19
*
Los argumentos aquí plasmados exponen en términos generales la tesis desarrollada
en el documento intitulado, Federalismo vs. Municipalismo. Una hipótesis alternativa al
programa de investigación sobre la materia, por Mauricio Merino, para el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
**
Doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid, España. Pro-
fesor/Investigador y Director de la División de Administración Pública del Centro de In-
vestigación y Docencia Económicas (CIDE), Nivel II en el Sistema Nacional de Investi-
gadores.
Mauricio Merino
**
Resumen
Este documento es resultado de la conferencia realizada por el autor du-
rante las “VII JORNADAS DE AGENDA REGIONAL: FEDERALISMO
POLÍTICO Y FEDERALISMO FISCAL. Las relaciones interguberna-
mentales Argentinas en perspectiva comparada”, en la ciudad de Córdo-
ba, Argentina, el 19 de junio del 2009. Presenta las principales ideas so-
bre los sucesos que han impactado la evolución del federalismo en
México durante los últimos veinticinco años, desarrollando como tesis
principal, que éste ha sido un producto predominantemente coyuntural,
desafiado, a la vez, por el impulso del municipalismo; un proyecto polí-
tico antagónico y contrapuesto.
Abstract
This document is the result of the speech given by the author during the
conference “VII JORNADAS DE AGENDA REGIONAL: FEDERALIS-
MO POLÍTICO Y FEDERALISMO FISCAL. Las relaciones interguber-
namentales Argentinas en perspectiva comparada” (Regional Agenda,
El federalismo en México
*
STUDIA POLITICÆ Número 17 ~ otoño 2009
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Código de referato: SP.93.XVII/10.
20
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
7
th
edition: Political Federalism and Fiscal Federalism. A comparative
perspective of intergovernmental relations in Argentina) in Cordoba, Ar-
gentina, June 19th, 2009. It presents the main ideas regarding the events
that have impacted the evolution of federalism in Mexico over the past
25 years, developing the central theses that this has occurred jointly
along with but also challenged by a movement towards municipalismo;
an antagonistic and contrasting political project.
P
ARA situar el federalismo mexicano es necesario, en primer lugar, ar-
gumentar que como en el resto de América Latina, los cambios que
ha tenido durante los últimos veinticinco años han estado asociados,
principalmente, a dos procesos. Por un lado, al relacionado con los proble-
mas financieros de crisis económica que hemos venido enfrentado sistemá-
ticamente. Y por otro, al proceso de cambio político; a la caída del régimen
hegemónico del partido dominante, el Partido Revolucionario Institucional
(PRI), y a la subsecuente pluralidad política que hoy caracteriza a México.
Debe subrayarse que a la vez, se ha tratado de cambios que han tenido
como eje rector cambios políticos en términos de federalismo de un lado, y
de otro, en términos de municipalismo; federalismo entendido como la des-
centralización hacia el gobierno de los Estados —es decir, la capacidad de
recursos y de decisiones de las entidades federativas del país—, y munici-
palismo como el fortalecimiento deliberado del último nivel de gobierno
reconocido por la Constitución.
El primero que tiene que ver con los Estados ha sido claramente respetado
por la pluralidad política, al ser asociado con la disputa por más recursos
del erario público asignado a las entidades federativas; y el segundo, el
municipalismo, ha sido utilizado en distintos momentos por el gobierno fe-
deral: primero para tratar de enfrentar las consecuencias de la crisis econó-
mica de los años ochenta, cuando había que, tras la ruptura del auge petro-
lero mexicano, hacer una mejor asignación del gasto público regional y
tratar de amortiguar el coste político que seguramente tendría el denomina-
do ‘ajuste estructural’ de la economía mexicana a través del municipio; y
después, para contrarrestar el peso político que poco a poco fueron ganan-
do los gobiernos de los Estados, particularmente los gobernadores.
