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Carlos Fabián Pressacco
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Resumen
En los últimos treinta años se ha experimentado profundas
transformaciones en el esquema de relaciones entre el esta-
do y la sociedad, cambios a los que no han estado ajena
América Latina. Uno de esos cambios tiene relación con el
proceso de descentralización y fortalecimiento municipal.
En este sentido, el principal objetivo del trabajo es propor-
cionar un marco conceptual que permita comprender mejor
los ejes de dichas transformaciones y sus déficit más impor-
tantes.
Abstract
In the last thirty years there have been deep transformations
in the diagram of relationships between the state and the so-
ciety, changes that also occurred in Latin America. One of
these changes is the process of decentralization and munici-
Tendencias del proceso de
descentralización municipal
en América Latina
1
Investigador y docente de la Universidad Alberto Hurtado; Director del progra-
ma de Magister en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos.
STUDIA POLITICÆ Número 08 ~ otoño 2006.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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pal empowerment. The main goal of this paper is to give a
conceptual frame that allows a better understanding of the
core transformations and their more important deficit.
I. Descentralización: algunas precisiones conceptuales
C
aben pocas dudas respecto a que si en la actualidad nos
planteamos un conjunto de interrogantes sobre los esque-
mas de gobierno interior, sobre las relaciones entre cada uno
de sus componentes y sobre las competencias, atribuciones y recur-
sos que les corresponden, se debe a que existe un cierto malestar con
respecto a la manera en que se han resuelto tales problemas en el pa-
sado.
La descentralización constituye, como señala acertadamente un
autor ampliamente reconocido (Bossier, 1990) un “signo de los
tiempos” en el cual confluyen un conjunto de procesos y tensiones
que cuestionan prácticas e instituciones fuertemente arraigadas en
nuestra cultura política y en la trayectoria institucional de nuestros
países.
Durante gran parte del siglo XX, la centralización del poder polí-
tico ha sido una de las características del Estado latinoamericano
legitimada como un instrumento generador de igualdad y libertad
políticas, central en los procesos de democratización. En este con-
texto, la centralización no constituía un problema para la sociedad.
Esto lo demuestra la existencia de disposiciones constitucionales
que alentaban la descentralización pero que nunca fueron llevadas
a la práctica o la consagración constitucional de estados federales
que experimentaron procesos de “recentralización” a lo largo de la
primera mitad del siglo XX.
Sin embargo, el panorama fue cambiando. De la mano de la famo-
sa sentencia de Daniel Bell en relación a que el estado es dema-
siado grande para las cosas pequeñas y demasiado pequeño para
las cosas grandes, los gobiernos locales fueron ganado protagonis-
mo. La crisis fiscal colaboró en dicho proceso al presionar por
mayores economías en el gasto público, lo cual a su vez se tradu-
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jo en una “localización de la cuestión social”. Pero no solo eso; el
cuestionamiento de la manera centralista en que se había concebi-
do el proceso de desarrollo incluyó otros aspectos —con más o
menos intensidad según el contexto— tales como una evaluación
negativa de la democracia que dejaba en evidencia el exceso de
burocracia y el poder de los estamentos tecnocráticos que no de-
jaba lugar al procesamiento político de las agendas locales, refor-
zadas por la emergencia de identidades territoriales más específi-
cas. Una de las notas características que definen nuestra época es
la demanda por mayores posibilidades de participación ciudadana
en los asuntos públicos, asociada a la existencia de órganos guber-
namentales más cercanos a la ciudadanía. Las tendencias favora-
bles a la descentralización se explican también porque los poderes
locales se presentan como espacios para que ciertos grupos puedan
hacer presentes sus intereses, los que de otra manera difícilmente
podrían introducir sus demandas y problemas en la agenda políti-
ca y estatal. Al menos parcialmente, el nuevo protagonismo de los
gobiernos municipales está asociado al surgimiento de reflexiones
e iniciativas vinculadas al desarrollo local y al tránsito desde una
constelación de valores materiales a otros postmateriales.
Al mismo tiempo, la revolución tecnología facilitó el acceso a co-
nocimientos y servicios que antes, por necesidad del proceso pro-
ductivo, requerían estar concentrados en nuestras grandes ciudades.
La amplia gama de motivaciones que se hallan tras las demandas
descentralizadoras da cuenta de que las críticas a la centralización
estatal no responden a una lógica única. Más aún, reflejan los con-
flictos derivados de una novedosa trama de relaciones entre Esta-
do y sociedad en proceso de transformación en donde se ponen en
evidencia diferentes proyectos políticos.
Así planteado, parece claro que la descentralización representa al
menos una posibilidad para reforzar la democracia ampliando el
campo de los derechos y libertades, la progresiva incorporación de
los sectores excluidos o marginados de las instituciones represen-
tativas y creando posibilidades de un mayor control y participa-
ción de la ciudadanía en la actuación de las administraciones pú-
blicas. (Borja, 1987)
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En definitiva, los procesos de descentralización muestran la ten-
dencia de los regímenes democráticos a avanzar hacia una mayor
complejidad de su trama institucional y de sus relaciones con el
conjunto de la sociedad, no solamente como respuesta a las de-
mandas de mayor participación sino también para mayores econo-
mías en el gasto público, pero que al mismo tiempo son parte de
procesos de cambio en la cultura política que modifican el rol que
la sociedad le asigna al Estado y la manera en que aquella espera
que cumpla ese rol.
Si ello es así en casi todos los países más desarrollados, no deja
de ser importante en América Latina, en donde en los últimos
años se han llevado adelante profundas reformas descentralizado-
ras con el compartido objetivo de reforzar la autonomía de los ni-
veles intermedios de gobierno y administración, la participación
ciudadana y la búsqueda de un desarrollo económico y social in-
tegrador. Al menos desde el punto de vista de la amplia legitimi-
dad de las reformas, el proceso de descentralización no sería tan
relevante para la consolidación de la democracia en América La-
tina, si solamente constituyera una exigencia del ajuste estructural
destinada a mejorar el rendimiento de recursos escasos y olvidara
que en la actualidad es un requisito de la gobernabilidad y legiti-
midad del sistema político democrático: “en todo caso, dados los
cambios sociales y económicos experimentados a nivel local,
como también las demandas de democratización municipal o re-
gional, las actuales formas de organización territorial están cam-
biando. En este sentido, la descentralización puede llegar a ser
crucial en el nuevo orden estatal latinoamericano. El nuevo Esta-
do para tener mayor eficacia política y económica necesita ser
mas legítimo desde el ámbito local” (Calderón y dos Santos, 1990,
pág. 17).
