicos posiciona-
mientos ideológicos que marcaron a fuego ese siglo “corto”.
Esta forma de organizarlos implicaba que no sólo constituían las herra-
mientas fundamentales para la competencia electoral en la democracia a
través de su militancia, sino que además los partidos políticos creaban for-
mas de interpretar la realidad política, social y económica de gran parte de
la sociedad. Así, al constituir sus identidades permitían que la ciudadanía
se sintiera perteneciente a un conjunto de preceptos, de demandas de dere-
chos y de reivindicaciones.
La pertenencia social que brindaban los partidos era observable en la
perdurabilidad en el tiempo de sus organizaciones y de sus principios
organizadores. Representaban a partir de los lazos identitarios que ge-
neraban.
V. GASTÓN MUTTI
70
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
5
CHERESKY, Isidoro, (comp.), 2006, La política después de los partidos, Prometeo Li-
bros, Buenos Aires, pág. 13.
En el caso de nuestro país los partidos políticos pretendieron, con dife-
rentes estrategias no siempre exitosas, una homogénea implantación terri-
torial y una firme disciplina legislativa, lo que fue considerado como
condiciones oportunas para un correcto funcionamiento democrático. Mo-
nopolizaban los mecanismos formales e informales de la presentación de
candidaturas y de la elección de gobernantes, entre ellos los programas
de gobierno, la capacidad de coordinación, la competencia técnico admi-
nistrativa y el control de los fondos públicos para distribuirlos entre la
población.
Sin embargo, en la actualidad estas características que dominaron la con-
formación del sistema de partidos en el siglo pasado se han resquebrajado.
Hoy encontramos que su función continúa siendo la de dirimir la contien-
da electoral democrática, pero cada vez más pierden su capacidad de re-
presentación ciudadana. Mientras por un lado actúan en la competencia
política, por otro ha disminuido su capacidad de ser los actores que gene-
ran la identificación de la ciudadanía y la agregación de las demandas.
Como ha señalado Isidoro Cheresky, los partidos “...adquieren una inde-
pendencia o disociación de un sustento social que no se verificaba antaño.
Para estos nuevos partidos instrumentales no se trata tanto de conservar
adherentes —como era el caso del pasado—, sino de conquistar un electo-
rado”.
5
Pero esta situación no ha redundado necesariamente en una mayor capaci-
dad de los partidos políticos ya que éstos quedan a merced de una búsque-
da de sus bases electorales en un ámbito distinto, en la popularidad de sus
dirigentes obtenida en su aparición mediática.
Por otra parte, la idea de una crisis acotada mantiene la posición de que los
partidos políticos sustancialmente no han cambiado, sino que su situación
actual puede resumirse en las consecuencias de la crisis iniciada con la fe-
cha emblemática del 2001. Aquí sólo se trataría de reconciliar los intereses
de la ciudadanía con los de los partidos para que la situación representativa
retorne a su cauce normal.
Consideramos que cualquier debate sobre la situación de los partidos polí-
ticos debe situarse a partir de la crisis epocal presentada. Y esto produce
que lo que tenemos que observar es que la diferenciación entre partidos
políticos ya no se realiza por cuestiones ideológicas sino que empieza por
otro tipo de motivos. Analizando las últimas elecciones nacionales y pro-
vinciales en Argentina cada vez menos los partidos políticos encuentran su
71
diferenciación a partir de los posicionamientos ideológicos en el esquema
tradicional del siglo XX.
En las elecciones pasadas, el grueso de los candidatos reflejaba un pensa-
miento que podía ser ubicado en la posición centro-centro y centro-iz-
quierda. Si uno ve la cantidad de votos que obtuvieron los partidos de
centro-derecha, derecha e izquierda, observa que dichas posiciones eran
minoritarias. Si analizamos la política provincial también los ejes de cam-
paña de las distintas ofertas estuvieron absolutamente orientados al eje
centro-izquierda.
Es dentro de esta situación reseñada de ablandamiento ideológico, de debi-
lidad de la disciplina partidaria y de falta de perdurabilidad en el tiempo de
las organizaciones políticas que podemos situar la fuga de los representan-
tes políticos de un partido a otro. Este tema puede ser entendido en dos
sentidos. Por un lado, se ha caracterizado a aquellas personas o grupos de
personas que dejan un partido para pasar a otro. Esta situación se ha inten-
sificado notoriamente en la política argentina desde los años noventa. Pero
por otro, también se han caracterizado otras situaciones de representantes
que son electos por un partido y que rápidamente pasan a las filas de otro
no necesariamente de la misma inclinación. El transfuguismo se presenta
en nuestro país como un dato novedoso, sin embargo en Brasil el nivel de
movilidad política partidaria desde los años ochenta del siglo pasado y has-
ta la fecha ha sido muy alto. Esta novedad grafica de una forma clara la
crisis de los principios organizativos sobre los que se crearon y sustentaron
los partidos políticos de la sociedad de masas.
Este análisis permite señalar otras particularidades.
En primer lugar, se debe señalar la debilidad de los partidos políticos para
conformarse territorialmente junto al resquebrajamiento de las estructuras
partidarias con alcance nacional. La incógnita es si el sistema de partidos
en Argentina no está pasando a una federalización. Se ha sugerido que es
más oportuno hablar de sistemas provinciales de partidos políticos que lo-
gran aglutinarse en elecciones de carácter nacional. Esta tendencia no es
nueva en nuestro país, pero la crisis que reseñamos la ha exacerbado hasta
límites desconocidos.
El federalismo debilita la disciplina partidaria legislativa estimulando incli-
naciones parroquiales y, de esta manera, aun cuando los bloques parlamen-
tarios nacionales sean numerosos, los legisladores responden a sus jefes
provinciales, a los gobernadores. El poder de estos se acrecienta ya que
cuentan con los recursos políticos para controlar los aparatos partidarios y
promover o vetar a los políticos que aspiran a ocupar cargos.
V. GASTÓN MUTTI
72
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
6
LEIRAS, M., 2009, Procesos de descentralización y nacionalización partidaria en
América Latina, mimeo, Universidad de San Andrés, Buenos Aires, pág. 2, 7.
7
LEIRAS, M., 2009, op. cit., pág. 9.
En las diferentes provincias la competencia electoral sigue diferentes pa-
trones, con lo cual los sistemas partidarios tienden a desnacionalizarse.
Cuando los partidos políticos están desnacionalizados, la competencia
provincial difiere de los patrones de la competencia nacional.
6
El ámbito
nacional se convierte en una arena en la cual se dirimen negociaciones
entre las facciones provinciales de cada partido. Por el contrario, la na-
cionalización partidaria habla de una relativa homogeneidad entre los dis-
tritos en la evolución de los patrones de comportamiento de los partidos
y de los electores. Presentan candidatos, forman coaliciones y reciben
proporciones similares de votos tanto en las elecciones nacionales como
en las del distrito.
7
Esta desnacionalización se complejiza aún más con las organizaciones te-
rritoriales federales.