Los cambios registrados durante los últimos cinco lustros (desde 1983 a la
fecha) muestran que, en efecto, los gobiernos de los Estados han ganado
recursos, pero han visto limitada su autonomía política y acotada su liber-
tad de actuación, mientras que los gobiernos municipales —aún con limi-
tantes— han ganado un espacio de atribuciones propias y mayor libertad
de decisión. La consecuencia de esas transformaciones ha consistido por
tanto, en una contraposición entre los proyectos de federalismo y munici-
21
palismo. Mientras más se ha intentado fortalecer a los Estados, más se ha
debilitado el ámbito de actuación de los municipios; y mientras más me-
dios de gobernación se han ofrecido a los segundos, más se ha debilitado el
control y la autoridad formal de las entidades federativas.
Dentro de este vaivén es que se ha desarrollado y conformado el federalismo
mexicano. No ha sido un proceso de descentralización manejado de manera
única, unidireccional (de lo nacional a lo estatal, y finalmente municipal), sino
que ha sido un proceso muy coyuntural. Los cambios no han surgido sobre la
base de un proyecto político del gobierno nacional —de la legislatura o de un
partido político que haya llevado el federalismo de manera clara, desarrollada,
como un proyecto liderado—. En realidad, ha sido el producto de negociacio-
nes cicunstanciales entre las distintas legislaturas mexicanas.
Desde un principio, en efecto, el federalismo mexicano no fue el resultado
de un pacto entre entidades autónomas, ni el producto de la evolución pro-
pia de regiones con una fuerte tradición de autogobierno. Se trató en cam-
bio, de la oferta institucional apropiada para mantener cohesionadas a las
élites políticas que habían gobernado las diputaciones provinciales durante
la última etapa colonial del país.
1
Y aunque no se convirtió en un proyecto
político sino hasta finales del siglo XX, con la derrota del régimen político
centralista dirigido por la presidencia de la república y respaldado y aun
controlado por las redes del aparato político del partido hegemónico (sobre
esto se ha escrito bastante y no considero necesario añadir nada más),
2
se
mantuvo sin embargo, el predominio de los aparatos políticos sobre las ins-
tituciones formales de los gobiernos; la ausencia de un sistema de compe-
tencias adecuado para aclarar los límites de las atribuciones asignadas a
cada nivel de gobierno y, en consecuencia, las responsabilidades que cada
uno de ellos debe asumir, así como la disputa constante por el control de
los recursos públicos entre los tres niveles de gobierno.
Si bien desde 1983 se aprobaron las primeras reformas constitucionales
en busca de una mejor coordinación entre los gobiernos de los Estados y
1
Véase a Nettie Lee BENSON, La diputación provincial y el federalismo mexicano, El
Colegio de México-UNAM, 1994.
2
La transición a la democracia en México es analizada ampliamente por José Wolden-
berg, Ricardo BECERRA y Pedro SALAZAR, La mecánica del cambio político: elecciones,
partidos y reformas, Cal y Árena, México, 2000; Héctor A
GUILAR CAMÍN y Lorenzo ME-
YER, A la sombra de la revolución mexicana, Cal y Árena, México, 1993; Carlos ELI-
ZONDO y Benito NACIF, Lecturas sobre el cambio político en México, CIDE-Fondo de
Cultura Económicas, México, 2002; José Antonio Crespo, PRI: de la hegemonía a la
oposición, un estudio comparado 1994-2001, CEPCOM, México, 2001; y de Héctor
A
GUILAR CAMÍN, México, la ceniza y la semilla, Cal y Árena, México, 2000, entre otros.
MAURICIO MERINO
22
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
de la federación a través del establecimiento del llamado Sistema Nacio-
nal de Planeación Democrática,
3
lo cierto es que no hubo en realidad
una recomposición de las reglas institucionales de fondo en el sentido del
federalismo. No se estableció por ejemplo, un sistema para resolver con-
flictos y diferencias entre los Estados, los municipios y las federaciones,
más allá del ya conformado sistema de controversias constitucionales
principalmente (Suprema Corte de Justicia de la Nación). Y fue precisa-
mente tras este periodo que esa nueva correlación de fuerzas políticas se
convertiría en el motor de tensiones inéditas (e inimaginables diez años
antes) entre los niveles federal y estatal de gobierno, especialmente en
materia fiscal.
4
Los años noventa y y los primeros del siglo XXI rindieron frutos financie-
ros para los gobiernos de los Estados. Aumentaron su capacidad de gasto
(ver cuadro 1) mas no incrementaron del mismo modo sus facultades de
gobierno interior.
