31
Marcelo Capello
*
y Gabriela Galassi
**
S
UELE ser común referirse a que Argentina tiene problemas con sus ins-
tituciones políticas y económicas. En ese contexto, sin dudas que la
organización de su régimen fiscal federal es un buen ejemplo de
cómo un mal diseño institucional se consolida en el tiempo, sin que puedan
formarse las voluntades suficientes para forjar un cambio. La respetable
Ley 20.221 de coparticipación de impuestos (1973) dejó de regir en 1983,
de modo que durante cuatro años las relaciones Nación - Provincias se ma-
nejaron con alta discrecionalidad, y los Aportes del Tesoro Nacional en lu-
gar de excepción pasaron a ser la regla. Tal discrecionalidad (y los incenti-
vos que genera) seguramente tuvo bastante que ver con los problemas
fiscales que las provincias mostraron esos años.
La opaca Ley 23.548 que se sancionó en 1988, como régimen transitorio
(supuestamente por el término de un año), sigue vigente hasta el día de
hoy, claro que con innumerables modificaciones, la mayoría de ellas tan
poco razonables como la ley original. Como es conocido, ni siquiera se
respetó el mandato constitucional de tener aprobado un nuevo régimen fis-
cal federal antes que terminara el año 1996. El incumplimiento de la cláu-
sula constitucional deja claro, también, que lo de la ley de coparticipación
MANUEL VILLORIA
Los problemas actuales del
federalismo fiscal argentino
STUDIA POLITICÆ Número 17 ~ otoño 2009
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Código de referato: SP.94.XVII/10.
*
Economista Jefe y Vicepresidente del IERAL de Fundación Mediterránea. Docente de
la Universidad Nacional de Córdoba, Universidad Católica de Córdoba y Universidad
Blas Pascal.
**
Docente Universidad Nacional de Córdoba.
32
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
es un grave problema institucional, seguramente entre los más graves de
Argentina, porque se trata del reparto jurisdiccional del dinero, y por ende
en gran medida del poder político. Sus consecuencias no son sólo econó-
micas y fiscales, sino también políticas, afectando el funcionamiento de
una república democrática.
La mayor discrecionalidad en el sistema federal que se viene observando
en la actual década seguramente tiene nuevamente mucho que ver con los
problemas fiscales que se están observando actualmente en muchas provin-
cias. Es que la mayor discrecionalidad nacional alienta la expectativa de
“salvatajes” a provincias, y éstas generan más probablemente comporta-
mientos fiscales insostenibles en el tiempo, por cuanto las decisiones se to-
man teniendo en cuenta la red del posible próximo bail out nacional. Si fi-
nalmente el Poder Central no tiene capacidad fiscal para concretarlos, se
está en vísperas de una nueva crisis fiscal subnacional.
La nueva constitución del Congreso Nacional a partir de diciembre de
2009 podría generar la oportunidad de concretar alguna reforma al régi-
men fiscal federal. No obstante, las restricciones constitucionales para ge-
nerar una nueva ley de coparticipación son tan severas que difícilmente
debamos esperar una reforma integral sobre dicho sistema de distribución
de recursos, sino más bien hay que estar preparados para una nueva refor-
ma parcial.
I. El panorama político en torno a una modificación del federalismo
fiscal en Argentina
Dada la nueva conformación del Congreso Nacional, en que en principio el
oficialismo no tiene aseguradas las mayorías necesarias para garantizar el
status quo en materia federal, resulta altamente probable que se produzcan
novedades importantes en la relación fiscal entre el gobierno nacional y los
provinciales. Abonan esta posibilidad los siguientes factores:
a) El oficialismo perdió las elecciones legislativas de 2009 en las pro-
vincias grandes y pampeanas, que resultan las principales aportantes
netas al sistema de redistribución regional subyacente en la coparti-
cipación federal de impuestos y otros regímenes de transferencias
intergubernamentales, en especial desde el regreso de los Derechos
de Exportación al sistema tributario;
b) El conjunto de provincias mostraría un importante desequilibrio fiscal
en 2009, que podría ubicarse entre $ 10.000 y $ 12.000 millones, se-
gún diversas estimaciones. Entre las provincias más comprometidas
33
estarían algunas de las pampeanas: Buenos Aires aporta aproximada-
mente la mitad del déficit consolidado, con pronóstico de déficit de
alrededor de $ 6.000 millones este año. Inclusive se estima que Santa
Fe, en otras ocasiones equilibrada, terminaría 2009 con un importante
déficit financiero, que podría superar los $ 1.000 millones;
c) Los recursos transferidos a provincias, como proporción del total de
recursos tributarios nacionales, se hallan en un mínimo desde la san-
ción de la Ley 23.548, comparable a lo observado en el año 2002;
d) Desde comienzos de la década del noventa, las Provincias y el Te-
soro Nacional en numerosas oportunidades cedieron coparticipa-
ción para financiar a la Seguridad Social. Sin embargo, en los últi-
mos años el Sistema Nacional de Seguridad Social introdujo
múltiples reformas que han tendido tanto a aumentar sus gastos
como sus ingresos por aportes (moratoria, traspasos de AFJP y uni-
ficación del sistema en el régimen de reparto), modificando los fun-
damentos de su resultado. Particularmente, desde fines de 2008 la
ANSES recibe los aportes personales que antes alimentaban los
fondos de ahorros en las AFJP. Tras la estatización de los fondos de
pensiones, se da una situación en que las Provincias presentan défi-
cit primario, el Tesoro Nacional está prácticamente equilibrado y la
ANSES cuenta con superávit (ver Cuadro 1). Dado que los venci-
mientos de la deuda nacional los debe asumir el Tesoro, que ya no
cuenta con superávit y por ahora tampoco acceso a financiamiento
internacional, en los últimos meses éste viene recurriendo masiva-
mente a préstamos intra-sector público, especialmente con fondos
originados en ANSES (62 % de la cartera del ANSES está com-
puesta por operaciones de crédito público de la Nación y títulos
emitidos por organismos estatales, es decir, más de $ 83.000 millo-
nes)
1
. Así las cosas, si en los últimos 18 años las provincias han
cedido coparticipación para financiar a la ANSES, y ahora este or-
ganismo financia con sus excedentes al Tesoro Nacional, existe una
alta probabilidad de que las provincias intenten revertir esa situa-
ción, recuperando parte de los recursos oportunamente cedidos para
financiar la seguridad social
2
.
