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Daniel Zovatto
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Resumen
Dados los graves niveles de desigualdad que aquejan al
mundo globalizado de nuestros días, manejar las dispari-
dades entre países pobres y ricos, así como la brecha en-
tre ricos y pobres dentro de un mismo país, será un desa-
fío político prioritario durante las próximas décadas.
América Latina no ha tenido hasta ahora un comporta-
miento positivo dentro del proceso de globalización. En
las agendas latinoamericanas existe una pluralidad de pro-
puestas de carácter político, económico y social. Ante
todo, en la región debe alcanzarse un crecimiento econó-
mico elevado y sostenido, un mejoramiento de las condi-
ciones de competitividad, la creación de empleos de cali-
dad, la reducción de la pobreza y la desigualdad, y el
fortalecimiento del estado de derecho y de la gobernabili-
dad democrática.
Agendas regionales en
escenarios de conflicto en
América Latina a inicios del
siglo XXI
1
Director Regional para América Latina del Instituto Internacional para la De-
mocracia y la Asistencia Electoral (International IDEA).
STUDIA POLITICÆ Número 07 ~ primavera/verano 2005-2006.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-20066
Abstract
Given the significant inequality levels of inequality
troubling today’s global world, dealing with the disparities
between rich and poor countries, and with the gap between
the rich and the poor within the countries themselves will be
a priority political challenge for the coming decades. Thus
far, Latin America has not given positive signs within the
globalisation process. The region’s agendas include a
plurality of political, economic, and social proposals. Above
all, the region needs to achieve high and sustainable levels
of economic growth, improve the conditions for
competitiveness, create quality jobs, reduce poverty and
inequality, and strengthen the Rule of Law and democratic
governance.
¿Un mundo plano, o lleno de picos?
E
n Historia de dos ciudades, Charles Dickens dice: “Era el
mejor de los tiempos. Era el peor de los tiempos”. Mientras
para algunos el vaso se desbordaba, para otros, se vaciaba
rápidamente. Algo parecido sucede hoy cuando intentamos hacer
un balance de las tendencias actuales en América Latina, tanto a
nivel global como en el ámbito regional. Como podremos obser-
var a continuación, existen razones para el optimismo y, sin em-
bargo, también para la frustración.
Entre los optimistas destaca Thomas L. Friedman (corresponsal de
temas internacionales de The New York Times), quien en su recien-
te libro El mundo es plano: Una breve historia del siglo XXI, afir-
ma que la tecnología está “aplanando” al mundo, en el sentido de
que las naciones y las clases sociales se están volviendo más ho-
mogéneas, más intercambiables y más prósperas. Para Friedman,
el inicio del siglo XXI no sólo será recordado por conflictos mili-
tares o acontecimientos políticos (ni tampoco por la guerra de ci-
vilizaciones, como profesa Huntington), sino sobre todo por una
nueva era de globalización, un “aplanamiento del mundo”. Todo
se parecerá, vaticina, a Silicon Valley o Bangalore (India), plaga-
dos de ingenieros informáticos. Y agrega: “En un mundo plano
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uno puede innovar sin necesidad de emigrar”. La fuerza impulso-
ra hoy día son los individuos (no los Estados ni las multinaciona-
les, como en el pasado) y la tecnología definitoria es una red mun-
dial de fibra óptica que configura una plataforma para múltiples
modos de compartir conocimiento y trabajo sin consideraciones de
tiempo, espacio, geografía y, cada vez más, de idioma.
Es obvio que esta postura no escape a la crítica de quienes lo til-
dan de inocente, o incluso de fanático. Estos autores, si bien re-
conocen que la idea del “determinismo tecnológico” tiene parte de
verdad (ya que durante el último siglo y medio, la tecnología ha
sido el factor más dinámico del cambio social), opinan que la in-
terpretación monocausal de Friedman, además de incorrecta, sos-
laya la importante y persistente gravitación de factores como la
religión y el nacionalismo.
