41
*
CONICET / Universidad Católica de Córdoba.
Víctor Mazzalay
*
Resumen
La descentralización y la regionalización sub-nacional, como problemá-
ticas de estudio, han sido generalmente abordadas en orden a temas de
eficiencia gubernamental o de coordinación intergubernamental. A dife-
rencia de esos enfoques, este artículo analiza los sistemas de decisión co-
lectiva en espacios regionales sub-nacionales problematizando la confor-
mación de arenas de gobernanza y estructuras de poder desde la
perspectiva de las redes de influencia socio-política. Del estudio de dos
casos de Comunidades Regionales de la provincia de Córdoba emergen
las siguientes conclusiones: a- se configuran modos de gobernanza esta-
do-céntricas; b- se produce una incorporación de actores no-estatales a
las arenas de gobernanza de manera informal y periférica; c- en esa go-
bernanza informal los actores de la sociedad civil se vinculan de manera
más débil y marginal que aquellos que representan al sector del mercado;
d- en el marco de las arenas de gobernanza, se configuran núcleos de po-
der relativamente independientes de las estructuras formales de autori-
dad que son producto de la configuración estructural-relacional del con-
Arenas de Gobernanza, núcleos de
poder y redes de influencia
socio-política. Estudio de casos de
Comunidades Regionales en
Córdoba, Argentina
STUDIA POLITICÆ Número 21 ~ invierno 2010.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Código de referato: SP.105.XXI/11.
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STUDIA POLITICÆ
21 ~ invierno 2010
1
Los resultados del presente artículo son parte de un proyecto de investigación finan-
ciado por el programa FONCYT de la Agencia Nacional de Promoción Científica y
Tecnológica de la República Argentina (proyecto PICT 33149). El autor agradece a
CONICET, organismo de su pertenencia institucional, a la Universidad Católica de
Córdoba, a los entrevistados y a colegas y estudiantes que colaboraron en la investi-
gación.
junto de actores que integren la arena socio-política; e- que la apertura-
clausura de las arenas de gobernanza no son necesariamente equivalen-
tes a la apertura-clausura de los núcleos de poder que en ellas se forman.
Palabras clave: Regionalización Sub-nacional – Gobernanza – Arenas
socio-políticas – Núcleos de Poder – Redes de Influencia
Abstract
Decentralization and subnational regionalization have generally been
studied attending to government efficiency or inter government coordi-
nation. Unlike this approaches, this article analyzes the systems of col-
lective decision in subnational regional spaces taking into account the
creation of governance arenas and power structures from the view of the
socio-political networks of influence. From the study of two cases of Re-
gional Communities in the Cordoba Province the following conclusions
emerge: a- there is a conformation of state-centered governance configu-
rations; b- non-state actors join the governance arena in an informal and
peripheric way; c- in this informal governance civil society actors tie of
weaker and marginal way than market actors; d- in this governance are-
nas hard cores of power are formed with relative independence from for-
mal authority, and this is the product of the relational-structural configu-
ration of the set of actors that are part of the socio-political arena; e- the
opening-closure of the governance arenas is not equivalent to the open-
ing-closure of their hard cores of power.
Key words: Sub-national regionalization – Governance – Socio-political
arenas – Power groups – Networks of influence
E
L proceso descentralizador que se dio en Argentina en las últimas dé-
cadas responde a un fenómeno internacional que brinda mayor auto-
nomía y funciones a los espacios sub-nacionales. Así, el modelo je-
rárquico, que mostraba al estado-nación como el ámbito decisor político
por excelencia y al nivel local como un mero ejecutor administrativo, dio
paso a una mayor politización de los ámbitos sub-nacionales. Una conse-
cuencia de este proceso es que la relativa autonomía que adquiere el nivel
sub-nacional local se produce no sólo en los procesos político-electorales
sino también en aquellos que definen la coordinación y regulación social.
1
43
2
En términos de Stone (1988:101-102) el planeamiento, el análisis y la adaptación a los
cambios, la resolución del conflicto, y la movilización de recursos para resolver los pro-
blemas son actividades esenciales en las comunidades modernas; los oficiales públicos
tienen poca autoridad, poco control y pocos recursos para actuar ellos solos.
En este marco descentralizador se produce la regionalización sub-nacio-
nal, fenómeno que ha ocupado la agenda gubernamental y la académica
durante las últimas décadas tanto en Europa como en Latinoamérica (Kea-
ting, 2004; Keating, 2003; Díaz de Landa, 2008). El auge de la región y
la reconsideración de la relación entre estado y espacio, están asociados a
la crisis del modo de regulación fordista que provoca una tensión entre las
instituciones político-administrativas encargadas de la regulación y la di-
námica social y económica subyacente (Lipietz, 2003; Jessop, 2008;
2008b). Los espacios regionales resultan complejos sistemas de procesos
e influencias en los cuales la interacción entre funciones, identidad, movi-
lización política, sistemas de representación y gobierno varían entre los
estados y dentro de ellos (Keating, 2004). La agenda del nuevo regiona-
lismo incluye la reconfiguración de las escalas tradicionales de regula-
ción; y, en ese marco, los re-acomodamientos institucionales y las dinámi-
cas sociales de los territorios como sistemas de acción y decisión
colectiva.
¿Cómo se configuran las arenas socio-políticas que definen la regulación
y la orientación colectiva en los espacios regionales sub-nacionales? En la
literatura politológica del siglo XX el debate acerca del modo en que se
toman las decisiones públicas y se adoptan políticas fue principalmente
protagonizado por las perspectivas pluralista, corporativista y marxista.
En las últimas décadas, diversos estudios dan cuenta de la influencia que
formal y/o informalmente realizan diversos actores en los procesos socio-
políticos sub-nacionales de coordinación y regulación. El trabajo de Cla-
rence Stone (1988) sobre la política en la escala local norteamericana da
cuenta de la influencia de la sociedad en las decisiones y políticas públi-
cas locales.
2
Por otro lado, diversos estudios sobre la Comunidad Euro-
pea muestran la existencia de sistemas de gobernanza informal sobre los
que influyen diversos actores individuales y organizados (Christiansen;
Follesdal, & Piattoni, 2003). En la literatura latinoamericana, algunos es-
tudios sugieren la existencia de arenas políticas en las cuales se manifies-
ta la influencia de diversos intereses sociales, en particular los económi-
cos. Oxhorn (2003) señala que el tipo de regímenes democráticos que ha
surgido en Latinoamérica están caracterizados por un modo neo-pluralista
de intermediación de intereses y por la brecha creciente entre elite políti-
ca y población general.
VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
21 ~ invierno 2010
Los antecedentes sugieren que resulta poco probable que la descentraliza-
ción y los procesos de regionalización sub-nacional hayan generado proce-
sos socio-políticos sub-nacionales jerárquicos, en los que el nivel local del
estado decide y planifica la orientación común de manera aislada a la co-
munidad. Algunos autores argentinos advierten la influencia de actores de
la sociedad en los procesos políticos locales (Villar, 2003; Cravacuore,
2006; Díaz de Landa, y Parmigiani de Barbará, 2004; Mazzalay, 2009). Sin
embargo, pese a que los estudiosos han registrado la influencia de intereses
en los procesos de decisión pública, no se encuentran muchos trabajos que
aborden como problemática la configuración de las arenas socio-políticas
en escalas sub-nacionales regionales, ni estudios que adviertan la manera
como se produce la incorporación de intereses en las arenas de gobernanza
de los procesos políticos.
Este trabajo pretende hacer una contribución en este sentido respondiendo
las siguientes preguntas que guían el estudio de dos casos de Comunidades
Regionales de la provincia de Córdoba: ¿cómo se configuran las arenas de
gobernanza en espacios regionales sub-nacionales? ¿cuán abiertas y plura-
les se presentan? ¿Qué tipo de actores y los intereses de qué sectores resul-
tan incluidos? Y ¿cuán inclusivos son los núcleos de poder de estas arenas
de procesos políticos?
El artículo tiene la siguiente estructura: en la primera parte se realiza una
discusión sobre la gobernanza y la conformación de arenas de interacción
socio-políticas; en ésta se expone la utilidad del concepto para estudiar la
problemática de la regulación y coordinación. En una segunda sección se
aborda una discusión sobre la utilidad del enfoque para comprender el fe-
nómeno en espacios sub-nacionales regionales y se presenta el contexto de
la regionalización de la provincia de Córdoba como marco de los casos de
estudio. En tercer lugar se expone el diseño metodológico y se presentan
los casos de estudio. En cuarto lugar se exponen y analizan los resultados
de la investigación. Finalmente se presenta una recapitulación con algunas
conclusiones.
Gobernanza en la coordinación-regulación socio-política
En la literatura politológica reciente la gobernanza resulta el término más
usado para referirse a los procesos políticos. A diferencia de gobierno, que
señala los órganos que detentan el poder del Estado, y distinto también de
la gobernabilidad, que indica una capacidad del Estado o del sistema para
mantener o generar estabilidad (o una situación favorable que permita una
45
3
La definición de Good Governance o buen gobierno ha provenido principalmente
del Banco Mundial orientando recomendaciones acerca de las reformas de los países
durante los 90. Una de las principales críticas que esta actividad ha tenido es la defini-
ción de buena o mala governance como un criterio universal descontextualizado de las
estructuras sociales que condicionan las relaciones Estado-sociedad en las diferentes
regiones.
4
El debate académico no agota la polisemia que caracteriza a la governance, además
del debate académico, existe una segunda línea discursiva que remite a la governance y
que deriva de los organismos internacionales y su postulado de la “good governance”
traducido muchas veces como “buen gobierno” con un sentido prescriptivo-normativo
sobre la acción gubernamental.
5
Quizás el aporte más importante que esta perspectiva realiza, es entender a la gober-
nanza como una red de actores interdependientes con distintos niveles de autonomía. La
idea de la construcción de las decisiones colectivas entre actores en red, tiene gran pode-
río para ayudar a entender la gobernanza como construcción colectiva en marcos de in-
terdependencia y no como una política unidireccional establecida por el Estado. Sin em-
bargo, el surgimiento de esta perspectiva está circunscrito a un contexto en que redes
intervención efectiva); la gobernanza refiere el modo o la forma en que su-
cede la coordinación de un objeto común o público (Jessop, 1999; Mazza-
lay, 2009). La gobernanza da cuenta de la relación Estado-sociedad más
que de una dimensión de la burocracia estatal (Mayntz, 1998; Kooiman,
2004; Aguilar Villanueva, 2007). En este sentido, el estudio de la gobernan-
za representa la posibilidad de capturar la dimensión relacional de la políti-
ca, indaga la manera en que se produce la articulación socio-política, y fo-
caliza su observación en la interacción entre sectores, sujetos o actores
interdependientes.
La polisemia que caracteriza a la gobernanza requiere alguna especifica-
ción sobre el sentido de su uso. Existen, en principio, dos discursos que
utilizan este término: de un lado aquel con orientación política que formu-
laron los organismos internacionales que intentan influir sobre las políticas
de los estados nacionales tras la definición de “good governance”
3
y del
cual deviene la definición de “buenas prácticas gubernamentales”. Por otro
lado, se observa un discurso más académico interesado en entender las di-
ferentes formas en que el poder y las relaciones de autoridad son estructu-
radas en diferentes contextos. Una segunda distinción se realiza en el de-
bate académico
4
entre dos grandes perspectivas. En primer lugar, la
acepción de gobernanza como una nueva forma de coordinación social y
como alternativa a gobierno, que enfatiza el “hollowing out” del Estado y
el paso del gobierno a la gobernanza por redes, se presenta principalmente
en el marco del debate británico y europeo postulado por la escuela de la
anglo-governance (Mayntz, 1998; Marinetto, 2003; Rhodes, 1996; Stoker,
1998)
5
.
VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
21 ~ invierno 2010
Las críticas en el marco de esta misma perspectiva, cuestionan las fallas
de las redes en su constitución misma, en los procesos de coordinación, y
la posibilidad de pensar una auto-governance social sin algún rol del Es-
tado (Esmark, 2003; Etzioni-Halevy, 2003; Jessop, 2003). En cuanto a la
primera, estos autores advierten los problemas en la conformación de las
redes formales de gestión público-privada, como la forma de la gobernan-
za, señalando que la diversidad de intereses existentes en la sociedad di-
ficulta una fiel representación de los grupos, más aún la de aquellos me-
nos poderosos. En este sentido, en la conformación de una gobernanza
por redes para la gestión o la toma de decisiones colectivas siempre está
implícito un ejercicio de inclusión de algunos intereses y la exclusión de
otros. La segunda crítica sostiene que esta perspectiva no tiene en cuenta
que cualquier situación de interacción entre agentes está enmarcada por
reglas e instituciones establecidas, cuyo cumplimiento está siempre a cui-
dado del Estado. En este sentido, no es posible considerar que el resulta-
do común deviene de una intersección de intereses y grupos en la que el
Estado no cumple ningún papel (o que sólo sea un instrumento), (Mari-
netto, 2003; Mayntz, 2001; Jessop, 2003). Con base en esta idea, se for-
ma una segunda acepción del término gobernanza, como coordinación-
conducción social, que sostiene que el Estado no desaparece y que sigue
cumpliendo un rol. La cuestión a dilucidar pasa a ser cuán central resulta
el Estado en una arena de gobernanza determinada, ya que el rol que jue-
ga el gobierno es variable en los sistemas de gobernanza que definen lo
común.