1
Estos datos son al 31/10/09, publicados en el “Informe del FGS a 1 año de su crea-
ción”, ANSES.
2
Refuerzan esta posibilidad el hecho de que además ANSES cuenta con un fondo de
ahorros acumulado (ex AFJP) y que dicho organismo no ha explicitado ningún cálculo
acpuestos. La Ley 23.548, en su artículo 7, consigna: “El monto a distribuir a las provin-
cias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34 %) de la recaudación de los
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
34
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
e) Desde el año 2002 ha aumentado la participación de las transferen-
cias nacionales con mayor grado de discrecionalidad en el financia-
miento de las provincias, lo que ha reducido el margen de maniobra
de los gobiernos provinciales y los ha inducido a agigantar sus acti-
vidades de “búsquedas de rentas”, en pos de lograr mayor proporción
del total de dichos envíos no automáticos. Esa situación probable-
mente también ha tenido consecuencias de tipo político, en el sentido
de disminuir las posibilidades de disenso entre los gobiernos provin-
ciales, respecto a las políticas decididas a nivel central de gobierno.
II. Los problemas fiscales del federalismo argentino
El federalismo en Argentina ha suscitado numerosos inconvenientes dado el
conflicto de intereses inherente al mismo. El esquema actual, que se comen-
zó a construir con la Ley 23.548 de 1988, no soluciona correctamente ningu-
na de las dos “brechas” por las cuales suele recurrirse a regímenes de copar-
ticipación de impuestos, por cuanto no cierra en forma razonable ni la brecha
fiscal vertical ni la horizontal (inter e intra niveles de gobierno, respectiva-
mente). La primera hace referencia a la cobertura de recursos que debe ga-
rantizar el poder central a los subnacionales, dado que por motivos de armo-
nización tributaria es conveniente que no exista duplicación de impuestos
entre los diferentes niveles de gobierno, sino que existan pocos impuestos, y
que algunos de ellos sean compartidos entre dos o tres de ellos (disminuye
recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de
distribuibles por esta Ley”.
Nota: “Otros” incluye a Fondos Fiduciarios y otros componentes del SPN. Los datos
sobre provincias para 2009 corresponden a estimaciones propias.
Fuente: IERAL en base a MECON y Ejecuciones provinciales.
Cuadro 1
Resultado fiscal primario en Nación (Tesoro y ANSES) y en Provincias
Acumulado a octubre de 2007, 2008 y 2009
Resultado Primario
Nación
Tesoro y Otros
ANSES
Provincias
En mill.
de $
25.005
13.309
11.696
14.253
2007 2008 2009
Tasa de
Variac.
17,7 %
-10.5 %
83,4 %
18,7
En mill.
de $
34.175
26.423
7.753
8.065
Tasa de
Variac.
36,7 %
98,5 %
-33,7 %
-43,4 %
En mill.
de $
9.405
-685
10.090
-8.750
Tasa de
Variac.
-72.5 %
-102.6 %
30.1 %
-208,5 %
35
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
costos de recaudación y de cumplimiento tributario). Dado que generalmen-
te los impuestos más productivos son potestad de los gobiernos centrales, és-
tos deben compensar a los niveles de gobierno de menor nivel que cedieron
potestades tributarias. La brecha horizontal hace referencia a la necesidad de
compensar las diferencias en capacidad o necesidad fiscal que suelen presen-
tar las jurisdicciones subnacionales, dados sus heterogéneos niveles de desa-
rrollo económico, por lo que su cobertura tiene objetivos de redistribución
regional.
II.1 El problema del desequilibrio vertical
El problema del desequilibrio vertical, es decir, de la concentración no sólo
de recursos sino de la decisión sobre cómo asignarlos a nivel central, invo-
lucra una serie de inconvenientes, entre los cuales se destacan: la falta de
armonización tributaria y la alta carga fiscal existente, concentración de re-
cursos en el nivel central, escasa correspondencia fiscal en provincias, el
problema político de la discrecionalidad, y los malos incentivos de los sal-
vatajes o bail out.
a) El problema de la armonización y la presión tributaria
En un país federal, el sistema tributario tiene la función de armonizar los
impuestos que cobran los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, la
falta de coordinación entre ellos en cuanto a su política tributaria, sumada
a la creciente necesidad de recursos, ha derivado en duplicación y hasta tri-
plicación de gravámenes sobre una misma o similares bases imponibles.
Por ejemplo, en Argentina existen tres impuestos generales sobre las ven-
tas, uno en cada nivel de gobierno, agravado por el hecho de que los gra-
vámenes sobre las transacciones existentes a nivel de provincias y munici-
pios se encuentran entre los más criticados en la literatura especializada,
especialmente por sus perjuicios para la competitividad local y sus efectos
de acumulación y piramidación, al aplicarse impuesto sobre impuesto. Los
inmuebles son gravados por provincias y municipios, y en ocasiones tam-
bién por la Nación a partir del impuesto a los bienes personales. En los úl-
timos años, el gobierno nacional viene aplicando en forma permanente gra-
vámenes cuya justificación teórica suele asociarse sólo a los períodos de
crisis y emergencia económica (derechos a las exportaciones, impuesto a
los débitos y créditos bancarios), mientras que los municipios están apelan-
do a la creatividad para aplicar nuevas tasas o impuestos con una caracte-
rística común: los pagan contribuyentes de otras jurisdicciones, de modo
que evitan el costo político de recaudar sobre sus propios votantes (tasas
de abasto, impuesto “a la valija” en Córdoba, tasas sobre publicidad, etc.).
36
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
Por su parte, el intrincado esquema planteado por las sucesivas modifica-
ciones a la Ley 23.548 y los regímenes especiales de reparto de recursos
impositivos resulta en una distribución prácticamente diferente para cada
impuesto importante. En estos, no se cumple la distribución implicada por
la Ley 23.548: 56,66 % para las provincias y 43,34 % para la Nación, sino
que actualmente la Nación concentra 53,7 % del impuesto a las Ganancias,
54,9 % del IVA y 85 % del impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios.
