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*
Directora del Área de Relaciones Internacionales de la FLACSO/Argentina.
**
Investigador de FLACSO-PIEI.
Diana Tussie
*
y Pablo Heidrich
**
Resumen
Este artículo analiza las políticas económicas, incluidas las de comer-
cio, adoptadas por gobiernos electos en reacción a dos décadas de he-
gemonía neoliberal en América latina. Estudiar estos caminos nos per-
mite discutir el alcance del cambio de política y observar las
contradicciones y limitaciones de los gobiernos pos-neoliberales. Ana-
lizamos de qué manera estas políticas se ocupan de las tensiones y li-
mitaciones que dejó el neoliberalismo mientras que, al mismo tiempo,
intentan cumplir con algunas aspiraciones provenientes de la izquierda.
Más allá de las diferencias manifiestas entre dichos gobiernos, puede
observarse la emergencia de una nueva disposición ideológica caracte-
rizada por la emergencia de una creencia pragmática en la intervención
estatal y la búsqueda de un nuevo contrato social anclado en políticas
macroeconómicas prudentes.
Abstract
This article analyzes the economic policies, including commercial
policies, adopted by elected governments in response to two decades of
Neoliberal hegemony in Latin America. By studying these procedures
we are enabled to discuss the scope of policy change and to observe the
contradictions and limitations of the Post Neoliberal governments. We
Políticas económicas de la Nueva
Izquierda: ¿Populistas o
conservadoras?
STUDIA POLITICÆ Número 15 ~ invierno 2008.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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STUDIA POLITICÆ
15 ~ invierno 2008
analyze the way these policies deal with the tensions and limitations left
by the Neoliberalism while, at the same time, they attempt to fulfill some
of the aspirations coming from the Left. Beyond the manifested
differences between the abovementioned governments, the emergence
can be observed of a new ideological disposition, which is characterized
by the rise of a pragmatic belief in the state intervention and the search
for a new social contract anchored in prudent macroeconomic policies.
Introducción
L
A marea izquierdista que pareció barrer el sur del Río Grande dio lu-
gar a sustanciales debates acerca de si las políticas son correctas,
cuán sostenibles son y cómo esta nueva marea se parece o se dife-
rencia de la izquierda o el populismo de antaño.
Después de casi dos décadas de reformas tecnócratas, en un país tras otro,
los gobiernos de tintes izquierdistas llegaron al poder. Parece ser la respues-
ta de una región que se enfrenta a dos conjuntos de desafíos estrechamente
relacionados. Por una parte, una creciente movilización de masas, y, por el
otro, la disconformidad de la opinión pública, pero no de la élite con las es-
trategias de reforma.
Para analizar las políticas económicas de los nuevos gobiernos izquierdistas
y así comprender su naturaleza proponemos utilizar los desafíos de una cre-
ciente movilización de masas y las demandas sociales como telón de fondo
de las tensas relaciones que generalmente minan las estrategias económicas.
De esta forma, partimos de la base de que tales políticas requieren de un
nuevo equilibrio para tratar al descontento y la equidad social como cues-
tiones integradas. Las políticas económicas y comerciales son centrales a la
identidad de los gobiernos. Por ejemplo, Néstor Kirchner en Argentina vie-
ne del partido Peronista, la quintaesencia del populismo, cuya capacidad
para controlar al electorado y a los sindicatos, por más de cincuenta años, le
permitió virar del nacionalismo populista histórico de Perón a las políticas
de ala derecha neoliberal del menemismo. Kirchner es generalmente consi-
derado como un presidente izquierdista por sus políticas económicas (The
Economist, 11/14/06). En contraste, Lula da Silva en Brasil y Michelle Ba-
chelet en Chile, dos presidentes elegidos por listas de izquierda y centroiz-
quierda, han sido acusados de sostener políticas económicas ortodoxas o
neoliberales por críticos nacionales y extranjeros (Jaguaribe, 2006). Lula
fundó el Partido dos Trabalhadores, la organización izquierdista más grande
de Brasil. Bachelet, por su parte, es una figura histórica del Partido Socia-
lista de Chile, miembro de la Concertación de aquel país. Sin embargo, en
comparación con otros líderes, como el venezolano Hugo Chávez o Evo
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Morales de Bolivia, las etiquetas, justas o injustas, de los tres presidentes
mencionados empalidecen. Ambos introdujeron reformas importantes en
sus economías y en sus discursos anuncian aún más cambios en un futuro
no demasiado lejano.
De esta forma, nos enfrentamos a una doble paradoja. Líderes que no ha-
bían sido percibidos como izquierdistas en el pasado, hoy son vistos como
tales y otros que supuestamente eran izquierdistas no parecieran serlo. Al
mismo tiempo, y en aparente contraposición al rechazo mundial del socia-
lismo como estrategia de desarrollo económico desde los años 90, otros
proclaman ser los verdaderos izquierdistas. Más allá de la retórica, la discu-
sión acerca de qué es ser un gobierno de izquierda está dada en gran parte
por el contenido de las políticas económicas. Nuestro objetivo es revisar el
debate contemporáneo para comprender sus diferencias tanto en el tiempo
como entre los países, para dar cuenta del amplío abanico de las políticas
económicas que se pusieron en práctica.
Un marco conceptual: ¿una ventana que mira a la izquierda o mirando
a la izquierda por la ventana?
Históricamente, la izquierda se identificó con objetivos de justicia social,
desarrollo económico, emancipación nacional e igualdad socioeconómica.
En términos de políticas, la izquierda abogó por la redistribución de la ri-
queza mediante impuestos progresivos, reformas y transferencias de dere-
chos de propiedad (como la reforma agraria), la extensión de servicios de
bienestar, la protección y la expansión de los derechos de los trabajadores,
una fuerte participación del Estado en el proceso de industrialización y hos-
tilidad al capital extranjero (Panizza, 2005a). La izquierda tuvo, sin embar-
go, pocas oportunidades de llegar al poder en el pasado, los pocos ejemplos
siendo Arbenz en Guatemala en los años 1950, Allende en Chile en los
años 1970, los sandinistas en Nicaragua y (en parte) Alan García en Perú en
la década de 1980. Todos intentaron implementar algunas o todas de estas
políticas, pero fueron víctimas de sus propios errores o imprevisiones fi-
nancieras y finalmente, la desestabilización política terminó en la disolu-
ción de sus gobiernos, con altos costos para esos mismos sectores a los que
buscaban beneficiar. A pesar de todo, estos partidos (y en muchas ocasiones
los mismos líderes) resurgieron de las cenizas, se transformaron y volvieron
al poder. Sus objetivos últimos tal vez sean los mismos, pero las políticas
para alcanzarlos no son las mismas. Los nuevos gobiernos de izquierda no
sólo han tenido en cuenta la interacción en el tiempo del colapso del socia-
lismo y los grandes cambios estructurales, sino que también hubo un im-
portante proceso de aprendizaje.