Procesos políticos y arenas de gobernanza
Aunque resulta un nuevo enfoque prescriptivo, teórico y analítico, el deba-
te sobre la gobernanza resulta familiar a la literatura politológica del siglo
XX ya que en él subyace la cuestión acerca de la manera en que se produ-
cen las decisiones colectivas y las políticas estatales. Pese a que existen
grandes diferencias en las respuestas a estas problemáticas, parece haber
una tendencia de los estudiosos a converger en posiciones intermedias. A
modo de un relativo consenso, tiende a pensarse que así como el estado na-
público-privadas toman a su cargo cuestiones públicas como instancia formal de la toma
de decisiones y de gestión. Como consecuencia esta acepción de governance restringe el
término a estructuras público-privadas formalizadas para la toma de decisiones y/o pres-
tación de servicios, y conduce a un concepto que indica la presencia y calidad de situa-
ciones de interacción formalizadas descuidando las relaciones que no están representa-
das en la red, pero que también afectan el resultado colectivo.
47
cional no deviene en un mero instrumento de las clases ni en una arena de
igual acceso a todos los actores, como postularon los primeros pluralistas,
tampoco resulta totalmente autónomo y un juez imparcial con poder sufi-
ciente para regular la dinámica social.
Visto desde el Estado, la coordinación-regulación social en espacios en
los que intervienen diversas instituciones estatales con variados grados
de autonomía resulta una problemática de coordinación inter-estatal. Es-
tas situaciones resultan muy frecuentes en los estados federales y en los
procesos de regionalización sub-nacional y supranacional, los cuales pre-
sentan regulaciones y competencias múltiples y superpuestas entre diver-
sas unidades del Estado. Recientemente estas problemáticas han sido
abordadas bajo el concepto de gobernanza multinivel tanto en los estu-
dios de la Comunidad Europea (Morata, 2002; 2004), cuanto en la coor-
dinación metropolitana en Estados Unidos (Mitchell-Weaver and Deal,
2000).
Incluso, los procesos socio-políticos de coordinación-regulación resultan
más complejos aun si se tiene en cuenta que, además de contemplar esta
situación de inter-estatalidad, hay que considerar una multiplicidad de inte-
reses que compiten por la orientación del sesgo de las instituciones. En la
segunda mitad del siglo XX, el neo-pluralismo (Bachrach and Baratz,
1963; Crenson, 1971; Lindblom, 1991) y el neo-corporativismo (Schmit-
ter, 1974; Schmitter & Streeck, 1981) han dado muestras de las influencias
diferenciales que poseen algunos actores sobre los procesos de decisión
política. En el marco de la Comunidad Europea, el estudio de la influencia
de los grupos e intereses sociales en la políticas también ha sido vinculado
al concepto de la gobernanza, como “gobernanza informal” (Christiansen;
Follesdal & Piattoni, 2003), y sostienen que las redes de influencia políti-
ca resultan un complemento necesario a los mecanismos formales de deci-
sión cuando se intenta comprender los procesos de decisión pública.
La literatura sobre las redes de influencia política que se ha desarrollado en
las últimas décadas (Laumann, Galaskiewicz, and Marsden, 1978; Lau-
mann and Knoke, 1987; Heinz, and Laumann, 1990; Knoke, 1993; 1990)
ha realizado importantes aportes a la comprensión de las decisiones y polí-
ticas públicas, a la vez que presentan un abordaje diferente para el estudio
de los sistemas de decisión colectiva. Estos estudios, que ocupan un punto
medio entre las posiciones pluralistas y neo-corporativistas, muestran que
los modelos de intermediación de intereses varian de un area política a otra
y que los sistemas de decisión colectiva generan múltiples modelos de es-
tructuración del poder organizados en clusters más o menos concentrados
de actores individuales y colectivos (Christiansen; Follesdal, & Piattoni,
2003). En general, se sugiere que los procesos socio-políticos de coordina-
VÍCTOR MAZZALAY
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6
Los actores no necesariamente actúan con objetivos egoístas, en defensa de intereses
particulares. Algunos actores pueden defender un interés que creen público y general, in-
dependientemente de que coincida o no con sus intereses particulares. Tampoco debe
descuidarse de que los actores tienden a hacer coincidir el interés general con sus intere-
ses particulares.
7
Este último resulta cercano al concepto de preemptive power, el cual resulta clave
para terminar de entender la idea de “estructura de poder de la comunidad” porque com-
plementa la propuesta de la teoría de la no-decisión, que se apoya sobre la idea de la
existencia de un poder de veto (Stone, 1988).
ción-regulación se resuelven en arenas de gobernanza configuradas por una
autoridad estatal fragmentada y una multiplicidad de actores, públicos y
privados, individuales y organizados, quienes a partir de heterogéneos inte-
reses y poderes diferenciales, interactúan y se influyen mutuamente en un
sistema de decisión colectiva (Knoke and Pappi, 1991; Pappi and Henning,
1998).
Arenas de gobernanza y núcleos de poder
La influencia diferencial que algunos actores ejercen en los sistemas de
decisión colectiva es producto de la utilización de sus recursos de poder
con la intención de orientar el sesgo institucional en su favor.
6
Los acto-
res afectan las decisiones colectivas a través de diversas modalidades,
previniendo y anticipándose,
7
orientándolas o resistiéndose, y en las di-
versas etapas de las mismas: durante el establecimiento de la agenda de
debate público, pasando por la agenda de gobierno, durante la toma de
decisiones, en el diseño de políticas y, finalmente, pueden incluso resistir
en la implementación de las políticas obstaculizando y/o negociando con
los gobiernos las condiciones de implementación. En tal sentido, tanto
aquellos actores que dirigen al estado cuanto aquellos que pueden impul-
sar, orientar y/o obstaculizar sus acciones se constituyen en actores con
una capacidad de influencia diferencial al resto de los ciudadanos, confor-
mando un espacio socio-político de decisión colectiva o “arena de gober-
nanza”.
Se advierten tres características acerca del ejercicio de la influencia de los
actores en el marco de las arenas de gobernanza: en primer lugar las moda-
lidades de influencia y los recursos de poder pueden confluir, incluso un
actor puede ejercer más de una modalidad con un objetivo, o modalidades
diferentes para objetivos diversos. Por otro lado, el proceso se da en térmi-
nos estructurales y configurado por múltiples actores públicos y privados,
por lo que la influencia y poder de un actor no sólo se ejerce sobre el Esta-
49
do y las políticas públicas sino también sobre las acciones y direcciones de
todos los actores públicos y los privados. Finalmente, siendo el poder un
fenómeno relacional-estructural, la influencia ejercida sobre un actor (o un
conjunto) tiene un efecto sobre el resto de los actores y del conjunto. De
allí la idea de una “estructura” de poder e influencia.