Incluso en los derechos de exportación, que originariamente son plantea-
dos como atributo de la Nación, no se cumple esta prescripción (9,1 % neto
de su producido se dirige actualmente a las provincias y municipios me-
diante el Fondo Federal Solidario). Los tributos correspondientes al Siste-
ma Nacional de Seguridad Social, por definición, se dirigen a las Institu-
ciones de Seguridad Social, incluidas en el Sector Público Nacional.
Esta característica implica que cuando hay que crear un impuesto, al Teso-
ro Nacional le conviene que no sea coparticipado. Y así suele crear im-
puestos muy distorsivos, dado que los impuestos tradicionales por lo gene-
ral ya se hallan legislados desde hace décadas en cualquier país. Al
momento de bajar impuestos, en cambio, conviene escoger aquellos que se
coparticipan en mayor medida, dado que de ese modo se les hace compar-
tir el costo fiscal a los gobiernos subnacionales. Este sesgo vuelve difícil la
Gráfico 1
Distribución de los distintos impuestos entre Nación y Provincias
Acumulado a Noviembre de 2009
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
37
Gráfico 2
Presión tributaria nacional más provincial 1991 - 2009
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
eliminación de los impuestos no coparticipables que se crean durante las
situaciones extraordinarias, como lo atestigua el caso del impuesto a los
débitos y créditos bancarios y los derechos a las exportaciones en Argenti-
na en la década actual.
Lo anterior, junto a otras razones, probablemente ha llevado a que creciera
aceleradamente la presión tributaria en Argentina durante los últimos años,
lo que estuvo explicado principalmente por una suba constante de la recau-
dación impositiva (dado que hasta mediados de 2008 el PIB venía crecien-
do a un ritmo elevado). Así, la presión tributaria nacional más provincial
viene creciendo sostenidamente desde comienzos de la década actual, pa-
sando de un promedio del 20 % en los noventa a 31 % en 2009.
Del aumento de la presión fiscal, las provincias han sido las que han partici-
pado en menor medida (0,8 puntos porcentuales entre 1991 y el acumulado
a noviembre de 2009), mientras que la Nación ha aumentado la recaudación
en 10,5 puntos porcentuales del PIB, de los cuales más de cinco p.p. corres-
ponden al impuesto a los débitos y créditos bancarios y a las retenciones a
las exportaciones.
En relación a los demás países de América Latina, Argentina fue el segun-
do país en magnitud de aumento de la presión tributaria en el periodo
2002-2007, como se muestra en el Gráfico 3. Mientras tanto, Argentina ha
sido el tercer país con mayor incremento del gasto público en dicho perio-
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
38
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
Gráfico 3
Variación de la Presión Tributaria en América Latina entre 2002 y 2007
(en puntos porcentuales del PIB)
do, como se observa en el Gráfico 4. Resumiendo, a diferencia de Chile,
que formó un fondo de ahorro de alrededor de U$S 20.000 millones duran-
te los últimos años de bonanza económica, Argentina dirigió la mayor par-
te de la recaudación de los últimos años a aumentar el gasto público, per-
diendo la oportunidad de formar un fondo contracíclico para utilizar en
épocas de recesión económica.
Fuente: IERAL en base a CEPAL.
Gráfico 4
Variación del Gasto en América Latina entre 2002 y 2007
(en puntos porcentuales del PIB)
Fuente: IERAL en base a CEPAL.
39
b) Concentración de recursos en el nivel nacional
La Ley 23.548, sancionada en 1988, planteaba la constitución de una masa
de recursos distribuible a partir de la recaudación de todos los impuestos
nacionales, a excepción de aquéllos relacionados con el comercio exterior,
los incluidos en otros regímenes de distribución preexistentes o con afecta-
ción específica, o destinados a inversiones, servicios, obras y fomento de
actividades que Nación o provincias determinasen como importantes. De la
masa coparticipable, la ley preveía que 42,34 % fuera automáticamente a
manos de Nación, 56,66 % a Provincias, y 1 % a un fondo de Aportes del
Tesoro Nacional (ATN) dirigido a afrontar situaciones de emergencia y
desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales.
Gráfico 5
Esquema actual sintético de la distribución de recursos (Año 2008)
Sin embargo, la idea que tenían los legisladores al momento de aprobar la
Ley no fue respetada en la práctica por mucho tiempo dado que, a partir
del momento en que la misma fue puesta en vigencia, comenzaron a efec-
tuarse múltiples modificaciones del régimen de coparticipación federal de
impuestos. De este modo, se llega a la actualidad con un complejo sistema
donde una alta proporción de los tributos se incluye en los Regímenes Es-
peciales sobre los cuales no rige la Ley 23.548. Además, en el reparto de
Fuente: IERAL de la Fundación Mediterránea.
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
40
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
recursos se ha sumado un actor no previsto en el ideario original del régi-
men de coparticipación federal: la Administración Nacional de la Seguri-
dad Social, a quien fluyen 20,2 % de los recursos tributarios nacionales
(además de los aportes y contribuciones, específicamente destinados a la
misma), quedando en manos del Tesoro y otros componentes del SPNNF
46,5 % de los recursos, y de las Provincias un 33,3 %.
La concentración de recursos tributarios nacionales a nivel central ha he-
cho que la proporción de recursos que fluye hacia las provincias haya caí-
do a un mínimo, llegando a 25,7 % del total en el acumulado de enero a
noviembre de 2009 (24,8 % de no haberse creado el Fondo Federal Solida-
rio
3
), porcentaje similar al observado en el año 2002. Mientras que entre
1993 y 2001 un 33,6 % de los recursos nacionales era transferido a las pro-
vincias, a partir del año 2002 se ha transferido en promedio un 27,2 %. Si
Gráfico 6
Relación entre transferencias automáticas a provincias y
recursos tributarios nacionales totales
3
Fondo Federal Solidario (FFS) fue puesto en funcionamiento en abril de 2009. Está
formado a partir de un 30 % de los Derechos sobre las Exportaciones de soja y sus deri-
vados.
Nota: En el acumulado a noviembre de 2009, excluyendo el FFS se transfirió a las
provincias 24,8 % de los recursos tributarios nacionales, mientras que si se lo incluye, los
recursos transferidos fueron de 25,7 %.
Fuente: IERAL en base a MECON (Dirección de Investigaciones y Análisis Fiscal y
DNCFP) e INFOLEG.