Entre los principales críticos está Richard Florida quien, en su ar-
tículo “The world is spiky” [“El mundo está lleno de picos”], pu-
blicado en The Atlantic Monthly, en octubre de 2005, sostiene que
si bien la globalización ha alterado el campo de juego económico,
lo cierto es que lo ha vuelto más concentrado. Para este autor, la
característica de nuestro tiempo no es un mundo más nivelado
sino, uno “lleno de picos”, en el cual vemos un aumento de las
tendencias que dividen a los países pobres de los países ricos, ade-
más de la brecha entre ricos y pobres dentro de un mismo país.
Para demostrar su tesis, analiza cuatro dimensiones: 1) concentra-
ción de la población en las ciudades; 2) concentración de la acti-
vidad económica en ciertas ciudades; 3) número de patentes
(como medición de la innovación), y 4) número de citas científi-
cas. Con base en ello, concluye que tres tipos de lugares confor-
man el panorama económico moderno: 1) las ciudades que gene-
ran innovaciones —representadas por los picos más altos—, y que
cuentan con la capacidad de atraer talentos de todas partes del
mundo, crear productos y dar origen a industrias novedosas. En
términos numéricos son pocas y también difíciles de superar; 2)
las “colinas” económicas, es decir, los lugares que fabrican los
bienes consolidados del mundo, atienden sus llamadas telefónicas
y sirven de apoyo a sus motores de innovación. Estas colinas es-
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tán sujetas a rápidos altibajos, son prósperas y, al mismo tiempo,
inseguras, y 3) los vastos valles, es decir, los lugares escasamente
conectados a la economía globalizada y con pocos prospectos in-
mediatos.
El dominio de las urbes más productivas es pasmoso. En produc-
ción económica, las 10 áreas metropolitanas más importantes de
América del Norte, combinadas, están sólo por debajo de Esta-
dos Unidos en su conjunto y de Japón. La economía de Nueva
York es casi del tamaño de la de Rusia o Brasil, y la de Chica-
go está a la par de la de Suecia. Juntas, las economías de Nueva
York, Los Ángeles, Chicago y Boston son más grandes que la de
China. Si las áreas metropolitanas estadounidenses fuesen países,
conformarían 47 % de las 100 economías más importantes del
mundo.
Sin embargo, la innovación tecnológica y científica, motor del
crecimiento económico, es la que presenta mayor concentración y,
por ende, desigualdad. De las 300.000 patentes de inventores re-
sidentes en más de 100 naciones registradas en 2002, dos terceras
partes se otorgaron a estadounidenses o japoneses, y 85 % a resi-
dentes en sólo cinco países (Alemania, Corea del Sur, Estados
Unidos, Japón y Rusia). El resto del mundo registró apenas 5 %
de todas las innovaciones patentadas en Estados Unidos.
A su vez, el historiador Paul Kennedy, de la Universidad de
Yale, tampoco cree que el mundo sea “plano”, o que se esté
aplanando. A su juicio, sigue siendo muy desigual. El mundo de
hoy —dice— es turbulento, como lo demuestran las ciénagas de
Irak, los graves problemas de Putin en Chechenia y el Cáucaso,
las tensiones en Irán y Corea del Norte, las recientes masacres
en Darfour, etc. Si bien es cierto que algunos países (entre ellos
China e India, en Asia, y Chile, en América Latina) están logran-
do avances importantes; otros, en cambio, se deslizan por la pen-
diente de la desintegración civil, la anarquía y el colapso. Hoy,
más de 60 estados (casi un tercio del total mundial) son conside-
rados “estados fallidos”, según un reciente estudio del Carnegie
Endowment for Peace, casi una docena de los cuales (a mi jui-
cio, de manera exagerada e incorrecta) son latinoamericanos.
