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Relaciones de cooperación
intermunicipal en la Región
Central de Córdoba.
Estructuras perceptivas como
condicionante
Víctor H. Mazzalay
1
, Hernán R. Camps
2
y
Gabriel Sarmiento
3
Resumen
La cooperación intermunicipal en la Región Central de Cór-
doba no ha logrado desarrollar estructuras institucionaliza-
das que la enmarquen y le otorguen estabilidad en el tiem-
po. Esto sucede a pesar de la necesidad de superar los
problemas del inframunicipalismo y metropolización que se
observa en la última década. En un estudio sobre gestiones
1
Docente e investigador de la Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad
Católica de Córdoba.
2
Estudiante de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y
RRII. Universidad Católica de Córdoba.
3
Diplomado en Ciencias Sociales y Estudiante de Ciencia Política de la Facul-
tad de Ciencia Política y RRII. Universidad Católica de Córdoba.
STUDIA POLITICÆ Número 07 ~ primavera/verano 2005-2006.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Código de Referato: SP.29.VII.educc/2005 y SP.31.VII.educc/2006.
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07 ~ primavera/verano 2005-200678
locales de la Región Central de Córdoba se aborda una lec-
tura de la cooperación informal inter-local. Este trabajo exa-
mina la direccionalidad de la cooperación espontánea, advir-
tiendo la importancia de la percepción de los decisores
locales respecto de las relaciones sociales funcionales inter-
locales, y en menor medida el partido político.
Abstract
The intermunicipal cooperation in the Central Region of
Cordoba has not managed to develop institutionalized
structures that frame and grant stability in time. This happens
in spite of the necessity to surpass the problems of the
inframunicipalism and metropolization that is observed in the
last decade. In a study on local management in the Central
Region of Cordoba we approach the directionality of informal
inter-local cooperation. This work examines the directionality
of the spontaneous cooperation, noticing the importance of
the perception of the local decision-makers regarding the
social functional Inter-local relations, and to a lesser extent,
the political party.
Introducción
L
a cooperación intermunicipal en la Región Central de Cór
doba no ha logrado desarrollar estructuras institucionaliza
das que la enmarquen y le otorguen estabilidad en el tiempo.
Esto sucede a pesar de la necesidad de superar los problemas del
inframunicipalismo y metropolización que se observa en la última
década. En el marco de esta situación, cuestionar acerca de la ac-
ción cooperativa y su direccionalidad puede ser un importante apor-
te para comprender el fenómeno. Con base en datos de un estudio
realizado en el año 1999 sobre gestiones locales de la Región Cen-
tral de Córdoba, se plantea la siguiente pregunta de investigación
¿qué direccionalidad tomó la cooperación intermunicipal espontá-
nea en la Región Central de Córdoba en 1999 y qué la condicionó?
Los datos muestran que en la Región Central de Córdoba la direc-
cionalidad de la cooperación espontánea que realizaban los gobier-
79
nos locales, se encontraba condicionada por lecturas cognitivas
que los decisores locales tienen sobre relaciones funcionales so-
ciales Inter-locales, y en menor medida por la pertenencia a parti-
dos políticos. La variable departamento no se muestra significati-
va en esta parte de la geografía provincial en el momento de ese
estudio. En la primera parte del trabajo se aborda la problemática
local y la cooperación intermunicipal, en segunda instancia se rea-
liza una discusión de la teoría de la cooperación planteando una
hipótesis que señala que la lectura cognitiva de las relaciones so-
ciales subyacentes que hacen los decisores locales condicionan la
direccionalidad de la acción cooperativa en confluencia con una
racionalidad orientada por la pertenencia partidaria; en tercer lugar
se describe la metodología y finalmente se muestra la evidencia
empírica que prueba la hipótesis de trabajo y descarta la importan-
cia del departamento como variable condicionante de cooperación
espontánea intermunicipal.
Los espacios subnacionales y la cooperación interlocal en la
Provincia de Córdoba
El auge de lo local
La globalización que conlleva la redefinición de los espacios y las
escalas, ha producido una revalorización de los espacios sub y su-
pra nacionales. En el ámbito subnacional es posible advertir esto
en las políticas de descentralización que el estado nacional y aque-
llos provinciales han llevado adelante en las últimas décadas, y en
los discursos que cuestionan al Estado Nación como ámbito apro-
piado para la resolución de lo común en un contexto de globaliza-
ción y de resurgimiento y revalorización de las identidades regio-
nales.
Una de las mejores síntesis del impacto sobre lo local en los últi-
mos años la plantea Bob Jessop (Jessop: 1999) quien advierte cua-
tro cambios que afectan a lo local: primero, la reinvención de la
economía local y de su estado por y a través de los discursos so-
bre los nuevos roles; segundo, el rediseño de los mecanismos de
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governance y articulación con la sociedad civil; tercero, los víncu-
los entre estos cambios y la globalización de la economía capita-
lista junto con el predominio de la geoeconomía sobre la geopolí-
tica; y cuarto, el contexto estructural cada vez más global, donde
se presentan estas cuestiones que modifican el papel político y
económico de ciudades y gobiernos locales. Señala Jessop (Jes-
sop: 1999:177) que “las formas, las funciones y los mecanismos
políticos de estrategia económica local y regional más importantes
de las sociedades capitalistas avanzadas han sufrido cambios sus-
tanciales en las dos últimas décadas. Ha habido modificaciones
importantes en el papel de las ciudades como sujetos, sitios y pi-
lares de una exigida reestructuración económica para el logro de
la competitividad estructural”. En este sentido, señala el autor, se
ha producido: a) un desplazamiento de las consideraciones de las
ventajas comparativas a las competitivas, con la consiguiente va-
loración de factores tanto económicos como extraeconómicos rele-
vantes para estas ventajas; b) una profundización de la “esfera
política” local, entendida como espacio de interacción donde se
define la voluntad colectiva y se articulan los mecanismos y prác-
ticas de gobierno para alcanzar esa voluntad y c) la generalización
del discurso sobre el compromiso que deben asumir los gobiernos
locales en cuanto a ordenar los factores económicos y extraeconó-
micos en búsqueda de expandir la producción o competitividad de
la localidad o la región.
Por su parte, para Jordi Borja y Manuel Castells (Borja y Caste-
lls: 1997:14) “... la importancia estratégica de lo local como cen-
tro de gestión de lo global en el nuevo sistema tecnoeconómico
puede apreciarse en tres ámbitos principales: el de la productivi-
dad y competitividad económica, el de la integración socio-cultu-
ral y el de la representación y gestión políticas”. Allí, afirman es-
tos autores, los gobiernos locales y regionales, si bien dependen
administrativa y financieramente de instancias gubernamentales
superiores y tienen aún menos poder y recursos para enfrentar ac-
tores económicos y políticos globales, gozan de dos ventajas com-
parativas respecto de los gobiernos centrales: por un lado, mayor
capacidad de representación y legitimidad; y por otro, más flexi-
bilidad y adaptabilidad.
81
4
Martha Díaz de Landa (1990) a principios de la década del ‘90 planteó esta re-
lación entre descentralización y crisis fiscal.
5
En la Provincia de Córdoba un ejemplo claro fue la descentralización del siste-
ma de salud impuesta por el gobierno provincial de la gestión 1995-1999, la
transferencia en muchos casos produjo conflictos entre el Poder Ejecutivo Provin-
cial y las autoridades locales. (C
INGOLANI 2000).
6
La reforma de la Constitución de la Provincia de Córdoba fue una de las pio-
neras en esta dirección reconociendo la autonomía municipal en el año 1987. En
esa constitución la Provincia de Córdoba estableció un nuevo régimen municipal
con 3 categorías institucionales: Las Comunas son el primer nivel de organiza-
ción institucional de una población, se construyen en poblaciones de menos de
2000 habitantes. Cuentan, por imperio de la Ley Orgánica Municipal Provincial,
con un gobierno de Comisión constituido por un presidente, un secretario y un te-
sorero que cumple roles ejecutivos y legislativos, y con un Tribunal de Cuentas.