Hasta ahora nos hemos referido a la descentralización sin mayo-
res precisiones. Si bien es cierto que la descentralización puede
situarse en un contexto más amplio que supere los límites de es-
pacio estatal —que implique el traspaso de capacidades que se
encuentran en manos del Estado directamente a la sociedad y sus
organizaciones— aquí optaremos por privilegiar una mirada so-
bre la descentralización como proceso que se desarrolla al inte-
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rior del estado entre sus distintos niveles de gobierno y adminis-
tración.
Esquemáticamente hablando, y advirtiendo que la claridad concep-
tual tiene poco que ver con lo observado en el desarrollo de los
procesos, es posible distinguir dos grandes alternativas. Desde un
punto de vista que enfatiza los aspectos administrativos, se habla
de desconcentración para referirse a un proceso de carácter funda-
mentalmente administrativo que delega funciones desde el nivel
central del gobierno pero sin desprenderse de la titularidad y man-
teniendo las relaciones de jerarquía (este vínculo permite que el
órgano delegante impartir órdenes en todo momento al órgano de-
legatorio). La importancia de la desconcentración radica en la po-
sibilidad de conocer mejor las demandas e inquietudes locales
para poder hacerlas conocer en el centro de decisión.
Se distinguen dos tipos de desconcentración; una de carácter terri-
torial (cuando la delegación de las funciones se limita a un deter-
minado espacio) mientras que la funcional se refiere a la especia-
lización en determinadas actividades sin el atributo anterior.
Como se puede observar, los objetivos de este proceso se centran
en el campo administrativo buscando acercar a los beneficiarios la
gestión de determinados servicios públicos.
Por el contrario, hablamos de descentralización cuando existe un
traspaso de competencias desde el gobierno central hacia un órga-
no que posee una personalidad jurídica distinta, con patrimonio
propio y sujeto a controles de tipo jurídico cuyo objetivo es pro-
teger el interés general y el ordenamiento jurídico, pero que re-
fuerza la autonomía y rechaza el control jerárquico. Los autores
diferencian la descentralización administrativa de la política. En el
caso de la primera, el concepto central es el de autarquía definida
negativamente como la incapacidad de generar una legislación
propia. Este tipo de descentralización puede ser, al igual que la
desconcentración, funcional o territorial.
La descentralización es política cuando tiene necesariamente una
base territorial, busca una distribución del poder político entre el
nivel central y el regional-municipal y cuando las autoridades
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responsables de los entes locales son el resultado de la puesta en
práctica de algún mecanismo de elección democrática. Si en el
caso de la variante administrativa de la descentralización el con-
cepto clave es el de autarquía, en la alternativa política es el de
autonomía entendida como la capacidad de crear normas propias
reconocidas por el Estado y en el marco de la constitución.
Autores como Rondinelli prefieren referirse a la descentralización
política como devolución mientras que otros como Borja amplían
el marco del proceso desde el plano jurídico-institucional al socio-
cultural al señalar que se trata de “un proceso de carácter global
que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un
sujeto —una sociedad o colectividad de base territorial— capaz de
asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la vez de per-
sonalidad socio-cultural y político-administrativa y, por otra parte
la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y re-
cursos (financieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que
podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigen-
te” (Borja, 1987, pág. 48). En este último caso, el concepto de
descentralización se acerca a las nociones de desarrollo local y
capital social.
Estos enfoques si bien tienen la ventaja de construir una dicotomía
que aporta claridad en términos conceptuales, deja de lado una
multiplicidad de situaciones que se generan el marco de los pro-
cesos concretos en donde desconcentración y descentralización se
presentan simultáneamente.
Finalmente, hay que destacar el enfoque de descentralización fis-
cal que enfatiza los aspectos vinculados a la asignación de recur-
sos fiscales (participación de las niveles subnacionales en la ge-
neración de ingresos y ejecución del gasto) y al reparto de
responsabilidades en la provisión de determinados bienes y ser-
vicios públicos. El primer aporte en esta línea corresponde al en-
foque de federalismo fiscal de Tiebout que plantea las ventajas
que tiene la estructuración del sistema político-administrativo en
unidades pequeñas y homogéneas para identificar mejor las pre-
ferencias ciudadanas y una provisión más eficiente de los bienes
públicos.
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El descuido del autor por dar cuenta de las dificultades que pueden
generar a su planteamiento la movilidad de las personas, así como
los problemas redistributivos y de cohesión social, sentaron las ba-
ses de un nuevo aporte. El del “teorema de la descentralización” de
Oates, afirma que en la medida que los entes subnacionales son
autónomos y sus autoridades son electas democráticamente, éstos
pueden identificar mejor las preferencias ciudadanas y la ciudada-
nía —al disponer de mejor información— para decidir si está de
acuerdo en asumir los costos de dichas preferencias. El problema
central radica en las externalidades que se crean como resultado de
la falta de coincidencia entre las preferencias ciudadanas y los te-
rritorios y en la desigualdad de ingresos. (Finot, 2001)
Los distintos aportes enriquecen el debate sobre procesos que
siempre tienen contornos complejos y difusos. Sin embargo, es
preciso insistir en la importancia que tiene el proceso de descen-
tralización para la consolidación de la democracia, objetivo que
solo puede ser logrado en la medida en que los entes subnaciona-
les gocen de mayor autonomía para atender sus asuntos.
Es posible, e incluso deseable desde el punto de vista de la gober-
nabilidad del sistema político, que el proceso de descentralización
se desarrolle gradualmente. Por lo que la evaluación del proceso
tiene que ver tanto con los avances en el corto y mediano plazo en
los diferentes planos en que se desenvuelve el proceso como con
el sentido que adquieren dichas reformas dado el sentido del pro-
ceso de acuerdo al proyecto de descentralización consensuado por
los actores políticos.