Pese a la difusión de estudios de redes de influencia en Europa y Estados
Unidos, lugares donde ha mostrado ser un mecanismo eficaz para identifi-
car los actores y sectores que tienen mayor poder en los procesos socio-po-
líticos, las redes políticas resultan un fenómeno poco estudiado en Latino-
américa. Las redes de influencia socio-política son autogeneradas por los
mismos miembros que las integran, como un fenómeno subjetivo-percepti-
vo y a la vez objetivo. Éstas dan cuenta de las arenas socio-políticas de co-
ordinación social en las cuales se define la regulación en un espacio. Como
el resultado común depende de las relaciones que múltiples actores interde-
pendientes sostienen (y no sostienen), la percepción acerca de quiénes son
influyentes en el proceso de resolución de lo común es un mecanismo de
identificación-asignación de influencia y da cuenta de los actores intervi-
nientes en las arenas de gobernanza (Mazzalay, 2009).
La literatura ha señalado que en los procesos políticos pueden darse coali-
ciones que deben ser entendidas como estructuras, círculos o núcleos de po-
der (Stone, 1988; Laumann, Galaskiewicz and Marsden, 1978; Heinz and
Laumann, 1990). Las estructuras de poder que se forman en las arenas de
gobernanza se presentan como un núcleo de actores con una mayor cohe-
sión, y que resultan centrales en los procesos socio-políticos por la influen-
cia diferencial superior que ejercen sobre los objetos y resoluciones públi-
cas (Christiansen, Follesdal,& Piattoni, 2003). Las arenas de gobernanza,
entonces, están integradas por un conjunto de actores que influyen en un
sistema de decisión colectiva de manera diferencial a los ciudadanos comu-
nes. Pero, además, los mecanismos estructurales de las redes de interdepen-
dencia actúan otorgando un peso diferencial a un conjunto de actores gene-
rando núcleos de poder al interior de las arenas de gobernanza.
De tal modo, la coordinación-regulación social se produce por un conjunto
de actores que poseen una influencia diferencial al común de los ciudada-
nos, los cuales constituyen la arena de gobernanza. Pero, incluso dentro de
este conjunto de actores involucrados suelen producirse subgrupos más co-
hesivos que conforman núcleos de poder dentro de las arenas de gobernan-
za, como si se tratara de un segundo nivel de clausura estructural de los sis-
temas de decisión colectiva. Si la construcción de la arena de gobernanza se
realiza a partir de la identificación-reconocimiento que hacen los propios
actores de los otros involucrados en la resolución de lo común, el núcleo de
poder de la arena de gobernanza se constituye a partir de la articulación de
VÍCTOR MAZZALAY
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Una diferencia entre ambos procesos de regionalización es que el actual régimen de
regionalización está estimulado por el incentivo positivo de nuevos fondos y competen-
cias como, en cambio en anterior existía un incentivo negativo en términos de presiones
para que los gobiernos constituyeran bajo la amenaza de no refinanciar las deudas muni-
cipales por lo que tras lograr la refinanciación muchos municipios no avanzaron en la
cooperación.
los actores en subgrupos y clústeres cohesivos, los cuales pueden ser más o
menos abiertos independientemente de la arena de gobernanza en la que se
formen. De tal manera, el núcleo de poder puede coincidir con la arena de
gobernanza o bien concentrarse en un pequeño grupo de la misma. En tal
sentido, es posible encontrar arenas de gobernanza relativamente abiertas
pero que generan núcleos de poder cerrados y viceversa. En relación a esto,
las preguntas que guían este estudio son las siguientes: ¿Cómo se configu-
ran las arenas de gobernanza en los espacios regionales sub-nacionales?
¿Cuán abiertas y plurales se presentan? ¿Qué tipo de actores e intereses ac-
ceden a la misma? y ¿cuán inclusivos son los núcleos de poder de las are-
nas de gobernanza?
Los casos. Las Comunidades Regionales de Córdoba.
Paralelamente a los procesos de regionalización y coordinación que se die-
ron “desde abajo”, en los últimos años se produjeron en la provincia de
Córdoba, Argentina, dos iniciativas de regionalización inducida como in-
tentos Top-Down o desde arriba. La primera, durante la gestión 1999-2003,
consistió en la constitución de los denominados “Entes de Recaudación Fis-
cal y Gestión”, Ley Provincial 8864, que tenían dos objetivos principales,
la tercerización del cobro impositivo y la coordinación intermunicipal para
el desarrollo. El estudio de Díaz de Landa y Parmigiani de Barbará (2004)
da cuenta de las dificultades que esa iniciativa tuvo para conformar y con-
solidar una instancia de cooperación para el desarrollo regional. En muchos
casos los entes de Recaudación Fiscal y Gestión no pudieron afianzarse
porque no lograron la tercerización del cobro impositivo (que era el otro
objetivo central de su conformación) y en muchos otros casos ni siquiera
lograron conformarse los entes porque los Poderes Legislativos locales
(Concejos Deliberantes) no sancionaron las ordenanzas correspondientes
que ratificaran las acciones llevadas adelante por los Poderes Ejecutivos
(Intendentes y Presidentes Comunales).
Con el fracaso de ese proyecto político se dio una segunda iniciativa que se
encuentra actualmente vigente, iniciada y regulada por la “Ley de Regiona-
lización de la Provincia de Córdoba N° 9204/05”
8
y que consiste en la for-
51
9
Debido a esto muchos municipios no avanzaron en la regionalización una vez que lo-
graron la refinanciación de sus deudas.
mación de Comunidades Regionales (CR) con base en las circunscripciones
departamentales. La geografía de la provincia de Córdoba se divide en 26
Departamentos y éstos no poseen una institución gubernamental por lo que
conviven con 427 gobiernos locales que no tienen competencia sobre todo
el territorio provincial, quedando grandes extensiones bajo la jurisdicción
de un gobierno provincial que no posee la capacidad de estar presente en
toda la geografía para regular las relaciones socio-económicas y prestar ser-
vicios públicos.
Esta es la situación que pretende resolver el proyecto de regionalización
provincial, el cual es claramente un intento Top-Down con claras intensio-
nes tecnocráticas de regular el espacio y generar condiciones estables para
la dinámica económica y la acumulación. De aquí que una de las principa-
les preocupaciones que hace manifiestas el gobierno provincial haya sido la
armonización y regularización de los sistemas tributarios y la promoción
del desarrollo económico.