Los Municipios son organizados en poblaciones de entre 2.000 y 10.000 habitan-
tes. Su gobierno está conformado por un Intendente (Poder Ejecutivo), un Conce-
jo Deliberante (Poder Legislativo) y un Tribunal de Cuentas. Las Ciudades se
forman en poblaciones de más de 10.000 habitantes y tienen poder constituyente
ya que pueden dictar su propia carta orgánica y determinar su ordenamiento ins-
titucional en el marco de las formas de gobierno establecidas por la Constitución
Provincial.
En Argentina, el avance de lo local, señala García Delgado (Gar-
cía Delgado: 1998), se debió a dos factores impulsores, por un
lado el proceso de reforma estructural del Estado Nacional en los
’90, luego de la estabilización económica, impulsó la descentrali-
zación buscando un mayor control sobre los equilibrios fiscales
4
y la distribución de los costos del ajuste bajo el argumento de la
atención desde realidades más cercanas, esto trajo como conse-
cuencia mayores competencias “de hecho y de derecho” al nivel
local
5
. En la dimensión jurídica el aumento de la importancia de
lo local plasmó con el reconocimiento de la autonomía municipal
en la reforma de la Constitución Nacional de 1994 aquella tenden-
cia iniciada en la década de los ‘80 con las reformas constitucio-
nales provinciales y otras políticas de transferencia de funciones y
recursos al ámbito municipal de gobierno.
6
Factores externos como la globalización y el paso a la economía
posfordista, e internos como la crisis del Estado Nacional que nos
señala García Delgado, convergieron y generaron un impacto so-
bre los espacios locales que dinamizaron la vida política en la
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7
Ver entre otros DÍAZ de LANDA y PARMIGIANI de BARBARÁ (1997); CIUFFOLINI,
(1997); C
INGOLANI (1997); MAZZALAY (2000). DÍAZ de LANDA y MAZZALAY:
2001, M
AZZALAY 2002.
8
Mónica ITURBURU (1999:76) en un gráfico comparativo de las provincias de
nuestro país respecto al promedio de población por municipio, sitúa a la Provin-
cia de Córdoba como la segunda provincia de menos habitantes por gobierno lo-
cal luego de La Pampa.
9
Ver en particular los trabajos de DÍAZ de LANDA y MAZZALAY: 2001, y MAZZA-
LAY 2002.
escala local con diversos impactos de acuerdo a la configuración
que en cada territorio adquirió. En Córdoba diversos estudios
7
ad-
vierten que los gobiernos locales de la provincia efectivamente
asumen nuevas funciones en ámbitos que la constitución provin-
cial de 1987 otorga nuevas competencias generando políticas pú-
blicas que dan cuenta de la apropiación de ellas.
Sin embargo, en los últimos años ha irrumpido un cuestionamien-
to sobre la viabilidad de la esfera local del estado, tras una eva-
luación de la diversidad de regímenes municipales que presentan
las provincias en nuestro país, Mónica Iturburu (Iturburu: 1999)
enfatiza sobre del inframunicipalismo como causa de las limitacio-
nes de esta esfera de gobierno y señala que esta problemática se
encuentra intensificada en la Provincia de Córdoba con relación al
resto del país
8
. En esta línea algunos trabajos advierten la existen-
cia de un diferencial entre el deber ser de la responsabilidad local
asumida por los decisores de los gobiernos locales y la implemen-
tación efectiva de acciones concretas por parte de los mismos; la
responsabilidad manifiesta en el discurso de los intendentes y pre-
sidentes comunales potenciaron políticas públicas en el marco de
las nuevas funciones, pero las capacidades institucionales de los
estados locales restringieron la acción de los mismos, particular-
mente en aquellos municipios muy pequeños como las comunas
9
.
Las acciones que motivan los nuevos roles de los gobiernos loca-
les, en particular aquellas de carácter económico y social, sumie-
ron a los gobiernos locales en una competencia por el logro de
inversiones, de dineros de programas de ayuda y asistencia social,
tanto provinciales como nacionales y de organismos internaciona-
83
les con el fin de mitigar efectos económicos y sociales de la cri-
sis y el desempleo (Mazzalay: 2000:b). También Tecco (Tecco:
2002a) señala que la intervención del municipio en la promoción
económica se torna casi en imperativa, y observa como caracterís-
tica significativa la competencia entre localidades por retener y
atraer inversiones. El mismo Claudio Tecco en otro trabajo (Tec-
co: 2002), sitúa algunos supuestos optimistas de los postulados de
la descentralización en el centro de la crítica señalando que “des-
de distintas vertientes teóricas se coincide en afirmar que la ges-
tión urbana descentralizada reúne per se un conjunto de virtudes,
las cuales no han sido verificadas suficientemente en la práctica,
ni tampoco cuentan con un sustento teórico sólido”.
En la misma línea está Martha Landa (Díaz de Landa: 2002) quien
da cuenta del momento de reflexión sobre los límites de lo local
que en la literatura especializada sobrevino a comienzos de la pre-
sente década en las siguientes expresiones: “El entusiasmo visible
a fines de los ochenta y comienzos de los noventa, a lo largo de
América Latina, por el fortalecimiento de los gobiernos municipa-
les vinculado a la democratización del que da cuenta el acelerado
proceso de descentralización y de reivindicación de las autono-
mías locales, ha dado por supuesto la capacidad creciente de estos
niveles de gobierno para innovar sus administraciones y para ge-
nerar procesos de cambio. A este entusiasmo generalizado le ha
sucedido la apreciación, ..., sobre la incapacidad o al menos las di-
ficultades que tienen o enfrentan los gobiernos municipales para
introducir y desarrollar propuestas políticas innovadoras.”
La cooperación intermunicipal
Ante los desafíos que impusieron nuevas funciones y en incremen-
to de demandas de las sociedades locales, los gobiernos se vieron
enfrentadas al desafió de brindar respuestas con recursos escasos
y diversas limitaciones institucionales, organizativas, etc. Si bien
esta situación sumió a los gobiernos locales en una competencia
por inversiones y recursos, la proliferación de entes intermunicipa-
les en la Provincia de Córdoba, que en el año 2000 contaba con
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10
PARMIGIANI de BARBARÁ (2003).
11
La multiplicidad de objetivos se ve en acuerdos para la construcción del ga-
soducto del oeste del Departamento Colón, los Tribunales Comunes de Faltas en-
tre algunas localidades de Río Primero y Río Segundo, los intentos de coordina-
ción entre Río Segundo y Pilar, el ENINDER que agrupaba localidades de varios
departamentos del norte provincial y el ADESUR etc.
12
Cingolani (CINGOLANI:1997:260) con relación al Ente Intercomunal del Norte
de Córdoba (EINCOR) y a la Asociación para el Desarrollo Regional del Centro-
Sur de Córdoba (ADESUR) señala que pese a la gran difusión que tenían y al re-
conocimiento, no constituían estructuras consolidadas de cooperación.
13
Bajo la ley Nº 8864 la conformación de los entes de Recaudación Fiscal y
Gestión no lograron institucionalizarse, y en muchos casos no pudieron ni siquie-
ra conformarse porque los Concejos Deliberantes no aprobaron las ordenanzas
correspondientes. El estudio de Díaz de Landa y Parmigiani de Barbará (2002a)
da cuenta de las dificultades que esa iniciativa tuvo para lograr conformar una
instancia de cooperación para el desarrollo regional. Por otro lado estos entes no
lograron tampoco tercerizar el cobro impositivo que era el otro objetivo central
de la conformación de los entes.
14
La geografía de la Provincia de Córdoba se divide en 26 Departamentos. Los
departamentos articulan la competencia electoral ya que cada uno de ellos elige
un representante a la legislatura provincial constituyéndose en una circunscrip-
ción electoral. Los departamentos no poseen una institución gubernamental con
competencia sobre todo su territorio, sino diversos gobiernos locales con autono-
mía y territorios no sujetos a una jurisdicción inferior al gobierno provincial.
más de 65 entes de cooperación intermunicipal
10
con una gran di-
versidad de objetivos
11
, indica que los decisores políticos locales
advertían la necesidad de coordinar políticas para evitar disfuncio-
nalidades, crear economías de escala para la realización de obras,
para la prestación de servicios, etc.