Una precisión adicional dice relación con los cuestionamientos
que se plantean sobre la capacidad de un proceso como el de des-
centralización —que enfatiza reformas institucionales— para alte-
rar los rasgos estructurales del sistema económico capitalista. Si
bien este cuestionamiento es relevante, no es menos importante
destacar el significado que tiene el proceso de descentralización
desde la perspectiva del perfeccionamiento del sistema político de-
mocrático al traducirse en la apertura de espacios políticos donde
ejercer derechos ciudadanos, incluso teniendo en cuenta que las
condiciones para que se desenvuelvan dichos espacios depende
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tanto de la existencia de dicho espacio como de su autonomía y
capacidad económica.
2
II. Relaciones Estado-sociedad en América Latina y
los procesos de descentralización
En el ámbito latinoamericano, las reformas descentralizadoras co-
bran importancia en el contexto de las políticas neoliberales de la
década del setenta. La crisis del estado desarrollista y el ajuste
estructural sobreviviente concibieron un proceso de descentraliza-
ción que tenía motivaciones fundamentalmente fiscales.
En el contexto de las denominadas reformas de primera genera-
ción, la transformación del Estado en América Latina ha estado
asociada a la apertura externa, la privatización de empresas y ser-
vicios públicos y la liberalización económica, y se lleva a cabo
sobre la base del principio de la triple decisión que implica “re-
ducciones” en el contenido y alcances de la intervención estatal,
en sus unidades organizativas y en su dotación de personal.
(Oszlak, 1997 y Coraggio, 1997)
No se trata de una simple reestructuración ministerial sino de una
reforma que modificará sustancialmente la “matriz” estadocéntri-
ca vigente desde la década del treinta y que afecta a los tres pla-
nos en que se desagregan las relaciones estado-sociedad: en el
funcional (división del trabajo), en el de los recursos de poder
(dominación) y en el excedente social (material).
Estas tres dimensiones se articulan de manera tal que pueden ser
interpretados como fases sucesivas:
2
Es claro que la descentralización no constituye una panacea, pero sí una posi-
bilidad; como sostiene Arocena, “la invención de redes asociativas, de estructuras
interinstitucionales, de mecanismos autogestionarios, etc., muestran la existencia
de procesos instituyentes. Las riquezas de estas experiencias instituyentes mere-
cen una atención especial, porque ellas constituyen posiblemente gérmenes de
una institucionalización alternativa, capaz de responde a ciertas exigencias de en-
cuentro horizontal entre una pluralidad de actores sociales”, en “¿Descentraliza-
ción para qué?”, en Cuadernos del CLAEH, Nº 51, 1989, Montevideo.
23
· las exigencias de reforma del Estado no derivan exclusivamente
de la crisis fiscal sino que representan un nueva correlación de
fuerzas entre el Estado y una sociedad donde los sectores popu-
lares están desarticulados y dominada por los grandes grupos
económicos (dimensión política o de las relaciones de poder);
· esta nueva correlación de poder político sienta las bases de la
reforma funcional de tal manera que se cuestiona el protagonis-
mo estatal y se reduce los ámbitos en donde se le reconoce po-
sibilidades de intervención. Si bien este movimiento se justifica
en un discurso “democratizador” que devuelve la iniciativa a la
sociedad, lo concreto es que el nuevo esquema beneficia a los
que concentran más poder político (dimensión funcional);
· la reforma funcional, al traspasar gran parte de las funciones a la
sociedad libera al Estado de la obligación de obtener recursos
para financiar aquellas responsabilidades; es decir, renuncia a
apropiarse de parte del excedente por medio de los impuestos.
En definitiva, el balance del proceso de reforma del Estado y del
sistema político nos muestra con claridad un desbalance entre los
aspectos técnicos resultantes de la aplicación de medidas cuyo
diagnóstico responde en rasgos generales al diagnóstico de “so-
brecarga” y al consenso de Washington, y aquellos elementos re-
lacionados con la consolidación y perfeccionamiento de la demo-
cracia en la región. El énfasis unilateral en la necesidad de un
ajuste estructural y la reforma del Estado resultante han dejado
de lado el debate y la puesta en práctica de transformaciones po-
líticas que apunten a la consolidación de la democracia en el lar-
go plazo.
En relación a las políticas públicas, el estado neoliberal es más
bien un Estado ausente, guardián del funcionamiento de los meca-
nismos del mercado, pero que no contempla la participación de la
ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos. Es más, desde
esta perspectiva, e incluso más allá del contexto autoritario —don-
de estas restricciones son evidentes— la política misma constitu-
ye una fuente de irracionalidad que distorsiona las señales del
mercado.
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Bajo el amparo de este modelo, los regímenes políticos de la re-
gión desarticularon el rol que tradicionalmente había cumplido el
Estado. El repliegue del Estado a las funciones mínimas y la pri-
vatización tanto de sus activos como de sus decisiones en los ám-
bitos de la asignación de recursos, la inversión productiva y la
determinación de precios e ingresos, tienen como objetivo último
lograr la primacía del sector privado y estructurar una sociedad de
mercado. Implícitamente, se afirma la supremacía de la lógica
económica sobre la lógica política considerando a la primera como
fuente de racionalidad y modernización y a la segunda como un
anacronismo generador de ineficiencia, distorsión y estancamien-
to. (Muñoz, 1992)
Desde la perspectiva neoliberal y en coincidencia con posiciones
tecnocráticas, se tiende a confundir sociedad y mercado; “cuando
un tecnócrata se plantea problemas de modernización, tiende a es-
tablecer como campo de análisis al Estado, entendido como una
tecnoestructura capaz de producir una oferta de políticas, institu-
ciones y soluciones públicas a problemas surgidos de la sociedad
civil. El Estado, en ese marco, solamente procura poder político
para tomar la última decisión, dotada de fuerza obligatoria, e im-
poner una solución técnica a un problema público. Desde el pun-
to de vista tecnocrático, para la aplicación de las mejores solucio-
nes se necesitan dos condiciones: poder político y conocimientos.
Por esta razón, mientras más simple, fuerte y centralizada sea la
estructura puramente política, más fácil es tomar decisiones técni-
camente eficientes”. (Godoy, 1993)
Así planteado, la conjunción neoliberlismo-tecnocracia no sólo
implica privatizar y reducir la incidencia del gasto público en el
PBI sino —y desde un punto de vista teórico— una restricción del
campo de análisis que limita el problema de la gobernabilidad de-
mocrática a que el aparato estatal elabore y ponga en práctica res-
puestas técnicamente eficientes pero que pasan por alto las condi-
ciones más amplias que se requieren para una conducción estatal
legítima.