5
La muestra es que hasta hoy, la mayor parte del gasto
público en México sigue siendo de índole federal. Y si bien su ejercicio se
ha trasladado cada vez más hacia la órbita de las entidades federativas, lo
cierto es que la decisión y el control de ese gasto se han mantenido centra-
lizados en las oficinas de las secretarías de Estado del gobierno federal, a
lo que se suma el avance del proyecto político municipalista. Todo eso ha
significado que, en la práctica, los gobiernos de las entidades federativas
han ganado capacidad de gasto, pero no han incrementado del mismo
modo sus facultades de gobierno interior.
3
Éste generó la creación de comités estatales de planeación en cada entidad federativa,
presididos por los gobernadores de los estados, y de la suscripción anual de convenios
de desarrollo entre los gobiernos de los estados y la administración pública federal, apo-
yados financieramente por un ramo especial del presupuesto de egresos de la federación
(Ramo 26), que albergó la mayor parte de las transferencias de fondos federales hacia
las entidades federativas (bajo el rubro de desarrollo regional).
4
En la reunión celebrada en Mazatlán, Sinaloa, el 10 de agosto del 2001, un año antes
de la organización formal de la CONAGO, veinte gobernadores estatales (la mayoría del
PRI y del PRD), coincidieron en la necesidad de “impulsar la modernización de las ha-
ciendas públicas federales, estatales y municipales que tenga como principal premisa la
transferencia de potestades, atribuciones y responsabilidades a las entidades federativas
en materia de ingresos, deuda y gasto..”. En esa misma reunión, acordaron: “que los le-
gisladores, en sus trabajos parlamentarios, tomen en consideración el sentir, las reco-
mendaciones y los consensos de los gobiernos estatales a efecto de fortalecer las hacien-
das públicas de los tres órdenes de gobierno e impulsar en el nivel constitucional un
renovado espíritu federalista”. Cfr. CONAGO. Declaratoria de la reunión de goberna-
dores. Mazatlán, 10 de agosto de 2001.
5
Cfr. Guillermo CEJUDO, en Los gobiernos estatales en los Estados Unidos Mexicanos,
Nostra Ediciones, México, 2007.
23
Fuente: Diagnóstico integral de la situación actual de las haciendas públicas estatales y municipales, Unidad de Coordinación con Entidades
Federativas (UCEF), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Mayo, 2007.
p/ preliminar.
1/ Para 2002 incluye 14,805.8 por concepto de anticipo a cuenta de Participaciones de 2003.
2/ Incluye previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
Cuadro 1. Recursos federales descentralizados a entidades federativas, 1998-2006 (Millones de pesos)
MAURICIO MERINO
24
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
Si al comienzo del periodo de los cinco lustros aquí analizados, los gober-
nadores de los Estados podían contar con una amplia autonomía de gestión
y de decisión (que incluía el control de los congresos locales y aun de los
poderes judiciales de los Estados), siempre que mantuvieran relaciones de
apoyo mutuo y lealtad con el presidente de la república en turno (gracias al
régimen político de partido hegemónico y autoritario), al cabo de veinticin-
co años esa situación cambió dramáticamente: no sólo por la pluralidad po-
lítica que hoy caracteriza a los congresos de los Estados y por la creación
de nuevas leyes generales, reglas de operación y mandatos constitucionales
que limitan su libertad de gestión,
6
sino también por la autonomía ganada
a la par por los gobiernos municipales.
Al aprobarse también en 1983 la primera reforma al Artículo 115 constitu-
cional, se dotó a los gobiernos municipales de un conjunto de nuevas atri-
buciones y de mayor autonomía de gestión. El propósito deliberado fue
que los municipios asumieran mayores responsabilidades en la gestión del
desarrollo local del país, con crecientes recursos propios y con mayor liber-
tad de los gobiernos estatales. Fue una reforma pensada para gestionar el
desarrollo urbano y para albergar en los ayuntamientos, mayor pluralidad
política y mayor capacidad de respuesta a las demandas sociales. Y sin lu-
gar a dudas, como mencioné previamente, fue un proyecto ideado y promo-
vido desde un principio por el gobierno federal.