Sin embargo, pese a la adhesión de los municipios a los entes in-
termunicipales y la proliferación de los mismos, en la provincia de
Córdoba en los ‘90 no se lograron consolidar estructuras institu-
cionalizadas de cooperación intermunicipal surgidas desde inicia-
tivas locales
12
. Dan cuenta de esto también, las iniciativas del go-
bierno provincial de institucionalizar instancias de coordinación y
cooperación entre gobiernos locales; tras el fracaso de constitución
de los Entes de Recaudación Fiscal y Gestión de la primera ges-
tión del gobierno provincial actual
13
, actualmente se esta desarro-
llando un proceso de formación de regiones departamentales
14
85
15
Ley de la Provincia de Córdoba Nº 9206.
16
También como intento de superar las limitaciones de escala de los gobiernos
locales de la provincia entienden la actual regionalización Graglia y Riorda
(“Municipalismo y regionalización en Córdoba”. En el diario La voz del interior”
del 20 de febrero de 2006).
17
Quizás una diferencia central de ambos procesos sea que el actual esta estimu-
lado por el incentivo positivo de nuevos fondos y competencias como, en cambio
en anterior existía un incentivo negativo en términos de presiones para que los
gobiernos constituyeran bajo la amenaza de no refinanciar las deudas municipa-
les por lo que tras lograr la refinanciación muchos municipios no avanzaron en la
cooperación.
18
El documento Sistema de Gestión para la Región Central de la Provincia de
Córdoba (1996), nacido de uno de los primeros intentos de acercamiento entre los
municipios del área impulsado por la ciudad capital provincial, sugiere que se ha
conformado una Región Central en la Provincia de Córdoba que comprende seis
departamentos, delimitando un radio de 80 km desde la ciudad capital, en ella se
asientan 82 localidades con gobierno local propio. Este documento define el caso
en la siguiente frase: “La red de localidades de la Región Central de Córdoba ha
extendido e intensificado sus interrelaciones funcionales conformando una región
con una dinámica común, es decir metropolitana”. De este modo, entiende el do-
cumento que se ha superado la conurbación física dándose una articulación de
ciudades satélites con un fuerte incremento de los flujos de interrelaciones entre
sí, y con la Ciudad de Córdoba como centro de ese sistema.
bajo la “Ley de Regionalización de la Provincia de Córdoba de
2005”
15
. El actual proceso ha conformado una comunidad regio-
nal por cada departamento
16
a la espera de fondos y competencias
que el gobierno provincial ha prometido para su constitución
17
.
Si la cooperación intermunicipal parece ser el camino a seguir para
superar las limitaciones que los gobiernos locales de Córdoba en-
frentan, particularmente mayores resultan ser las necesidades de
coordinación en aquellas áreas de mayor interdependencia eviden-
cian las sociedades locales. Este es el caso de la denominada “Re-
gión Central de Córdoba” que se genera a partir de la capital pro-
vincial como pivot natural en torno al cual se construye la red de
ciudades/localidades en un radio de 80 km. El aumento de las rela-
ciones de interdependencia entre las poblaciones que conforman el
sistema regional central de la Provincia de Córdoba comienza en
los ’80 y, junto con la alta tasa de crecimiento poblacional, ha ge-
nerado una nueva realidad de carácter metropolitano
18
. Esta, en
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19
Nos referimos a la gestión 1995-1999 del Intendente Rubén Martí (UCR).
20
Al respecto se puede ver el documento Sistema de Gestión para la Región
Central de la Provincia de Córdoba (1996). Elaborado en uno de los primeros in-
tentos de acercamiento entre los municipios del área y coordinado por la Ciudad
Capital Provincial y el Equipo Técnico de Apoyo al Sistema de Gestión para la
Región Central de la Provincia de Córdoba, en el mismo se reflejaron las conclu-
siones de un grupo de técnicos de 18 municipios y comunas a partir de un Semi-
nario Taller realizado en Villa Carlos Paz el 4 y 5 de octubre de 1996.
tanto, se define como una unidad de procesos y consecuencias ur-
banas en un espacio mayor caracterizado por la diversidad de uni-
dades de gestión político-administrativa (Pirez: 1993). El rol pivo-
tal que juega la Ciudad de Córdoba, llevó a la gestión municipal
19
a incorporar en su agenda la cuestión del área metropolitana y la
Región Central, e intentar algún nivel de coordinación (como por
Ej.: el control de tránsito, registros de conducir, etc.). De este
modo, se intentaron diversas reuniones con Intendentes y Presiden-
tes Comunales de la región (convocadas inicialmente por la Muni-
cipalidad de Córdoba), donde se proclamó esa necesidad de coordi-
nar políticas
20
.
Sin embargo en Mazzalay (2000 a; 2000 b) se advierte que los acer-
camientos entre gobiernos locales en la Región Central de Córdoba,
inmersos en el fenómeno de metropolización arriba mencionado, no
lograron consolidar estructuras de coordinación institucional a esca-
la regional para regular disfunciones y orientar un desarrollo armó-
nico. Una de las razones del fracaso, se advirtió en dicha investiga-
ción, fue el recelo de los líderes locales frente al comportamiento
del gobierno municipal de la Capital Provincial, ya que se lo perci-
bía con una orientación competitiva respecto de los otros centros ur-
banos respaldándose en su mayor capacidad para radicar inversio-
nes en desmedro de otros más pequeños. En esta situación los
municipios tuvieron que, por un lado competir entre ellos para la
atracción de recursos del Estado nacional y provincial, y por el otro
lado se vieron en la necesidad de cooperar para lograr la optimiza-
ción de los recursos en sus relaciones funcionales.
Una buena síntesis de la problemática realiza Parmigiani de Bar-
bará (Parmigiani de Barbará: 2003) quien advierte sobre las ines-
87
21
La autora refiere el concepto multinivel al el sentido de coordinación entre
múltiples niveles jurisdiccionales del estado.
22
Un cuestionamiento de este tipo cobra relevancia en cuanto puede aportar al
conocimiento científico y al debate académico sobre las motivaciones de la ac-
ción cooperativa. Además podría advertir acerca estructuraciones que condicionen
el desempeño actual y futuro de la cooperación intermunicipal (hipótesis que no
pretende indagar este artículo), el neoinstitucionalismo histórico advierte sobre la
importancia de institucionalizaciones precedentes en el desempeño a partir del
concepto del “Path dependence” o dependencia de la vía. Ver Pierson (2000).
También North (1993) desde la economía advierte la importancia de la vía de la
dependencia en el desarrollo.
tabilidades de estos procesos señalando que “las dificultades para
institucionalizar capacidades de coordinación multinivel
21
en la
decisión e implementación de políticas públicas que así lo requie-
ren, denotan una importante debilidad del sistema político-admi-
nistrativo para superar la fragmentación en su misión específica de
producción de bienes públicos”. Además, Parmigiani de Barbará
señala que la fragmentación del accionar del estado en sus múlti-
ples niveles denota una fragmentación que el sistema no ha logra-
do articular y equilibrar.
Perspectiva sobre la acción cooperativa
Un problema de investigación
Ante este camino de inestabilidades que la cooperación intermuni-
cipal ha transitado desde los 90 en la Provincia de Córdoba, inte-
resan estudios que indaguen sobre las causas que estimularon y/o
direccionaron la acción cooperativa de los gobiernos locales
22
.
Resulta interesante entonces cuestionarse acerca del comporta-
miento cooperativo en gestiones municipales, sus características,
sus alcances, direccionalidades y los condicionamientos que las
relaciones de cooperación han manifestado en anteriores gestiones.
Un espacio interesante para observar la cooperación intermunici-
pal es la Región Central de Córdoba. Como vimos anteriormente
las características propias de los fenómenos de metropolización
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generan una dinámica social más intensa que supera los límites de
las gestiones político-administrativas. Estas hacen necesaria la co-
ordinación y cooperación en mayor medida que otros espacios. Un
estudio realizado en 1999 en la Región Central de Córdoba aporta
datos empíricos que permiten indagar acerca de esta problemática.
Así, la intensidad y la complejidad de la cooperación que un go-
bierno local puede realizar con otro u otros puede estar condicio-
nado por su propia capacidad institucional (y la de los otros) y/o
de cómo ésta condiciona los objetivos de la cooperación. Por
ejemplo no es lo mismo establecer una cooperación para construir
una obra pública como la provisión del gas natural, que establecer
instituciones que enmarquen la coordinación para promover el de-
sarrollo económico, o bien que realizar una compra conjunta de
insumos.