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En síntesis, “la creciente brecha entre ricos y pobres es el rasgo
cardinal de la globalización”. Las regiones “poseedoras” de la in-
novación y el talento se alejan cada vez más de las “no poseedo-
ras”. Desde Detroit y Wolfsburg hasta Nagoya y México D.F., nu-
merosas ciudades ingresan en una competencia cada vez más
intensa y potencialmente devastadora por crear empleos y atraer
talentos e inversiones, mientras la desigualdad crece a lo largo y
ancho del mundo, y dentro de los países.
Así, nos encontramos ante un difícil trance. El progreso econó-
mico demanda que los picos se fortalezcan y crezcan aún más.
Pero tal evolución exacerbará todavía más las disparidades eco-
nómicas y sociales, y fomentará (como ya se está viendo) reac-
ciones políticas que amenazarían una mayor innovación y cre-
cimiento económicos. Manejar las disparidades entre picos y
valles en todo el mundo —elevando los valles sin cercenar los
picos— será un desafío político prioritario durante las próximas
décadas.
La globalización y sus manifestaciones
Existe un intenso debate sobre lo que debe entenderse por globa-
lización. Para algunos, es sinónimo de internacionalización; para
otros, es un proceso reciente (de los últimos 20 años del siglo
XX), que consiste en la capacidad de ciertas actividades de fun-
cionar como unidad en tiempo real a escala planetaria. Es un fe-
nómeno nuevo basado en un sistema tecnológico de información,
telecomunicaciones y transporte, que ha articulado a todo el pla-
neta en una red de flujos en la que confluyen funciones y unida-
des estratégicamente dominantes de todos los ámbitos de la acti-
vidad humana. Para Castells, cuya tesis suscribo, la globalización
representa la transición a una fase totalmente diferente de la his-
toria capitalista, que él llama “la era de la información”, y que ha
producido una transformación histórica multidimensional de los
sistemas productivo, organizativo, cultural e institucional, sobre la
base de una revolución tecnológica que, aunque no es la causa, sí
es el soporte indispensable.
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Pero más allá de este debate, y de las ventajas potenciales que se
asocian a la globalización, lo cierto es que muchos de estos bene-
ficios no se han materializado aún en numerosas regiones del
mundo, y América Latina, como analizaremos más adelante, no es
la excepción, lo cual ha provocado, en palabras de Stiglitz, “ma-
lestar con la globalización”. Para él, sobran motivos para este ma-
lestar —generación de pobreza, desigualdad e inestabilidad—,
aunque señala que, bien manejada, la globalización puede ser una
fuerza benigna.
Dos informes de 2005 demuestran los graves niveles de desigual-
dad que aquejan al mundo globalizado de nuestros días: el del
Banco Mundial, “Equidad y desarrollo”, y otro de la ONU, “El
dilema de la desigualdad”. El primero muestra que, mientras sólo
0.5 % de los niños nacidos en Suecia muere antes de cumplir un
año, los índices de Bolivia y Mozambique, respectivamente, son
de 7.3 y 15 %. Por otro lado, la relación entre el ingreso del 20 %
más rico de la población de países más desarrollados y el 20 %
más pobre de los más pobres pasó de 30 a 1 en 1960, de 60 a 1
en 1990, y de 74 a 1 en 1997 (PNUD, 1992 y 1999). Según la
ONU, 80 % del PIB mundial corresponde a los 1,100 millones de
personas del mundo desarrollado. En cambio el PIB mundial de
los 5,000 millones de habitantes de los países en desarrollo es de
20 %. Y, según la revista Forbes, el ingreso de las 500 personas
más ricas del mundo es mayor que el de los 416 millones más
pobres del mundo (PNUD, 2005).