Dada la autonomía local que asegura el sistema institucional, la Comuni-
dad Regional coexiste con los Gobiernos Locales y configura sus autori-
dades como un órgano colegiado de éstos. En una primera etapa el actual
proceso se sugiere más exitoso que el anterior porque logró la conforma-
ción formal de CR cubriendo toda la geografía provincial. Una diferencia
entre ambos procesos de regionalización que podría explicar esta diferen-
cia es que el anterior proceso (los Entes de Recaudación Fiscal y Ges-
tión) se apoyaba en la amenaza del GP de no refinanciar deudas munici-
pales (un incentivo selectivo negativo)
9
mientras que el actual proceso,
en el comienzo, se constituyó sobre la promesa de descentralizar compe-
tencias jurisdiccionales y de otorgar fondos financieros permanentes para
ser administrados y distribuidos por la CR (un incentivo selectivo positi-
vo). Este proyecto genera en las Comunidades Regionales arenas de coor-
dinación socio-política en las que se encuentran múltiples gobiernos loca-
les autónomos, los cuales poseen la autoridad de decidir sobre la
competencia que se asigna legalmente a las CR. Por otro lado, la ley de
regionalización ordena la construcción de un foro consultivo de la socie-
dad civil regional. Estos foros advierten la emergencia de un espacio de
interacción formal entre el Estado y la sociedad, sin embargo las CR no
avanzaron en su constitución y consolidación. Observar la manera en que
se configuran las arenas de gobernanza en el marco de regionalización
provincial sub-nacional es el objeto de investigación empírica de este ar-
tículo.
VÍCTOR MAZZALAY
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10
Los motivos esgrimidos por los entrevistados que se negaban a responder una parte
de la entrevista refieren a que ellos no brindaban información personal y que solamente
respondían preguntas sobre cuestiones institucionales.
Diseño metodológico y casos de estudio
El diseño de investigación es un estudio de casos comparado. Se seleccio-
naron las Comunidades Regionales Colón (CRC) que posee 20 Gobiernos
Locales (GL) y Santa María (CRSM) que tiene 24. Se entrevistaron a los
decisores de los GL (Intendentes y Presidentes Comunales), quienes a su
vez conforman los órganos de gobierno de las CR. Se aplicó un cuestiona-
rio semi-estructuado en profundidad que registró información cualitativa y
cuantitativa, de la cual surgen los datos de las variables de interés. El rele-
vamiento de la CRSM se realizó entre mayo y diciembre de 2007 y se en-
trevistaron 18 decisores de GL (debido a que uno se negó a responder una
parte de la entrevista, las redes se construyen con información de 17). En la
CRC el relevamiento se realizó entre junio de 2008 y mayo de 2009. En ese
período se entrevistaron a 17 decisores de GL y los datos sobre redes se
construyen con información brindada por 15 entrevistados.
10
Las redes de influencia se construyen a partir de la integración de tres pre-
guntas realizadas a los entrevistados, las que se integran en una sola matriz
de datos. La primera pregunta consultaba sobre qué actores de la lista de Go-
biernos Locales que integran la región resultan influyentes en la CR. La se-
gunda preguntaba qué otros actores gubernamentales o no gubernamentales
resultaban influyentes en la Comunidad Regional, y la tercera pregunta soli-
citaba que identificaran actores locales o no locales que influyan en el desa-
rrollo de la Región. Con base a las respuestas que dieron los entrevistados se
construyó la matriz de la red de influencias socio-políticas que da cuenta de
la estructura que asume la arena de los procesos políticos en las Comunida-
des Regionales estudiadas. Para el análisis se utilizaron los procedimientos
disponibles en UCINET 6.189 (Borgatti, Everett y Freeman 2002).
Resultados
Las arenas de gobernanza en las Comunidades Regionales
Los actores que integran el Gobierno de la Comunidad Regional Santa Ma-
ría (CRSM) son 24 Gobiernos Locales, 1 Legislador Provincial que repre-
senta al territorio departamentamental y 1 Administrador que es nombrado
por los integrantes de la CR. Por su lado, el gobierno de la Comunidad Re-
gional Colón (CRC) está formado por 20 Gobiernos Locales y el Legisla-
53
dor Provincal que representa al departamento. Estos actores representan la
dimensión legal-formal de la gobernanza, sin embargo la dinámica de la co-
ordinación socio-política incluye también un conjunto de actores y meca-
nismos no formales que influyen en las decisiones (y no decisiones) colec-
tivas, configurando el aspecto informal de la gobernanza. En conjunto, los
actores y mecanismos legal-formales y aquellos incluidos de manera infor-
mal configuran las arenas de gobernanza. Para analizar las arenas de gober-
nanza en las Comunidades Regionales de Córdoba se estudian las redes de
influencia socio-política de las mismas. A continuación se muestran los grá-
ficos de las redes de influencia:
Ilustración 1: Red de Influencias en la CRSM
Nodos: redondos rojos= Gobiernos Locales Municipios / cuadrados rojos = Gobiernos
Locales Comunas / triángulo negro = Administrador de la Comunidad Regional / cuadrado
gris = Legislador Departamental / triángulo para abajo naranja = Funcionarios del
Gobierno Provincial / rombos azules = intereses económico-empresarios / cuadrado nego
con centro verde = Organizaciones de la Sociedad Civil / cruz naranja = otros
La red de influencia socio-política de la Comunidad Regional Santa María
muestra una arena de gobernanza poblada principalmente por actores go-
biernos locales, carácterística comprensible si se tiene en cuenta que son
quienes conforman el Gobierno de la Comunidad Regional, junto con el le-
VÍCTOR MAZZALAY
54
STUDIA POLITICÆ
21 ~ invierno 2010
gislador departamental y el administrador. Se observa un núcleo denso inte-
grado por GL del tipo Comuna (los nodos cuadrados), mientras que la ma-
yoría de los municipios resultan periféricos con excepción del actor AGL1
(Actor Gobierno Local 1). Pese a que el sistema institucional-formal de go-
bierno de la CR asigna igual capacidad y poder de autoridad a todos los GL
que integran la CR, la red de influencia muestra un sistema de decisión co-
lectiva que configura una arena de gobernanza informal en la que la capaci-
dad de influencia socio-política se distribuye de manera desigual. Nótese la
posición central de los actores A.GL2 y A.GL1 quienes ocupan el centro
del grafo y obtienen el mayor nivel de reconocimiento/asignación de in-
fluencia por parte de los entrevistados. Otros actores GL importantes en la
arena de la CRSM son AGL4, AGL16, AGL9 y AGL16. Por otro lado, pese
a que todos los gobiernos locales pertenecen formalmente a la CR en la are-
na de gobernanza informal AGL13 resultan periféricos y debilmente inte-
grados mientras que AGL6 y AGL18, ambos de categoría institucional co-
muna, resultan aislados de la red.