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El aprendizaje y la adaptación comenzaron a finales de los años 1990 debi-
do a dos experiencias que dividieron las aguas. Una fue la implementación
del conjunto de reformas de mercado bajo el Consenso de Washington con
gobiernos neoliberales. La estructura económica fue profundamente trans-
formada, sobre todo la relación entre estados y mercados, así como el capi-
tal y el trabajo, abriendo esos países al comercio internacional y a los flujos
financieros. La segunda experiencia tiene que ver con las experiencias de
izquierda (excepto en Chile y Costa Rica) al frente de municipios, estados o
provincias como Río Grande do Sul en Brasil y grandes metrópolis como
Buenos Aires, Rosario, Montevideo, Bogotá, Ciudad de México y San Pa-
blo. La combinación de ambas experiencias implicó un ajuste de percepcio-
nes a la nueva realidad, en la que las políticas para lograr los objetivos de
justicia social y desarrollo económico necesariamente debían ser adaptadas
a esa nueva realidad (Panizza, 2005b). El ajuste estructural de la década de
1990 redujo drásticamente el control de la economía por parte del Estado,
liberó los precios de bienes y servicios esenciales, y, fundamentalmente,
abrió la economía a la competencia externa. Las experiencias de los parti-
dos de izquierda en las provincias y municipios durante la década de refor-
mas, proporcionaron lecciones de lo que debería ser una agenda eficaz de
políticas sociales.
Así, el resultado no fue “el fin de la historia”, sino la traducción de las lec-
ciones aprendidas a las nuevas condiciones económicas y un nuevo clima
de opinión, compuesto, por un lado, de un consenso positivo nacido de las
experiencias en los gobiernos locales en torno a la necesidad de aumentar la
inversión pública en salud y educación, la necesidad de que el Estado vuel-
va a la coordinación de la provisión de infraestructura física y energética y
otras medidas que asistan a la competitividad; y, por el otro lado, un con-
senso negativo derivado de la crítica al neoliberalismo, es decir, una mora-
toria a las privatizaciones, regulaciones de los monopolios privados y un
alto a la posterior liberalización del comercio unilateral.
Las experiencias neoliberales de los ’90, dieron lugar a sustanciales debates
sobre política macroeconómica. Los déficit fiscales sin control, así como
déficit corrientes y comerciales, son más que riesgosos y dicho riesgo no
puede ser aplacado por reformas pro mercado. Incluso los gobiernos más
neoliberales pueden perder apoyo si no equilibran las cuentas fiscales y
monetarias. Esta es la lección aprendida de la Argentina de Menem, el Uru-
guay de Battle, el Brasil de Cardoso, el Chile de Frei, el México de Salinas
y tantos otros casos. En todos estos ejemplos, las crisis financieras deriva-
das de la falta de atención al déficit o por contagio de las crisis de otros paí-
ses con las mismas vulnerabilidades, tuvo consecuencias nefastas. Esta es
precisamente la coyuntura en la que la izquierda llegó al poder en América
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Latina. En menos de dos años, después de cada crisis financiera causada
por el mal manejo macroeconómico de la derecha o de la centroizquierda,
las elecciones presidenciales fueron ganadas por partidos o candidatos de
izquierda. En un mundo de comercio y mercados de capitales integrados,
monedas flotantes y mercados financieros volátiles, la posibilidad de una
nueva crisis está en la mente de todos.
La alternativa fue construir un gobierno que pueda llevar a cabo una agen-
da de políticas sociales con un corazón de izquierda, pero que continúe
siendo fiscalmente conservador, demostrándole al electorado que la izquier-
da puede ser socialmente más sensible y al mismo tiempo económicamente
responsable. Ambos componentes, un corazón social y un bolsillo respon-
sable, deberán compatibilizarse para caminar por la cuerda floja que signi-
fica estar en el poder.
La línea divisoria entre izquierda y populismo en la región es a veces bo-
rrosa, y aún más en una era de política mediatizada y globalizada. El po-
pulismo, hasta cierto punto más que la izquierda, en América latina, tiene
una larga y amplia historia vinculada a liderazgos carismáticos (ver la dis-
cusión en Aboy Carles, 2003). Sin embargo, las condiciones de fondo que
favorecen el nacimiento de opciones populistas no han sido eliminadas; al
contrario, resurgen con relativa facilidad cuando las demandas sociales y
económicas permanecen insatisfechas, los partidos políticos sufren del
desprestigio recurrente y existen dudas generalizadas de que exista el prin-
cipio de igual tratamiento ante la ley. La brecha entre lo que la democracia
debería significar y lo que realmente significa sigue siendo muy amplia.
El estilo populista nunca es abandonado del todo en algunos gobiernos de
izquierda debido a que urgencias como la redistribución de la riqueza (Bo-
livia y Venezuela) y el aceleramiento económico (Argentina) pasan a un
primer plano por encima del status quo y los pactos institucionales. Aquella
evaluación se basa en las experiencias recientes de crisis institucionales se-
veras en estas democracias, con rebeliones en los tres países y una baja par-
ticipación electoral en Venezuela y Argentina. Este análisis también implica
que un desvío populista de la democracia «a fin de salvarla» es temporal,
porque una vez que estos agravios o carencias son tratados y hay certeza de
que seguirán siendo tratadas por alternativas políticas no populistas, los po-
pulistas pueden ser derrotados en elecciones. Es un camino resbaladizo ya
que la competencia electoral es muy sensible a las consecuencias de las po-
líticas económicas y, especialmente, a la falta de institucionalidad.
Para el análisis de las políticas económicas de las nuevas administracio-
nes de izquierda en América Latina, definimos al populismo como un es-
tilo de gobierno que considera a las políticas económicas como instru-
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mentos con objetivos políticos específicos en mente y no necesariamente
con un anclaje en la realidad económica. Para tal populismo de tipo ideal,
estos objetivos políticos son, por orden de importancia: movilizar el apo-
yo del trabajo organizado y los grupos de clase media baja, obtener el
apoyo político de empresas nacionales (en su mayoría pequeñas y media-
nas) y aislar políticamente a la oligarquía hacendada, a las empresas ex-
tranjeras y los grandes intereses comerciales . Las políticas económicas (y
de comercio) correspondientes son, también por orden de importancia:
déficit presupuestarios neo-keynesianos para estimular la demanda inter-
na, aumentos de salario nominales y controles de precios para la redistri-
bución de ingresos y controles del tipo de cambio y apreciación de la mo-
neda para controlar la inflación y aumentar salarios y ganancias en
sectores de bienes no comerciables (Dornbusch & Edwards, 1991). En
términos comerciales, las políticas populistas suelen incluir incrementos
en las tasas reales de protección a través de barreras no arancelarias, o di-
rectamente el aumento de aranceles a niveles consolidados, o la adopción
de posturas duras en las negociaciones comerciales, el control de las fuen-
tes de divisas, afectando el volumen y los flujos comerciales, sumado a
declaraciones a favor o en contra de intereses estadounidenses, u otras
fuentes de capital extranjero.