En segundo lugar, esta complejidad en las formas de alcanzar la discipli-
na partidaria puede ser uno de los motivos que llevó a que los partidos
con mayores chances electorales en las elecciones presidenciales, como
en las de gobernadores, tuvieran formas no democráticas de selección de
sus candidatos para las últimas elecciones. Los partidos políticos resigna-
ron, en su gran mayoría, la capacidad de seleccionar democráticamente
sus propios candidatos. Esta era una práctica común en muchos de los
partidos argentinos que se había convertido en una condición de la legis-
lación nacional, y en un tema clásico de la literatura politológica local.
Todas las coaliciones conformadas para las últimas elecciones presiden-
ciales y de gobernadores declinaron el ejercicio democrático como méto-
do de elección de sus principales candidatos. La criticada imposición eli-
tista se ha convertido en método utilizado para la selección de los
candidatos.
Además, en tercer lugar, debemos sumar que el sistema de partidos está
avanzando hacia una lógica preponderantemente mediática. Como señala
Isidoro Cheresky la característica fundamental del espacio público en la
actualidad es que ya no está regulado por las fuerzas políticas. En él co-
existen diferentes partícipes de la comunicación política, y las encuestas
de opinión son la brújula de lo que los partidos deben hacer y de cuál es
el registro del estado de opinión. La ciudadanía tiene pronunciamientos
electorales eventuales, no permanentes, que se orientan por ese estado de
opinión. “La actual fluctuación del voto es un estado continuo, que co-
73
rresponde mayoritariamente a un electorado no alineado, es decir, que no
se identifica permanentemente con una etiqueta”.
8
Los volúmenes de los gastos de campaña en los medios de comunica-
ción y los modelos de actos partidarios donde se priorizaban lugares
cerrados con trasmisión televisiva son ejemplos que dan cuenta de esta
realidad.
Todos estos cambios permiten llegar a un cuarto tema que paulatinamente
se ha ausentado de la agenda política: la reforma del sistema político. Éste
ha dejado de ser el tema prioritario del debate ciudadano, aunque sí lo era
tan sólo unos pocos años atrás.
Las respuestas a la pregunta por la desaparición de esta cuestión de las de-
mandas ciudadanas pueden ser dos. Una de ellas es que la reforma política
ya fue hecha y la segunda opción es que la reforma política ha dejado de
estar en el interés de los partidos políticos que buscan eliminar dicho tema
de la agenda decisoria.
La reforma política no es solamente discutir la democracia al interior de
los partidos, lo cual no significa que no sea un dato fundamental. Tampoco
es únicamente el sistema electoral. Sin embargo, otros temas como las dife-
rentes formas de participación ciudadana, no necesariamente ligadas a los
partidos políticos, y el control de los representantes se han ausentado del
debate. Una investigación de Inés Pousadela demuestra concluyentemente,
a través de la aparición de esta cuestión en los medios gráficos, cómo su
importancia ha disminuido hasta casi no ser tenida en cuenta en el debate
político nacional.
Los partidos políticos no son los mismos, los ciudadanos representados son
otros, el espacio público tiene otros actores muy poderosos, las institucio-
nes deben acompañar estos cambios para que la política siga constituyén-
dose en el ámbito donde surge lo común a una sociedad.
El régimen político democrático en la Provincia de Santa Fe
Para evaluar algunos de los aspectos de la democracia y de los controles
republicanos en la Provincia de Santa Fe nos guiaremos por la clásica defi-
nición que de la poliarquía realiza Robert Dahl.
En las distintos análisis que ha realizado a partir del mismo, Dahl señala
siete instituciones en particular que en conjunto definen dicho concepto.
V. GASTÓN MUTTI
8
CHERESKY, Isidoro, (comp.), 2006, op cit, pág. 18.
74
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
9
Lo cual diferencia un gobierno que actúa sólo dictando leyes (per leges) de aquel que
lo hace sujetándose a ellas (sub leges). Esta diferencia establece la forma de relacionarse
del régimen democrático con el Estado de derecho. BOBBIO, N., 1993, El futuro de la de-
mocracia, F.C.E., Buenos Aires, pág. 125.
10
DAHL, R., 1991, Los dilemas del pluralismo democrático, Alianza, México,
pág. 21.
11
Sin embargo, al ser los plebiscitos técnicas de toma de decisiones que producen
ganadores y vencidos, sin posibilidades de término medio y de arreglo de divergen-
cias, se corre el riesgo en algunos casos de profundizar en lugar de resolver los con-
flictos.
En primer lugar, el control sobre las decisiones gubernamentales en torno a
la política está depositado constitucionalmente en los funcionarios elegi-
dos.
9
En segundo lugar, estos gobernantes son elegidos en elecciones pe-
riódicas que se instrumentan limpiamente y donde la coerción es infre-
cuente. En tercer lugar, prácticamente todos los adultos tienen el derecho a
votar en la elección de esos gobernantes; y en cuarto lugar, también tienen
el derecho a participar como candidatos a los lugares gubernamentales para
los que se realizan las elecciones. Esto es independiente de que se colo-
quen algunos requisitos particulares, como por ejemplo superar una deter-
minada edad para ocupar ciertos cargos. En quinto lugar, los ciudadanos
tienen el derecho a expresarse sobre cuestiones políticas sin el peligro de
recibir severos castigos. Estos temas incluyen críticas a funcionarios, al go-
bierno, al régimen, al orden socio-económico o a una ideología aunque sea
la prevaleciente. En sexto lugar, existen fuentes alternativas de informa-
ción, estas son protegidas por la ley y los ciudadanos pueden acceder a las
mismas. Por último, para poder alcanzar sus derechos, entre los que se en-
cuentran los enumerados precedentemente, los ciudadanos tienen derecho
a formar asociaciones y organizaciones relativamente independientes, in-
cluyendo partidos políticos, grupos de interés independientes u organiza-
ciones no gubernamentales.
10
Es necesario realizar algunos comentarios a las condiciones que han sido
señaladas por Dahl. En primer lugar, destacar que toda democracia puede
contemplar la existencia de otros mecanismos de competición o de expre-
sión de la ciudadanía que van más allá del voto para la selección de gober-
nantes. En este sentido hoy una democracia moderna es pensada incorpo-
rando otros mecanismos de participación y expresión de la ciudadanía
como los plebiscitos, las consultas populares o las iniciativas populares.
11
Como segundo punto hay que resaltar la necesidad del establecimiento de
mecanismos que permitan el control de los ciudadanos sobre los gobernan-
tes, como también el que dichos mecanismos puedan ser utilizados en la
práctica.
75
12
KARL, T., 1990, “Dilemmas of Democratization in Latin America”, Comparative Po-
litics, oct., pág. 2.
13
Colaboraron en la recolección de la información Romina Rébola, Joselina Veutro y
Nadia Alasino.
Esto se relaciona con la necesidad de que los gobernantes den cuenta de
sus actos (accountability) independientemente de los momentos eleccio-
narios.