La arena de gobernanza informal de la CRSM se muestra estadocéntrica;
está constituida mayoritariamente por actores estatales GL, e incluso inter-
vienen dos funcionarios del gobierno provincial que resultan influyentes
por ser figuras políticas de repercusión en la vida electoral del departamen-
to o región. Si bien se observa una configuración estadocéntrica, la gober-
nanza no está excenta de la influencia de intereses y actores del mercado y
de las organizaciones de la sociedad civil; que se produce mediante la iden-
tificación que hacen los actores que poseen la autoridad formal en el go-
bierno de la CRSM. En cuanto a los intereses económicos vinculados al
mercado, la arena en cuestión muestra la presencia de actores que represen-
tan intereses individuales —como un empresario de la ciudad de Alta Gra-
cia, una empresa minera de Malagueño y una empresa turística— y la au-
sencia de actores organizados que representen intereses económicos, como
podría ser un cámara de industriales o de comerciantes. Sí están presentes
estos intereses en la gobernanza informal pero como intereses difusos,
como los emprendimientos inmobiliarios y los vinculados a la producción
agropecuaria y los acopiadores.
La inclusión de la Sociedad Civil Organizada en la gobernanza informal de
la CRSM se produce mediante cuatro cooperativas de servicios públicos y
una junta de participación vecinal de una localidad pequeña, una Comuna
de la zona serrana. Las cooperativas parecen tener un rol importante en la
región debido a que administran la prestación de servicios escenciales
como la luz eléctrica y el agua potable, e incluso algunas de ellas realizan
prestaciones en más de una localidad, lo que parece ser el factor que les
otorga visibilidad e influencia en la arena de gobernanza regional.
55
Las estructuras de influencia en los procesos sociopolíticos de decisión co-
lectiva de la CRSM configura una arena de gobernanza informal que distri-
buye poder de manera relativamente independiente de las estructuras for-
males que impone la legislación. Nótese, como ejemplo, dos situaciones: en
primer lugar, para el actor AGL7 resultan influyentes dos empresas que re-
presentan intereses económicos privados y dos cooperativas de servicios
públicos, pero no los gobiernos locales AGL6 ni AGL18; en segundo lugar,
los intereses económicos de los acopiadores de cereales, de la empresa ma-
derera, la minera y los intereses inmobiliarios, así como los de dos coopera-
tivas de servicios públicos, resultan en la consideración de dos actores deci-
sores de la CR, mientras que, por otro lado, dos actores decisores GL no
resultan influyentes para ninguno de los otros decisores.
La Comunidad Regional Colón configura la siguente red que hace explícita
la arena de gobernanza regional.
Ilustración 2: Red de Influencias en la CRC
Nodos: redondos rojos= Gobiernos Locales Municipios / cuadrados rojos = Gobiernos
Locales Comunas / triángulo gris = Legislador provincial Departamental / cuadrado
naranja = Funcionarios del Gobierno Provincial y otros niveles del estado / rombos azules
= intereses económicos organizados / cuadrado nego con centro azul = Intereses
Económicos-empresariales individuales / triánculo para abajo verde = Organizaciones de
la Sociedad Civil
VÍCTOR MAZZALAY
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STUDIA POLITICÆ
21 ~ invierno 2010
A diferencia de la Comunidad Regional Santa María, la de Cólón posee
menor cantidad de gobiernos locales que la conforman (20 en CRC y 24
de la CRSM). Por otro lado, no existe un Administrador que no sea un
GL y el Legislador Departamental ocupa un rol periférico en la red
(sólo mencionado por el AGL5 que representa a una Comuna pequeña).
En la CRC la arena de gobernanza posee mayor cantidad de actores; 55
actores intervienen en la arena de gobernanza en la CRC, de los cuales
20 son Gobiernos locales, mientras que la arena de la CRSM posee 41,
de los cuales 24 son Gobiernos Locales. En la CRC la mayor cantidad y
los más centrales resultan ser del tipo Municipios, los cuales poseen
mayor capacidad institucional que las Comunas. Nótese la centralidad
de los actores AGL19, AGL11, AGL10, AGL15, AGL16 y AGL14; los
cuales son municipios y ciudades de diversos lugares de la geografía de-
partamental.
Si en algo se diferencian sustancialmente las arenas de gobernanza de
ambas comunidades regionales, es en la mayor cantidad de actores no gu-
bernamentales de la CRC. Por un lado, los niveles jurisdiccionales supe-
riores a la instancia local del Estado muestran una mayor presencia que
en la CRSM, existen seis funcionarios del gobierno provincial incorpora-
dos a la arena de gobernanza. De las entrevistas realizadas surge que la
inclusión de actores del gobierno provincial en la gobernanza regional se
produce, principalmente, cuando los funcionarios resultan ser personali-
dades con actividad político-electoral en el departamento, generalmente
con una larga trayectoria en ese espacio como intendentes, legisladores y/
o autoridades partidarias. En el caso de la CRC, se destaca la presencia
de ex senadores e intendentes de ciudades importantes en términos pobla-
cionales, miembros del partido Unión Por Córdoba, y que, tras perder las
elecciones, fueron incorporados al gobierno provincial. Esta situación le
brinda a estos actores la posibilidad de ser intermediarios entre algunos
gobiernos locales y el estado provincial e influir en el desarrollo de los
procesos políticos de la Comunidad Regional y su gobernanza. Pero ade-
más, hay otros actores estatales interviniendo en esta arena, la Municipa-
lidad de la Ciudad de Córdoba y el Estado Nacional a través de la Gen-
darmería. La inclusión de la primera es comprensible si se considera que
muchas localidades del Departamento Colón son ciudades dormitorios de
la capital provincial; mientras que la segunda posee un espacio geográfi-
co en el norte del departamento y un movimiento de personal que afecta
la vida socio-económica de las ciudades de Jesus María y Colonia Ca-
roya.
El sector de intereses económicos se hace presente en gran número en
esta arena de gobernanza regional. Son 19 los actores identificados por
57
los decisores gobiernos locales (17 que representan intereses individua-
les y dos actores que representan intereses económicos organizados, la
Sociedad Rural de Jesus María y la Cámara de Comercio de esa ciu-
dad). Nótese que en la Comunidad Regional de Santa María la cantidad
de actores de intereses económicos es de sólo seis. Los tipos de actores
económicos intervinientes resultan variados pero es destacable la canti-
dad de empresarios industriales que se hacen presententes en la red de
influencia a través de su consideración por parte de los gobiernos loca-
les. Nueve son empresas/empresarios industriales, cinco agropecuarios y
uno comercial; aunque habría que destacar que de los actores que repre-
sentan intereses organizados, uno nuclea agropecuarios y el otro comer-
ciales.