41
Gráfico 7
Relación entre transferencias automáticas a provincias y recursos tributarios sin aportes
y contribuciones a la Seguridad Social
Nota: En el acumulado a noviembre de 2009, excluyendo el FFS se transfirió a las
provincias 33 % de los recursos tributarios nacionales sin los tributos a la Seguridad
Social, mientras que si se incluye al FFS, los recursos transferidos fueron de 34,3 %.
Fuente: IERAL en base a MECON (Dirección de Investigaciones y Análisis Fiscal y
DNCFP) e INFOLEG.
4
Con respecto a la conocida “garantía” del régimen de coparticipación federal de im-
puestos, la ley 23.548, en su artículo 7, consigna: “El monto a distribuir a las provincias,
no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34 %) de la recaudación de los recur-
sos tritubarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distri-
buibles por esta Ley”.
se excluyen los recursos de la seguridad social, inclusive habrían existido
algunos años en el período 2002 a 2008 en que no se cumplió con la garan-
tía del mínimo del 34 % que contempla el artículo 7º de la Ley 23.548 de
coparticipación federal de impuestos
4
. Para considerar un orden de magni-
tudes, en 2008 las provincias recibieron $4.932 millones menos que lo que
les hubiese correspondido de haber sido efectiva aquella garantía. Desde
que en abril de 2009 comenzó a repartirse una porción de los Derechos de
Exportación a provincias, durante este año se estaría cumpliendo con la ga-
rantía antes mencionada (34,3 % en el acumulado enero - noviembre de
2009).
En dirección a la concentración de recursos actuaron las numerosas cesio-
nes que hicieron las Provincias y el Tesoro Nacional para financiar al Siste-
ma Nacional de Seguridad Social, introducidas desde inicios de la década
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
42
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
del noventa
5
. Lo resignado por las provincias en lo que va de 2009 signifi-
có $ 25.464 millones, equivalentes a un 36 % de las transferencias automá-
ticas efectivamente recibidas por los gobiernos subnacionales en ese perío-
do (Cuadro 2). Así, en el acumulado a noviembre de 2009 el 40 % de los
recursos de la ANSES provinieron de impuestos coparticipables
6
.
5
Con dicho fin se detrajo 11 % de la recaudación del IVA en el año 1991, un 20 % del
impuesto a las Ganancias y un 15 % de los recursos coparticipados en 1992, entre otras
detracciones al sistema de coparticipación federal de impuestos.
6
Según los datos de la Contaduría General de la Nación, hasta el 6 de diciembre de
2009 la ANSES erogó $ 4.185 millones en concepto de déficit de Cajas transferidas y
subsidios a las no transferidas y armonizadas. Este monto representa alrededor de un
16 % de los recursos tributarios que las provincias cedieron para financiar al Sistema
Nacional de Seguridad Social.
7
La ANSES ha transferido fondos al resto de los organismos del Sector Público Nacio-
nal No Financiero a través de los Gastos Figurativos. Esta cuenta ascendió a $ 11.240
Cuadro 2
Resignación de Recursos de Provincias para ANSES
Enero a Noviembre de 2009
Fuente: IERAL en base a MECON e INFOLEG.
Provincias
Acum. Nov. 2009
20 % Ganancia a SNSS
11 % IVA SNSS
15 % Copa Bruta SNSS
70 % Monotributo SNSS
Otros
Total SNSS
Mill. de $
5.561
3.963
9.735
493
5.712
% Trans. Aut.
8%
6%
14 %
1%
8%
36 %
Sin embargo, esta particular modalidad en que fluyen los recursos ha tenido
implicancias más significativas en los últimos años. Es posible ver esto con
la descomposición del superávit primario en términos del PIB en los compo-
nentes del Sector Público Nacional No Financiero y las provincias. En el
2003, con el Tesoro y las provincias superavitarios, y la ANSES cerca del
equilibrio, el financiamiento tributario de las provincias hacia el sistema de
Seguridad Social mantenía su justificación. Sin embargo, con los números de
2009, con el mayor superávit de la ANSES, el Tesoro prácticamente balan-
ceado y las provincias en franco déficit, el flujo de fondos de las provincias a
la Seguridad Social pierde sus fundamentos. Además, si se considera que la
ANSES presta fondos al Tesoro
7
, por transitividad es posible concluir que
las provincias estarían cediendo fondos al Tesoro Nacional vía la ANSES.
43
millones en el acumulado a octubre de 2009, superando incluso la cifra del superávit de
este organismo.
Fuente: IERAL en base a MECON y DNCFP.
Gráfico 8
Superávit Primario en % del PIB
Acumulado Enero - Noviembre de 2003
Fuente: IERAL en base a MECON y DNCFP.
Gráfico 9
Superávit Primario en % del PIB
Acumulado Enero - Noviembre de 2009
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
44
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
c) Escasa correspondencia fiscal en provincias
El principio de correspondencia fiscal alude a que cada nivel de gobierno
recaude los ingresos necesarios para cubrir sus gastos. Según Porto, “el
principio de correspondencia tiene tres dimensiones:
(a) que el área que recibe el beneficio cargue con los costos;
(b) que la responsabilidad de gastar coincida con la de recaudar;
(c) que la responsabilidad del financiamiento coincida con la respon-
sabilidad política.
Si se verifican estos tres requisitos existirá una restricción política y presu-
puestaria fuerte: los políticos son votados por los contribuyentes, el políti-
co que gasta es el que recauda y los beneficios y costos se concentran en la
región en la que el político es votado.” (2008: 3-4)
El sistema tributario, con su concentración de recursos en manos del nivel
central y su escasa armonización tributaria, ha llevado a que las provincias
dependan más intensamente de las transferencias que reciben desde la Na-
ción, rompiendo con el principio de correspondencia fiscal. En la mayor
parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni
la mitad de los gastos. El peso de las transferencias automáticas en los re-
cursos tributarios de las provincias va desde 44 % en Buenos Aires hasta
prácticamente la totalidad (94 %) en Formosa.
d) El problema político de la excesiva discrecionalidad
El mantenimiento de un sistema de coparticipación federal de impuestos
que estaba destinado a ser transitorio junto a numerosas modificaciones al
Gráfico 10
Recursos tributarios de las provincias (2008)
Fuente: IERAL en base a DNCFP.