Existen acciones cooperativas menos complejas que la prestación
de servicios o la construcción de una obra pública, en la que se
pueden advertir acciones más espontáneas, más esporádicas y más
limitadas que cualquier municipio o comuna puede desempeñar.
Estas pueden ser desde el préstamo de una maquinaria vial hasta
la compra conjunta de insumos con el objetivo de ahorrar costos
(Cooperación informal).
Por su parte la cooperación más formalizada en entes esta some-
tida a variables más complejas como el costo de las obras públi-
cas de grandes dimensiones, la capacidad institucional del go-
bierno local, sus recursos, incluso hasta la posibilidad de contar
con personal técnico capaz de diseñar un convenio intermunici-
pal. Por otro lado, acciones cooperativas menos complejas seña-
lan en mayor medida el espíritu cooperativo y la actitud hacia la
cooperación que tienen los gobiernos locales, debido al bajo cos-
to que la cooperación informal puede implicar. Es posible pensar
que este tipo de cooperaciones menos complejas indique en ma-
yor medida la existencia y orientación de actitudes y acciones
cooperativas.
El interrogante a plantearse es acerca de ¿qué direccionalidad
tomó la cooperación intermunicipal espontánea en la Región Cen-
tral de Córdoba en 1999 y qué la condicionó?
89
23
KOLLOCK (1998:183).
24
Resaltado en el original.
Algunas hipótesis desde la teoría
La cooperación (o más ampliamente, acción colectiva) puede ser
entendida como una acción o práctica social por parte de actores
individuales o corporativos en la creación de un bien público, es
decir, un bien que beneficia a todos los miembros del colectivo
independientemente de la participación o no en su consecución.
La acción colectiva como problema advierte la posibilidad de que
la acción individual conduzca a resultados colectivos subóptimos.
Con esto nos referimos a que la racionalidad individual conduce a
la irracionalidad colectiva
23
. El no cooperador no es un apático ya
que la conducta free rider o del gorrón es una acción típicamente
racional de quien persigue su beneficio. La consecuencia en térmi-
nos de Elster (1992:31) es que “el autointerés racional de los in-
dividuos puede llevarlos a conducirse de maneras que son colecti-
vamente desastrosas”.
Las teorías desarrolladas sobre la cooperación y la acción colecti-
va proponen dos tipos de soluciones a estos problemas. Por un
lado, a partir de Mancur Olson (1992:69) se propone el estableci-
miento de incentivos selectivos, “... solo un incentivo por separa-
do y «selectivo»
24
estimulará a la persona racional que forma par-
te de un grupo latente a actuar en forma orientada hacia el grupo”.
Los incentivos selectivos advierten acerca de una solución exter-
na a la interacción del grupo social, esto es el Leviatán de Hob-
bes. Como señala Elster (1992), éste modifica los costos finales de
la acción del individuo elevando el costo de la no cooperación (in-
centivos selectivos negativos) o aumentando los beneficios de la
cooperación (incentivos selectivos positivos).
En esta misma línea de solución sostiene Coleman (1999:937-
938) que en un sistema de actores y recursos privados y divisi-
bles cada actor persigue sus intereses adquiriendo esos recursos.
En caso de un sistema, señala Coleman, puede haber actores
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25
Sobre esta lógica de incentivos se puede entender las propuestas del Gobier-
no de la Provincia de Córdoba. El primer intento de constitución de los Entes de
Recaudación Fiscal y Gestión procuró incentivar los entes a través del refinancia-
miento de las deudas municipales con cuatro años de gracia (justo los años de
gestión del Intendente o Presidente Comunal que firmaría el Pacto de Saneamien-
to Fiscal y la constitución de los Entes de Recaudación Fiscal y Gestión), y tras
el logro de la refinanciación los municipios no tercerizaron el cobro impositivo ni
se institucionalizaron como ámbitos que enmarquen la cooperación intermunicipal
en la actualidad. Por su lado, el más reciente intento de constitución de las regio-
nes departamentales, actualmente en marcha, tiene como incentivo la asignación
de recursos y competencias sobre las regiones departamentales sobre los que de-
berán decidir todos los gobiernos locales que conformen las comunidades regio-
nales. El incentivo en este caso busca aumentar el costo de la no-participación de
manera más permanente, por esto el presupuesto participativo trienal y la delega-
ción de competencias.
26
Estas propuestas en algunos casos deriva en la búsqueda de la justificación de
la auto-regulación social.
corporativos (un gobierno local en nuestro caso) que toman una
acción. En este caso cada actor de bajo nivel, las personas que
participan en el proceso de decisiones, persigue sus intereses al
tratar de inducir al actor corporativo para adquirir los recursos en
los cuales tiene un interés. El resultado es un bien público cor-
porativo con problemas de free-rider. En general los problemas
de bienes públicos son resueltos con una estructura de incentivos
que trae alguna satisfacción al interés del actor individual, cuan-
do el actor corporativo consigue el resultado que le interesa
como tal (Coleman 1999:937-938).
25
Un segundo tipo de propuestas que buscan soluciones de coope-
ración internas a la interacción, es decir sin la intervención de un
Leviatán que establezca incentivos, es la propuesta de Elster que
sostiene que “... también pueden llegar a la cooperación valién-
dose de medios descentralizados y no coercitivos” (Elster
1992:31)
26
.
Los intentos de solución descentralizados y no coercitivos a los
problemas de acción colectiva se han abordado generalmente des-
de la teoría de los juegos cuya expresión más simple es el dilema
del prisionero. Los juegos que estudian la acción colectiva advier-
ten equilibrios colectivamente deficientes ya que los actores eligen
91
27
La Teoría de los Juegos desarrolló también otros escenarios para comprender
la dinámica de la interacción estratégica y la acción colectiva como el Game of
Chicken, el Assurance Game etc. pero su diferenciación con el dilema del prisio-
nero no constituye un elemento clave para este artículo.
28
Una de las primeras críticas a la racionalidad absoluta fue la de SIMON
(1997:291) con el concepto de satisfacción en reemplazo a la maximización. Esta
crítica devino en una racionalidad limitada (bounded rationality) por la incompli-
tud de la información con la que deciden los actores, debida a la limitada capaci-
dad cognitiva para evaluar todas las alternativas posibles.
29
La racionalidad que conduce a la no-cooperación también puede verse influi-
da si se consideran actores con historia. En este sentido, M
ACY (1991) presenta
una propuesta interesante para la solución de la cooperación espontánea, sobre la
base de considerar los juegos como repetidos. M
ACY (op. cit.) propone un mode-
lo de aprendizaje que reemplaza el actor estratégico con visión a futuro por uno
que aprende con respecto al pasado. De este modo la acción cooperativa deviene
de un juego que va evolucionando a partir de las experiencias anteriores de los
actores con la acción colectiva.
30
El individuo altruista tendría un umbral del 0 % y el free rider uno del 100 %.
la mejor alternativa individual que es desertar esperando que el
otro coopere.
27
La preocupación central de estos trabajos ha sido
encontrar una solución interna al juego que produzca una coope-
ración espontánea de los actores sociales de modo tal, de que és-
tos sin ninguna intervención externa generen bienes públicos.
Dentro de la corriente racional se han realizado diversas cesiones
a los supuestos básicos del actor racional
28
, atemporal
29
y acon-
textuado. Una interesante propuesta en el sentido de la contextua-
ción de la acción es la de Granovetter (1978). Este autor intenta
explicar la acción individual a partir de las percepciones de la ac-
ción que llevan a cabo otros jugadores. Así, plantea que cada ac-
tor posee un umbral a partir del cual participará
30
. A medida que
el umbral se eleva es necesario que mas personas se unan al pro-
ceso de acción colectiva para que el actor se decida a cooperar.