No obstante, no fue acompañado de una estrategia de igual peso para fortale-
cer la autonomía de los poderes y los gobiernos de las entidades federativas,
sino que más bien el municipalismo fue concebido a pesar de las resistencias
de los estados miembros (y de los gobernadores, en particular). Desde enton-
ces, el proyecto municipalista ha significado una arena de disputa de atribu-
ciones entre municipios y entidades federativas, que ha tenido manifestacio-
nes tan claras como los muy diversos intentos de los gobiernos estatales por
controlar y dirigir las funciones asignadas a los municipios.
7
Las aportaciones
de las entidades federativas al fortalecimiento municipal por su parte, han sido
tan excepcionales como ambiguas: en los estados donde han tenido lugar, se
han acompañado casi invariablemente de nuevos instrumentos de autoridad y
control por parte de los gobernadores o de los congresos locales.
6
Por ejemplo, las reformas constitucionales a los Artículos 6, 26 y 111, más las refor-
mas a la Ley de Coordinación Fiscal y la promulgación de la Ley Federal del Presupues-
to y Responsabilidad Hacendaria generaron un mayor control y más vigilancia sobre las
entidades federativas, limitando así su capacidad de decisión y autonomía.
7
Ya desde las propias legislaciones locales, ya desde los sistemas de planeación y eva-
luación coordinados por los gobernadores o ya desde las restricciones impuestas a los
recursos que deben entregarse a los ayuntamientos.
25
No obstante, los municipios han sido beneficiarios de una política mani-
fiesta de fortalecimiento no sólo de sus atribuciones sino de sus recursos,
que se ha presentado en una serie de modificaciones legales que retoman
a los gobiernos municipales como un actor clave en la operación de las
políticas públicas diseñadas por la federación.
8
Pero en este curso, quizás
lo más destacable sea que, tras la reforma de 1983 al Artículo 115 consti-
tucional, vendría una segunda modificación a ese texto en el año de 1999,
que facilitaría el escape definitivo de los municipios de la órbita de con-
trol de los gobiernos y los congresos del Estado.
9
Y las reacciones no se
hicieron esperar. Algunos poderes legislativos de las entidades federativas
hicieron —e incluso continúan haciendo— caso omiso de las reformas
constitucionales y reglamentarias que implicaban al interior de su ámbito,
MAURICIO MERINO
8
Ver Mauricio MERINO e Ignacio MACEDO, La política autista: crítica a la red de im-
plementación municipal de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, DTAP nº 168,
CIDE, México, 2005. En este análisis, después de revisar las leyes emitidas por el Con-
greso Federal que involucran a los gobiernos municipales, se encontró: por un lado, que
en por lo menos 126 leyes promulgadas por el Congreso, se incluyen distintas facultades
y obligaciones que amplían la órbita de actuación de los gobiernos municipales; y por
otro, que al menos 844 artículos vigentes incluyen a los municipios, de los cuales se
desprenden más de 120 reglas de operación diseñadas por el Gobierno Federal, en las
que están incluidos los gobiernos municipales a través de muy distintos procedimientos
formales.
9
Se señaló en la iniciativa de reforma a la Constitución sobre municipio presentada por el
grupo parlamentario del PAN, a través del diputado Juan Marcos Gutiérrez González ante
la Cámara: “Se dice que el municipio es libre y sin embargo se le confunde con los gobier-
nos estatales y federal, a título de concurso o concurrencia. Al municipio, a través de su
ayuntamiento se le confirió facultades reglamentarias, mas no existe limitación alguna
para que las legislaturas estatales y federales, encuentren una frontera entre sus atribucio-
nes y las del municipio (...). Se les reconoce personalidad jurídica pero los gobiernos esta-
tales y las legislaturas locales afectan el ámbito municipal, tomando decisiones en su nom-
bre, sobre todo de carácter administrativo de tal manera que dejan a los ayuntamientos
como entidad de despacho o ejecución en asuntos trascendentes. Se les confiere patrimo-
nio propio mas éste está sujeto a decisiones de las legislaturas estatales como si no existie-
ra la madurez ni la legitimidad política para que los ayuntamientos tomen decisiones sobre
el uso y destino de sus bienes (...). Se les confiere libertad para el manejo de su hacienda,
al mismo tiempo que las legislaturas la limitan a ultranza y sobremanera, fundados en el
reenvío que a los congresos locales hizo el propio constituyente, al referir sin la menor
previsión, el que esta libertad se ejercerá conforme a la ley. (...) El Constituyente Perma-
nente, les asignó a los municipios un catálogo de servicios a prestar y funciones a ejercer,
pero no se garantizan estas funciones como expresión mínima y exclusiva de este ámbito
de competencia con la suficiente claridad, ya que el propio constituyente, en la fracción III
del artículo 115, puso de nueva cuenta a consideración de las legislaturas locales y sin li-
mitación alguna, el que éstas puedan determinar si aquellas funciones primigeniamente
municipales pasan a los estados.” en Juan Pablo G
UERRERO AMPARÁN y Tonatiuh GUILLÉN,
Reflexiones en torno a la reforma municipal del artículo 115 constitucional, CIDE-Miguel
Ángel Porrúa, México, 2000, pp. 287-303.