Nos concentramos ahora en dos ejercicios complementarios. Primero anali-
zaremos la cara externa de estos gobiernos izquierdistas, a saber, sus políti-
cas de comercio externo como un modo de observar los patrones de rela-
ción con la economía global. Tal lectura nos permite observar de un solo
vistazo a los gobiernos como un conjunto, expresando tanto sus semejanzas
como sus diferencias. Luego analizaremos sus políticas económicas para
poder hacer una comparación entre ellos.
Las políticas comerciales: ¿el lado oscuro del corazón?
La política comercial tiene implicancias distributivas particulares para ana-
lizar la nueva conformación de los regímenes políticos. Con la sustitución
de importaciones, la protección permitía aislar a la población de las fluctua-
ciones de los mercados internacionales. El empresariado y los sindicatos,
ambos a favor de la protección, ocupación alta y consumo interno, lograron
fijar una estructura de precios interna favorable. Pero cuando la protección
comercial finalmente se desmanteló, como sucedió con las reformas de los
años noventa, la estructura de precios internacional fue internalizada y las
negociaciones internacionales que siguieron tuvieron un impacto manifiesto
e inmediato sobre precios.
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El aumento de la eficiencia productiva, sin embargo, se quedó corto en al
menos tres dimensiones importantes: las exportaciones han crecido menos
que las de otras regiones desarrolladas, sobre todo Asia del Este y Europa
del Este; permanecieron (hasta el ascenso de China) muy sensibles al pro-
teccionismo de Estados Unidos y la Unión Europea; y finalmente y la más
importante de todas las dimensiones, el crecimiento de las exportaciones no
pudo financiar el crecimiento aún más intenso de las importaciones, conse-
cuencia de la apertura unilateral, haciendo que el endeudamiento sea un
punto de apoyo fundamental a estas políticas. Este triple desafío demostró
que la anterior política de abrirse unilateralmente y hacer “regionalismo
abierto” con los vecinos era insuficiente para generar cuentas comerciales
equilibradas. El sostenido déficit comercial entre 1998 y 2002 contribuyó
fuertemente a la etiqueta de países vulnerables.
Por lo tanto, y con el fin de sostener los niveles de apertura comercial, los
gobiernos se abocaron a la consecución de tratados comerciales preferencia-
les y recíprocos con socios más dinámicos. Los demandantes de la nueva
política comercial eran sectores ligados a la exportación, que presionaban en
la búsqueda de qué productos precisaban ser colocados y a qué mercados
apuntar. En América Latina, esto puede significar a menudo las «oligarquías
de exportación tradicionales” de antaño unido a la exportación de materias
primas, y otras más nuevas vinculadas a la construcción y a las telecomuni-
caciones. Más allá de esta gravitación interna, hay una fuerte exigencia para
que los gobiernos otorguen acceso en condiciones de reciprocidad en todas
las negociaciones. Ello significa que el acceso a un mercado externo para
una exportación dada requiere de «una concesión» en el mercado interno. Es
decir que cada negociación implica costos internos al mismo tiempo que ga-
nancias, e incrementa la sensibilidad al proceso de ajuste, un equilibrio que
en un escenario democrático no puede dejarse de lado (Gilligan, 1997). Y
esta conciencia de la espada de Damocles, entre ganancias externas y costos
internos aumenta la resistencia de los gobiernos a ceder con ligereza.
Por otro lado, dado que la mayoría de los aranceles ya han sido reducidos
drásticamente en la región, las negociaciones comerciales ya no son sola-
mente sobre política comercial, sino también sobre el intercambio de con-
cesiones, incluyendo temas relacionados como los derechos de los inversio-
nistas, propiedad intelectual y compras estatales. Este es el caso particular
del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y de los tratados bila-
terales negociados con Estados Unidos, pero también en los de MERCO-
SUR y la Unión Europea. Mientras los países latinoamericanos aún tengan
la buena voluntad y la capacidad de utilizar aquellos instrumentos de políti-
ca, son una importante moneda de cambio para acceder a los mercados que
sus exportadores desean.
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Por ello la política comercial adquirió una importancia sin precedentes en el
escenario nacional. La aparición de coaliciones internacionales contra el
ALCA y grupos de presión nacional condicionan el accionar de los gobier-
nos y requieren esfuerzos intensos para articular esos intereses. El entreteji-
do de las posiciones de negociación se convirtió no sólo en una mera tarea
técnica, sino además en una delicada tarea política en un juego que enfren-
ta a los ganadores orientados hacia la exportación contra los perdedores que
compiten en el mercado interno.
Los actuales gobiernos de Brasil y Argentina en particular, han sido a me-
nudo retratados como participantes reacios en las negociaciones comercia-
les, y sobre todo en el proyecto estadounidense de crear el ALCA. Hay va-
rios motivos detrás de esta imagen. En primer lugar, ambos son economías
importantes con densos mercados internos; son las economías menos
abiertas de la región con aranceles medios aún altos (el 14.3 %) y cuyas
exportaciones conforman menos del 20 % del PBI. El interés empresario
en la iniciativa hemisférica fue tibio y, según encuestas, la opinión pública
es refractaria. Un referéndum organizado en Brasil en 2002 por más de 60
organizaciones de la sociedad civil con el apoyo de la Confederación Na-
cional de Obispos Católicos reveló que más del 90 % de los votantes se
oponía al ALCA y estaba a favor de directamente abandonar las negocia-
ciones.
La canasta exportadora de Brasil también tiene su incidencia. Las principa-
les exportaciones de Brasil a Estados Unidos cubren un amplio abanico,
desde bienes de relativamente alta tecnología como aviones, partes de trac-
tor, motores de explosión y equipos de telecomunicaciones; pasando por
bienes de mano de obra intensiva de baja calificación como calzado y re-
cursos naturales semiprocesados como azúcar, jugo de naranja y hierro. La
mayoría de ellos fueron a menudo blanco de la amplia gama de instrumen-
tos proteccionistas estadounidenses (picos arancelarios, investigaciones an-
tidumping y derechos de compensación, para nombrar algunos). El reclamo
no necesariamente significa una postura anti-apertura, sino que es una de-
manda de acceso a mercados de escasa apertura y mayor valor agregado
que podrían generar un crecimiento económico. En esencia, se trata de una
reacción neo-desarrollista para equilibrar el ajuste comercial, aceptando la
inevitabilidad del escenario global acompañándolo de la conciencia por los
efectos distributivos, procurando administrar aspectos potencialmente des-
tructivos con contrapropuestas continuas, a menudo expresadas en la Ronda
de Doha de la OMC. Finalmente, el objetivo es construir pre-compromisos
y consensos de manera de construir alianzas internas capaces de mantener
el equilibrio, un intento de unir la cara externa del gobierno con la preocu-
pación interna por el desarrollo y la justicia social.