12
Sin embargo, a pesar de lo dicho, no podemos entender a la democracia
como un conjunto único y posible de instituciones. Encontramos en las
distintas experiencias nacionales diferentes maneras de garantizar esas
“condiciones mínimas” de los regímenes democráticos, como así tam-
bién diferentes formas al interior de un mismo país con el transcurso del
tiempo.
Definidas estas “condiciones”, analicemos cómo se correlacionan algunas
de ellas con las instituciones formales de la democracia santafesina y con
otras informales configurando su particularidad.
13
A. Los controles sobre las decisiones políticas de los gobernantes
electos son constitucionalmente fijados
En la Provincia de Santa Fe su Constitución sancionada en 1962 establece
claramente en su artículo 2º que el pueblo y los órganos del Estado que él
elije y ejercen la potestad de gobierno, desempeñan sus funciones respecti-
vas en las formas y con los límites que ella establece junto a las leyes dic-
tadas con su acuerdo. Es por esto que ningún sector del pueblo, ni persona
alguna puede atribuirse su ejercicio.
Este artículo se complementa con distintas secciones de la Constitución
que establecen los mecanismos que regulan la división de los poderes.
B. Los gobernantes surgen de comicios periódicos y limpios
En la Provincia de Santa Fe las elecciones están establecidas con intervalos
regulares de tiempo. Desde 1983 se realizaron cada cuatro años y a partir
de 1991, salvo en 2003, no coincidieron, o se evitó que coincidieran con
las elecciones nacionales. Esta decisión buscó evitar la incidencia de las
elecciones nacionales sobre las elecciones provinciales. Sin embargo, esta
discusión que ha sido planteada recurrentemente en otras provincias debe
V. GASTÓN MUTTI
76
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
ser morigerada en el caso de la Provincia de Santa Fe, ya que el artículo
70º de la Constitución provincial establece que las elecciones deben reali-
zarse con una antelación no mayor a los seis meses ni menor de tres. Por
ello siempre deben ser anteriores al 9 de setiembre.
La Ley Provincial 12.367 fija en su artículo 2º y 3º el cronograma de elec-
ciones primarias y de elecciones generales, las que deben ser convocadas
por el Poder Ejecutivo Provincial. En su artículo 20º sanciona que todos
los plazos establecidos son perentorios e improrrogables. Por ello, el cro-
nograma, una vez efectuada la convocatoria electoral mediante el Decreto
del Poder Ejecutivo, es publicado en los medios periodísticos como en la
dirección electrónica del Tribunal Electoral provincial.
Éste es instituido en la Provincia por la Constitución en su artículo 29º y
actúa como órgano de control en todo lo que implica la materia electoral.
Entre sus funciones se encuentra ser la autoridad de aplicación de la Ley
Orgánica de Partidos Políticos, así como del sistema electoral de la provin-
cia. Por ello, tiene a su cargo el control del proceso comicial a partir de la
convocatoria a elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias,
con las competencias, atribuciones y facultades previstas en la legislación
para los procesos electorales.
El Tribunal Electoral de la Provincia de Santa Fe está presidido por el Pre-
sidente de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, y constitucional-
mente se garantiza su independencia entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Judicial, respetando la correspondiente división de Poderes.
14
Sin embargo, más allá de lo que la Ley rige sobre la independencia políti-
ca, en muchas ocasiones las relaciones personales y de poder determinan
una vinculación entre el organismo y el Poder Ejecutivo. Actualmente di-
cha relación política no se da por la alternancia en el ejercicio del Ejecuti-
vo dado en la Provincia después de 24 años de gobierno, por lo cual se
puede aseverar la independencia de dicha agencia.
El Tribunal Electoral cuenta con personal idóneo para cumplir sus funcio-
nes, es decir abogados especializados en materia electoral. No obstante es
poco probable su dedicación exclusiva a ese trabajo porque la ley no esta-
blece incompatibilidades de ninguna naturaleza, salvo en el caso de aque-
llos que son funcionarios o jueces y que lo integran. Su personal burocráti-
co se desempeña desde hace muchos años, está capacitado y ha adquirido
experiencia con la realización de los procesos electorales.
14
Esto se desprende del texto constitucional provincial que estipula en el artículo 89º,
entre otras incompatibilidades, que los miembros del Poder Judicial no pueden actuar de
manera alguna en política.
77
15
Misión de Verificación Ciudadana del Proceso Electoral, 2007, Informe de la Demo-
cracia Representativa. Elecciones Provinciales Santa Fe, http://www.democracia
representativa.org/Informe.pdf. La Res-Pública, 30/8/2007, “¿Violó Kirchner la ley
electoral?”, http://la-res-publica.com.ar/politica-nacional/%C2%BFviolokirchner-la-ley-
electoral
/ Archivado en: Derecho, Política Nacional.
La información que produce el Tribunal Electoral consiste básicamente en
los resultados del escrutinio y no especifica o ahonda sobre cómo transcu-
rrió el proceso electoral. Los informes son publicados en la dirección elec-
trónica oficial de la Provincia y en la del Tribunal Electoral.
Como órgano de control de los procesos electorales, el Tribunal Electo-
ral suele aplicar sanciones, pero en ocasiones se toma en cuenta quién es
el infractor. Así, por ejemplo, en las elecciones del año 2007, sin que
haya habido denuncias específicas sobre casos de inducción del voto, sí
hubo denuncias refiriendo que cerca de los locales de votación se distri-
buían boletas o había ciudadanos con insignias partidarias, lo cual viola-
ba la veda electoral. En todos los casos denunciados el Tribunal se pre-
sentó de inmediato ordenando el cese de dichas actividades, la clausura
del local, el levantamiento de la mesa o el retiro de las divisas de los
ciudadanos que estaban, en ese momento, cometiendo este tipo de in-
fracciones.
Estos hechos quedaron registrados en el informe del proceso electoral
2007. Sin embargo, durante las mismas elecciones, el entonces Presidente
Néstor Kirchner participó junto a tres de sus ministros, el gobernador san-
tafesino y otros altos dirigentes justicialistas locales, en la inauguración de
una planta en la localidad de Sauce Viejo. Durante el mencionado acto
efectuó una serie de anuncios de obras y convenios, respaldando ante la
concurrencia la candidatura a gobernador de Rafael Bielsa y violando la le-
gislación sobre campañas electorales. Sin embargo, no hubo sanciones para
su partido.
15
En la provincia existe un sistema de registro de electores claro y eficiente
establecido por medio del padrón electoral nacional. El mismo es objeto de
publicación conforme lo establece el artículo 25º del Código Electoral Na-
cional. Desde hace ya un tiempo, en la dirección electrónica de la Provin-
cia, se puede buscar con el número de documento nacional de identidad o
el domicilio si se figura en el padrón y dónde se vota.
Sin embargo, en el último tiempo el gobierno provincial ha denunciado que
el padrón no se encuentra debidamente depurado, constatándose alrededor
de veinte mil ciudadanos ya fallecidos que continúan figurando en el mis-
mo. Este descubrimiento ocurrió debido a la informatización de las bases
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16
La Nación, 20/04/2009, “Denunciaron irregularidades en los padrones de Santa Fe”,
http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1120171.