En este contexto, el proceso de descentralización ha sido concebi-
do más bien como un mecanismo al servicio del ajuste estructural
25
3
No en vano De Mattos propone un análisis diferente respecto al tema de la mu-
nicipalización. La suya constituye una mirada desconfiada respecto a las virtudes
que se le atribuye a ese proceso en el contexto de reorganización capitalista inter-
nacional y de predominio de las propuestas neoliberales. Establece que: a) es fal-
so que la municipalización permita la emergencia de propuestas políticas popula-
res; b) la creciente integración internacional limita fuertemente la autonomía de
las comunidades locales; c) el fortalecimiento y multiplicación de instancias de
gobierno puede generar niveles crecientes de ingobernabilidad. En el fondo de su
planteo se encuentra lo que De Mattos denomina “fetichización de lo institucio-
que como un componente del sistema político que aporta a su de-
mocratización. Respalda esta afirmación el hecho que, más allá de
las declamadas intenciones, las propuestas descentralizadoras ha-
yan enfatizado iniciativas que privilegian medidas tales como: a)
políticas públicas destinadas a desconcentrar los servicios públicos
y la actividad económica; b) transferencia a los municipios de ser-
vicios sociales como educación y salud con el objetivo de “desbu-
rocratizarlos” y en algunos casos también privatizarlos; c) reforma
de los gobiernos locales tanto en un sentido político-representati-
vo como en los aspectos técnico-administrativos.
Como señala Coraggio, el proyecto neoliberal de descentralización
enfatiza los aspectos administrativos (transferencia/delegación de
funciones desde el nivel central al subnacional justificada en la
mayor eficiencia resultante) y económicos (privatizando un con-
junto de funciones que antes eran responsabilidad del Estado cen-
tral y desregulando la economía) y descuida el componente políti-
co ligado a la democratización. (Coraggio, 1997)
De tal forma, si desde algunas posiciones se afirma que la descen-
tralización impulsa el paso de una democracia representativa a una
democracia más participativa en el que los entes subnacionales
son considerados como ámbitos privilegiados de democratización
debido a que permiten un mayor involucramiento de los ciudada-
nos en las instituciones públicas, otros verán en este proceso un
“instrumento” del neoliberalismo destinado a desmantelar tanto la
capacidad de ciertos actores para presionar por reformas al siste-
ma político y económico como para debilitar la capacidad de ar-
bitraje del Estado central.
3
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Se trata de un debate que simplifica en exceso el panorama ya
que tiende a plantear las relaciones entre estado y sociedad como
un juego de suma cero y a desconocer que cuando se defiende el
fortalecimiento del Estado se hace sobre la base de un acuerdo
social que sostiene que un Estado grande, indiscriminadamente
intervencionista, con gran cantidad de funcionarios poco capaci-
tados y mal remunerados y altamente burocratizado, ya no res-
ponde a las necesidades actuales. Además, la experiencia históri-
ca ha demostrado que, superados ciertos límites, la concentración
del poder en manos del Estado termina por absorber por comple-
to a la sociedad atentando contra la real vigencia de un régimen
democrático.
4
Abordar el problema de manera integral implica analizar no solo
“cuáles” funciones le corresponden al Estado sino también
“como” éste desarrollará dichas funciones. Y en este sentido, el
debate ha dejado de lado el análisis de las transformaciones cul-
turales, no sólo en el sentido de lo que la sociedad ya no le pide
al Estado, sino de las nuevas y tal vez todavía difusas demandas
ciudadanas.
Por otro lado, ha descuidado la pregunta referida a la constitución
de una trama institucional más compleja que articule novedosa-
mente las relaciones Estado-sociedad de acuerdo con la nueva rea-
lidad, en un contexto cultural en que surge cada vez con mayor
intensidad la revalorización de los aspectos institucionales como
elemento clave en la consolidación de la democracia.
nal”, es decir la creencia de que una reforma político-administrativa es capaz de
establecer las condiciones para transformar la estructura social, la orientación de
la distribución del producto social y las características predominantes de la eco-
nomía capitalista, “Falsas expectativas ante la descentralización”, en Revista Nue-
va Sociedad, Nº 104, 1985, pp. 118-126.
4
“Parece difícil impulsar un desarrollo sostenido en América Latina mientras la
relación de mercado y Estado sea concebida de una «suma cero» en que el avan-
ce de un elemento necesariamente implica el retroceso del otro (...) dado el carác-
ter social del mercado, el ordenamiento de la sociedad es un factor determinante
de la eficiencia macroeconómica”, Norbert L
ECHNER, El debate sobre el Estado y
el mercado, FLACSO, Santiago, 1992.
27
III. Las reformas municipales en el MERCOSUR
Como en casi todos los países de América Latina, y siguiendo ten-
dencias de alcance global que tienen antecedentes a inicios de los
setenta en Europa, todos los países que integran el MERCOSUR
han introducido reformas de carácter descentralizador en la última
parte del siglo XX.
En todos los casos (con excepción de Uruguay) se han producido
reformas constitucionales de diversa envergadura que han modifi-
cado el esquema de gobierno y administración interior. Es el caso
de Chile (1980), Bolivia (1985), Brasil (1998), Argentina (1994),
Paraguay (1992), todas reformas en las cuales se introducen cláu-
sulas que tienen el declarado objetivo de fortalecer la autonomía
de los gobiernos locales, su carácter democrático, clarificar y/o
transferir nuevas funciones y mejorar la dotación de recursos mu-
nicipales. Caso singular es el de Chile en el que el recorrido de las
reformas se inicia en el contexto de un régimen autoritario reorga-
nizando primero la ley de rentas municipales (1979), luego la
constitución y finalmente la ley Orgánica Constitucional de Muni-
cipalidades (1988) para desde ese momento introducir un conjun-
to de reformas parciales (1992, 1995, 1999 y 2000).