En efecto, la desigualdad se ha convertido en uno de los proble-
mas más graves de nuestra época, con una tendencia fuertemente
creciente en los últimos 25 años. Como advierte la ONU —y lo
estamos viendo en varias partes del mundo, incluida Europa (los
alambrados en Ceuta y Melilla, los desmanes en los barrios mar-
ginales de Francia son algunos ejemplos de ello)—: “El fracaso en
enfrentar estas desigualdades hará que la justicia social y el mejo-
ramiento de las condiciones de vida para todas las personas sean
elusivas y que comunidades, países y regiones permanezcan vul-
nerables a la inestabilidad social, política y económica”. En senti-
do similar se pronuncia el BID, al señalar que: “Los conflictos
distributivos que caracterizan a sociedades con altos niveles de
11
desigualdad [como las latinoamericanas] al combinarse con siste-
mas políticos frágiles, llevan a instituciones públicas y sistemas
legales débiles, a políticas ineficientes y a bajos niveles de inver-
sión, particularmente en capital humano”.
En resumen, la globalización per se no es ni buena ni mala. El
problema no es la globalización, sino la forma en que se está ejer-
ciendo. La experiencia comparada prueba que la globalización tie-
ne el poder de hacer mucho bien. Para los países de Asia del Este,
que la han adoptado con sus propias reglas y condiciones, y a su
propio ritmo, ha representado un beneficio gigantesco. Pero en
gran parte del resto del mundo en desarrollo, incluida América
Latina, la globalización no funciona; no sólo no ha producido re-
sultados positivos, sino graves consecuencias. Éste es, precisa-
mente, uno de los retos más importantes y urgentes de nuestra re-
gión: diseñar y poner en marcha una visión estratégica que apunte
a un rediseño de la globalización a fin de que haga realidad su
buen potencial y a una reforma de las instituciones financieras in-
ternacionales, así como a la inserción exitosa de América Latina
en el proceso de globalización.
La inserción de América Latina en la globalización y
sus consecuencias
Lamentablemente, América Latina no ha tenido hasta ahora un
comportamiento positivo dentro del proceso de globalización. Si
bien el continente ha mejorado en varios de los indicadores de
desarrollo humano, lo ha hecho a un ritmo inferior que en el pe-
riodo de posguerra, y mucho menor que en los países en desarro-
llo más exitosos.
Así, al analizar el PIB de varias regiones del mundo como por-
centaje de la producción mundial en varias décadas, vemos que
América Latina alcanzó su participación máxima en la década de
1970, cuando llegó a producir casi 6.3 % del PIB mundial, el
cual disminuyó de forma notable en la década de 1980, y desde
entonces ha experimentado una evolución muy irregular, regis-
trando a la fecha 5.40 %. Entre tanto, la contribución de los paí-
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ses de Asia del Este y el Pacífico aumentó de forma sostenida
desde 1980, en particular China que duplicó su participación en
la producción mundial en los últimos 25 años, pasando de 1.87
a 3.81 por ciento.
Sin embargo, la relativa marginación de América Latina dentro de
la globalización queda aún mejor reflejada cuando se compara la
evolución de las exportaciones y de los flujos de inversiones ex-
tranjeras directas (IED) que llegan a la región con los de otras re-
giones y países. La contribución de América Latina a las exporta-
ciones y a la IED a nivel mundial alcanzó un pico durante el
periodo 1960-1980, nivel que hasta la fecha no ha recuperado. No
deja de ser significativo, por ejemplo, que pese a todos los esfuer-
zos por expandir las exportaciones del subcontinente, éstas cons-
tituyeran un 5.6 % del total mundial en la década de 1960 y sólo
4.4 % en la de 1990. Mientras tanto, el peso de las exportaciones
coreanas, indias y chinas se ha incrementado ininterrumpidamen-
te desde 1980.
Por otro lado, la inserción de América Latina en el modelo de pro-
ducción informativa sigue siendo frágil debido a la falta de flexi-
bilidad organizativa de sus empresas, la baja capacidad tecnológi-
ca de la mayoría de sus sectores de actividad, tanto en generación
como en el uso de nuevas tecnologías, y por la baja calidad de su
capital humano, lo que determina que la mayoría de las exporta-
ciones, en casi todos los países, corresponda aún a productos agro-
pecuarios, extractivos y materias primas.