La Sociedad Civil organizada tiene una presencia escasa en comparación
con los intereses económicos. Encontramos cinco actores de esta categoría,
tres cooperativas de servicios, el Rotary Club y la Comisión del Festival
de Jesus María. La presencia de las Cooperativas se debe a la misma razón
que en la arena de gobernanza de la CRSM, mientras que los otros dos re-
sultan importantes en la dinámica social de la Ciudad de Jesús María y su
micro-región de influencia (Colonia Caroya, Colonia Vicente Agüero y
Sinsacate).
Núcleos de poder en las arenas de gobernanza
Las arenas de gobernanaza pueden presentarse poco abiertas a intereses y
actores no gubernamentales, como el caso de la CRSM; o bien muy in-
clusivas, como el caso de la CRC. Un aspecto diferente de la arenas de
gobernanza es la manera en que se forma su núcleo de poder, éste puede
coincidir con el conjunto de actores involucrados en la arena de gober-
nanza o bien presentarse como un subgrupo de ésta. Para dilucidar esta
cuestión, mediante el análisis de cliques se revisa la manera en que los
actores van configurando subgrupos hasta cohesionar una estructura cohe-
siva que representa el núcleo de poder de la arena de gobernanza regional
y da cuenta de un conjunto de actores que permanecen periféricos del
mismo. Véase los gráficos que se presentan a continuación:
VÍCTOR MAZZALAY
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Gráfico 3: Árbol de cohesión de actores a la red de influencias en CRSM
59
Gráfico 4: Árbol de cohesión de actores a la red de influencias en CRC
VÍCTOR MAZZALAY
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El gráfico 3 “arbol de cohesión por cliques de la CRSM” muestra que, de
los 41 actores que integran la arena de gobernanza 12 de ellos no cohesio-
nan en el núcleo de poder y permanecen periféricos al mismo. Los actores
más integrados a la estructura de poder de la arena de gobernanza, lo resul-
tan a valor de cohesión 12 y son los siguientes: AGL1, AGL2, AGL9 y
AGL8. El Administrador de la CR lo hace a valor 4 y el Legislador Depar-
tamental a valor 1,165. El núcleo cohesivo de la estructura integra seis ac-
tores que no son integrantes del gobierno de la Comunidad Regional (Go-
biernos Locales, Legislador Departamental y Administrador); estos son: los
emprendimientos inmobiliarios, se integran a la estructura a valor 1 de co-
hesión, a valor 0,334 los acopiadores de cereales, 0,106 y 0,042 dos coope-
rativas de servicios públicos y a 0,023 y 0,022 las empresas madereras y la
empresa cerealera respectivametne. Una característica general de esta parti-
cular manera de integrar cohesivamente a los actores da cuenta de que se
trata de una estructura que fragmenta subgrupos cohesivos que van inte-
grando a otros hasta generar un núcleo mayor. Nótese que a valor 0,454 se
cohesionan un grupo grande integrado por 18 actores con otro subgrupo de
tres, entre los que está el Legislador Departamental; y que a nivel de cohe-
sión 0,334 se incorpora un sugrupo integrado por un gobierno local y los
intereses inmobiliarios.
La arena de gobernanza de la Comunidad Regional Colón posee más acto-
res (55) que la CRSM (41), y configura una estructura menos cohesiva. Los
valores más altos de cohesión que muestran los actores son de 7 y 5
(AGL11 y AGL19 para 7; AGL1 y AGL8 para 5). Se observan cuatro
subgrupos que van incorporándose a la estructura: el primero lo conforman
los actores AGL11, AGL19, AGL3, AGL10 y AGL20; el segundo AGL1 y
AGL8 que se une al anterior a valor 1,667; un tercer grupo integrado por
AGL14, AGL4 y AGL9 que se unen a valor 1,563; y un cuarto integrado
por AGL6, AGL6 y AGL13 que se unen a valor 0,667 de cohesión. No obs-
tante estas divisiones, la estructura se muestra menos fragmentada que la de
Comunidad Regional Santa María.
Por otro lado, el núcleo de poder resulta muy poco inclusivo, de los 55
actores que integran la arena de gobernanza 34 de ellos no cohesionan al
núcleo de poder e influencia de la Comunidad Regional. Este núcleo de
poder está constituido por diecisiete gobiernos locales, un actor que tiene
un pasado político electoral y actualmente es autoridad bancaria, y tres
empresas/empresarios industriales, entre los cuales se encuentra YPF.
Cabe destacar que el hecho de pertenecer a la organización formal de
toma de decisiones regionales no conduce necesariamente a pertenecer a
los núcleos de poder e influencia de las arenas de gobernanza, y que pue-
de resultar integrado y más influyente algún actor no gubernamental por
61
la manera en que se introduce en la red de influencia que conforman los
actores. En tal sentido, la posibilidad de integrar el nucleo de poder e in-
fluencia de un actor no gubernamental, empresa u organización de la so-
ciedad civil, depende de que sea influyente en su gobierno local y de la
menera en que éste se integra en la arena política de la gobernanza re-
gional.
Arenas de gobernanza y núcleos de poder: características comparadas.
La siguiente tabla muestra de manera comparada algunas características es-
tructurales de las arenas de gobernanza y de los núcleos de poder.
Actores
Cohesión
estructural
Total de Actores
Actores que forman
parte del Gobierno
de la CR
Otros Actores
vinculados a otros
niveles del Estado y
la política partidaria-
electoral
Actores / intereses
vinculados al
Mercaco
De la Sociedad Civil
Densidad
Sub-
grupos
CRSM
CRC
Núcleo de
Poder
21
17
–
4
–
28
7
Arenas de
Gobernanza
55
21
9
19
5
0.1436
(SD: 0.3507)
Arenas de
Gobernanza
41
26
3
7
5
0.1899
(SD: 0.3922)
Núcleo de
Poder
29
23
–
3
2
53
12
Cliques*
Hierarchical
clustering
(valor
máximo)
* Estimados bajo el parámetro de: Minimum Set Size = 3
VÍCTOR MAZZALAY
62
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La CRC presenta una arena de gobernanza más inclusiva que la de la
CRSM, tanto en cantidad de actores cuanto en su diversidad. Nótese que,
mientras la arena de gobernanza de la CRSM posee 29 actores vinculados
al Estado (26 son parte del gobierno de la CR y 3 vinculados a otros niveles
del Estado) y sólo 12 son no-gubernamentales, la arena de la CRC tiene 30
actores estatales (21 son parte del gobierno de la CR) y 24 son no-estatales,
con una fuerte presencia de los intereses vinculados al mercado. Amén de
esta apertura, la CRC configura una gobernanza también estado-céntrica, al
igual que la CRSM, debido a lo periférico que resulta la incorporación de
actores no gubernamentales y a la centralidad que muestran los gobiernos
locales.