No obstante ello, al momento de analizar las reformas específicas
del proceso de descentralización lo primero que se destaca es la
variedad de procesos y énfasis puestos en cada uno de los siste-
mas políticos nacionales. Tal vez sean dos los elementos comunes
que más claramente aparecen en el horizonte: un arraigado centra-
lismo, no solo como un rasgo propio del esquema institucional
sino como componente central de nuestra cultura política, y que se
traduce en el sistema de gobierno presidencial; y la debilidad de
las municipalidades que, con excepción de aquellas que pertene-
cen a las grandes ciudades, no cuentan con una sólida organiza-
ción, recursos humanos, financieros y económicos suficientes ni
con las garantías que aseguren un ejercicio autónomo de sus com-
petencias. Hasta hace poco, además, eran instancias políticas poco
atractivas por lo que los liderazgos locales carecían de las capaci-
dades para poder revertir la situación. (Arocena, 1995)
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Sin embargo, hay señales que esta situación estaría cambiando no
solo en el plano de las reformas legales antes reseñadas sino por
lo observable en el proceso mismo. Estos procesos pueden orde-
narse en tres ejes:
a) político-institucional en donde se está produciendo un tránsito
desde un modelo burocrático a otros de tipo gerencial en don-
de el estilo tradicional de administración y gobierno choca con-
tra ciudadanos-clientes cada vez más exigentes en el contexto
de una sociedad en que surgen nuevas formas de articulación.
b) Otro económico en donde se reclama una mayor preocupación
de los municipios por el desarrollo local y en su rol de planifi-
cador estratégico.
c) En el tercer eje político-social se destaca una localización de la
cuestión social, una nueva articulación municipio-sociedad ci-
vil, lo cual refuerza el énfasis en la coordinación de redes.
(García Delgado, 1997)
Ordenaremos el análisis de los procesos de reformas municipales
atendiendo tres ámbitos principales: político-institucional, econó-
mico-financieros y la participación ciudadana.
a) Aspectos políticos institucionales
· De los seis países de Mercosur, Brasil y Argentina son federales
mientras que Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay son unitarios.
Si bien los países federales también experimentaron procesos de
fuerte centralización —especialmente durante el período del de-
sarrollismo populista— al momento de iniciar estos procesos el
hecho de disponer de una estructura político administrativa con-
solidada que cuenta con niveles intermedios consolidados (esta-
dos o provincias) constituye un recurso importante al momento
de dinamizar el proceso de descentralización.
· Otro elemento importante que marca diferencias es la coinci-
dencia entre el inicio de los procesos de descentralización y los
de transición a la democracia. En este punto hay varias situa-
29
ciones. Mientras que el caso de Chile, el proceso tiene sus pri-
meros antecedentes en el inicio del régimen autoritario para
luego perfeccionarse con el retorno de la democracia, en otros
países como Bolivia y Paraguay las reformas descentralizadoras
se desencadenan una vez recuperada la democracia.
· Pero además, hay diferentes situaciones en relación a las mis-
mas transiciones: mientras que para Bolivia y Paraguay se tra-
ta de inauguraciones democráticas, para Chile y Uruguay son
reinauguraciones; en Argentina y Brasil se trata de sistema po-
líticos que si bien instalaron tempranamente sistemas democrá-
ticos, estos fueron interrumpidos en numerosas ocasiones por
intervenciones militares o alterados —al menos parcialmente—
los mecanismos propios de un sistema de este tipo (por ejem-
plo, la competencia electoral). Este es un punto importante por-
que la existencia de instituciones y actores portadores de tradi-
ciones y culturas democráticas afecta positivamente el proceso
de descentralización.
· De esta manera, el proceso de descentralización ha avanzado
por diferentes caminos. En el caso de los países federales, se
ha utilizado la estructura política preexistente fortaleciéndolos;
en el caso de Brasil, pese a ser federal, el proceso ha mostrado
una clara tendencia municipalista mientras que en Argentina la
tendencia ha sido claramente provincialista. Dicho fortaleci-
miento ha significado recuperar el sistema democrático en cada
uno de estos niveles que, aunque debilitados por el proceso de
centralización, tienen una larga existencia en estos países. En
oras situaciones, como en Bolivia y Paraguay, se trata de la de-
mocratización de los niveles departamentales o prefecturas, que
si bien tienen una larga existencia, solo habían funcionado
como agentes desconcentrados del ejecutivo nacional (en algu-
nos casos con elección popular de las instancias deliberativas).
Chile es un caso diferente ya que es el único que ha optado por
crear las regiones, un cuarto nivel de gobierno y administración
que se coloca por encima de municipios y provincias. Salvo el
caso de Argentina, es observable un claro énfasis en el fortale-
cimiento municipal.
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· Desde el punto de vista de los esquemas de gobierno munici-
pal, en todos los países se les reconoce autonomía y lo que se
observa es una clara tendencia a reproducir a nivel municipal
los patrones del presidencialismo centralista; es decir, ejecutivo
fuerte y deliberativo-legislativo de carácter colectivo pero sin
atribuciones sólidas que en la práctica permita controlar y limi-
tar al ejecutivo. Se destaca la homogeneidad en este plano; no
hay variedad en lo que a sistemas políticos municipales se re-
fiere de acuerdo al tamaño de las unidades territoriales. Lo mis-
mo se puede observar a nivel de las instancias intermedias aun-
que hay énfasis diferentes especialmente en el caso de los
países unitarios: en Bolivia y Chile los miembros de los conse-
jos departamentales y del consejo regional son elegidos indirec-
tamente por los concejales municipales, mientras que en Para-
guay los miembros las juntas departamentales son elegidos
directamente por la ciudadanía.
b) Aspectos financieros
Al igual que en el plano político-institucional, ha habido impor-
tantes reformas en lo que se refiere a la disponibilidad de recur-
sos por parte de los gobiernos locales; los datos sobre participa-
ción de los municipios en el gasto total del Estado muestran un
incremento significativo que en promedio pasa de 5 % en 1980 a
10 % a principio de los noventa. Cifras más actuales muestran que
el incremento se ha profundizado llegando a porcentajes cercanos
al 15 %. Siendo importante, no deja de ser significativo que esta
cifra representa aproximadamente el 50 % de la participación de
los gobiernos locales en el gasto público total de los países unita-
rios desarrollados. Por otro lado, es importante dejar constancia
que el incremento de recursos ha ido acompañado de un aumento
de las funciones municipales por lo que no se trataría de un au-
mento de recursos para cumplir mejor las funciones ya asignadas.
En rasgos generales, el sistema de financiamiento municipal en
América Latina se ha caracterizado por seguir patrones de exage-
rado centralismo en donde el gobierno central para el caso de los
31
países unitarios, ejecutaba hasta el momento de las reformas
aproximadamente el 95 % del gasto siendo su participación en la
generación de ingresos aun mayor. Ello tiene relación con el esca-
so abanico de posibilidades en términos de ingresos municipales
que básicamente se reducen a los impuestos inmobiliarios o con-
tribuciones territoriales, patentes vehiculares, multas y transferen-
cias desde el nivel central o intermedio en el caso de los países
federales.