La falta de competitividad de la región
Uno de los problemas fundamentales que arrastra la región desde
antes del siglo XX es la falta de competitividad de su aparato pro-
ductivo, entendida ésta como una productividad general del siste-
ma relativamente baja y una inserción deficiente en la economía
mundial. América Latina sigue caracterizada por una dualidad
muy marcada entre los diversos sectores productivos y por una
especialización en bienes con un contenido tecnológico relativa-
mente bajo (Pizarro, 2001).
13
Así, la nueva dependencia tecnológica caracteriza a la nueva eco-
nomía latinoamericana en un momento decisivo de su articulación
a la economía global. Citemos tan sólo un par de ejemplos:
· del total del monto de la inversión mundial en investigación y
desarrollo, 42 % va a Estados Unidos y Canadá, 28 % a Europa,
27 % a los países asiáticos, y sólo 1 % a América Latina, según
la Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología;
· en términos de investigación y desarrollo, según PNUD,
mientras Israel gasta 5 % de su PIB, Japón más de 3 %, Es-
tados Unidos cerca de 3 %, Corea del Sur 2.5 %, China
1.2 % e India cerca de 1 %, el promedio de América Latina
es de 0.5 %. Brasil con 1 % de PIB es el país latinoamerica-
no que más invierte en este rubro, seguido por Chile con
0.5 %; Argentina, México y Venezuela, 0.4 % (cada uno),
mientras que el resto invierte alrededor de 0.1 por ciento.
Nuestra falta de competitividad se refleja, asimismo, en la posi-
ción de los países latinoamericanos en el Growth Competitiveness
Index, de 2005, elaborado por el World Economic Forum de Da-
vos, que evalúa la capacidad tecnológica, la estabilidad macroeco-
nómica y la calidad institucional de los países. Con la única ex-
cepción de Chile (situado en la posición 22), ningún otro país
latinoamericano aparece entre los 50 primeros lugares. México
(número 55) aparece por detrás de países como Túnez, Sudáfrica
y Botswana. Brasil (número 65) está detrás de Ghana y Namibia.
La pobreza y la desigualdad como reto histórico no
solucionado
De la población latinoamericana, 44 % es pobre, lo que significa
que casi 225 millones de personas viven en la pobreza y, de éstas,
98 millones son indigentes; es decir, 19.4 % de la población lati-
noamericana vive en extrema pobreza.
2
En otras palabras, después
2
Datos provenientes de las últimas mediciones de pobreza de la CEPAL, corres-
pondientes al año 2002. Según proyecciones para el año 2005, basadas en el cre-
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de más de dos décadas y media de reformas económicas, la región
sigue con porcentajes similares en materia de pobreza, pero con
un aumento importante de pobres en números absolutos.
Por otro lado, América Latina, junto al África subsahariana, es la
región más desigual del mundo. Brasil, el país más desigual de la
región, es uno de los cinco países con peor distribución de la ren-
ta en el mundo. El nivel de desigualdad en América Latina es re-
lativamente distinto al de otras regiones, lo cual se debe funda-
mentalmente al enorme poder adquisitivo del 10 % más rico de la
población (Portes y Hoffman, 2003). En 1992 el 10 % más rico de
la población en América Latina controlaba 48 % de la renta total,
mientras que en África controlaba 42.2 %, en Asia 37.4 % y en los
países desarrollados 35.1 % (Banco Mundial, 2005).
Estos altísimos niveles de desigualdad no sólo se dan en la distri-
bución de la renta sino en muchas otras dimensiones del desarro-
llo humano, entre ellas: 1) en la salud; 2) en los niveles educati-
vos, y 3) en la raza y el género. Aunque en las últimas décadas
existe un gran debate sobre la evolución de la desigualdad en
América Latina, es claro que la distribución de la renta se ha man-
tenido constante, o se ha agudizado, en la mayoría de los países.
Esta evolución relativamente negativa de la desigualdad se produ-
jo por una combinación de factores. Entre ellos se destacan las
diferencias crecientes en las remuneraciones de los trabajadores
calificados y no calificados y la expansión del mercado informal
(Taylor y Vos, 2000; Portes y Hoffman, 2003).