Para que exista la acción colectiva es necesaria una masa crítica
de individuos con un umbral del 0 % o cercano a este, siendo es-
tos los actores “altruistas”. Cuando hablamos de umbral cero nos
referimos a actores que perciben beneficios altos y ningún costo,
y que por lo tanto se unirán al proceso de acción colectiva sin
importar lo que hagan el resto de los actores. En el modelo de
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-200692
31
Para ver con más detalle consultar GRANOVETTER (1978:1429). Por su lado, en
su versión más completa M
ACY (op. cit.) propone un modelo de aprendizaje com-
binado con el modelo de Granovetter de los umbrales. Así, los individuos inicial-
mente poseen un bajo incentivo a cooperar pero, debido a las consecuencias ne-
gativas de la no-cooperación el grupo evoluciona a un estado crítico donde un
disparador puede comenzar la acción colectiva. Esto llevaría a pensar que los go-
biernos locales cooperarían (en el sentido e intensidad que adviertan beneficioso)
mientras mayor experiencia tengan en la gestión los decisores. Si bien interesan-
te, esta hipótesis no será abordada en este artículo debido a la ausencia de datos
para contrastarla empíricamente. Además, se verá más adelante que un alto por-
centaje de los gobiernos locales de la Región Central de Córdoba han establecido
relaciones de cooperación intermunicipal.
Granovetter (1978), los actores se comportan racionalmente bus-
cando su beneficio. A su vez, la apreciación acerca de la partici-
pación de otros actores se verá influida por la relación que posea
con las otras personas del grupo. Así, no será percibida de la mis-
ma manera la decisión de unirse al proceso de acción colectiva de
una persona de su mismo partido a la de otro. De esta manera, al
tener en más alta consideración a los miembros del mismo grupo
se reduce la cantidad de personas necesarias para alcanzar el pun-
to crítico de la cooperación
31
. Entonces para Granovetter no solo
la racionalidad está condicionada por la percepción, sino que ade-
más los actores están situados socialmente e introducido en una
red de relaciones, y sus propósitos son múltiples, económicos, so-
ciales, de aprobación, status, poder, etc. (Breiger: 1995:124).
Es posible esperar a partir de esta perspectiva que la cooperación
intermunicipal en la Región Central de Córdoba este condiciona-
da por las redes de relaciones que tienen los intendentes y presi-
dentes comunales. En este caso los partidos políticos en tanto es-
tructuras de relaciones preexistentes de individuos con objetivos
organizacionales comunes (el crecimiento electoral y del poder del
partido que traerá beneficios para todos sus integrantes) podría
constituirse en una base sobre la cual se construya la cooperación.
Un decisor podría pensar que si la cooperación trae beneficios es
mejor que se aprovechen por integrantes del mismo partido o in-
cluso por sus aliados intra-partidarios direccionando la coopera-
ción intermunicipal en ese sentido.
93
32
No sólo porque se eligen legisladores por departamento sino también porque
los partidos organizan estructuras en este sentido.
33
En esta línea algunos autores identificados con el neoinstitucionalismo sostie-
nen la performación social e institucional de la racionalidad. Ver por ejemplo
F
RIEDLAND y ALFORD (1999) y POWEL y DIMAGGIO (1999).
Otro ámbito que sugiere acerca de estructuras relacionales subya-
centes es el departamento al que pertenece la localidad. En tanto
ámbito geográfico de construcción de las comunidades regionales
que impulsa el gobierno provincial, podría esperarse que constitu-
ya una variable que explique la direccionalidad de las relaciones
de cooperación espontánea de los gobiernos locales. Esto por dos
razones, por un lado podría enmarcar una dinámica de relaciones
sociales cuya coordinación aporte beneficios colectivos; por otro
lado, podría ser importantes porque es un espacio que estructura
competencia política provincial
32
y esto implica articulación de
relaciones entre decisores que preexisten y coexisten a los mo-
mentos de la gestión en que se toman las decisiones de con quien
cooperar.
Elster (1992:50) advierte que la acción cooperativa de los indivi-
duos esta impulsada por motivaciones y creencias individuales,
señalando que: “... la importancia de las creencias para explicar la
acción colectiva es de una importancia doble... cada una de estas
creencias está profundamente oculta en la incertidumbre y some-
tida a tendencias cognitivas y de motivación”. Así, el autor sostie-
ne que no existe una norma de cooperación, sino varias normas
distintas que pueden inducir a las personas a cooperar y propone
encontrar la mezcla precisa de motivaciones que produjeron la ac-
ción colectiva (Elster 1992:215-216). De esta manera que un ac-
tor siga una norma o creencia para cooperar en lugar de su propio
interés instrumental no indica una irracionalidad.
Elster ayuda a notar que aunque en el clásico concepto de racio-
nalidad ésta es de tipo instrumental y supone que los actores bus-
can maximizar o satisfacer sus beneficios, el comportarse no-
maximizando (o no-buscando beneficios) no implica una acción
irracional
33
. Una interesante propuesta acerca de una racionalidad
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-200694
en un sentido más amplio es realizada por Boudon (1998, 2003)
quien advierte que la elección racional instrumental es un caso es-
pecial de la acción cognitiva. La teoría de la acción cognitiva se
basa en tres principios, cualquier fenómeno colectivo es el resul-
tado de acciones humanas individuales; segundo que la acción de
un actor es siempre entendible; y tercero que las causas de la ac-
ción de un actor son razones que el actor tiene para realizarla
(Boudon 2003:10).
Los actores tienen un comportamiento teleológico, es decir que
buscan conseguir objetivos, pero sólo en ciertos casos las razones
de la acción son constituidas por la maximización de intereses
propios o por la satisfacción de las propias preferencias como pos-
tula la teoría más ortodoxa de la elección racional. La teoría de la
elección racional falla en restringir la racionalidad a la instrumen-
talidad, los actores actúan en función de sus creencias con una ra-
cionalidad cognitiva, con una racionalidad evaluativa haciendo lo
que evalúan como correcto y en términos de una racionalidad
práctica en la búsqueda efectiva de sus objetivos.
La cooperación puede ser entendida entonces como una acción o
práctica social por parte de actores individuales o corporativos
en la creación de un bien público que está basada en una razón
y que persigue un fin. Las razones de la acción no son única-
mente búsqueda de utilidades individuales sino que pueden estar
condicionadas por normas y creencias que están enmarcadas en
una lectura sobre las circunstancias, esto es por la cognición y
percepción, por eso la acción es racional pero limitada cognitiva-
mente.
Bajo esta perspectiva las acciones cooperativas y su direccionali-
dad que desarrollan los gobiernos locales estén condicionadas por
las percepciones de los decisores. En este sentido las relaciones
funcionales que perciben los decisores de su localidad con respec-
to a otras podrían orientar el sentido en que se decida cooperar.
Así, es posible esperar que la acción cooperativa de los gobiernos
locales no estuviera guiada por la instrumentalidad del beneficio
de los actores individuales (los intendentes y presidentes comuna-
les) y corporativos (los municipios y comunas). Si la sola identi-
95
34
En un sentido situación similar a la contextuación estructural que hace refe-
rencia G
RANOVETTER (op. cit.).
ficación de los beneficios llevara a la acción cooperativa encon-
traríamos altos niveles de cooperación, entes formalizados, estruc-
turas institucionalizadas de coordinación intermunicipal metropo-
litana en la Región Central, etc.. De otro lado, si la acción
cooperativa estuviera guiada por el mero beneficio egoísta de los
políticos decisores encontraríamos una tendencia a cooperar hacia
adentro de los partidos políticos.
No se trata de negar que los actores buscan en ocasiones sus
propios beneficios e imprimirlos en aquellos corporativos sino en
advertir que también lectura perceptiva que realizan los decisores
sobre la cual se decide la acción. De esta manera, es esperable
que la orientación cooperativa de los gobiernos locales no este
condicionada solamente la búsqueda del beneficio individual y
partidario o por las estructuras relacionales partidarias preexis-
tentes a la decisión cooperativa, sino también por una percepción
acerca del contexto social más amplio en el que esta inmersa la
localidad o ciudad sobre la que los decisores gobiernan (Bour-
dieu: 1997)
34
.
Abordaje metodológico
Se analizaron los gobiernos locales de la Región Central de la
Provincia de Córdoba. La Región Central de Córdoba concentra el
13 % de la superficie provincial total y el 58 % de la población de
la provincia. Sobre un total de 82 gobiernos locales (12 ciudades,
28 municipios y 42 comunas), se tomó una muestra de 57 gobier-
nos locales: 9 ciudades, 18 municipios y 30 comunas. En el año
1999 al final del período de gobierno se aplicó un cuestionario
semiestructurado a intendentes y presidentes comunales en el que
se indagaron políticas de la gestión de gobierno. En el análisis de
datos la primera parte descriptiva se aborda con SPSS en una es-
tadística descriptiva que advierte el acuerdo y los diferentes nive-
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-200696
35
Se asume que la variable representa una percepción cognitiva de los deciso-
res, pero a la vez advierten relaciones reales existentes. Una posición similar res-
pecto de los sistemas de interacción toma K
OOIMAN (2004).