17
Caso Alianza para un nuevo País (Beliz-Bravo).
18
En la ley 4.990 su artículo 4º señala quiénes serán excluidos del cuerpo electoral.
Entre ellos, se enumeran los detenidos por orden del juez; los dementes declarados en
juicio, y aquellos que se encuentren recluidos en asilos públicos; los sordomudos que no
sepan hacerse entender por escrito; los condenados por delitos comunes, por el término
de la condena; los condenados por delitos electorales, por el término de cinco años; los
de datos de los registros civiles de la Provincia, que permitió contrastar los
certificados de defunción con los padrones provisorios.
16
Respecto a la posibilidad de que los resultados de las elecciones en el ni-
vel provincial puedan ser protestados o reclamados a través del sistema
judicial, la Ley 4990 establece en su artículo 39º que la Junta Electoral no
admitirá protestas o impugnaciones del acto eleccionario, que no se fun-
den en violaciones a los preceptos de la ley, y que no sean presentados
hasta el día posterior al de la elección por los apoderados que los partidos
políticos participantes hayan acreditado en tiempo y forma. Esto determi-
na que en la práctica los resultados sí pueden ser apelados a través del sis-
tema judicial, por aplicación del precedente de la Corte Suprema de Justi-
cia de la Nación.
17
El derecho a voto se extiende a la mayoría de los adultos. En lo referente a
la extensión del voto, Umberto Cerroni señala: “...la operación del voto es
muy sencilla —un signo sobre un símbolo—, pero, en cambio, la institu-
ción que lo realiza es extremadamente complicada; tan complicada que,
durante largos decenios, el ‘poder de sufragio’ se mantuvo bastante restrin-
gido” (Cerroni, 1991: 42 y 105). Pero a pesar de las complicaciones de la
institución del voto, el sufragio universal no es un elemento accesorio de la
democracia. Hoy las reglas de juego de la democracia no se legitiman inde-
pendientemente del número de los sujetos capacitados para ejercer ese de-
recho de ciudadanía, así serían considerados no democráticos regímenes
que sólo extendieran el sufragio, por ejemplo, a la mitad de los adultos.
En la Provincia, de acuerdo a la Ley, todos los ciudadanos adultos tienen
igual derecho a votar en las elecciones provinciales. La Constitución de
Santa Fe establece en su artículo 29º que son electores todos los ciudada-
nos, hombres y mujeres, que hayan alcanzado la edad de dieciocho años y
se hallen inscriptos en el Registro Cívico Provincial. Sin embargo no pue-
den serlo los que por su condición, situación o enfermedad están impedidos
de expresar libremente su voluntad y los afectados de indignidad moral.
Mientras que los extranjeros son electores en el orden municipal y en las
condiciones que determine la ley.
18
79
que, en virtud de otras disposiciones legales, quedaren inhabilitados para el ejercicio de
los derechos políticos.
19
“Pedro está a cargo de mi’, me dice Cholo. El hijo de Matilde es quien envía los co-
lectivos a las unidades básicas que trabajan con Matilde, y quien se asegura de que cada
puntero (mediador político) cumpla con la cuota de gente previamente asignada a cada
colectivo”. A
UYERO, Javier, 2001, pág. 21.
20
AUYERO, J., 2001, pág. 39.
21
AUYERO, J., 2001, pág. 39.
Si bien en las elecciones provinciales legalmente los ciudadanos votan por
decisión propia, con lo cual el voto es efectivamente individual y ninguna
autoridad, persona, corporación, partido, agrupación política u organiza-
ción puede obligar o inducir a los electores a votar por un candidato o
partido determinado, en diferentes observaciones electorales realizadas
durante los comicios provinciales se han registrado prácticas clientelísti-
cas previas o posteriores al sufragio (Mutti, Ortega y Bertevoro, 2007).
Éstas consisten fundamentalmente en la entrega de bolsones con comida y
el traslado de los ciudadanos para votar, entre otras. Es decir, que existie-
ron, y existen en ocasiones, la inducción al voto por algunos partidos po-
líticos.
19
Es importante recordar que esta situación es vista generalmente como rela-
ciones que no guardan los elementos más esenciales de toda sociabilidad,
los cuales se sustentan en una interacción “pura”, “transparente”, “compro-
metedora entre iguales”.
20
Por contrapartida Auyero sugiere que
“[c]onfundiendo la circulación con los principios generadores de la acción,
este punto de vista escolástico comete un serio error epistemológico: situar
en la conciencia de los actores el modelo constituido por el analista para
dar cuenta de las prácticas (...) [e]ste punto de vista está (pre)constituido
lejos de donde yace la acción: ésta no se encuentra en las muchas veces
descarada —y a veces patética— distribución de los alimentos o bebidas
antes de un acto político o de una elección, sino en el entramado de redes
de relaciones y representaciones culturales construidas diariamente entre
políticos y clientes”.
21
Las observaciones etnográficas realizadas en las ciudades de Santa Fe, Ro-
sario, Villa Constitución y Reconquista demostraron que las redes partida-
rias y los militantes partidarios tuvieron comportamientos diferenciados se-
gún los emplazamientos de los establecimientos de votación.
En los locales de votación céntricos de la ciudad de Rosario y de Santa Fe
no se observaron punteros políticos o manifestaciones, ni conversaciones
de grupos de personas pertenecientes a un partido político. No se registró
una utilización generalizada de un aparato clientelar para el traslado de
V. GASTÓN MUTTI
80
STUDIA POLITICÆ
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22
Algunos votantes hicieron explícito que antes de votar los anotaban en una lista para
la entrega de bolsones, que se realizarían una vez emitido el sufragio.
23
Los ciudadanos descendían en la puerta del establecimiento de los vehículos contra-
tados con el voto en la mano, y en otros casos se los entregaba el conductor luego de
descender.
24
Mientras las fuerzas de seguridad no actuaron ante estas prácticas, sí retiraron a
distintas personas que realizaban encuestas de boca de urna en las puertas de los esta-
blecimientos de votación o intentaron hacerlo con quienes realizaban la observación
electoral.
votantes, ni la entrega de votos en las inmediaciones, ni el otorgamiento
de bolsas con artículos de primera necesidad. Sin embargo, la realidad de
los locales de votación en los barrios más alejados permitió observar el
continuo traslado de votantes en transportes alquilados a los efectos. Mu-
chos de ellos son unidades especiales para llevar niños al colegio y, en
general, no esperan a los votantes si son pocos, siguiendo el recorrido
para trasladar a otros posibles partidarios. Los ciudadanos son posterior-
mente recogidos para llevarlos a su domicilio. Muchos de los votantes ba-
jan de los vehículos con el documento de identidad en la mano para apu-
rar el trámite.