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La postura brasileña hacia Estados Unidos en las negociaciones fue crítica,
pero nunca tan confrontativa como la venezolana. Esta diferencia no es tri-
vial. Regatear y defenderse no es patear el tablero. El objetivo es conservar
al mercado interno y al mismo tiempo abrir el acceso para las exportacio-
nes. Tal dirección política es evidente en los esfuerzos de Brasil por cons-
truir la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), agrupando a países
del Pacto Andino con los del MERCOSUR, mediante iniciativas de integra-
ción energética y desarrollo de infraestructura física (Giacalone, 2006; Hei-
drich, 2007). Aunque sea un desafío directo a Estados Unidos, en Brasil es
visto como la simple proyección de los intereses de los exportadores nacio-
nales a mercados regionales. La búsqueda de equilibrio tiene larga tradición
en Brasil.
El hecho de que estas iniciativas fueron puestas en marcha por gobiernos
de centro derecha en Brasil (Cardoso) y Argentina (De la Rua) no impidió a
las nuevas administraciones de izquierda seguir por ese camino, con apoyo
de la opinión pública. Tal continuidad muestra la gravitación del sector ex-
portador como motor de la política comercial. Esta tendencia general es el
corazón de nuestro argumento. En todos los países, los intereses exportado-
res tienen hoy una relevancia creciente en el escenario nacional con fuertes
lazos y alianzas internacionales. Pero en todos los casos, la incidencia de
las negociaciones comerciales sobre la distribución de ingresos y en última
instancia sobre la desigualdad, se convirtió en una cuestión de primer orden
en las polarizadas campañas políticas.
Por otro lado, Chile, Perú y Uruguay sostienen fuertes intereses exportado-
res con capacidad de entrar al mercado estadounidense a pesar del protec-
cionismo de aquel país. La composición de la canasta exportadora está an-
clada en productos frescos y en pequeños volúmenes, a diferencia de las
exportaciones agrícolas tradicionales a granel. En este sentido, Chile fue un
precursor al firmar un acuerdo de libre cambio en 2003 con Estados Uni-
dos. Perú negoció a partir de 2004 y el nuevo gobierno de Alan García,
electo en 2005, logró la aprobación del Congreso. También Uruguay inten-
tó negociar un acuerdo con Estados Unidos a partir 2003 y, una vez más, el
nuevo gobierno de Tabaré Vázquez continuó con aquella política, a pesar
de la fuerte oposición de su partido. Como consecuencia de tal resistencia,
Tabaré Vázquez recientemente reestructuró la iniciativa para dar a luz un
acuerdo marco de comercio e inversión.
En resumen, el giro hacia la apertura de la economía no es rechazado de
plano. Pero sus diferentes variantes, hacia una postura regional o bilateral
en negociaciones comerciales, deben ser leídas en función a los intereses de
exportación, y no tanto por el signo político de sus gobiernos. Lo que sí es
profundamente político son los modos de tratar con los costos de transición
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y el problema de acción colectiva derivada de las negociaciones comercia-
les. En sociedades muy desiguales con una frágil base fiscal, como las de
América Latina, estos costos limitan la capacidad de los gobiernos para tra-
tar con las presiones distributivas que provienen de la pérdida de ingresos
repentina que sobreviene con la apertura.
En América Latina, frente a la apertura de sus economías, los nuevos go-
biernos, atendiendo a las demandas sociales deben reparar los desequili-
brios nocivos con una variedad de políticas de intervención, algunas trans-
ferencias sociales, alguna provisión de bienes sociales y regulaciones al
libre juego de fuerzas de mercado. Los gobiernos hacen malabares con las
dos fuerzas competidoras tipificadas por Karl Polanyi como ‘un doble mo-
vimiento’ en el cual dos principios de organización se interrelacionan. Cada
principio pone objetivos institucionales específicos, tiene el apoyo de fuer-
zas sociales perceptibles y usa sus propios métodos distintivos:
‘Uno es el principio del liberalismo económico, que apunta al esta-
blecimiento de un mercado autorregulador, que confía en el apoyo de
las clases comerciales y usa en gran parte el laissez faire y el libre
cambio como método; el otro es el principio de protección social que
apunta a la conservación del hombre y la naturaleza así como la orga-
nización productiva, confiando en el apoyo cambiante de aquellos in-
mediatamente afectados por la acción negativa del mercado...’ (Po-
lanyi, 1944:132).
Este doble movimiento es el sello de la era post-reforma. En la siguiente
sección veremos cómo los gobiernos administran los cambios de la política
comercial en una era de altos precios de exportación y aumento de deman-
das sociales anteriores a la crisis que irrumpió en 2008.
Variantes: por color y tamaño
Esta sección compara las experiencias nacionales de gobiernos izquierdistas
en América Latina, comenzando con aquellos percibidos como de izquier-
da, como el de Kirchner en Argentina, continuando con aquellos que se au-
todefinen como izquierdistas, como el Chile de Lagos y Bachelet, el Brasil
de Lula y el Uruguay de Tabaré Vázquez, y termina con aquellos que se rei-
vindican como los verdaderos izquierdistas, como Chávez en Venezuela y
Morales en Bolivia. En todos los casos, hay una clara diferencia entre la in-
tención de mantener una agenda de izquierda con estandartes como la justi-
cia social y la autodeterminación en el nivel micro, y las políticas ma-
croeconómicas. El resultado es que aunque haya una mejoría de los
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indicadores sociales, éstos también pueden ser conseguidos a través de po-
líticas macro; y los resultados de estas últimas, podrían ser reforzados si tu-
vieran una política social con la cual acompañarlas. Estas reflexiones no
son ajenas a un acercamiento liberal a la política, central al pensamiento
occidental, como lo resume John Rawls (1973: 71) “El principio de eficacia
no puede servir como única concepción de justicia”.
Con estas reflexiones como telón de fondo, ahora proponemos retratar las
diferentes trayectorias de estos gobiernos y sus políticas económicas espe-
cíficas. Comenzamos con Argentina, donde Néstor Kirchner asumió en
2003, con una economía que comenzaba a reponerse de la crisis más pro-
funda de su historia y de los consiguientes niveles de pobreza y desem-
pleo. Su administración macroeconómica se concentró en la acumulación
de superávit fiscales, incluso después de pagos de deuda externa; en man-
tener un tipo de cambio subvaluado para reconstruir el tejido económico,
permitir la recuperación y sostener superávit comercial. Estas políticas ex-
plican la espectacular mejora de la economía, que creció 8.5 % por año
hasta 2006. Este crecimiento acumulado compensa por mucho las pérdidas
acumuladas durante la recesión que marcó los últimos años de las adminis-
traciones de Carlos Menem y Fernando de la Rua, en el fin de la Conver-
tibilidad.
El logro del superávit fiscal incluyó una dura renegociación de la deuda ex-
terna, en cesación de pagos desde 2002. Kirchner logró que los bonistas te-
nedores del 76 % de una deuda de 100 mil millones de dólares aceptaran
una reducción del 65 % en el valor de sus títulos, lo que redujo el peso de
la deuda total de Argentina a menos del 60 % del PBI (EIU Informe de Ar-
gentina, 2006). Esto posibilitó que el gobierno ampliara su presupuesto
para la inversión pública en infraestructura y subsidios para el transporte y
la energía, al mismo tiempo que reanudó el pago de su deuda externa,
mientras mantuvo el superávit fiscal. Es importante destacar que la genero-
sidad fiscal de Kirchner no alcanzó a empleados del sector público ni al sis-
tema de pensiones, donde los salarios reales están todavía por debajo de sus
niveles del 2001. El empleo público aumentó menos del 5 % anualmente
desde 2003, subrayando el interés por usar las inversiones públicas y no los
empleos públicos para promover el nivel de actividad económica.