En lo político, uno de los factores más importantes es que duran-
te las décadas de 1980 y 1990 la reducción de la desigualdad nun-
ca fue un objetivo explícito de la política económica y social lati-
noamericana. Instituciones internacionales y la mayoría de los
gobiernos del área consideraron mucho más importante la reduc-
ción de la pobreza y, para lograrlo, trataron de diseñar programas
de carácter focalizado.
cimiento económico de los países de la región, 40.6 % de la población latinoame-
ricana se encontraría en situación de pobreza, mientras que 16.8 % estaría en la
pobreza extrema o indigencia.
15
No ha sido sino hasta hace poco tiempo que la equidad comenzó
a ocupar un lugar central en la agenda de desarrollo, en parte por
el reconocimiento de sus efectos negativos sobre el desarrollo
económico y la estabilidad política. Un informe reciente de la
ONU sobre el tema propone cuatro áreas de trabajo para enfren-
tar la desigualdad, todas ellas muy relevantes para América La-
tina:
1) encarar el problema de las asimetrías sociales generadas por
los procesos de globalización;
2) incorporar la meta de reducir la desigualdad de modo explí-
cito en las políticas y los programas de reducción de la po-
breza. En especial, posibilitar el acceso de los pobres a ac-
tivos y oportunidades;
3) dar prioridad a la expansión de oportunidades de empleo,
generando trabajos decentes en donde la protección social y
la dignidad estén garantizadas, y
4) promover la integración y la cohesión social como pilares
del desarrollo, la paz y la seguridad, posibilitando la real in-
tegración de todos los grupos y dando particular atención a
grupos discriminados, como los pueblos indígenas y las per-
sonas discapacitadas.
La migración y la “cultura” de las remesas
Un aspecto sobresaliente de la estructura económica de varios paí-
ses latinoamericanos son las transferencias de los emigrantes. Las
remesas de dinero de los trabajadores que residen en naciones de-
sarrolladas —como Estados Unidos y España— es, para muchos
de nuestros países, una fuente clave de ingreso de divisas, como
resultado del proceso de “exportar gente” que numerosos países
de la región vienen llevando a cabo.
Según el último informe emitido por el Fondo Multilateral de In-
versiones (FOMIN) del BID (22 de marzo de 2005), trabajadores
latinoamericanos y caribeños residentes en el extranjero enviaron
la cifra récord de 45,800 millones de dólares a sus países de ori-
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gen en 2004, 20 % más de los 38,000 millones de dólares del año
previo
3
. En 2004, el volumen volvió a superar la cooperación ex-
terna y la IED recibida por la región. Dos de las grandes priorida-
des de América Latina sobre este tema pasan por: 1) lograr acuer-
dos para regularizar/legalizar la inmigración, y 2) la reducción de
los costos de envío de las remesas y su transformación en una pa-
lanca del desarrollo local y familiar de las regiones y los sectores
postergados.
El nuevo contexto internacional
¿De dónde venimos?
Para entender dónde estamos y, sobre todo, hacia dónde vamos, es
preciso saber de dónde venimos. Como señala Eric Hobsbawm,
está tan cerca el “corto” siglo XX (como él lo denomina, ya que
arrancó en 1914 con la Primera Guerra Mundial y concluyó en
1991 con la disolución del imperio soviético), que probablemente
creemos conocerlo. Pero conocerlo es una cosa y comprenderlo es
algo muy diferente.