En la ciudad de Villa Constitución las redes partidarias se mostraron mu-
cho más activas. Por la mañana y cerca del cierre del acto electoral, se
observó la mayor afluencia de militantes partidarios. Además no se cum-
plió con la normativa electoral ya que se registró a una cuadra de unos
de los lugares de votación la entrega de bolsones de comida en una ofi-
cina,
22
como también el reparto de votos en ese lugar.
23
Durante toda la
jornada se observó el traslado de votantes en taxis y autos particulares
identificados por el número de las listas y con el nombre del barrio al
que se dirigían. Una minoría de los electores lo hace por sus medios
particulares, el resto llega en los transportes contratados por los partidos
políticos.
Esta situación se repetía en la ciudad de Santa Fe en los lugares de vota-
ción más apartados del centro, como en Reconquista, en el norte provin-
cial. En esta última en las cercanías del lugar de votación se encontraba
un local partidario donde se repartían votos y se informaba a los ciuda-
danos.
24
Es necesario destacar el impacto de las Fuerzas de Seguridad y el control
de las elecciones. En la práctica, el grueso de las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas de Seguridad permanecen neutrales durante las elecciones en el
nivel provincial, cumpliendo las funciones que le asigna el Código Elec-
toral Nacional. Sin embargo el accionar de las mismas —tanto la Gen-
81
darmería, la Prefectura, como la Policía provincial— tiene un impacto
sobre las elecciones ya que son los actores más visibles en la tarea de or-
ganización y gestión del acto en cada escuela. Siempre asumen la respon-
sabilidad del espacio interior de los locales de votación, del ingreso y del
entorno del establecimiento. “Hacen actividades de coordinación, respon-
den dudas de los presidentes de mesa, contienen el ímpetu de los fiscales,
controlan la circulación de los electores y el orden interno y externo. In-
variablemente controlan el ingreso al establecimiento y los espacios ex-
ternos, las reuniones de electores, el estacionamiento vehicular y también
suelen suministrar información a las personas con los padrones a
mano” (Cueto, 2005: 8). Estas funciones, aunque tengan un alto grado de
desempeño positivo no son de su responsabilidad y menosprecian la auto-
ridad de los presidentes de mesa que son las autoridades máximas de los
comicios.
Además, respecto de si las elecciones provinciales pueden ser monitorea-
das por observadores locales e internacionales, la legislación electoral de la
Provincia no lo prevé expresamente, aunque en la práctica se puede pedir
una autorización al Tribunal Electoral Provincial.
C. La libertad de expresión y el acceso a la información en el
gobierno provincial
La libertad de expresión es un bien central en el marco de una democracia
en la que se defiendan los principios republicanos y liberales. “En efecto,
la libertad de expresión debe estar sobreprotegida en una democracia libe-
ral; ya que no debe considerarse como un daño a terceros, a los efectos de
la aplicación del principio del daño que permita interferir generalmente
con el principio de la autonomía personal, el mero hecho de que otro acep-
te las ideas u opiniones que se expresan”. De esta manera “...la libertad de
expresión es necesaria tanto para la promoción del bien de la autonomía
personal equitativamente distribuida, como para enriquecer el debate co-
lectivo que es inherente al valor epistemológico de la democracia” (Nino,
1992: 262).
La libertad de expresión es fundamental para defender la importancia de
contar con un sistema deliberativo sobre el que se sostenga el sistema po-
lítico y para mejorar el proceso de toma de las decisiones (Gargarella,
1995).
Pero además, este principio que se debe “sobreproteger” necesita estar
acompañado, como se expresa en el Pacto de San José de Costa Rica, por
V. GASTÓN MUTTI
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STUDIA POLITICÆ
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25
Rosario 12, 12/10/08, “El alto precio de conocer”, www.pagina12.com.ar. La Capi-
tal, 29/09/08, “Nuevo reclamo por la ley de acceso a la información”,
www.lacapital.com.ar. Observatorio Comunicacional, 2007, Rechazo a la oscurantista
iniciativa del Senado santafesino, Universidad Nacional de Entre Ríos, Santa Fe, 19 de
octubre. http://www.accesolibre.org/boletin_view.php?id=8. Fundación Ejercicio Ciuda-
dano, 2007, Informe,
http://www.ejerciciociudadano.org.ar/acceso.htm. Decreto provin-
cial n° 1054, año 2005. Portal de Noticias Sin Mordaza, 05/09/08, “El portal de la Pro-
vincia, información y actualidad al alcance de todos”, www.sinmordaza.com, CIPPEC,
2003, Acceso a la información en el Poder Legislativo, Buenos Aires, marzo, http://
cippec.org/nuevo/biblioteca.php.
el derecho a buscar, difundir y recibir informaciones e ideas de toda índole
sin consideración de fronteras.
Con relación a la búsqueda de la información pública, en la Provincia de
Santa Fe no existe una ley que conceda a los ciudadanos el derecho a ac-
ceder a la información y a los registros básicos del gobierno en el nivel
provincial. En el ámbito normativo la Constitución de la Provincia de
Santa Fe sólo reconoce en su artículo 11 el derecho de todo individuo a
la libertad de expresión pero no garantiza en forma explícita el derecho
previo de las personas a buscar y recibir ideas e informaciones de toda
índole.
El actual gobernador debió recurrir a la firma de un decreto para regular
dicho acceso, independientemente que en la Legislatura provincial exis-
tieran numerosos proyectos en el mismo sentido y que en varias oportuni-
dades el tema haya sido tratado en el recinto, aunque luego perdían esta-
do parlamentario. Por ello ningún proyecto alcanzó su sanción definitiva.
Por su parte el decreto provincial sancionado prevé algunas excepciones
en el acceso, siempre que estén debidamente fundamentadas.
Las informaciones periodísticas de los últimos años han dado cuenta de la
falta de predisposición de un sector de la Legislatura para aprobar una ley
en el tema, así como de la falta de reconocimiento de este derecho en la
práctica.
Precedentemente, en algunas localidades de la provincia —entre ellas Ro-
sario, Santa Fe, Reconquista y Arroyo Seco— sus órganos legislativos lo-
cales aprobaron normas en la materia.
Como medida ya existía antes de la sanción del decreto del actual goberna-
dor, la obligación de publicar en la página web del gobierno todas las ges-
tiones de contratación de obras públicas.
25
Sin embargo no preveía que los
ciudadanos tuvieran el derecho a apelar si se les negaba el acceso a un re-
gistro básico del gobierno provincial.
83
26
Rosario 12, 12/10/08, “El alto precio de conocer”, www.pagina12.com.ar; La Capital
29/09/08, “Nuevo reclamo por la ley de acceso a la información”, www.lacapital.com.ar.
27
Rosario 12, 12/10/08, “El alto precio de conocer”, www.pagina12.com.ar; La Capital,
29/09/08, “Nuevo reclamo por la ley de acceso a la información”, www.lacapital.com.ar.
28
Entrevista al Lic. Fabián Bicciré, Decano de la Facultad de Ciencia Política y Rela-
ciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, 16 de diciembre de 2008. En-
trevista a Roberto Sukerman, FUNDESC, 24 de noviembre de 2008. Entrevista al Lic.