Las inversiones en infraestructura pública y los incrementos de la inversión
privada en manufactura y servicios ocurrieron a la par, eventualmente redu-
ciendo el desempleo del 20.4 % en 2003 al 8.5 % en 2007. La consiguiente
reacción en términos de políticas públicas fue una dramática reducción en
gastos de seguridad social, sobre todo del plan diseñado por la administra-
ción anterior de Eduardo Duhalde, de ingresos mínimos para desempleados,
de 2.5 millones de beneficiarios a sólo 800.000. Además, los beneficiarios
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están siendo trasladados a un plan diseñado por el Banco Mundial que pro-
porciona ventajas sólo a aquellos que estén realizando un programa de re-
entrenamiento o a aquellos que puedan comprobar que están buscando em-
pleo activamente. Esta confianza en las ventajas de una recuperación
liderada por el sector privado se confirma parcialmente en la reducción de
la pobreza del 57 % en 2003 al 26 % actual, un nivel todavía considerado
demasiado alto para estándares históricos en Argentina (EIU, 2006; CEPAL
2006b)
Luego del recalentamiento de la economía de los últimos años, el gobierno
ha aplicado desde 2005 controles de precios a aquellos bienes medidos en
el índice oficial de inflación. También aplicó retenciones a la exportación
para aminorar la traslación de los precios de exportación a los precios inter-
nos, en particular, a la carne vacuna, el maíz y el trigo, que representan algo
más del 10 % de las exportaciones totales. La estrechez fiscal detuvo las re-
ducciones de impuestos, que habían aumentado con los últimos esfuerzos
para apoyar la Convertibilidad en 2001 y manejar la secuela de su fin, en
2002. Los más visibles son los impuestos a las exportaciones de bienes pri-
marios, como la soja y el petróleo.
Tal convencionalismo macroeconómico - cuentas fiscales fuertes, moneda
competitiva y el énfasis en la infraestructura física sigue adelante sin la im-
plantación de medidas neoliberales, como privatizaciones adicionales de
bancos estatales o plantas nucleares, como exigía el Fondo Monetario Inter-
nacional desde 2002, y también, sin nacionalizaciones a gran escala, con-
troles cambiarios, o masivos aumentos reales de salario (Ramírez Gallegos,
2006). De hecho, la retórica crítica hacia el rol del Fondo Monetario Inter-
nacional en la crisis de Argentina así como la complicidad de los bancos in-
ternacionales es el contraste más fuerte con el pasado.
Lula da Silva demuestra fuertes contrastes con Kirchner y esto se ve refle-
jado en la relación entre ambos presidentes. Desde que Lula da Silva tomó
posesión del cargo en Brasil en 2003, su promoción de políticas sociales
cambió radicalmente el papel del Estado: ahora aproximadamente 44 millo-
nes de personas, o el 25 % de la población, tiene ingresos mínimos median-
te el programa Bolsa Familia (Hall, 2006). Su gobierno también hizo es-
fuerzos sistemáticos para dirigir las pequeñas sumas de inversión fiscales
disponibles a nivel federal hacia la construcción de infraestructura de agua
corriente y escuelas en las áreas más empobrecidas del nordeste del país.
Estos esfuerzos lograron reducir la pobreza a escala nacional de más del 30
% a menos del 25 % en los últimos tres años, un logro notable cuando se
considera que el desempleo aumentó del 8 % al 12 % en el mismo período,
según cifras oficiales (CEPAL, 2006).
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Estos esfuerzos por llevar a cabo una agenda de atención a lo social vinie-
ron de la mano de políticas económicas que beneficiaron a los segmentos
más ricos de la sociedad, sobre todo aquellos relacionados con el sector fi-
nanciero. El gobierno mantuvo tasas de interés muy altas buscando reducir
los niveles de inflación, que pasaron del 17 % cuando tomó posesión del
cargo a 3 % hoy día. Sin embargo, el precio para lograrlo fue mantener ta-
sas de interés exorbitantes en términos reales que dieron grandes ganancias
al sector financiero, mientras la industria y la producción agrícola sufren
costos cada vez más altos que los aleja aún más de la inversión productiva
adicional (EIU Informes de Brasil, 2006; 2007). De hecho, la economía de
Brasil, caracterizada desde siempre por su vitalidad, creció 2.3 % por año
durante la presidencia de Lula da Silva. Es la segunda tasa más baja en toda
América Latina, sólo por delante de Haití, sumergido en un conflicto civil.
Mientras la economía apenas crece a razón del crecimiento demográfico y
no puede generar suficientes empleos para sus nuevos trabajadores, los flu-
jos financieros a corto plazo llegaron al país a una velocidad impresionante,
lo que explica más del 50 % de la financiación de la deuda interna. Estos
intereses fueron eximidos de impuestos en 2006, una ventaja que los inver-
sionistas locales no reciben (Bloomberg, 14/11/06).
Para financiar esta deuda, que ahora es de más del 65 % del PBI (tanto in-
terna como externa) el gobierno debió emitir cada vez más bonos sin ningu-
na salida fácil a la vista. La única salida estaría en la reducción de gastos
fiscales más allá de los pagos de las deudas (salarios estatales y jubilacio-
nes), pero Lula se comprometió a que tales cambios no ocurrirán durante su
mandato (The Economist, 10/10/06). De hecho, durante su presidencia, el
empleo estatal creció un 2 % anual, sobre todo en las empresas estatales,
como Petrobras (que generó 17,000 nuevos empleos, es decir el 25 % del
personal de la empresa) y el Banco do Brasil. Con una de las poblaciones
más jóvenes en Sudamérica, Brasil ya tiene un importante déficit prove-
niente de pensiones y jubilaciones, equivalente al 2 % del PBI. De todos
modos, Lula, luego de reducir las jubilaciones en 2003, las aumentó desde
ese entonces a más del 17 %, compensando en mucho las tasas de inflación
acumuladas desde 2003 (Bloomberg, 7/21/06).
En síntesis, el gobierno de Lula siguió una agenda de marcado tinte social
para atender las más notorias desigualdades, sobre todo en términos de di-
señar ayuda a los sectores más pobres de la población, generar empleos es-
tatales y aumentar las jubilaciones. En política macroeconómica, su genero-
sidad fiscal contribuyó, sin embargo, a generar una creciente deuda, cuyos
pagos de intereses insumen más del 8 % del PBI o el 20 % de gastos fisca-
les totales. Para sostener dichos gastos, aumentó la participación del estado
en la economía a más del 40 % del PBI, sin invertir demasiado en infraes-
DIANA TUSSIE - PABLO HEIDRICH
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tructura pública o en medidas a favor de la producción, como créditos más
blandos (Valor, 10/26/06). Su política monetaria, con tasas de interés reales
altas, atrajo a inversionistas extranjeros dispuestos a financiarlo a cambio
de ganancias altas, rápidas, y a costa de una moneda sobrevaluada. Ello por
su parte bajó el empleo, incentivó las importaciones y redujo la competiti-
vidad. Sólo los altos precios de exportación para bienes primarios, como la
soja, el azúcar, el hierro y el café, redujeron el impacto de estas políticas
sobre la sustentabilidad macroeconómica. (EIU Informe de Brasil, 2006).