En mi opinión, el “corto” siglo puede describirse como una mon-
taña rusa, fragmentada en cuatro etapas: una primera época de
catástrofes que duró 30 años, desde 1914 a 1945 (Primera Gue-
rra Mundial, la Gran Depresión, Segunda Guerra Mundial); le
sigue un período de extraordinario crecimiento económico y
transformación social, una suerte de “edad de oro” durante otros
30 años, de 1945 a 1973 (la construcción del Estado benefactor
en Europa Occidental, la descolonización del Tercer Mundo,
etc.); luego, un tercer período caracterizado por las crisis del pe-
tróleo y los problemas de ingobernabilidad, seguidos por una
cuarta etapa, un nuevo amanecer del optimismo (la llegada de La
3
Según estimaciones del BID, en el informe “Perspectivas Económicas Globa-
les”, en el 2005 las remesas que América Latina y el Caribe recibieron ascienden
a 53 millones de dólares, un 15.7 % más que el año anterior.
17
Tercera Ola democrática, la caída del Muro de Berlín, la disolu-
ción del bloque soviético), que trajo renovadas esperanzas y que
incluso llevó a algunos (Fukuyama) a hablar erróneamente del
“fin de la historia”. Pero este bono de optimismo fue muy breve
y, de nuevo, a inicios del siglo XXI, nos encontramos en medio
de una situación caracterizada por múltiples crisis, pesimismo e
incertidumbre.
Uno de sus rasgos más importantes es la profunda aceleración
que resultó del ritmo y la magnitud del cambio producido en el
siglo pasado. El cambio se aceleró tanto, y fueron tan universa-
les sus ramificaciones que, en realidad, estamos en una etapa ra-
dicalmente nueva de la historia humana y de la historia de las
relaciones de los humanos con otras especies y con la Tierra. En
Mapas del tiempo, David Christian señala: “A diversas escalas
ha habido más cambios en el siglo XX que en toda la historia
humana anterior”.
Algunos ejemplos de ello: hemos pasado de 1,600 millones de
habitantes (en 1900) a los 6,300 millones actuales. Tardamos
100,000 años en ser 1,000 millones y sólo 100 años en añadir
5,000 millones. Además, el porcentaje de la población mundial
que vivía en las ciudades en 1800 era de apenas 3 %, hacia
1950 llegó a 30 %. Hoy la cifra es de casi 50 %, y en las eco-
nomías avanzadas tres de cada cuatro personas viven en las
ciudades.
Por otra parte, ya son 60 años sin una guerra mundial, lo cual,
comparado con los horrores del “corto” siglo XX, resulta ser un
dato impresionante. La caída del Muro de Berlín, en 1989, y dos
años después la disolución del imperio soviético, pusieron fin a
la Guerra Fría e inyectaron más optimismo. Pero hubo de trans-
currir sólo una década para que el 11 de septiembre de 2001 el
mundo despertara a la realidad, cuando por primera vez en su
historia Estados Unidos era atacado en su territorio continental,
con sus propios aviones comerciales, en sus principales ciudades
(Nueva York y Washington), y en sus edificios más emblemáti-
cos (las Torres Gemelas y el Pentágono), no por un Estado o una
superpotencia sino por individuos del movimiento Al Qaeda,
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enviando así al baúl de los recuerdos el breve, brevísimo perio-
do de la Posguerra Fría e inaugurando una nueva etapa en las re-
laciones internacionales marcada por la hegemonía militar esta-
dounidense, la defensa preventiva, el unilateralismo a ultranza y
la guerra frontal al terrorismo de nuevo cuño. En sólo 12 años,
dos eventos (el primero, el 9 de noviembre de 1989, y el segun-
do, el 11 de setiembre de 2001) cambiaron radicalmente nuestro
mundo, y en direcciones totalmente opuestas.
La configuración del nuevo orden internacional postbipolar se
ha definido como un tablero de ajedrez tridimensional que com-
prende uno unipolar en materia militar, uno tripolar en lo eco-
nómico y uno multipolar en las relaciones transnacionales. Esto
indica que no existe un centro de poder hegemónico consolida-
do y que, si bien Estados Unidos es el estado más poderoso, no
puede lograr por sí solo todos sus objetivos internacionales,
como lo demuestra Irak. En todos los casos, el papel que de-
sempeñe debe guardar proporción con sus intereses en juego y
con el costo de satisfacerlos. De tal manera, se ve en la nece-
sidad de seguir facilitando y movilizando coaliciones interna-
cionales para hacer frente a las amenazas compartidas en mate-
ria de seguridad.