El sistema de financiamiento municipal en América Latina se carac-
teriza “por una escasa autonomía fiscal en la determinación de sus
principales impuestos locales, una alta participación de las transfe-
rencias intergubernamentales, un uso reducido de cargos a usuarios
y contribuciones espaciales, un bajo acceso y utilización del endeu-
damiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordina-
ción con otros niveles de gobierno” (Aghón y Cortés, 2000)
En el caso de Chile, las municipalidades gastan alrededor del
18 % del gasto total del Estado (11,1 % en 1991). Sus principales
ingresos son los permisos de circulación, el impuesto territorial,
las transferencias provenientes del Fondo Común Municipal
(FCM) y las transferencias para los servicios de salud primaria y
educación básica. Cabe hacer especial énfasis en el FCM por ser
un mecanismo de compensación constituido por el aporte parcial
(mayor en el caso de las comunas más ricas) de ingresos propia-
mente municipales y que se transfiere de acuerdo a indicadores
socioeconómicos (mínimamente se incorpora incentivos a la mejor
gestión) sin condicionamiento alguno.
Para el caso de Bolivia, los ingresos propios municipales son el
impuesto a la propiedad rural y a los inmuebles urbanos, las pa-
tentes vehiculares, las transacciones sobre estos bienes y las tasas
y patentes (Ley 1551), alcanzando el 13 % del gasto total del Es-
tado (1991). A ellos debe agregarse un mecanismo de coparticipa-
ción que consiste en el 20 % de las rentas internas y aduaneras
(con excepción de los impuestos a los hidrocarburos) y que se dis-
tribuyen de acuerdo a la población entre los municipios con al
menos 5000 habitantes (los otros deben formar mancomunidades
si quieren acceder a estos beneficios). Esta transferencia está en
CARLOS FABIÁN PRESSACCO
STUDIA POLITICÆ
08 ~ otoño 200632
gran parte condicionada ya que el 85 % debe destinarse a inver-
sión pública. (Ley 1702). Los municipios que destinen los fondos
de la coparticipación a desarrollo humano (30 %) y al fomento de
la producción (25 %) pueden acceder a los fondos de desarrollo
sectorial.
En el caso de Paraguay (gasto municipal en 1989: 4,2 %), la refor-
ma de los gobiernos municipales aseguró la participación de los
municipios en las rentas nacionales asignándole un porcentaje del
impuesto inmobiliario además de las tasas por servicios y el acce-
so limitado al crédito nacional e internacional. También los muni-
cipios pueden percibir ingresos resultantes de dos fuentes adicio-
nales: a) la coparticipación de concesiones de los juegos de azar
los cuales deben destinarse a inversión de capital y equipamiento
para salud y educación; b) la distribución de los royalties y com-
pensaciones por el territorio inundado por Itaipú (15 % a los mu-
nicipios afectados y 25 % a los otros) que deben destinarse a gas-
tos de capital (80 %).
Si bien tanto en el caso de Bolivia como Paraguay la descentra-
lización fiscal también se ha producido a nivel intermedio (pre-
fecturas y departamentos respectivamente), esta tendencia es cla-
ra en los casos de Argentina y Brasil, países con una estructura
federal.
En Argentina rige un sistema de compensación denominado de
coparticipación federal que transfiere a las provincias el 57,05 %
de las recaudaciones de impuestos sobre ingresos, patrimonio y
ventas, pero tienen escasa importancia los impuestos municipales;
en algunos casos se utiliza la contribución por mejoras (transfe-
rencia al nivel provincial de funciones sociales).
El sistema tributario brasileño se caracteriza por reconocer compe-
tencias impositivas a los tres niveles de gobierno, consagrando la
existencia de dos mecanismos fiscales: un sistema de repartición
de los ingresos tributarios y un sistema de transferencias intergu-
bernamentales que busca compensar las desigualdades regionales
transfiriendo recursos a los estados, los cuales a su vez transfieren
a los municipios. Las transferencias son el Fondo de Participación
33
de los Estados (21,5 % de la recaudación del impuesto a la Renta
y el impuesto a los productos industrializados) y el fondo de Par-
ticipación de los Municipios (22,5 %) de los mismos impuestos.
(CEPAL, 1996)
c) Participación ciudadana
De los tres aspectos considerados, el que menos avances eviden-
cia es el de la participación ciudadana. Como se ha señalado, to-
dos los regímenes municipales de los países analizados consagran
la elección democrática de las autoridades locales tanto para los
ejecutivos (alcaldes, intendentes o prefectos) como para los legis-
lativos (concejos o juntas). Sin embargo, no se observan innova-
ciones importantes en este punto en el sentido de establecer esque-
mas de gobierno municipal diferentes de acuerdo al tamaño o
particularidades culturales o étnicas.
La importancia de la participación política en la elecciones demo-
cráticas es un paso significativo, especialmente si se tiene en
cuenta que en casos como Bolivia o Paraguay constituyen elemen-
tos novedosos en la historia político-institucional.
Sin embargo, la reforma descentralizadora se legitima además, en
un discurso que valora la participación activa de la ciudadanía en
otras instancias y mediante otros mecanismos. Y pese a la larga
tradición de organizaciones sociales existentes en América Latina
y a la importante cantidad de organizaciones existentes, es en este
campo en donde claramente se observan las mayores debilidades,
siendo tres las razones que explican esta situación: a) el centralis-
mo y una cultura que privilegia las relaciones verticales y la con-
centración de poder; b) la ruptura del tejido social que provocó el
autoritarismo y sus secuelas hasta el presente; c) el diseño mismo
de la reforma del Estado que si bien contempla en el discurso este
componente en la práctica lo deja de lado privilegiando una mira-
da sistémica de la gobernabilidad.
Las experiencias más importantes en este campo son las modifica-
ciones introducidas en la legislación boliviana a través de la Ley
CARLOS FABIÁN PRESSACCO
STUDIA POLITICÆ
08 ~ otoño 200634
de Participación Popular (1994), los mecanismos de la Ley Orgá-
nica Constitucional de Municipalidades de Chile y las experien-
cias de algunas ciudades brasileñas en materia de presupuestación
participativa.