Rubén Galassi, Secretario de Comunicación Social de la Provincia de Santa Fe, 09 de
diciembre de 2008.
29
IERAL, 2008, Estudio del grado de acceso público a la información fiscal en las
provincias argentinas- Segunda medición anual, Fundación Mediterránea, Documento
de Investigación, Año 28- Edición N° 50, enero, www.ieral.org.
Las únicas opciones existentes con anterioridad eran iniciar procesos de
apelación basados en la Constitución Nacional, o en la presentación de una
solicitud de pronto despacho en Mesa de Entrada del órgano público al que
se le solicitaba la información, dirigida al responsable de la dependencia o
del área, quien determinaba la oportunidad del pedido.
26
Por lo dicho no
existían plazos legales para la entrega de la información requerida, ni se
podían iniciar procesos de apelación. Sin embargo mientras la presentación
de la solicitud no implicaba costos para el solicitante, si se decidía iniciar
un proceso judicial, sí se incurriría en gastos.
27
No obstante estas alternati-
vas no eran tomadas por los ciudadanos interesados ya que los tiempos que
implicaban eran demasiado extensos y se perdía el interés sobre el tema
(CIPPEC, 2003).
Diferentes medios periodísticos han dado cuenta de la falta de información
sobre nombramientos políticos y gastos de los funcionarios de gobierno.
Esto ha sido considerado como producto de una cultura política provincial
reacia a brindar acceso a la información pública, lo cual hace más engorro-
sa la transparencia de la gestión.
28
La situación descripta fue mitigada en los últimos años ya que los ciudada-
nos han podido acceder a la información sobre las acciones del gobierno
provincial y la administración pública, la legislación sancionada y las esta-
dísticas provinciales a través del portal web de la Provincia. Sin embargo,
se debe tener en cuenta que no toda la información está disponible en di-
cho sitio, pero se la puede solicitar y si está autorizado su acceso se entre-
ga de manera gratuita.
Comparando el Estado provincial en el contexto nacional, la Fundación
Mediterránea adjudicó a Santa Fe un puntaje de 0,87/1 en su Índice de Ac-
ceso Público a la Información Fiscal, ubicando a la Provincia en el tercer
lugar en el nivel nacional.
29
V. GASTÓN MUTTI
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STUDIA POLITICÆ
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30
El texto constitucional establece en el artículo 32 que “La Cámara de Diputados se
compone de cincuenta miembros elegidos directamente por el pueblo, formando al efec-
to la Provincia un solo distrito, correspondiendo veintiocho diputados al partido que ob-
tenga mayor número de votos y veintidós a los demás partidos, en proporción de los su-
fragios que hubieren logrado”. Respecto de la Cámara de Senadores, el artículo 36
señala que “Se compone de un senador por cada departamento de la Provincia, elegido
directamente por el pueblo, a simple pluralidad de sufragios”.
31
Por su parte la Ley Orgánica de los Partidos Políticos de la Provincia de Santa Fe,
establece en su artículo 2º que “Todos los ciudadanos son libres de constituir o afiliarse
D. La ciudadanía y los partidos políticos
Otra de las condiciones necesarias es que los ciudadanos tienen derecho a
formar asociaciones, organizaciones políticas particulares o grupos de inte-
rés relativamente independientes de los gobernantes.
Desde la reinstauración de la democracia en 1983 al menos un partido de
oposición ha estado representado en la legislatura provincial.
De acuerdo al diseño de la Constitución de la Provincia, la representación
del partido de oposición en la Legislatura es garantizada en la Cámara de
Diputados, pero no en la Cámara de Senadores, pues en este caso prevé el
voto uninominal por circunscripción.
30
Actualmente en el Senado de la Provincia existe una mayoría de represen-
tantes de la oposición del Partido Justicialista, el cual tiene una representa-
ción minoritaria en la Cámara de Diputados.
Durante el actual período de gobierno en la Cámara de Senadores se en-
cuentran representados el Partido Justicialista (dividido en distintos blo-
ques), el Frente Progresista Cívico y Social (también con múltiples perte-
nencias partidarias), y la Unión Cívica Radical. En la Cámara de Diputados
el triunfador Frente Progresista Cívico y Social cuenta con diputados del
Partido Socialista, de la Unión Cívica Radical, del Encuentro por la Demo-
cracia y la Equidad, de la Afirmación para una República Igualitaria y del
Partido Demócrata Progresista. La oposición que ingresó por una única lis-
ta compuesta por el Frente para la Victoria, actualmente se encuentra divi-
dida en los bloques del Frente para la Victoria-PJ, el Peronismo Santafesi-
no, Santa Fe Federal, Compromiso con Santa Fe y el Bloque Federal.
Esta situación refleja en la práctica el ejercicio del derecho existente en la
Provincia. En Santa Fe la legislación otorga a todos los ciudadanos el dere-
cho a formar partidos políticos. Ya en su Constitución se establece en el ar-
tículo 29º que los “partidos políticos concurren a la formación y expresión
de la voluntad política del pueblo y todos los ciudadanos son libres de
constituirlos o de afiliarse a ellos”.
31
85
a partidos políticos en las condiciones que esta ley prescribe. Este derecho no podrá ser
limitado por motivos de sexo, raza, religión o situación social o económica”.
32
Por ejemplo, para postularse para ser diputado de la Provincia se exige ser ciudada-
no argentino con, por lo menos, veintidós años de edad y, si no hubieren nacido en la
misma, dos años de residencia inmediata en ésta. Para ser senador provincial se requiere
por lo menos, treinta años de edad y dos años de residencia inmediata en el Departamen-
to. Para ser elegido gobernador o vicegobernador se requiere ser ciudadano argentino
nativo o hijo de ciudadano nativo si hubiere nacido en país extranjero y tener, por lo
menos, treinta años de edad y dos años de residencia inmediata en la Provincia si no hu-
biere nacido en ésta.
33
Con el fin de facilitar las tramitaciones, el Tribunal Electoral provincial ha colocado
en su dirección electrónica un modelo de constitución de partidos políticos que sirve
para aquellos ciudadanos que deseen constituir uno.
En la práctica no hay impedimentos para ser miembro de un partido políti-
co, y un ciudadano puede optar libremente por afiliarse o no a uno. De este
derecho se desprende aquel que establece que en el nivel provincial todos
los ciudadanos pueden postularse para cargos electivos. La Constitución de
la Provincia de Santa Fe sanciona en su artículo 30 que “[t]odos los ciuda-
danos pueden tener acceso a los cargos electivos en condiciones de igual-
dad, según los requisitos establecidos en cada caso por esta Constitución.
Carecen de este derecho los inhabilitados para el ejercicio del sufragio. Los
extranjeros son elegibles en el orden municipal en las condiciones que de-
termine la ley”.
32
Sin embargo, el sistema de selección de los partidos políticos suele dificul-
tar el acceso a postularse a determinadas personas ajenas a los círculos más
cerrados de la militancia partidaria.