45
Gráfico 11
Participación de Transferencias Discrecionales en el total y
como % del Gasto Provincial
Fuente: IERAL en base a MECON y DNCFP (Ejecuciones Provinciales).
tronco legal original ha creado un amplio margen para las transferencias de
tipo más discrecional. Estas últimas han ido ganando participación dentro
de los recursos de origen nacional en las provincias, pasando de represen-
tar un 3,6 % en 1989 a un 21,3 % en lo que va del año (habiendo aumenta-
do 6 veces). También es posible ver que las provincias han generado una
mayor dependencia de estas transferencias discrecionales, dado que mien-
tras que en 1989 tan sólo 1,9 % del gasto provincial era financiado por es-
tas transferencias, en 2008 dicho guarismo habría ascendido a un 10 % del
mismo.
Gráfico 12
Transferencias Corrientes y de Capital per cápita (2008)
Fuente: IERAL en base a DNCFP (Ejecuciones Provinciales).
MARCELO CAPELLO - GABRIELA GALASSI
46
STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
En teoría, las transferencias discrecionales están destinadas a auxiliar a las
provincias con mayores inconvenientes. Su razón de ser es esta mayor fle-
xibilidad, posibilitando una política que se adecue a las circunstancias. Si
se observan las transferencias discrecionales per cápita recibidas por las
distintas provincias, no es posible identificar ninguna lógica o patrón de
necesidad detrás de dicha distribución. La jurisdicción más beneficiada es
Santa Cruz, que recibió en 2008 $ 6.284 por habitante, seguida por La
Rioja ($ 1.681). La brecha entre la provincia más beneficiada (Santa
Cruz) y la menos beneficiada (San Luis) fue de 37 veces.
En el siguiente mapa se intenta sintetizar el problema de tipo político que
generan las transferencias discrecionales. En el año 2007, seis provincias
no eran gobernadas por el justicialismo y sus variantes. Sin embargo, en la
elección presidencial de dicho año, sólo tres gobiernos provinciales no
apoyaron al oficialismo a nivel nacional, incluyendo a San Luis, cuyo go-
bierno es de origen justicialista.
Gráfico 13
Signo político de los gobiernos subnacionales en relación al central (izquierda) y
oficialismos provinciales que no apoyaron al oficialismo nacional en las
elecciones presidenciales de 2007 (derecha)
47
e) El problema de incentivos que causan los salvatajes o bail out
En varias ocasiones el gobierno nacional auxilió a los gobiernos provincia-
les, especialmente por desequilibrios financieros graves y/o inconvenientes
para pagar sus obligaciones por deudas. En el Gráfico 15 puede observarse
cómo luego de 2001 la mayor porción de la deuda de provincias pasó a ser
con el gobierno nacional, después que éste se hiciera cargo de buena parte
de las deudas provinciales tras la crisis de 2001. Así, el 15,1 % de la deuda
del consolidado provincial en 2001 era con el gobierno nacional, porción
que era del 69 % en 2007.
II.2 El Problema del Desequilibrio Horizontal
Además de abrir una brecha en las relaciones verticales entre los distintos ni-
veles del Sector Público, la configuración actual del federalismo no tiende a
nivelar correctamente entre provincias con relación a su disponibilidad de re-
cursos para financiar sus erogaciones. Este hecho acarrea dos inconvenientes
principales: por un lado, poco razonable nivelación fiscal entre provincias y,
por otro, problemas de incentivos para el crecimiento regional.
a) Escasa nivelación entre provincias
Piffano (1999) reconoce dos fuentes principales de falencia en la distribu-
ción secundaria del sistema de coparticipación federal de impuestos: por
un lado, la ausencia de un criterio objetivo explícito detrás de la redistribu-
ción entre provincias y, por el otro, los coeficientes fijos de reparto que se
Gráfico 15
Composición del stock de deuda provincial
Fuente: IERAL en base a MECON.
2001
2007
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STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
han mantenido por más de veinte años, que hacen que el sistema sea dema-
siado rígido, sin posibilidades de adaptación a las necesidades reales de las
diferentes jurisdicciones.
La falta de nivelación de los recursos totales de provincias es puesta en
evidencia en el Gráfico 16, en el que se observan los ingresos totales per
cápita de provincias (incluyendo los propios, los de origen nacional, tanto
en forma de transferencias automáticas como de discrecionales, y las rega-
lías). Es evidente que el federalismo tal y como se halla configurado, lejos
de nivelar los recursos de las provincias, amplía la brecha entre las mis-
mas. Con datos a 2008, los recursos de Santa Cruz (máximo) resultan 7,2
veces superiores a los de Buenos Aires (mínimo). Provincias con niveles
de desarrollo similares denotan muy dispares cantidades de ingresos por
habitante. Por ejemplo: Chubut detenta 42 % de los recursos totales per ca-
pita que cuenta Santa Cruz; Corrientes un 57 % de los de Formosa; Salta
un 55 % de los de Catamarca.
Gráfico 16
Recursos totales per cápita (2008)
* Incluyen tanto las transferencias automáticas como las discrecionales.
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON) e INDEC.
Si lo anterior se muestra para los grupos de provincias según niveles de in-
greso y densidad poblacional, se verifica que la distribución de recursos de
origen nacional privilegia a jurisdicciones con baja densidad poblacional,
sean de altos o bajos ingresos.
49
8
Si bien España no es un país constitucionalmente federal, desde la década del setenta
encaró un profundo proceso de descentralización fiscal, con la creación de las CCAA.
* Incluyen tanto las transferencias automáticas como las discrecionales.
NOTA: Se dividió a las provincias en cuatro grandes grupos: Altos Ingresos-Alta Densidad
(AI-AD): Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe; Altos Ingresos-Baja Densidad (AI-
BD): Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego;
Bajos Ingresos-Alta Densidad (BI-AD): Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Jujuy, Misiones y
Tucumán; Bajos Ingresos-Baja Densidad (BI-BD): Catamarca, Formosa, La Rioja, Salta,
San Juan y Santiago del Estero.
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON) e INDEC.