36
Ver anexo metodológico.
les de adhesión a los tipos de cooperación, la segunda parte se
aborda con el programa de análisis de redes sociales UCINET 6.
Se utilizaron dos matrices relacionales construidas a partir de dos
preguntas abiertas, en la primera los gobiernos locales identifica-
ron localidades con las que los habitantes de su pueblo o ciudad
tenían relaciones funcionales
35
. En la segunda, se analiza otra
sección del cuestionario, donde se indaga si mencionaron aquellos
gobiernos locales con los cuales se había establecido relaciones de
cooperación informal, entendiendo como informal aquellas rela-
ciones fuera de los entes
36
.
Evidencia Empírica
La evidencia que sobre la cooperación intermunicipal arrojó la in-
vestigación se presenta en dos partes, la primera advierte acerca
de la presencia e intensidad de la cooperación intermunicipal en la
Región Central de Córdoba, y la segunda parte presenta evidencia
que soporta la hipótesis de trabajo.
La cooperación intermunicipal
Una primera cuestión es la opinión que los decisores locales tie-
nen acerca de la cooperación intermunicipal. Si ésta no fuera
considerada beneficiosa no sería esperable que los gobiernos lo-
cales cooperaran. Los resultados indican que el 72.70 % de los
jefes de ejecutivo local consideraron que la cooperación otorga-
ba grandes beneficios a sus municipios mientras que un 25.5 %
estimó que los beneficios eran limitados. Sólo un 1.80 % de los
encuestados sostuvo la inexistencia de los beneficios de la co-
operación.
97
Estos datos se condicen con la expectativa de beneficios de la co-
operación en el marco de entes intermunicipales, el 95.4 % de los
intendentes o presidentes comunales manifestó que la cooperación
dentro de los entes puede aportar beneficios.
Los porcentajes de adhesión a la cooperación se mantienen bastan-
te altos cuando se observa la acción efectiva de la cooperación, el
65.5 % forma parte de al menos un ente lo que manifiesta una ac-
ción en pos de institucionalizar y/o formalizar las relaciones de
cooperación, además, el 50.9 % de los entrevistados manifestó ha-
ber desarrollado acciones efectivas de cooperación en el marco de
los entes intermunicipales.
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-200698
37
(ver anexo).
38
En este sentido, la dimensión relacional a la hora del análisis no sólo se pue-
de ver en las relaciones directamente reconocidas por los encuestados, sino tam-
bién permite trabajar con atributos que informan un contexto o ambiente de rela-
ciones sociales en la cual se está inserto; por ejemplo la pertenencia a un mismo
partido político implica una relación de afinidad, intereses y un espacio de inte-
racción entre los decisores.
También se advierte altos niveles de cooperación informal. El
83.6 % de los gobiernos locales encuestados se manifestaron de
manera favorable a la cooperación informal, un 95.4 % consideró
que ésa aporta beneficios y un 72.2 % señaló que había desarrolla-
do acciones cooperativas informales con otros gobiernos locales.
La menor diferencia entre expectativas de beneficios y acción coo-
perativa efectiva que manifiesta la cooperación informal con rela-
ción a la formal, tiene sentido en tanto la primera supone un me-
nor costo de instrumentación al no requerir una estructura
formalizada que la enmarque. Por otro lado, no se observa ningu-
na distribución estadística significativa ente la expectativa y la
acción cooperativa como así tampoco entre acción cooperativa for-
mal e informal
37
; esto indica que no existe diferencia en los per-
files cooperativos de los gobiernos locales sino que se entienden
como ámbitos diferentes y complementarios en la cooperación in-
termunicipal.
La generalización de acciones cooperativas intermunicipales entre
los gobiernos locales, hace notar que no se estaba ante la dificul-
tad de lograr que los gobiernos locales dieran el paso de comen-
zar a cooperar. Una cuestión importante resultó con quienes co-
operaban los gobiernos locales.
La direccionalidad de las relaciones de cooperación
La direccionalidad de la cooperación se aborda desde el análisis
de redes sociales que, a diferencia de la perspectiva atributiva tra-
dicional, permite observar la estructura reticular de las relacio-
nes
38
. En este sentido, el network analysis complementa y enri-
99
quece la lectura de los datos presentando una perspectiva diferen-
te que puede mostrar aspectos de los fenómenos sociales que, bajo
la óptica tradicional, pueden pasar desapercibidos. La cooperación
intermunicipal vista en una estructura reticular muestra la direc-
cionalidad, es decir quién coopera con quién. De manera similar,
expone las percepciones que los decisores tienen de las relaciones
funcionales de las localidades permitiendo chequear la hipótesis
en cuestión.
Red de Relaciones Funcionales
La red de relaciones funcionales que observan los gobiernos locales
tiene como característica predominante la centralidad de la Ciudad
de Córdoba en la estructura de la Región Central. Asimismo, se
puede observar que en el grafo anterior que las relaciones funciona-
les entre localidades que perciben los decisores, no están condicio-
nadas por el partido político en el gobierno
39
. La inexistencia de
39
En el grafo los cuadrados significan el PJ (Partido Justicialista) en el gobier-
no local, el triángulo con punta hacia arriba la UCR (Unión cívica Radical) en el
gobierno local, y el triángulo invertido un PV (partido vecinalista local) en el go-
bierno.
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-2006100
40
Ver anexo.
correlación entre el partido político en el gobierno y la identifica-
ción de relaciones funcionales que se observa en el grafo se encuen-
tra confirmada en el análisis estadístico correspondiente ya que no
se encuentra una asociación estadística significativa entre las varia-
bles relaciones funcionales y partido político. Esta ausencia de co-
rrelación permite ver que la percepción de los decisores no se en-
cuentra condicionada por la pertenencia partidaria, y que a su vez
había una distribución de partidos en el gobierno no uniforme que
imponía la convivencia de gobiernos de diferente extracción parti-
daria en un espacio de localidades integradas socialmente.
De la misma manera resultó inexistente la asociación estadística
significativa entre las variables relaciones funcionales y departa-
mento a los que pertenecen las localidades
40
. Las características
estructurales de la red de relaciones funcionales permiten advertir
una dinámica social regional integrada con fuerte centralidad de la
capital provincial. Esto hace notar que la dinámica social no se
encontró enmarcada por las divisiones espaciales departamentales.
Red de Cooperación Informal
101
41
La densidad se calcula como la cantidad de vínculos existentes sobre la canti-
dad de vínculos probables, así una densidad de 1 indicaría que todos los nodos se
comunican con todos y una densidad 0 advierte que ningún nodo esta vinculado
a otro.
La red de cooperación informal, a diferencia de la red de relaciones
funcionales, se advierte menos densa. La red de relaciones funcio-
nales tiene una densidad
41
de 0.042 que, en el caso de la coopera-
ción informal cae a 0.021. Por otro lado resulta significativamente
fuerte la perdida de centralidad que evidencia la Ciudad de Córdo-
ba, que solo está unida a la localidad de Río Segundo. Esta diferen-
cia de vinculación que muestra en ambas redes la capital provincial
resulta una causa importante de la diferencia de densidad entre las
relaciones funcionales y la cooperación intermunicipal.
Esta discrepancia en los indicadores de densidad muestra diferen-
tes niveles de cohesión e integración regional entre las relaciones
sociales por un lado y la cooperación intermunicipal por el otro.
La hipótesis de este trabajo busca indagar condicionantes de la
direccionalidad de las relaciones de cooperación que establecieron
los gobiernos locales. Esto implica ver con quienes los gobiernos
locales cooperaban.
Las tres variables sobre las que interesa advertir en su relación
con la cooperación informal en este trabajo son el partido políti-
co, el departamento y la estructura de relaciones funcionales entre
las localidades en cuanto estructura perceptiva de un espacio de
actuación común. El análisis de los datos advierte que la coopera-
ción informal se encuentra asociada al partido político de manera
significativa solamente en el caso de los partidos vecinalistas, por
su parte los partidos tradicionales (UCR y PJ) no direccionaron la
cooperación de manera significativa hacia copartidarios; como
muestra la tabla de densidad por bloques que se expone más aba-
jo. Los gobiernos cooperaron en niveles similares con aquellos del
mismo partido que con los de otros.