En la Provincia de Santa Fe, como en todas las provincias de la República
Argentina la inscripción de partidos políticos nuevos está permanentemen-
te abierta.
En el orden provincial, como en el orden nacional, para constituir un parti-
do político es preciso acreditar como documentación: una constitución, una
declaración de principios, un acta de acción política, una ley orgánica, la
constitución de una junta promotora y una nómina de adherentes equiva-
lente al 4 por mil del padrón electoral de la localidad o la provincia. Nadie
puede formar un partido político en donde no estén en su declaración de
principios y en su acta de acción política, los derechos que la Constitución
Provincial y Nacional garantizan a todo ciudadano y los que requiere el
ejercicio de derechos políticos o derechos electorales.
33
Las adhesiones deben ser certificadas por una autoridad, un funcionario
público competente o por una autoridad partidaria. Conseguir los suficien-
V. GASTÓN MUTTI
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STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
tes avales requiere trabajo por parte de los militantes, pero no son requisi-
tos tan exagerados que puedan actuar como barreras a la formación de nue-
vos partidos.
Obtenido el reconocimiento provisorio, los partidos políticos no están en el
orden provincial autorizados a participar en los comicios. Sólo están habi-
litados para acreditar las afiliaciones, según los porcentajes que la ley exi-
ge, y así obtener el reconocimiento definitivo y de la personería jurídico-
política que los autoriza para actuar en comicios generales, provinciales,
municipales o comunales, según el ámbito de acción territorial del partido.
El Tribunal Electoral provee las fichas de afiliación a los partidos políticos,
con lo cual el Estado se hace cargo también de ese costo.
El financiamiento público de los partidos políticos de distrito que partici-
pan en la elección de autoridades nacionales o que estén registrados como
partidos nacionales, está regulado en el nivel nacional por la ley 26.215.
La misma establece un Fondo Partidario Permanente por medio del cual el
Estado contribuye al sostenimiento de los partidos políticos reconocidos en
proporción al número de votos obtenidos en la última elección celebrada y
en su órbita de actuación. La asignación de fondos públicos a candidatos
no está prevista en esta ley.
Además establece criterios claros para calcular las asignaciones de fondos
públicos nacionales a los partidos políticos de distrito que participen en la
elección de autoridades nacionales pero no alcanza a todos los partidos po-
líticos que actúan en el nivel provincial.
Respecto de las contribuciones de personas jurídicas a los partidos políti-
cos de distrito, la legislación nacional no alcanza a todos los partidos polí-
ticos que actúan en el nivel provincial. Además, tampoco limita las contri-
buciones de personas físicas a candidatos. En el nivel provincial la ley
12.080 establece algunas restricciones para las contribuciones de personas
jurídicas a los partidos políticos, pero no fija montos máximos a las mis-
mas, aunque existen mayores restricciones para las personas jurídicas que
para las físicas. Sin embargo, la mayoría de los partidos supera lo estipula-
do por la ley nacional.
En el nivel provincial, la legislación también crea el Fondo Partidario Per-
manente y establece con qué criterio deben asignarse esos fondos entre los
partidos reconocidos en la Provincia. La ley en la que se sanciona el presu-
puesto de la Provincia incluye los recursos necesarios a tal efecto bajo el
rubro Fondo Partidario Permanente. Como en el ámbito nacional, el Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto, distribuye
dichos fondos entre todos los partidos reconocidos en proporción al núme-
87
ro de votos obtenidos en la última elección celebrada y en su respectiva ór-
bita de actuación.
Otra discusión es la que se da respecto del patrimonio de los partidos polí-
ticos. La ley provincial establece, en su artículo 35, que no podrán aceptar
o recibir directa o indirectamente contribuciones o donaciones anónimas,
excepto las derivadas de colectas populares, contribuciones o donaciones
de entidades autárquicas nacionales, provinciales, municipales o comuna-
les; o de empresas concesionarias de servicios u obras públicas; o de las
que exploten juegos de azar; o de gobiernos, entidades o empresas extran-
jeras; contribuciones o donaciones de asociaciones sindicales, patronales o
profesionales; y contribuciones o donaciones de personas subordinadas ad-
ministrativamente o con relación de dependencia, cuando fueren obligadas
por sus superiores jerárquicos o empleadores.
34
Además la legislación provincial no fija límites a los gastos que pueden
realizar los partidos, aunque la legislación nacional ya comentada sí lo
hace.
35
Respecto de la rendición de cuentas de los partidos políticos en las campa-
ñas, la legislación establece, en su artículo 9º, que dentro de los treinta días
de realizado el acto electoral, los partidos políticos, confederaciones o
alianzas que hubiesen intervenido en el mismo, deberán presentar ante el
Tribunal Electoral, un informe detallado de los ingresos y egresos produci-
dos en la campaña electoral, acompañado de un estado de origen y aplica-
ción de dichos fondos debidamente documentado. Asimismo, deberán pre-
sentar un listado completo de las personas físicas y jurídicas que hayan
realizado aportes económicos o donaciones a los candidatos para la campa-
ña electoral, detallando datos de identificación personal y tributaria, monto
y fecha del aporte.
Esta información debe hacerse pública. Este es uno de los elementos cen-
trales del control financiero de las campañas de los partidos políticos.
Pero la dificultad se encuentra en que nuevamente la ley 12.080 en su ar-
tículo 9º establece que el listado completo de los aportantes se debe pre-
sentar ante el Tribunal Electoral, pero sólo puede consultar dicha informa-
34
Aquellos partidos que acepten tales contribuciones o donaciones serán multados con
el equivalente al doble del monto de las mismas. Las personas de existencia ideal que
las hicieren tendrán una multa igual al cuádruple del monto. Además quedan sujetos a
inhabilitación por el lapso de dos a tres años, para elegir o ser elegidos en las elecciones
públicas y en las partidarias internas, a la vez que para el desempeño de cargos públicos
(Ley 12.080).
35
Entrevista al Lic. Guillermo Molina, Presidente de la ONG Despertar Ciudadano,
Noviembre de 2008, Rosario.
V. GASTÓN MUTTI
88
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
ción quien acredite un interés legítimo y el tribunal así lo considere. Ade-
más, es este mismo órgano el encargado de ser la autoridad de aplicación
de la norma.
Pueden solicitar la información los apoderados de los partidos políticos,
presentando ante el Tribunal Electoral una solicitud, luego se espera que
éste lo declare de interés legítimo, lo cual incluso puede implicar algún
costo mínimo.
Aunque éste no es precisamente el problema, sino que los registros no son
abiertos a la ciudadanía y además existe la fuerte sospecha de que la infor-
mación no suele reflejar realmente los ingresos y egresos de los partidos.
Esta dificultad para el acceso a la información de los gastos de las campa-
ñas electorales limita el control sobre los partidos políticos y sus acciones
proselitistas.