Gráfico 17
Recursos per cápita por regiones según densidad poblacional e ingreso (2008)
Para apreciar mejor lo irrazonable de la distribución secundaria en Argenti-
na, a continuación se compara el caso de las provincias argentinas con las
Comunidades Autónomas de España (CCAA)
8
. En el Gráfico 18 se mues-
tran los ingresos de las CCAA, descompuestos en ingresos propios (im-
puestos y tasas que recaudan las CCAA, o que fueron cedidas por el nivel
central incluyendo potestades legales), recursos que podrían considerarse
un mix entre propios y transferidos (derivan de impuestos cedidos a las
CCAA por parte del gobierno nacional, aunque sin potestades legales,
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STUDIA POLITICÆ
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como el IVA y sobre Consumos Específicos), y las transferencias del go-
bierno nacional (tanto corrientes como de capital).
Gráfico 18
Recursos per cápita totales de las CCAA de España (2007)
Fuente: IERAL sobre la base de Secretaría General de Financiamiento Territorial e
Instituto Nacional de Estadística de España.
Nota: Se excluyen Ceuta y Melilla debido a que tienen un régimen especial. Los datos de
población son del año 2006.
En España, en claro contraste con lo que sucede en Argentina, el sistema
federal ayuda a nivelar los ingresos per cápita. Luego de las transferencias,
la comunidad de Castilla - La Mancha, que es la que más ingresos por ha-
bitante detenta, supera sólo en 50 % a Valencia, la que cuenta con menores
recursos per cápita.
En el Gráfico 16 se presentan las provincias según PBG per capita y den-
sidad poblacional, con la variante de que el tamaño de las burbujas es
proporcional a la cantidad relativa de recursos que detenta cada provincia
para gastar (al máximo valor de recursos per cápita, es decir, el de Santa
Cruz, se le asignó el valor 100, y el resto fue valuado de manera propor-
cional). Destaca el hecho de que las burbujas son decrecientes a medida
que disminuye el PBG (redistribución) y aumenta la densidad poblacio-
nal. Las provincias con mayor cantidad de recursos per cápita son las que
denotan una menor densidad poblacional (supuestamente por el hecho de
que cuentan con deseconomías de escala), pero también ocurre algo simi-
lar con varias de las que tienen mayor PBG per cápita, en este caso las
patagónicas. Similar conclusión se desprende si se aplica este análisis
pero organizado en cuatro bloques de acuerdo a ingreso y densidad po-
51
blacional. Vale la pena remarcar, además, que la dispersión en los ingre-
sos per cápita de las jurisdicciones, evidenciada por la disparidad de ta-
maños de las burbujas, es relativamente elevada: la desviación estándar
es de $ 3.300 per cápita.
Gráfico 19
Recursos totales per cápita (Santa Cruz = 100) ordenadas según PBG per cápita y
densidad de población (2008)
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON) e INDEC.
Gráfico 20
Recursos per cápita (AI - BD = 100) según PBG per cápita y
densidad de población (2008)
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON) e INDEC.
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STUDIA POLITICÆ
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Si se reproduce el análisis efectuado para las provincias argentinas en tér-
minos de las CCAA españolas (en este caso, la referencia es Navarra, a la
que se le asignó el valor 100), se observa un gran contraste entre ambos ca-
sos. En España, el tamaño de las burbujas decrece a medida que aumentan
tanto el PBG per cápita como la densidad poblacional. Así, las jurisdiccio-
nes que mayores recursos detentan por habitante son aquellas que cuentan
con un menor PBG per cápita y menor densidad demográfica. Esto va en
línea con las recomendaciones de la teoría. Además, la dispersión de los re-
cursos por habitante de las comunidades autónomas es inferior al 30 % de
la existente en Argentina (la desviación estándar es de $ 880 por habitan-
te). Si se excluye Madrid, que constituye un caso extremo debido a su alta
densidad poblacional, el panorama resulta más claro aún.
Observando al interior de dos grupos de provincias, ambos de bajo ingreso
pero con alta y baja densidad, respectivamente, es posible observar que la
brecha de recursos totales per capita persiste aún entre provincias mediana-
mente homogéneas. Corrientes contó en 2008 con 67 % de los ingresos de
origen nacional per cápita de Chaco, a pesar de ser ambas provincias de
bajo ingreso y alta densidad. Salta contó con 42 % de los fondos per cápita
respecto de La Rioja, aunque ambas jurisdicciones comparten las caracte-
rísticas de bajos ingresos y baja densidad.
Gráfico 21
Recursos per cápita de las Comunidades Autónomas de España (Navarra = 100)
según PBG per cápita y densidad de población (2007)
Nota: Los datos de PBG y población son de 2006, y los de densidad, de 2003.
Fuente: IERAL sobre la base de Secretaría General de Financiamiento Territorial e
Instituto Nacional de Estadística de España.
53
Gráfico 22
Recursos per cápita de las Comunidades Autónomas de España (Navarra = 100)
según PBG per cápita y densidad de población – Excluyendo Madrid (2007)
Nota: Los datos de PBG y población son de 2006, y los de densidad, de 2003.
Fuente: IERAL sobre la base de Secretaría General de Financiamiento Territorial e
Instituto Nacional de Estadística de España.
Gráfico 23
Recursos per cápita por grupos de provincias según ingreso y densidad (2008)
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON) e INDEC.
Las desigualdades en las provincias exacerbadas por el sistema de copartici-
pación federal de impuestos posiblemente tengan su correlato en la hetero-
geneidad de resultados de indicadores sociales y económicos. A continua-
ción se presentan una serie de mapas en los cuales se emplea una escala de
colores para denotar el nivel de “dificultad” en cada caso. Así, en nivel de-
creciente de dificultad, estos colores son: rojo, naranja, rosado y amarillo.
Bajo Ingreso y Alta Densidad
Bajo Ingreso y Baja Densidad
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STUDIA POLITICÆ
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Como los criterios de distribución secundaria han evolucionado hacia un
alejamiento de los principios devolutivos a favor de los distributivos, el ob-
jetivo de las transferencias nacionales debería estar en pos de la consecu-
ción de la convergencia y la nivelación fiscal. Sin embargo, si se observan
los ingresos corrientes per cápita de los gobiernos provinciales
9
para el año
2007, y el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza en el segundo se-
mestre de 2008, surgen contradicciones con cualquier principio distributi-
vo. Así, es posible observar que provincias en las cuales la situación social
es más crítica, como Misiones, Corrientes y Salta, están dentro del grupo
de las que detentan una menor cantidad de recursos por habitante para gas-
tar. En el otro extremo, Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut y La Pampa,
que tienen bajos indicadores de pobreza, cuentan con la mayor cantidad de
recursos per cápita.