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-2006102
42
Si bien el valor del R-square es bajo en el análisis de redes éste esta en rela-
ción a la densidad total de la red, de este modo en redes poco densas los valores
del R-square se muestran pequeños pero esto no debe llevar a desestimar la rela-
ción significativa entre las variables.
43
El concepto de Homofilia refiere a la idea de grupos autoreferidos. (ver Uci-
net 6).
La segunda variable que se indaga es departamento. Esta variable
no se mostró significativa indicando la ausencia de asociación con
la matriz de cooperación intermunicipal informal espontánea. Esto
revela que las acciones cooperativas de los gobiernos locales no
estuvieron influidas por las relaciones departamentales preexisten-
tes y que existía una estructura de cooperación espontánea y de
relaciones funcionales entre localidades que trascendía los límites
departamentales. En la tabla siguiente se puede advertir que nin-
gún departamento manifestaba una estructura homofílica
43
en el
Network/Proximities: Cooperación informal
Attribute(s): Partido Politico
Method: Variable Homophily
# of Permutations: 5000
Random seed: 609
Density Table
PJ UCR UV
----- ----- -----
PJ 0.020 0.019 0.010
UCR 0.019 0.026 0.014
UV 0.010 0.014 0.074
R-square Adj R-Sqr Probability # of Obs
-------- --------- ----------- ---------
0.009 0.009
42
0.000 8190
REGRESSION COEFFICIENTS
Un-stdized Stdized Proportion Proportion
Independent Coefficient Coefficient Significance As Large As Small
-------- --------- -------- --------- ------ ------
Intercept 0.015083 0.000000 0.999 0.999 0.001
PJ 0.004860 0.009488 0.290 0.290 0.710
UCR 0.010469 0.029751 0.081 0.081 0.918
UV 0.058510 0.094143 0.000 0.000 1.000
103
sentido de desarrollar relaciones cooperativas entre gobiernos lo-
cales significativamente mayores intra-grupo que extra-grupo.
Network/Proximities: Cooperacion informal
Attribute(s): Departamento
Method: Variable Homophily
# of Permutations: 5000
Random seed: 33
Density Table
Calamu- Colón Santa San Capital Punilla Río I Río II Totoral
chita María Justo
------ ------ ----- ----- ------- ------ ------ ------ ------
Calamu 0.000 0.000 0.043 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Colón 0.000 0.140 0.000 0.000 0.000 0.003 0.000 0.000 0.118
María 0.043 0.000 0.123 0.000 0.000 0.002 0.000 0.000 0.000
Justo 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.028 0.000
Capit 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.083 0.000
Punil 0.000 0.003 0.002 0.000 0.000 0.078 0.000 0.000 0.000
Río I 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.141 0.019 0.000
Río II 0.000 0.000 0.000 0.028 0.083 0.000 0.019 0.015 0.000
Totor 0.000 0.118 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Los grafos siguientes muestran las relaciones funcionales y de co-
operación entre departamentos de modo tal que el mayor tamaño
de los nodos indica mayor densidad intrabloques. Los departamen-
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
MODEL FIT
REGRESSION COEFFICIENTS
Un-stdized Stdized Proportion Proportion
Independent Coefficient Coefficient Significance As Large As Small
-------- --------- -------- --------- ------ ------
Intercept -3.204884 0.000000 1.000 0.000 1.000
Calamuchita 3.204884 0.604747 1.000 1.000 0.000
Colón 3.204884 4.005044 1.000 1.000 0.000
Sta. María 3.279983 5.507357 1.000 1.000 0.000
San Justo 13.538217 2.554599 1.000 1.000 0.000
Capital 0.000000 0.000000 1.000 1.000 0.937
Punilla 3.204884 4.238860 1.000 1.000 0.000
Río I 3.358730 3.201888 1.000 1.000 0.000
Río II 3.371551 2.960963 1.000 1.000 0.000
Totoral 2.000000 0.000000 0.706 0.706 0.614
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-2006104
44
Debido a que no formaron parte del estudio el tamaño de los nodos de los de-
partamentos Calamuchita, San Justo y Totoral no muestran la densidad de la co-
operación hacia dentro de ellos. El nodo Córdoba por tener un solo gobierno lo-
cal no puede desarrollar cooperación intermunicipal dentro del departamento. 06,
en: www.weforum.org/site/homepublic.nsf/Content/Global+Competitiveness+
Programme%5CGlobal+Competitiveness+Report
XV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, 14 y 15 de octu-
bre de 2005. Salamanca, España.
tos Totoral, Calamuchita y San Justo no forman parte de la región
Central, sin embargo su presencia muestra que las redes de rela-
ciones Inter-locales no estaba circunscripta a los departamentos ni
a la región, sino que las trascendían. El tamaño de los nodos indi-
ca la densidad de los vínculos intra-departamentales
44
; y el tama-
ño de los vínculos entre departamentos advierte la densidad de las
relaciones entre los departamentos.
Es posible ver en el siguiente grafo que los departamentos no re-
presentaban espacios naturales de cooperación intermunicipal en la
Región Central de la Provincia.
105
MULTIPLE REGRESSION QAP
# of permutations: 2000
Diagonal valid? NO
Random seed: 470
Dependent variable: cooperacion-informal
Expected values: mrqap-predicted
Independent variables: Relaciones funcionales
Number of valid observations among the X variables = 8190
N = 8190
Number of permutations performed: 1999
MODEL FIT
R-square Adj R-Sqr Probability # of Obs
-------- --------- ----------- --------
0.128 0.128 0.000 8190
REGRESSION COEFFICIENTS
Un-stdized Stdized Proportion Proportion
Independent Coefficient Coefficient Significance As Large As Small
----------- ------------ ----------- ------------ ---------- ----------
Intercept 0.010201 0.000000 1.000 1.000 0.000
Relaciones
Funcionales 0.254166 0.357539 0.000 0.000 1.000
Sí se muestra intensa la relación entre las matrices reticulares de
cooperación informal y relaciones funcionales. La significación
estadística que indica asociación entre las variables se ve en la ta-
bla siguiente:
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-2006106
Esta relación significativa entre las variables evidencia que en la
Región Central de Córdoba la cooperación intermunicipal espon-
tánea se encontraba condicionada por las relaciones funcionales
que percibían los decisores locales. En menor medida han influi-
do las relaciones partidarias en la direccionalidad de las relaciones
de cooperación, siendo una variable significativa en caso de los
partidos vecinalistas.
Conclusiones
Una cuestión importante en los últimos años en la Provincia de
Córdoba y en el país ha sido la dificultad para institucionalizar
ámbitos de cooperación y coordinación intermunicipal. La Provin-
cia de Córdoba se ha caracterizado por el inframunicipalismo y el
fenómeno de metropolización en su región central en la última
década. Esto hace de la Región Central de Córdoba un lugar en
que la cooperación intermunicipal se convierte en mayor medida
necesaria para superar las limitaciones de los gobiernos locales y
coordinar una dinámica social compleja.
Este marco resultó apropiado para observar las características y
condicionantes de la cooperación intermunicipal. En un estudio del
año 1999 sobre la Región Central de Córdoba, la cooperación se
observó de dos tipos, una formalizada a través de entes intermuni-
cipales y otra informal que implica menores exigencias y mayor
espontaneidad para su realización. A diferencia de las formalizadas,
aquellas relaciones de cooperación informal requieren una menor
complejidad lo que las convierte en un interesante indicador de la
orientación de la cooperación espontánea de los gobiernos locales.
Así esta última se mostró en mayor cuantía que la primera.
El nivel de generalización de esta última convierte a ésta en una
variable interesante para cuestionar acerca de qué condiciona la
existencia y direccionalidad de la cooperación intermunicipal in-
formal y espontánea.
La evidencia empírica indica que la cooperación intermunicipal en
la Región Central de Córdoba en la gestión 1995-1999 no se mos-
107
tró condicionada por la variable departamento. Sí se vio asociada
a partido político en el caso de los partidos vecinales pero no en
los gobiernos de los partidos Justicialista y Unión Cívica Radical.