La mayor apertura de la arena de gobernanza que muestra la CRC no se co-
rresponde con el comportamiento que tiene su núcleo de poder. En efecto,
éste se configura con 21 de los 55 actores que intervienen en la arena de
gobernanza, mientras que en la CRSM se observa un núclo de poder de 29
actores en una arena de gobernanza de 41. La tendencia a una mayor clau-
sura del núcleo de poder de la CRC se observa también en la diversidad de
actores e intereses incorporados. Mientras que el núcleo de CRC se confi-
gura sólo con algunos gobiernos locales (17) y actores vinculados al merca-
do (4); la CRSM, además de actores que forman parte del gobierno de la
CR (23) y actores del mercado (3), incorpora también a dos actores de la
sociedad civil organizada.
Estas tendencias resultan consistentes con los indicadores de cohesión es-
tructural. Véase en la tabla que mientras la CRC se muestra menos cohesio-
nada (densidad=0.1436), y por ende más abierta en la incorporación de ac-
tores e intereses, su núcleo de poder resulta más clausurado, con menor
cantidad de actores (21 de 55 en CRC y 29 de 41 en CRSM), menos cliques
como subgrupos (28 en CRC y 53 en CRSM) y más cerrados en cuanto a la
comembresía en subgrupos (7 de valor máximo en CRC y 12 en CRSM).
En síntesis, las características diferentes de las CR estudiadas sugieren que
la CRSM tiene una arena de gobernanza poco inclusiva con un núcleo de
poder relativamente abierto y que la CRC posee una arena abierta y plural
con un núcleo de poder tendiente a la clausura.
Conclusiones
En el contexto de las tendencias descentralizadoras, la relativa autonomía
que adquieren los procesos socio-políticos en el nivel sub-nacional afecta
tanto la dimensión electoral cuanto aquellos procesos socio-políticos que
definen la coordinación social y la regulación. Este proceso de repolitiza-
63
ción de los espacios sub-nacionales locales y regionales puede ser abordado
desde el enfoque de la gobernanza que, en su perspectiva analítica, permite
estudiar un aspecto diferente de la manera en que se resuelve la coordina-
ción-regulación en un espacio-tiempo. ¿Cómo se configuran las arenas de
gobernanza en los espacios regionales sub-nacionales? ¿Cuán abiertas y
plurales se presentan? ¿Qué tipo de actores acceden a la misma? ¿Los inte-
reses de qué sectores resultan incluidos? y ¿cuán inclusivos son los núcleos
de poder de las arenas de gobernanza? Este artículo, que presenta un estu-
dio de casos comparado de dos Comunidades Regionales de la provincia de
Córdoba, pretende realizar una contribución al estudio de estas cuestiones
que han estado relativamente ausentes en la Ciencia Política latinoamerica-
na. Los resultados sugieren las siguientes conclusiones:
En primer lugar, las arenas de gobernanza de las Comunidades Regionales
se presentan numerosa y centralmente pobladas por actores gubernamenta-
les, principalmente de Gobiernos Locales, lo que sugiere gobernanzas de
tipo estado-céntricas. El análisis insinúa los siguientes como factores que
contribuyen a la configuración estado-céntrica: a)- la CR ha sido concebi-
da por los Intendentes y Presidentes Comunales principalmente como una
instancia de coordinación inter-gubernamental regional y de negociación
con el Gobierno provincial; b) muy posiblemente vinculado con lo ante-
rior, a dos años de la sanción de la ley que crea las Comunidades Regiona-
les no se conformaron los Concejos Regionales de la Sociedad Civil que
ordena la legislación dando por resultado la ausencia de una instancia for-
mal de interacción Estado-sociedad; c) los gobiernos de las CR desarrolla-
ron agendas cubiertas por asuntos de organización interna del Gobierno de
la CR, de negociaciones intergubernamentales por la delimitación de los
ejidos municipales y de negociaciones con el Gobierno Provincial por re-
cursos económicos, dejando casi ausentes cuestiones vincualdas con la co-
ordinación-regulación social del territorio.
Segundo, a pesar de estas características político-institucionales, las arenas
de gobernanza muestran la incorporación de actores e intereses no guberna-
mentales vinculados al mercado y a la sociedad civil, aunque por mecanis-
mos informales y de manera periférica. De tal modo, ante la ausencia de
una instancia de participación formal de los intereses no-gubernamentales,
la incorporación de intereses en la arena de gobernanza regional se produce
a través de los mecanismos informales de vinculación con los decisores del
gobierno de la Comunidad Regional, quienes integran el esquema de gober-
nanza formal.
Tercero, la incorporación de la Sociedad Civil Organizada se muestra más
débil que aquella de los intereses del mercado, principalmente a través de
algunas cooperativas prestadoras de servicios públicos, incorporación que
VÍCTOR MAZZALAY
64
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se entiende por ser claves para la vida urbana y el cumplimiento de respon-
sabilidades y competencias del Estado local. Los intereses vinculados al
mercado acceden en mayor número y diversidad a la arena de gobernanza
regional, aunque su incorporación se da, principalmente, como intereses in-
dividuales de grandes empresas y empresarios vinculados a diversas áreas
de la producción regional, tanto del sector agrícola como del comercial y
del industrial, y en menor medida como intereses organizados o bien intere-
ses difusos.
Cuarto, los núcleos de poder son relativamente independientes de las ins-
tituciones formales de gobernanza. Sus conformaciones son un fenómeno
estructural y relacional; depende de la manera en que se vinculen estruc-
turalmente el conjunto de actores que conforman la arena de gobernanza.
En otros términos, la incorporación de un actor depende de sus conexio-
nes y de las conexiones de quienes son sus contactos. En el caso de las
CR estudiadas encontramos algunos actores que integran el gobierno for-
mal de la CR y están ausentes del núcleo de poder y, a la inversa, actores
que por mecanismos informales se introducen a los núcleos de poder de
las mismas.
Quinto, el grado de apertura de la arena de gobernanza no resulta necesaria-
mente equivalente con la apertura del núcleo de poder que en ésta se confi-
gura. Las CR estudiadas muestran tendencias opuestas, mientras la CRSM
tiene una arena de gobernanza poco inclusiva genera un núcleo de poder re-
lativamente abierto y la CRC que posee una arena abierta y plural genera
un núcleo de poder tendiente a la clausura.
Finalmente, si bien los resultados poseen un alcance limitado a los casos
estudiados, la ausencia de investigaciones que aborden estas cuestiones en
Latinoamérica sugiere que las conclusiones aquí vertidas pueden contri-
buir a generar hipótesis de trabajo para futuras investigaciones preocupa-
das por la gobernanza y la intermediación de intereses en espacios sub-na-
cionales.
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