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON) e INDEC (EPH).
9
Se incluyen las transferencias de origen nacional.
Gráfico 24
Ingresos Corrientes per cápita
2007
% de Hogares bajo la Línea de Pobreza
Segundo Semestre de 2008
55
Un caso particular donde se observa claramente esta distorsión en los crite-
rios de reparto es el de la educación. En el Gráfico 25 se observa claramen-
te que, en líneas generales, las provincias que tienen peores resultados en
escolarización de nivel primario coinciden con las que invierten una canti-
dad menor de recursos por alumnos en la educación básica. Cabe destacar
que las provincias, debido a la transferencias de servicios que sufrieron du-
rante los noventa, deben hacerse cargo del financiamiento de la educación
básica, y su performance al respecto se halla, entre otros factores, condi-
cionada por su disponibilidad de recursos fiscales. Es así que la distribu-
ción poco razonable de los recursos de origen nacional no ayuda a amino-
rar la desigualdad de resultados en materia educativa.
Fuente: IERAL sobre la base de MECON, DINIECE y Censo 2001.
Gráfico 25
Gasto en educación básica por alumno
2007
Tasa neta de escolarización primaria
2001
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STUDIA POLITICÆ
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b) Poco esfuerzo para recaudar en provincias
Uno de los efectos adversos de las transferencias a provincias tal y como
estan planteadas actualmente, consiste en una caída en el esfuerzo recauda-
dor en las provincias que reciben mayores transferencias por habitante.
Ello por cuanto se observa que a mayor nivel de transferencias per capita
menor presión tributaria efectiva en el impuesto a los ingresos brutos (no
ocurre lo mismo con la presión tributaria legal), lo que denotaría una falta
de esfuerzo recaudatorio por parte de las provincias más beneficiadas por
el sistema de transferencias fiscales.
Gráfico 26
Transferencias por habitante y presión impositiva legal efectiva en Ingresos Brutos
Año 2005
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON), y la presión legal efectiva en Ingresos
Brutos a partir de www.cargafiscal.com.ar.
57
III. Los problemas de índole macroeconómica
Adicionalmente a los inconvenientes en las relaciones fiscales entre la Na-
ción y el conjunto de provincias, y entre estas últimas, que plantea el actual
sistema federal (incluye a la distribución primaria y secundaria y al sistema
tributario), también se suscitan inconsistencias en la política macroeconó-
mica. En primer lugar, el sistema de transferencias tal como está planteado
reduce el margen para la aplicación de políticas para atenuar el ciclo, dado
que la escasa conexión entre los ingresos y los gastos de cada nivel de go-
bierno reduce el número de grados de libertad en la asignación de las ero-
gaciones.
Escasa capacidad anticíclica
La política tributaria del consolidado (Nación y Provincias) sigue un di-
seño puramente en función de las necesidades de financiamiento de los
diversos gobiernos. En el Gráfico 28 es posible observar que la trayecto-
Gráfico 27
Transferencias por habitante y presión impositiva efectiva en impuestos provinciales
Periodo 1991-1998 (promedio anual)
Fuente: IERAL sobre la base de DNCFP (MECON), y la presión legal efectiva en Ingresos
Brutos a partir de www.cargafiscal.com.ar.
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STUDIA POLITICÆ
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ria de los ingresos totales del Sector Público se encuentra muy ligada a
aquella del PIB. Si se aísla el conjunto de las provincias, los ingresos tie-
nen un comportamiento similar. La ausencia de mecanismos de ingresos
que escapen al ciclo, sumado a incentivos perversos de consecución de
ingresos para todos los niveles de gobierno (debido a la falta de corres-
pondencia fiscal), han generado un comportamiento del gasto altamente
procíclico.
Desde 2004, a pesar del incremento sostenido de los ingresos, el resultado
financiero se viene deteriorando en todos los niveles de gobierno. En 2008
el gobierno nacional dispuso de un 67 % de recursos más que en 1998 (en
U$S), pero, aún así, el resultado financiero continuó con su tendencia des-
cendente (6,7 % de los ingresos totales, y habría resultado de 3,8 % sin re-
cursos extraordinarios provenientes de la Seguridad Social y del Banco
Central
10
). Las provincias, por su parte, aunque tuvieron recursos 37 % su-
periores en 2008 que diez años antes, cayeron en un déficit financiero de
3,9 % de los ingresos totales.
Gráfico 28
Ingresos totales, gasto primario y PIB
Tasa de variación interanual
Consolidado (Nación + Provincias)
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
Provincias
10
Cabe recordar que durante 2008, hubo dos fuentes principales de financiamiento ex-
traordinario a nivel del gobierno nacional: los traspasos de las AFJP y luego su estatiza-
ción, por un lado, y las utilidades remitidas por el BCRA, por el otro.
59
Las provincias han sido las primeras en mostrar los signos de debilidad. En
el Gráfico 30 se observa cómo luego de llegar a un superávit primario de
3,9 % del PIB en la Nación y 1,4 % en las provincias en 2004, el resultado
de ambos niveles de gobierno comenzó a deteriorarse. La reducción fue
más drástica en provincias, llegando a un déficit primario de 0,3 % del PIB
en 2008, cuando aún la crisis financiera internacional estaba vislumbrando.
Para 2009, se espera un déficit cercano a 1 % del PIB en las provincias,
mientras que la Nación se encontraría cercana al equilibrio.
Gráfico 29
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
Resultado Financiero como % de Ingresos
Totales
Ingresos Totales en U$S (1998 = 100)
Gráfico 30
Fuente: IERAL sobre la base de MECON y ejecuciones provinciales.
Resultado primario en términos de PIB
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STUDIA POLITICÆ
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Este comportamiento diferencial del resultado primario de la Nación y las
provincias es pasible de ser explicado a partir del comportamiento del gas-
to primario. En el Gráfico 31 se observa que a nivel nacional el gasto se
fue acelerando hasta llegar a 44,3 % en 2007. Con el advenimiento de la
crisis financiera internacional, la Nación pudo desacelerar relativamente su
gasto, llevando su crecimiento a 28,1 % (similar al observado durante
2006). Las provincias, por su parte, han mostrado un gasto que aumenta a
tasas similares cada año, alrededor del 30 % desde 2004, cuyo ritmo de
crecimiento debería rápidamente converger hacia tasas de un dígito, para
evitar problemas fiscales más graves en el futuro.