26
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
a pesar de existir un plazo para cumplirlo (23 de marzo 2001). Las admi-
nistraciones municipales, por su parte, a partir del momento en que la pro-
pia Constitución estableció las nuevas facultades de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación como tribunal constitucional, incrementaron el nú-
mero de controversias presentadas en contra de las incursiones indebidas
de los gobiernos de los Estados (ver cuadro 2).
10
10
La reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, “estableció en la fracción I
del artículo 105, una nueva reglamentación de las controversias constitucionales. Las
principales modificaciones respecto al texto son las siguientes: 1) se agregan los supues-
tos de controversia entre el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión, alguna
de sus cámaras o la Comisión permanente. 2) Se incluye expresamente a los municipios
y se especifican los supuestos en que éstos pueden ser parte de las controversias consti-
tucionales. 3) Se determina que las controversias entre los poderes de los estados y entre
los órganos de gobierno del Distrito Federal pueden versar no sólo sobre la constitucio-
nalidad de actos sino también de disposiciones generales. Y 4) se especifican los efectos
de las resoluciones que dicte la Suprema Corte en las controversias constitucionales.”
Héctor F
IX-FIERRO, “Controversias constitucionales y federalismo: un análisis jurídico-
político”, en Jacqueline MARTÍNEZ URIARTE y Alberto DÍAZ CAYEROS (coords.), De la
descentralización al federalismo. Estudios comparados sobre el gobierno local en Méxi-
co, CIDAC-Miguel Ángel Porrúa, México, 2003 (pp. 166-167).
Toda esta información de manera general, nos muestra que el impulso del
proyecto político del municipalismo no ha significado una ampliación de
facultades ni de medios de acción para los gobiernos de los Estados, sino
un nuevo conjunto de restricciones. Para todo efecto práctico, la emergen-
cia del municipalismo durante los últimos cinco lustros ha significado un
desafío para la autonomía de los poderes de los Estados miembros y una
nueva arena de conflicto, cuya solución todavía está pendiente. Así, como
Fuente: Héctor FIX-FIERRO, “Controversias constitucionales y federalismo: un análisis
jurídico-político”, en Jacqueline Martínez Uriarte y Alberto Díaz Cayeros (coords.), De la
descentralización al federalismo. Estudios comparados sobre el gobierno local en México,
CIDAC-Miguel Ángel Porrúa, México, 2003, p. 173.
Cuadro 2. Controversias constitucionales según partes, actores o demandadas,
1995-1998.
Controversias
Municipio
vs.
Legislativo/
Ejecutivo
estatales
Municipio
vs.
Federación
Municipio
vs.
Otros
Estado
vs.
Federación
Estado
vs.
Municipio
Federación
vs.
Municipio
Federación
vs.
entre
poderes
82
82 %
4
4%
5
5%
2
2%
3
3%
1
1%
5
5%
27
he venido sosteniendo a lo largo de esta presentación, la pluralidad política
ha planteado un avance gradual, accidentado y coyuntural —tres adjetivos
distintos— en el federalismo mexicano. Sus consecuencias han sido pues,
una disputa permanente, por recursos y por autonomía política entre los
tres niveles de gobierno.
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