Pareciera ser que el gobierno cree que repetir las decisiones de conducción
irresponsables de los anteriores gobiernos centristas de los años noventa
hoy podría ser perdonado en las urnas si se ofrecen compensaciones con
políticas sociales a gran escala. Esta visión se confirmó en 2006 con su re-
elección, cuando el Nordeste votó por primera vez masivamente a favor de
su partido, después de décadas de apoyar partidos clientelistas conservado-
res, mientras el sur industrializado y el centro exportador agrícola votó
fuertemente en contra de él (Amaral, 2006). Sin embargo, fue el temor que
suscitó Lula da Silva en torno a las supuestas tendencias privatizadoras de
su opositor neoliberal lo que permitió que se afianzara en segunda vuelta.
Este resultado permite comprender el valor que le dio el electorado a sus
políticas económicas y sociales. Queda por ver si los mercados lo seguirán
favoreciendo o si, como ocurrió con anteriores gobiernos de izquierda (y de
centro), se le volverán en contra cuando decidan que no puede darse el lujo
de seguir favoreciendo a los más pobres y los más ricos al mismo tiempo, y
de manera tan radical.
Los gobiernos de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet ofrecen, en compara-
ción, una lección más moderada de lo que es ser de izquierda. Lagos gober-
nó en un momento político más complicado, en el que el milagro chileno
pareció definitivamente haber pasado en 1998, cuando la economía entró en
recesión. Después de quince años con un crecimiento de 7 %, semejante al
de Asia del Este, el PBI cayó el 3 % en 1998 y desde ese momento creció
sólo el 3.2 % en promedio, muy por debajo de la tasa de los demás países
en vías de desarrollo e igual que otros países de performance económica
mediocre de América Latina, como Ecuador o El Salvador. La respuesta de
Lagos a esa crisis fue reducir el control de capital para los flujos financie-
ros, permitir la devaluación de la moneda y enfrentarse al modelo más mo-
netarista del Banco Central, que insistía en aumentar las tasas de interés
para contener la inflación (Weintraub, 2002). Prefirió la ruta de una infla-
ción más alta buscando reducir el efecto de la recesión en el desempleo, en
el sentido Keynesiano clásico. También abogó por el déficit fiscal para fi-
nanciar inversiones públicas, un lujo que ningún otro país latinoamericano
podía permitirse, gracias a la ínfima deuda pública de Chile.
21
Lagos no logró avanzar demasiado en una verdadera agenda de izquierda,
como la modernización de las leyes laborales (dictadas durante la dictadura
de Pinochet) y aumentos importantes en los presupuestos de educación y
salud pública a causa de la debilidad de la Concertación. Sus compañeros
de la alianza sistemáticamente vetaron aquellas iniciativas al igual que los
partidos de oposición de derecha, que temían que un aumento de los dere-
chos de los trabajadores y más gastos estatales pudieran sofocar la mágica
mano del mercado (The Economist, 5/3/01). La fuerte reacción del sector
privado en contra de aquellas medidas y las reprimendas de Lagos, afecta-
ron claramente al clima de inversión en el país, contribuyendo a la lenta re-
cuperación de la crisis de 1998-9, finalmente completada en 2003.
Los altos precios de las materias primas favorecieron a Chile más que a
ningún otro país latinoamericano. El precio del cobre, que totalizó más del
60 % de las exportaciones totales en 2006, subió más del 310 % desde su
punto más bajo en 2001. Bachelet asumió en un contexto de rápida mejoría
y no siguió las líneas de su predecesor, concentrándose en cambio en medi-
das superficiales para mejorar la eficacia de gastos sociales. Rechazó firme-
mente cualquier aumento sustancial en gastos de educación pública y salud,
lo que produjo las manifestaciones más grandes en la historia de Chile,
cuando más de medio millón de estudiantes protestaron en contra de su po-
lítica de educación. En cambio, siguió enfocada en el cuidado del nuevo su-
perávit externo. A diferencia de Lagos, ella no resistió la apreciación mone-
taria, en perjuicio de los no exportadores de cobre (vino, fruta y textiles) ni
las muy altas tasas de interés que favorecen a los sectores financieros por
sobre los productivos (The Financial Times, 5/9/06). Al igual que en Brasil,
la economía crece tímidamente, y mientras la pobreza en Chile es menor al
estándar regional, 20 % aproximadamente, no hubo ninguna mejora desde
2001. Esto rompe con la tendencia de los anteriores gobiernos de Concerta-
ción, en los que la pobreza se redujo más del 40 % desde 1990 (CEPAL,
2006 b).
Por lo tanto, no fue casual que la oposición pasara a ser un fuerte desafío en
las elecciones de 2004 con Sebastián Piñeira, un millonario de tinte popu-
lista, que sostuvo una campaña muy creíble en torno a los fracasos de la
Concertación de reducir la pobreza y, sobre todo, en torno al aumento de la
desigualdad social (COHA, 2005). Piñeira argumentaba que la lenta reduc-
ción de la pobreza y desigualdad eran causantes del pobre crecimiento eco-
nómico del país en los años anteriores, una idea que hace eco en el corazón
de los críticos más tradicionales de la izquierda.
Las políticas de Tabaré Vázquez en Uruguay, ilustran una interesante mez-
cla de rasgos ya vistos en las administraciones izquierdistas antes descritas.
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Al igual que Lula da Silva y Bachelet, es cauteloso en darle la bienvenida a
la inversión extranjera y promovió las ventajas de un cuidadoso manejo de
las cuentas fiscales y comerciales. Esto se refleja en el retorno de fuertes
flujos financieros, lo que apreció la moneda, al igual que en Brasil y Chile.
Continuando con las medidas tomadas por el gobierno neoliberal anterior,
Vázquez supervisó la recuperación de la economía y la reducción del des-
empleo. Combinado con importantes inversiones en asistencia social y sub-
venciones, contribuyó a reducir la pobreza del 22 % al 17 % (CEPAL,
2006b). Pero, al igual que Kirchner, los principales avances de su gobierno
están en la provisión de infraestructura pública para acelerar el crecimiento
económico, como fibra óptica para telecomunicaciones, mejoras a puertos
marítimos y rutas para asistir al desarrollo de un nuevo sector que está en
pleno crecimiento, las plantas de celulosa.