Además las restricciones que establece la norma provincial no abarcan to-
das las formas en las que pueden hacerse aportes a los partidos, por ejem-
plo en medios de transporte, nafta, suministros, entre otros, y tampoco fija
montos máximos para las contribuciones.
Este panorama se completa con la inexistencia de casos que demuestren la
realización de investigaciones ni ejemplos a nivel provincial de la imposi-
ción de sanciones a infractores por parte del Tribunal Electoral.
36
A su vez, en la práctica, en el nivel provincial, no todos los partidos políti-
cos y candidatos informan las contribuciones recibidas y los gastos realiza-
dos en un plazo razonable de tiempo según lo establece la legislación, y
menos aún las hacen conocer por la ciudadanía.
Con relación a los recursos y bienes de los partidos políticos, la legislación
provincial considera, en su artículo 39º, que los bienes registrables que se
adquieran con fondos del partido o que provinieran de contribuciones o do-
naciones, deberán inscribirse a nombre del partido. Además, la legislación
nacional establece los montos máximos a recibir por cada año calendario,
los cuales deben ser informados por la Cámara Nacional Electoral en el
primer bimestre de cada año calendario.
36
Los partidos hacen una rendición de cuentas ante el Tribunal Electoral de los ingre-
sos y egresos producidos en la campaña electoral, acompañado de un estado de origen y
aplicación de dichos fondos debidamente documentado. Asimismo, presentan un listado
completo de las personas físicas y jurídicas que hayan realizado aportes económicos a la
campaña electoral, detallando datos de identificación personal y tributaria, monto y fe-
cha del aporte. Esta información, sin embargo, no es auditada por el Tribunal Electoral
sino que éste se limita a conservarla y ponerla a disposición de los interesados.
89
E. La democracia participativa
A las condiciones señaladas por Dahl hemos adicionado que toda democra-
cia pueda contemplar la existencia de otros mecanismos de competición o
de expresión de la ciudadanía que van más allá del voto para la selección
de gobernantes (Karl, 2). En este sentido hoy una democracia moderna es
pensada incorporando otros mecanismos de participación y expresión de la
ciudadanía como los plebiscitos, las consultas populares, las iniciativas po-
pulares, las revocatorias de mandatos, entre otras.
Esto se conjuga con el establecimiento de mecanismos que permitan el
control de los ciudadanos sobre los gobernantes, como también el que di-
chos mecanismos puedan ser utilizados en la práctica. Esto se relaciona
con la necesidad de que los gobernantes den cuenta de sus actos (accoun-
tability) independientemente de los momentos eleccionarios (O’Donnell,
Iazzetta y Vargas Cullel, 2003).
En la Provincia, la Constitución no establece, respetando el espíritu de
época del momento de su sanción, mecanismos de participación que exce-
dan a la expresión de la ciudadanía a través del sufragio para la elección de
los representantes.
Sin embargo, fundamentalmente a partir del año 2001, se incentivó en la
práctica la tendencia a priorizar las relaciones cara a cara, donde la inter-
mediación fuera mínima, donde lo local primara sobre las instancias nacio-
nales. Se pretendió canalizar institucionalmente las voces que se alzaron
contra las formas de representación establecidas. Los canales de mediación
implosionaban y quienes ejercían esta función no podían mostrarse en pú-
blico, canalizar demandas o agregar intereses.
Estas prácticas fueron desarrolladas en algunos núcleos urbanos de la Pro-
vincia, pero donde se extendieron más significativamente fue en la ciudad
de Rosario donde las políticas que se aplicaron para “acercar” los vecinos
al Estado buscaban superar el hiato representativo existente.
Así se produjo primeramente la institucionalización del presupuesto participati-
vo que, tomando experiencias de ciudades de países limítrofes, brindó la posi-
bilidad de que los vecinos decidieran sobre una parte de los recursos destinados
a sus barrios. Desde ya que esta política estuvo sustentada en la descentraliza-
ción que previamente se había realizado de la administración municipal.
El presupuesto participativo fue implementado desde entonces y además
incorporó la elección de los proyectos para cada barrio por medio del voto
electrónico. La democracia participativa se mantuvo en el tiempo e incor-
poró la tecnología para dar respuesta a los requerimientos sociales.
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Además se implementaron en distintas ciudades planes estratégicos donde
las principales organizaciones de la sociedad civil, y la ciudadanía en su
conjunto, pudieron hacer escuchar su voz, colocar en el debate municipal
sus demandas y preocupaciones. Estas iniciativas se expandieron poste-
riormente a ciertas áreas metropolitanas con lo cual diferentes represen-
tantes de la sociedad civil de la región también se incorporaron al proceso
decisorio.
Las audiencias públicas completaron este panorama dando lugar a que dis-
tintos temas particulares pudieran ser debatidos en ámbitos específicos.
F. Conclusiones
No podemos entender a la democracia y a sus controles republicanos como
un conjunto único y posible de instituciones. Encontramos en las distintas
experiencias nacionales diferentes maneras de garantizar las condiciones
mínimas de los regímenes poliárquicos, como así también diferentes for-
mas al interior de un mismo país con el transcurso del tiempo.
La reciente atención que han merecido los estudios de la democracia en los
niveles subnacionales nos hacen colocar el acento en los estudios de las
provincias. La dimensión federal en Argentina se ha colocado como un
punto a partir del cual analizar la distribución territorial de las prácticas de-
mocráticas.
En gran parte las conceptualizaciones utilizadas sufren de un “sesgo
nacional” (Suárez Cao, 2008: 4) que descansa en el supuesto de que la es-
cala nacional y las subnacionales operan de manera subordinada o inde-
pendiente entre ellas. Parafraseando a Suárez Cao, la desatención de las
particularidades provinciales lleva a ignorar el papel de los arreglos institu-
cionales subnacionales, los cuales son fundamentales porque no sólo deter-
minan la estructura del poder local, sino porque afectan de manera crucial
las articulaciones institucionales nacionales, las estructuras de los partidos
políticos y el acceso a los cargos de gobierno.
A tal punto estos aspectos son relevantes que la capacidad de los partidos
políticos para unificarse en la escala nacional vuelve a las coaliciones con-
formadas dependientes de las lógicas territoriales de acumulación de poder
de los integrantes de esas coaliciones (Leiras, 2007: 102).
Como ya señalamos el federalismo debilita la disciplina partidaria legislati-
va estimulando inclinaciones parroquiales, acrecentando el poder para con-
trolar los aparatos partidarios y promover o vetar a los políticos.
91
En las diferentes provincias la competencia electoral sigue diferentes pa-
trones, con lo cual los sistemas partidarios tienden a desnacionalizarse no
coincidiendo con los patrones de la competencia nacional. Además, estas
tendencias han incrementado las formas no democráticas de selección de
sus candidatos.
El estudio del caso de la Provincia de Santa Fe nos permite rastrear estas
tendencias, observar la evolución de sus instituciones, tanto formales como
informales, y así dar cuenta de la particularidad que tiene este sistema polí-
tico y cómo se relaciona con el existente en el nivel nacional.
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