Fuente: IERAL sobre la base de MECON y ejecuciones provinciales.
Gráfico 31
Variación anual del gasto primario
Nacional
Provincial
La inflexibilidad del gasto provincial a la baja resulta evidente cuando se
observa la alta participación que tiene el gasto en personal en los ingresos
corrientes. En épocas de bonanza, dicha participación se reduce (como se
observa en el Gráfico 34 que ocurrió durante la post-crisis de 2001), pero
al volver a complicarse el panorama macroeconómico, inmediatamente co-
mienza a trepar. En 2009, se estima que Buenos Aires estaría destinando
68 % de sus ingresos corrientes al pago de sueldos y salarios públicos,
Córdoba 58 % y Santa Fe 57 %.
A la par de la crisis fiscal y de financiamiento, algunas provincias fueron
aumentando su presión tributaria, especialmente en el caso de la provincia
de Buenos Aires, en que ya se acerca a 7 % del PBG.
61
IV. Consideraciones finales
El régimen de coparticipación federal de impuestos, cuyo origen se remon-
ta a 1988 con la sanción de la Ley 23.548, y que ha mutado con el correr
de los años producto de múltiples modificaciones, genera actualmente nu-
merosos conflictos. El intrincado esquema que finalmente ha quedado
planteado no sólo no tiene fundamentos objetivos, sino que tampoco res-
ponde a las crecientes y cambiantes necesidades de las provincias. Así, con
un panorama político exacerbado por la pérdida de las elecciones legislati-
vas por parte del oficialismo, el inminente déficit de las provincias, la caí-
da en las transferencias de la Nación como proporción de los recursos tri-
butarios, el financiamiento tributario a la ANSES (quien ahora financia al
Tesoro con su superávit) y el aumento de la participación de las transferen-
cias discrecionales, los reclamos de las provincias y la oposición no se ha-
rán esperar. Es probable entonces que se produzca alguna reforma en la re-
lación fiscal entre Nación y provincias, al menos parcial.
En todo país federal, el sistema de coparticipación debe estar dirigido a ce-
rrar dos tipos de brechas: la vertical (entre el gobierno central y los subna-
cionales) y la horizontal (entre las mismas provincias). Sin embargo, en Ar-
gentina, el efecto del sistema de reparto es el contrario. Así, con respecto a
la brecha vertical, existen ciertos inconvenientes que impiden que se cierre
la misma. En primer lugar, el sistema tributario adolece de una falta total de
armonización (con impuestos en diferentes niveles que recaen sobre las mis-
mas bases), junto con una excesiva presión tributaria, que posiciona a Ar-
gentina en los primeros puestos respecto al aumento de la misma en los últi-
Gráfico 32
Fuente: IERAL sobre la base de MECON y ejecuciones provinciales.
Gasto en Personal en % de
Ingresos Corrientes
Presión tributaria provincial
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STUDIA POLITICÆ
17 ~ otoño 2009
mos años en América Latina. Además, como existe una distribución diferen-
cial de los impuestos nacionales, fruto de los múltiples regímenes especia-
les, el gobierno central cuenta con los incentivos para perpetuar las distor-
siones a través del aumento o creación de impuestos no coparticipables.
Otro factor determinante del desequilibrio vertical es la concentración de
recursos a nivel central, potenciado por el financiamiento tributario de la
ANSES. Éste responde a la década del noventa, donde se introdujeron nu-
merosas filtraciones a los impuestos nacionales con dirección al financia-
miento de la seguridad social. El déficit de dicho organismo producto de
las reformas introducidas en el sistema nacional de seguridad social y de la
tendencia demográfica, justificó esta estrategia. Pero actualmente la AN-
SES tiene superávit (incluso presta fondos al Tesoro), mientras que las pro-
vincias han entrado en rojo, perdiendo así el sustento de las transferencias
provinciales para financiar la ANSES.
Por otra parte, el sistema de coparticipación genera una ruptura entre ingre-
sos propios y gastos a nivel de las provincias, generando falta de corres-
pondencia fiscal con efectos adversos sobre sus incentivos fiscales. A esto
se suma el hecho de que en los últimos años ha cobrado relevancia el flujo
de recursos de asignación discrecional a las provincias. Este tipo de trans-
ferencias limitan la capacidad de disidencia política de las jurisdicciones
subnacionales, ya que de su acuerdo con el gobierno central depende la
cantidad de recursos recibidos.
Finalmente, los numerosos salvatajes que las provincias han recibido de la
Nación (quien se ha hecho cargo de gran parte de sus deudas), les generan
incentivos a endeudarse más, con la expectativa de recibir un nuevo auxilio
nacional en caso de no poder hacer frente a los pagos.
El sistema de coparticipación federal, como fuera dicho, no sólo amplía la
brecha a nivel vertical, sino que también lo hace entre las mismas provin-
cias. Así, a pesar de que la distribución secundaria aduce responder a un
criterio distributivo, no subyace al mismo un criterio objetivo. En los he-
chos, algunas de las provincias más ricas reciben mayor cantidad de recur-
sos per cápita que muchas de las más pobres. La distancia entre la que de-
tenta la máxima cantidad de recursos y la que recibe la mínima, es
exagerada. Ello genera una diversidad de resultados en materia social (po-
breza, educación, etc.), que va justamente en contra del espíritu redistribu-
tivo. Además, las provincias no tienen los incentivos adecuados para hacer
un buen uso de los recursos que reciben de la Nación, pues en general, la
tendencia es a aumentar la planta de personal, una medida con gran rédito
político y posibles malas consecuencias para la administración pública a
futuro (por la inflexibilidad del gasto en personal).
63
Por todos estos motivos, es necesario encarar una reforma integral del régi-
men de coparticipación federal de impuestos. Sin embargo, dadas las con-
diciones políticas y económicas del 2009, y lo que se espera para 2010, es
improbable que se modifique el régimen de raíz, siendo más factible una
reforma parcial. Y en este sentido las mayores posibilidades apuntan a que
el candidato para ser revisado sea el financiamiento tributario a la Seguri-
dad Social.
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