Como Lula da Silva y Bachelet, Vásquez debe cargar con el peso de haber
sido elegido como candidato de un partido «izquierdista» y como conse-
cuencia se espera que siga políticas izquierdistas. Por lo tanto, también
comparte el destino de ser duramente criticado por sectores de su electora-
do y de su propio partido por adoptar políticas que hacen poco por reducir
la desigualdad social y, como explicamos antes, se acercan demasiado a Es-
tados Unidos (COHA, 2006). Irónicamente es Kirchner quien, elegido
como un candidato del partido Peronista, típicamente populista, sorprendió
a su país con políticas que fueron rápidamente calificadas como de izquier-
da, una etiqueta que él nunca asumió, sino que prefiere ser llamado «un
pragmatista», al igual que sus colegas «oficiales» de la izquierda.
Estos matices son imposibles de aplicar a las bulliciosas administraciones
de Hugo Chávez, el más antiguo de esta nueva izquierda, y Evo Morales,
uno de los más nuevos participantes de este club. Ambos proclaman ser so-
cialistas y prometen generar profundos cambios institucionales en la políti-
ca y la economía de sus países, en la búsqueda de un cambio radical. Ha-
blan de lograr importantes cambios en la distribución de la riqueza e
ingresos, imponiendo estrictos límites a la influencia del capital extranjero
y repiten su percepción de que Estados Unidos es un país amenazante. Los
hechos, su política económica, proporcionan una ventana interesante para
confirmar su proclama de ser «verdaderos» líderes de izquierda.
Chávez asumió la presidencia en 1999 en un contexto de profunda recesión
inducida por los bajos precios del petróleo (12 dólares el barril en 1999,
contra 70 en septiembre del 2007)
3
, y de insatisfacción popular con respec-
to al estamento político y económico que gobernó el país desde los años
3
Fuente: Ministerio del Poder Popular para la Energía y el Petróleo de Venezuela.
23
1950. Durante sus primeros años hizo reformas radicales: una nueva consti-
tución, el poder judicial fue ocupado en su totalidad por sus partidarios e
intentó organizar a los sindicatos cercanos de su partido, sin tocar la econo-
mía. De hecho, mantuvo las políticas de la administración anterior, gradual-
mente reduciendo aranceles, manteniendo al Bolívar convertible y tasas de
interés reales muy altas para contener la inflación vía medidas ortodoxas.
Siguió recibiendo inversiones extranjeras, en gran parte gracias a la indus-
tria petrolera y no ajustó la regulación en ningún sector económico impor-
tante (Business Week, 9/20/99). Sin embargo, su aproximación a la reduc-
ción de la pobreza fue desde el principio muy decisiva, con un aumento en
gastos de educación y salud pública, estableciendo un sistema de subven-
ciones al transporte y más importante, un sistema de mercados de alimentos
y farmacias estatales operados por los trabajadores, para abaratar el costo
de bienes básicos para los sectores más pobres de la población. En contras-
te, redujo drásticamente la financiación pública de infraestructura física,
como rutas, puertos y transporte de energía, proyectos históricamente privi-
legiados por los gobiernos venezolanos para lograr el apoyo de la élite, cer-
cana al sector de contratación pública (Ellner & Hellinger, 2003).
Estas políticas socioeconómicas, más su retórica agresiva contra el esta-
blishment venezolano pronto atrajeron el apoyo abierto de Fidel Castro, que
ofreció intercambiar doctores y profesores para los sectores más pobres en
Venezuela por petróleo para Cuba. También despertaron una radicalización
de la oposición. En 2002 los principales líderes comerciales del país dieron
un golpe de estado. Luego de que fracasara, promovieron una huelga en
PDVSA, la compañía petrolera estatal, contra el deseo de Chávez de con-
trolarla. Aunque la huelga ni el golpe tuvieron éxito, el conflicto continuó y
la respuesta de Chávez fue la radicalización de sus proyectos económicos
(Fletcher, 2003).
Desde 2002, Chávez siguió una estrategia basada en tres pilares, clara-
mente dentro de las líneas del populismo histórico latinoamericano: una
iniciativa fue redefinir los contratos con compañías petroleras extranjeras;
la segunda, fomentar el crecimiento de empresas cooperativas estatales in-
dustriales y agrícolas; y la tercera «mudar» a Venezuela de la CAN al
MERCOSUR. Todas las medidas son acompañadas por una política de
conservar la sobrevaluación de la moneda para maximizar el consumo (de
bienes importados, irónicamente); controles monetarios para impedir la
fuga de capitales y políticas monetarias y fiscales muy laxas para acelerar
la recuperación económica luego de la depresión causada por la huelga y
la tentativa de golpe del 2002. Este cóctel produjo una dramática recupe-
ración en el PBI, que crece un 8 % anual desde 2004. Los altos precios
del petróleo ayudaron a ampliar los presupuestos asignados a políticas
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sociales y la financiación para el creciente sector cooperativo (The Econo-
mist, 30/07/2005).
Como suele suceder con los experimentos populistas, los resultados a cor-
to plazo son muy impresionantes. El desempleo cayó del 25 % en 2003 al
11 % actual, la pobreza de más del 60 % en 2002 a menos del 35 % y hay
un boom de construcción y consumo sin precedentes que lleva a la econo-
mía a una claro sobrecalentamiento, expresado en una tasa de inflación de
más del 15 % en 2006 y en controles mucho más estrictos que los que Kir-
chner podría soñar con implementar en Argentina (Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, 2006b). El éxito aparente de esta política
se evidencia en el hecho de que en las elecciones presidenciales de diciem-
bre del 2005, Chávez debió enfrentarse a un aspirante con serias posibili-
dades de ganar, Manuel Rosales, un populista declarado, que prometió au-
mentar aún más los gastos sociales y convertir los crecientes fondos de
educación pública y salud en vales en efectivo para ser entregados directa-
mente a los sectores más pobres de la población, alimentando así aún más
la bonanza del consumo. Este sería un final más bien «privatizado» pero
igualmente populista a la supuestamente socialista Revolución Bolivariana
de Chávez.
Un experimento populista más reciente pero similar es el de Evo Morales
en Bolivia. Después de dos años en el poder, los cambios en la política eco-
nómica han sido muy pocos, y varios de ellos tomaron una dirección bas-
tante inesperada. Decretó la nacionalización de la industria del petróleo y
del gas. Al mismo tiempo llamó a los inversionistas extranjeros de este sec-
tor a que acepten nuevos contratos que los convertirían en abastecedores de
servicios para la explotación dejando de ser dueños de las reservas de hi-
drocarburos. Después de meses de duras negociaciones, Morales finalmen-
te consiguió su objetivo y todas las empresas extranjeras acataron las nue-
vas reglas. Esto, más el incremento en los impuestos de la industria que él
promovió desde la oposición en 2005, sacó finalmente al estado boliviano
de una situación de déficit del 2.3 % del PBI en 2004 a un superávit del 5
% este año (CEPAL, 2006a).