La variable que en mayor medida se encontró correlacionada a la
cooperación intermunicipal fue la percepción que los decisores te-
nían acerca de las relaciones sociales funcionales, que su localidad
desempeñaba con otras.
Los datos muestran que la percepción de los decisores de una in-
tegración social regional interlocal más allá de los límites depar-
tamentales, produjo en ese momento una estructura cooperativa
intermunicipal que superaba los límites espaciales de los departa-
mentos. Por su lado, los partidos políticos no resultaron ser estruc-
turas relacionales subyacentes significativas para direccionar la
cooperación salvo en el caso de los partidos vecinalistas.
Además la competencia electoral se estructura a partir de los de-
partamentos. Esto implica la existencia de actividades partidarias
subyacentes organizadas a partir de este. Así, debido a las relacio-
nes políticas, generalmente los decisores se encuentran con otros
co-partidarios de su propio departamento en mayor cuantía que
con aquellos de otros departamentos (sobre todo en los partidos
tradicionales y de organización provincial —UCR y PJ—). Pese a
esta estructura relacional subyacente, ni el partido ni el departa-
mento resultaron variables importantes para direccionar la coope-
ración intermunicipal en la Región Central de Córdoba en el mo-
mento estudiado.
Al tiempo de decidir con quién cooperar, los decisores locales
consideraron en mayor medida hacerlo con aquellos otros gobier-
nos locales con los que, según su percepción, tenían una dinámi-
ca social común. Esto los convertía en co-gestores de un mismo
espacio social.
Los datos muestran que en 1999 existía una estructuración socio-
política en la Región Central de Córdoba que no se condecía con
las divisiones departamentales que enmarcan geográficamente en
actual proceso de regionalización provincial. Estos resultados pue-
den ser de utilidad al actual proceso en tanto la hipótesis advierte
acerca de la importancia que, para la cooperación intermunicipal,
V. MAZZALAY - H. CAMPS - G. SARMIENTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-2006108
pueden tener las percepciones acerca de la dinámica social de ac-
tuación común que manifiesten los decisores locales.
Este puede ser un aspecto importante de considerar en un proceso
de regionalización que se convierte en necesario para superar las
limitaciones del inframunicipalismo y las complejidades de la me-
tropolización en la Región Central de Córdoba.
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Anexo 1
Origen de los datos:
Localidades entrevistadas:
Bower, Cabalando, Cañada de Machado, Capilla de Remedios,
Carlos Paz, Casa Grande, Colonia Caroya, Colonia Tirolesa, Co-
lonia Vicente Agüero, Comechingones, Costasacate, Cuesta Blan-
ca, Esquina, Estación General Paz, Estancia Vieja, Huerta Grande,
Icho Cruz, Jesús María, Juárez Celman, La Bolsa, La Calera, La
Granja, La Rancherita y Las Cascadas, La Serranita, Los Aromos,
Los Cedros, Los Chañaritos, Mendiolaza, Mi Granja, Pedro E. Vi-
vas, Pilar, Piquillín, Potrero de Garay, Rafael García, Río Ceba-
llos, Río Primero, Río Segundo, Santa María de Punilla, Sagrada
Familia, Salsipuedes, San Clemente, Santa Rosa de Río Primero,
Santiago Temple, Tala Huasi, Tinoco, Toledo, Unquillo, Valle de
Anizacate, Villa Allende, Villa Ciudad de América, Villa del Pra-
do, Villa del Rosario, Villa Giardino, Villa Parque Santa Ana, Vi-
lla San Isidro, Villa Santa Cruz del Lago, Saldán
Departamento
Colón
Santa María
Punilla
Río I
Río II
Cantidad de localidades
entrevistadas
16
15
12
8
5
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Preguntas formuladas:
¿Con qué otras localidades/ciudades tiene relaciones funcionales
su localidad/ciudad?
¿Con qué gobiernos locales su municipalidad/comuna ha estable-
cido relaciones de cooperación fuera del marco de entes?
Anexo 2
Anexo estadístico
Asociación Formal en Entes
Cooperación
informal
Sí
No
Sí
28
8
36
No
15
19
34
Total
43
27
70
Pearson Chi-Square/Asymp. Sig (2-sided) ,920
Total
Cooperación Formal en Entes
Cooperación
informal
Sí
No
Sí
23
5
28
No
4
3
7
Total
27
8
35
Pearson Chi-Square/Asymp. Sig (2-sided) ,159
Total
Identificación de Beneficios
Cooperación
informal
Sí
No
Grandes Benef.
33
7
40
Benef. Limitados
9
5
14
Total
42
12
54
Pearson Chi-Square/Asymp. Sig (2-sided) ,158
Total
Cooperación Formal en Entes
Cooperación
informal
Sí
No
Sí
23
5
28
No
4
3
7
Total
27
8
35
Pearson Chi-Square/Asymp. Sig (2-sided) ,159
Total
113
Asociación Formal en Entes
Cooperación
informal
Sí
No
Sí
28
8
36
No
15
19
34
Total
43
27
70
Pearson Chi-Square/Asymp. Sig (2-sided) ,920
Total
Identificación de Beneficios
Cooperación
informal
Sí
No
Grandes Benef.
33
7
40
Benef. Limitados
9
5
14
Total
42
12
54
Pearson Chi-Square/Asymp. Sig (2-sided) ,158
Total
Network/Proximities: Relaciones Funcionales
Attribute(s): Departamento
Method: Variable Homophily
# of Permutations: 5000
Random seed: 723
Density Table
Calamu- Colón Santa San Capital Punilla Río I Río II Totoral
chita María Justo
------ ------ ----- ----- ------- ------ ------ ------ ------
Calamu 0.000 0.000 0.014 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Colón 0.000 0.191 0.000 0.000 0.941 0.003 0.018 0.000 0.118
María 0.014 0.000 0.087 0.000 0.652 0.002 0.000 0.004 0.000
Justo 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.083 0.000
Capit 0.000 0.941 0.652 0.000 0.611 0.692 0.500 0.000
Punil 0.000 0.003 0.002 0.000 0.611 0.176 0.000 0.000 0.000
Río I 0.000 0.018 0.000 0.000 0.692 0.000 0.141 0.038 0.000
Río II 0.000 0.000 0.004 0.028 0.500 0.000 0.038 0.197 0.000
Totor 0.000 0.118 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
MODEL FIT
R-square Adj R-Sqr Probability # of Obs
-------- --------- ----------- --------
-2.078 -2.081 0.000 8190
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STUDIA POLITICÆ
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REGRESSION COEFFICIENTS
Un-stdized Stdized Proportion Proportion
Independent Coefficient Coefficient Significance As Large As Small
-------- --------- -------- --------- ------ ------
Intercept -4.628083 0.000000 1.000 0.000 1.000
Calamuchita 4.628083 0.620807 1.000 1.000 0.000
Colón 4.628083 4.111405 1.000 1.000 0.000
Sta. María 4.730850 5.646834 1.000 1.000 0.000
San Justo 11.961416 1.604494 1.000 1.000 0.000
Capital 0.000000 0.000000 1.000 1.000 0.887
Punilla 4.628083 4.351431 1.000 1.000 0.000
Río I 4.974237 3.370945 1.000 1.000 0.000
Río II 4.794750 2.993391 1.000 1.000 0.000
Totoral 26.000000 0.000000 0.006 0.006 0.997
Network/Proximities: Relaciones funcionales
Attribute(s): Partido Político
Method: Variable Homophily
# of Permutations: 5000
Random seed: 142
Density Table
PJ UCR UV
----- ----- -----
PJ 0.028 0.050 0.013
UCR 0.050 0.066 0.040
UV 0.013 0.040 0.022
Number of permutations performed: 5000
MODEL FIT
R-square Adj R-Sqr Probability # of Obs
-------- --------- ----------- ---------
0.004 0.004 0.323 8190
REGRESSION COEFFICIENTS
Un-stdized Stdized Proportion Proportion
Independent Coefficient Coefficient Significance As Large As Small
-------- --------- -------- --------- ------ ------
Intercept 0.038462 0.000000 0.920 0.920 0.103
PJ -0.009972 -0.013839 0.423 0.423 0.423
UCR 0.027741 0.056042 0.061 0.061 0.940
UV -0.016817 -0.019235 0.309 0.309 0.309