En el caso de Bolivia, el énfasis ha estado en reconocer a las or-
ganizaciones territoriales de base (OTB´s) la responsabilidad de
solicitar, identificar y priorizar proyectos de desarrollo en las
áreas de competencias de los municipios y participar, cooperar y
controlar su ejecución. También están los comités de vigilancia
que, conformados por representantes de las organizaciones territo-
riales de base tiene por objetivo fundamental vigilar el desempe-
ño del gobierno municipal, el correcto uso de los recursos y la
atención equitativa de las demandas urbanas y rurales.
En Chile, la reforma municipal de 1999 modifica el esquema de
participación vigente que hacía obligatoria la existencia de los
Consejos Económicos y Sociales Comunales (CESCO) con una
determinada composición y funciones para dar paso a una legisla-
ción más flexible que si bien mantiene la existencia de dichos
consejos los inserta dentro de una ordenanza de participación que
es resorte de cada municipalidad dictar. En esta ordenanza, cada
municipalidad debe definir la composición y funciones del CES-
CO aunque siempre dentro de su carácter de órgano consultivo.
Además, la misma ordenanza regula el funcionamiento de la ofi-
cina de reclamos y las audiencias con el alcalde así como lo rela-
tivo a los plebiscitos.
El elemento distintivo de los casos de Bolivia y Chile es que se
trata de mecanismos y proceso institucionalizados y de alcance
general. Pero hay otros mecanismos que los municipios, dentro
del campo de sus competencias, han ido implementando como
las consultas, los sondeos y encuestas, proceso de planificación
estratégica participativa, participación en fondos de desarrollo
vecinal (que implica que las organizaciones sociales ejecutan
bajo su responsabilidad fondos públicos), cabildos y reuniones
periódicas.
En el caso de Brasil es muy conocida la experiencia de ciudades
como Porto Alegre con el presupuesto participativo, proceso que
35
se aplica desde 1989 y que tiene por objetivo fundamental aplicar
un mecanismo que permita ajustar las prioridades de gasto del
municipio con las demandas y necesidades de la sociedad local.
En una primera etapa se procedió a reorganizar el consejo de la
ciudad sobre la base de una nueva división territorial. El proceso
se inicia con encuentros preparatorios en los que el gobierno mu-
nicipal y los líderes de las organizaciones comunitarias deciden
los temas centrales que serán debatidos en una primera ronda
(donde se informa la ejecución del plan de inversiones del año
anterior, el avance de la presente gestión y el volumen de recur-
sos que se espera disponer) y una segunda (donde se elige a los
delegados regionales y a las plenarias temáticas en el consejo mu-
nicipal del plan de gobierno y del presupuesto y se conforma el
Foro de Delegados regionales y de Cuestiones Temáticas) de la
cual resulta un plan de obras e inversiones que se realizará en
cada región de la ciudad que luego de aprobado por el consejo se
envía al concejo del ayuntamiento para su aprobación final. En la
actualidad, más de setenta ciudades en Brasil utilizan este proce-
dimiento. (Caccia Bava, 2000)
Otro caso emblemático es el de la ciudad de Montevideo, capi-
tal de Uruguay y que concentra más del 50 % de la población
nacional. Con el acceso del Frente Amplio al gobierno municipal
(1990) el intendente nombró 18 delegados al frente de los Cen-
tros Comunales Zonales, división territorial del departamento. La
idea original era dotar al delegado de amplias facultades (espe-
cialmente confeccionar un registro de las organizaciones sociales
para constituir las asambleas deliberantes y formalizar convenios
con organizaciones sociales para la gestión de servicios sociales)
pero la resistencia de la oposición reemplazó la figura del dele-
gado por la del coordinador reforzando el componente descon-
centrador del proceso. Luego de dos años se materializaron las
juntas locales (18), órganos descentralizados cuyas competencias
son la gestión comunal y de las decisiones políticas vinculadas a
la programación, dirección y control de los planes zonales, de tal
manera que en cada zona existe el Centro Comunal Zonal (ofici-
na desconcentrada que ofrece servicios municipales dependiente
de la junta local y del intendente) y un concejo vecinal de carác-
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08 ~ otoño 200636
ter consultivo integrado por representantes de la sociedad civil.
(Marsiglia, 2000)
Como se puede observar, junto con los avances de alcance gene-
ral existen un conjunto de ciudades que han introducido innova-
ciones importantes que han servido como estímulo y modelo para
que otras ciudades las adopten y adapten.
Sin embargo, esto no es lo suficientemente fuerte como para re-
vertir la situación de la inmensa mayoría de las ciudades de Amé-
rica Latina en donde la participación ciudadana sigue siendo muy
poco importante, de escaso impacto. De carácter consultivo, las
más de las veces utilizada como mecanismo para legitimar deci-
siones ya adoptadas por el gobierno municipal.
Anexo 1
Regimen municipal y regional chileno
a) El regimen municipal
La Ley Orgánica de Municipalidades las define como corporacio-
nes autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de
la comunidad local y asegurar su participación en el progreso eco-
nómico, social y cultural de las respectivas comunas.
Funciones privativas:
Plan Comunal de Desarrollo
Plan Regulador Comunal
Aplicar normas sobre transporte y tránsito públicos y construc-
ción y urbanización
Aseo y ornato
Funciones compartidas:
Educación y cultura
Salud pública y protección de medio ambiente
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Asistencia social y jurídica
Turismo, deporte y recreación
Capacitación, promoción del empleo y fomento productivo
Urbanización y vialidad
Viviendas sociales
Seguridad ciudadana
Prevención de riesgos
Promoción de igualdad de oportunidades
Atribuciones
Ejecutar el plan comunal de desarrollo y sus programas
Presupuesto municipal
Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público
Dictar resoluciones con carácter general y particular (ordenan-
zas, reglamentos, decretos, instrucciones)
Establecer derechos y aplicar tributos
Adquirir y enajenar bienes
Constituir corporaciones de derecho privado
Establecer las unidades vecinales
Otorgar subvenciones
Asociarse con otros municipios
Celebrar convenios con otros organismos del Estado, contratos
y concesiones
Alcalde
El esquema de gobierno municipal en Chile sigue los patrones de
casi todos los países latinoamericanos: un ejecutivo fuerte y un
concejo con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras
pero políticamente, muy fácilmente neutralizable por parte del al-
calde.