La gran sorpresa es que tal aumento masivo de ingresos fiscales no fue
acompañado por el correspondiente aumento de “gastos populistas”, como
en Venezuela. En cambio, Morales demostró su preferencia por seguir el
ejemplo de Bachelet, estableciendo una cuenta de estabilización en el ex-
tranjero con los fondos sobrantes (The Economist, 12/13/06). La segunda
sorpresa es que el estado boliviano, después de décadas de depender de la
ayuda externa de ONGs europeas y del gobierno estadounidense, ya no los
necesita y estas agencias, al tiempo que vieron sus capacidades tornarse in-
adecuadas, perdieron su influencia en la administración estatal boliviana.
25
Por lo tanto, el gobierno de Morales perdió la posibilidad de canalizar
aquellos fondos suplementarios hacia la política social porque su aparato
aún no puede hacerlo. En este contexto, la política de Morales se volcó, no
a la redistribución de ingresos, sino a la redistribución de riqueza siguiendo
adelante con los planes para nacionalizar la minería y redistribuir las tierras
agrícolas en las provincias del este. Queda por ver si su administración po-
drá llevar a cabo estos cambios así planeados en vez de implementar políti-
cas para una mejora social gradual.
El siguiente cuadro resume los puntos expuestos más arriba, explicando de-
talladamente la amplia diversidad de políticas específicas aplicadas por los
actuales gobiernos de izquierda. Este cuadro subraya la considerable mez-
cla pragmática y de ahí la dificultad para conceptualizar el fenómeno de la
nueva izquierda en una dicotomía en cuanto a las políticas económicas y
comerciales.
Lula
Lagos
Bachelet
Tabaré
Vázquez
Chávez
Morales
Kirchner
Política
Monetaria
Restrictiva
Laxa
Restrictiva
Restrictiva
Laxa
Restrictiva
Laxa
Tipo de cambio
(Valor de la
Moneda)
Sobrevaloración
Equilibrio
Sobrevaloración
Sobrevaloración
Sobrevaloración
Sobrevaloración
Devaluación
Situación
fiscal
(déficit
operativo)
Déficit
Déficit
Superávit
Déficit
Superávit
Superávit
Superávit
Deuda
Alta y
creciendo
Muy bajo
Nula
Alta, pero
disminuyendo
Baja, y
disminuyendo
Alta pero
disminuyendo
Alta, pero
disminuyendo
Gasto
Social
Alto
Alto
Bajo
Alto
Muy
Alto
Muy
Alto
Bajo
Apoyo
a TLC
con
EE.UU.
No
Si
Si
Si*
No
Si
No
Apoyo a la
integración
regional
Si
No
No
No
Si
Si
Si
* Vázquez intercambió un TLC por un acuerdo marco de comercio e inversión (TIFA)
con Estados Unidos.
Conclusiones
El cuadro presentado en este trabajo muestra la nueva disposición política
que contrasta con la agenda de los años 1990, dejando atrás la confianza
ciega en la capacidad de los mercados como cura de todos los males. Pero
hay también fuertes diferencias con la vieja izquierda asociadas a la sustitu-
ción de importaciones, el capitalismo de Estado y políticas fiscales sobre-
DIANA TUSSIE - PABLO HEIDRICH
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expansionistas. El importante aprendizaje social demuestra hasta qué grado
las inclinaciones específicas de izquierda se adaptaron pragmáticamente a
las nuevas condiciones estructurales. Las políticas económicas demuestran
la existencia de una conciencia conservadora en torno a los peligros de la
volatilidad inherente en los mercados globales.
Se pueden realizar dos lecturas de esta progresión. Por un lado, han surgido
administraciones de izquierda que aceptan pragmáticamente el orden de las
fuerzas del mercado globalizado, dando la espalda a aquellos que tienen in-
tenciones de poner un límite a esas fuerzas. En esta categoría se encuentran
los gobiernos que favorecen una creciente apertura a los mercados globales
y apoyan los tratados comerciales con Estados Unidos o las privatizaciones.
En la categoría más intervencionista se encuentran los gobiernos que se re-
sisten a dichas fuerzas con medidas que las limitan, como los controles de
precios selectivos o renegociaciones de contratos con inversionistas extran-
jeros. En el reino de las políticas económicas esta dicotomía no proporciona
un cuadro exacto. Tomando el ejemplo de Morales: mientras se inclina a la
renegociación de contratos estatales con las firmas extranjeras, su adminis-
tración no tiene una aversión a negociar un tratado comercial bilateral con
Estados Unidos. Por otra parte, no cedió a las presiones para seguir los pa-
sos de Chávez y retirarse de la Comunidad Andina ni destinar grandes fon-
dos de ingresos fiscales a políticas sociales.
Un retrato más exacto requiere alejarse de la tentación de la sobre-dicoto-
mización. Debe tenerse en cuenta la búsqueda de un nuevo equilibrio entre
estados y mercados y, de esta forma, analizar las administraciones de iz-
quierda a través de sus políticas económicas, incluyendo el conjunto de op-
ciones políticas comerciales y sus restricciones y, sobre todo, el resultado
de las políticas monetarias y fiscales, siendo estos los indicadores más ge-
nuinos y objetivos de inclinaciones y limitaciones estructurales, más rele-
vantes hoy que los gustos o disgustos ideológicos. A la luz de los argumen-
tos esbozados, esta experiencia no debería ser del todo sorprendente. Las
políticas pragmáticas son aquellas que organizan principios económicos al-
rededor de coacciones y oportunidades. Así como varían las circunstancias
nacionales, también varían las políticas que funcionan. Es verdad que la fi-
gura de Chávez, no exactamente pragmática, hoy tiene gravitación en Amé-
rica del Sur. Pero la Venezuela de Chávez (o en realidad la Venezuela rica
en petróleo) no puede ser utilizada como punto de referencia para hacer ge-
neralizaciones.
Los ejemplos revisados aquí permiten comprender que la izquierda en el
gobierno incorpora tal diversidad de políticas e inclinaciones que el con-
cepto de la izquierda es en sí mismo una categoría, casi una caricatura, de-
masiado estrecha para explicar en forma concluyente. Las características
27
nacionales y el cronometraje de la recuperación de estos países de experi-
mentos neoliberales en los años 1990 podrían proporcionar una explicación
alternativa interesante. Por ejemplo, aquellos países más negativamente
afectados, como Bolivia y Venezuela, que se mueven hacia experimentos
radicalizados de tono populista, y otros menos afectados, como Argentina
con expresiones menos radicales de políticas de izquierda (y populismo
verbal), y los que fueron aún menos afectados, como Uruguay y Brasil, que
siguen adelante con políticas económicas y comerciales similares a las de
los años noventa con componentes de política sociales mucho más fuertes.
Sólo Chile parece socialmente cauteloso con Bachelet, en su camino de dar
lugar a un gobierno que sea tan socialmente sensible como macroeconómi-
camente sano. Con lo dicho, si debemos indicar la única coincidencia en
esta diversidad, hay una que es muy significativa: la aparición de una
creencia pragmática en el papel de la política pública. Tal creencia es un sa-
ludable desarrollo para la democracia ya que inyecta en la política una sen-
sación de que la esperanza no es en vano para encarar las enormes deman-
das sociales.
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