Elección conjunta de alcalde y concejales, en boletas sepa-
radas
Dura cuatro años y puede ser reelecto
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08 ~ otoño 200638
Es electo alcalde el candidato que obtenga mayor cantidad de
votos válidamente emitidos (en caso de empate, sorteo)
Concejo
6 (hasta 70 mil inscritos)
8 (hasta 150 mil inscritos)
10 (+ de 150 mil inscritos)
Los concejales son elegidos aplicando un cociente electoral que
actúa como cifra repartidora.
Participación ciudadana
En la reforma de 1999, se introdujo en la LOCM la obligación
municipal de establecer una ordenanza de participación ciuda-
dana que incluya al menos los siguientes mecanismos:
Consejo económico y social comunal: órgano asesor represen-
tativo de la comunidad organizada con la obligación de pronun-
ciarse sobre la cuenta pública y la cobertura y eficiencia de los
servicios municipales.
Audiencias públicas: solicitadas por al menos 100 ciudadanos/
as (en las comunas de menos de 5 mil hab., el concejo fijará el
número), respaldado por sus respectivas firmas y nombrando
cinco personas (como máximo) que los representarán.
Oficina de reclamos: la ordenanza fijará un procedimiento, pero
el plazo para responder no podrá ser superior a 30 días.
Plebiscitos comunales
puede solicitarlo el alcalde (con acuerdo del concejo), 2/3 del
concejo o al menos el 10 % del registro electoral comunal.
Materias: inversiones específicas, plan comunal de desarro-
llo, plan regulador u otras de interés comunal.
Resultado: es vinculante siempre que vote más del 50 % del
registro electoral.
Los ingresos municipales son:
derechos que cobren por los servicios que presten y por los
permisos y concesiones que otorguen.
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tributos
multas
Fondo Común Municipal (FCM):
60 % del impuesto territorial (excepto Santiago, Las Condes,
Vitacura y Providencia que aportan un 65 %)
62,5 % de los permisos de circulación
Patentes: 55 % (Santiago) y 65 % (Las Condes, Providencia y
Vitacura)
50 % del 1,5 % por la transferencia de vehículos
aporte fiscal
Como se distribuye el FCM?
El 90 % del FCM se distribuye de la siguiente manera:
10 % en partes iguales
10 % por pobreza relativa
15 % por población
30 % por predios exentos del impuesto territorial
35 % en proporción directa al menor ingreso municipal pro-
pio permanente por habitante de cada comuna en relación al
promedio nacional
El 10 % restante del FCM se distribuye de la siguiente manera:
5 % por concepto de mejoras en la gestión (incremento de
los ingresos propios, mejora puntaje de las escuelas munici-
pales según el sistema de medición de la calidad de la edu-
cación —SIMCE—, gastos de capacitación, etc.)
5 % por concepto de emergencias
b) El regimen regional
La Ley Orgánica sobre Gobierno y Administración Regional afir-
ma que la administración superior de cada región estará radicada
en un gobierno regional, que tendrá por objeto su desarrollo so-
cial, cultural y económico. Para el ejercicio de sus funciones, los
gobiernos regionales gozarán de personalidad jurídica de derecho
público, tendrán patrimonio propio y estarán investidos de las atri-
buciones que la ley les confiere.
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08 ~ otoño 200640
Funciones
Generales:
Elaborar y aprobar políticas, planes y programas de desarrollo
regional
Resolver la inversión del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(FNDR) e Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR)
Dictar normas de carácter general
Cooperación internacional
Competencias que le sean transferidas
Específicas:
Ordenamiento territorial
Actividades productivas
Desarrollo social y cultural
Atribuciones
Aprobar y modificar normas reglamentarias regionales
Adquirir y administrar bienes y recursos
Convenir programas anuales o plurianuales de inversión con
los ministerios
Aplicar las políticas de la estrategia regional de desarrollo
Aprobar planes reguladores comunales e intercomunales y emi-
tir opinión sobre los regionales
Aplicar tributos que graven actividades que tengan una clara
identificación regional
Formular y priorizar proyectos de infraestructura social básica
y evaluar programas
Esquema de gobierno regional
Intendente: cumple funciones ejecutivas a nivel regional y es el
representante del Presidente de la República en la región.
Consejo Regional: está integrado por consejeros que duran
cuatro años en sus cargos (pueden ser reelegidos), elegidos por
los concejales municipales a razón de dos por provincia. En las
regiones que tengan más de 1 millón de habitantes. Se eligen
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14 consejeros extras mientras que en las otras regiones se eli-
gen 10.
Gobernador: tiene a su cargo la administración superior de cada
provincia en su carácter de órgano desconcentrado del intendente;
es nombrado por el Presidente de la República. Podrá constituir un
comité técnico asesor.
Consejo económico y social provincial: órgano consultivo re-
presentativo de la comunidad provincial organizada y presidido
por el gobernador. Está compuesto por miembros electos (24) y
por derecho propio (8)
Secretarías Regionales Ministeriales (Seremia): sus responsa-
bles serán nombrados por el Presidente, eligiendo entre la terna
propuesta por el intendente, oído el parecer el ministro respectivo.
Gabinete regional (gobernadores + seremis)
Recursos regionales
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): programa de
inversiones públicas (infraestructura social y económica) con fina-
lidades de compensación territorial, constituido por una propor-
ción del total de gastos de inversión pública que defina la ley de
presupuesto. El FNDR se distribuye de la siguiente manera:
el 90 % de acuerdo a variables socioeconómicas y territoriales.
El 10 % restante como estímulo a la eficiencia (5 %) y para
gastos de emergencia (5 %).
Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR): se tra-
ta de estudios preinversionales, programas y proyectos de inver-
sión que, siendo responsabilidad de un ministerio o de sus servi-
cios, se deben materializar en una región específica y cuyos
efectos se concentren en ella:
los criterios de elegibilidad los define el ministerio
pueden ser co-financiados
Convenios de programación: son acuerdos formales entre uno o
más gobiernos regionales y uno o más ministerios, que definen
acciones relacionadas con proyectos de inversión que ellos acuer-
CARLOS FABIÁN PRESSACCO
STUDIA POLITICÆ
08 ~ otoño 200642
da realizar en un plazo determinado, debiendo especificar: las res-
ponsabilidades de las partes, las metas, los procedimientos de eva-
luación y las normas de revocabilidad.
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