En suma, América Latina viene sufriendo, a la vez, una creciente
marginación en las prioridades internacionales de los grandes po-
deres globales y una menor relevancia en la agenda global de la
que tenía durante la Guerra Fría, y antes de los atentados terroris-
tas de 2001. Me temo que en los próximos años la región se man-
tendrá en una baja prioridad para Estados Unidos, Europa y las
potencias asiáticas.
Por ello, América Latina enfrenta un gran desafío: definir la me-
jor forma de insertarse en este nuevo escenario internacional com-
plejo, incierto y adverso. Las experiencias en la formación de blo-
ques regionales no han dado, a la fecha, los mejores resultados. Y,
para concretar la vieja idea de unidad continental presente en el
pensamiento histórico latinoamericano, falta recorrer un largo ca-
mino y alcanzar importantes consensos, como se demostró en la
reciente IV Cumbre de las Américas.
19
Escenarios de conflicto y principales amenazas
A nivel mundial
La conformación de un nuevo escenario mundial, con dos partos
en tan sólo nueve años, el fin de la Guerra Fría (1992) y los ata-
ques terroristas en suelo estadounidense (2001), determinó tam-
bién un cambio radical en la tipología de los conflictos y las ame-
nazas. En efecto, el número de conflictos armados, genocidios,
violaciones de los derechos humanos, golpes de Estado y crisis
internacionales ha disminuido de forma considerable desde 1992.
Según un informe reciente de la Universidad de Oxford, el núme-
ro de conflictos armados disminuyó 40 % desde el fin de la Gue-
rra Fría, aunque desde entonces aumentó la actividad terrorista (la
acción política por medios violentos para subvertir el orden públi-
co), la única forma de violencia política que pareció agravarse en
la última década, sobre todo después de los ataques del 11 de sep-
tiembre de 2001, aunque la cifra anual de muertes provocadas por
el terrorismo sea minúscula comparada con la de las víctimas de
las guerras tradicionales y los conflictos armados internos.
Incluso los conflictos más mortales (que producen por lo menos
1,000 muertos al año) se redujeron 80 % en este período. Las gue-
rras interestatales clásicas han sido menos frecuentes y constitu-
yen hoy menos de 5 % de los conflictos militares actuales. Ade-
más, el mundo ya no libra las grandes guerras del pasado, cuando
se enfrentaban millones de soldados. En la actualidad, la guerra
promedio, según el Informe, tiende a ser un conflicto relativamen-
te pequeño, de baja intensidad, con fuerzas poco entrenadas y ar-
mas cortas y ligeras. Pese a ello, siguen gastándose anualmente
más de un 1 billón de dólares en armamento, mientras que la ayu-
da al desarrollo es tan sólo la sexta parte de este monto.
A nivel latinoamericano
¿Cuáles han sido las consecuencias de esta mutación del contexto
internacional y de la tipología de los conflictos en relación con los
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escenarios de conflicto y las principales amenazas para la seguri-
dad en América Latina?
América Latina es una región con bajos niveles de conflictividad
internacional e interestatal, pero con mucha violencia interna, ya
que las principales fuentes de conflicto son endógenas. Para sim-
plificar: la región puede describirse como un conjunto de socieda-
des violentas con Estados relativamente pacíficos.
Una perspectiva de largo plazo y de carácter comparado mundial
prueba que América Latina, pese al alto nivel de violencia social
y política interior en muchas de sus naciones, ha sido, al menos
durante el siglo XX y lo que va de éste, un continente excepcio-
nalmente pacífico en términos de relaciones interestatales. Hoy
puede definirse como una zona de paz, de bajo gasto militar, y
desde la cual no surgen amenazas que afecten el orden global.
Ello es consecuencia de la resolución de conflictos limítrofes de la
década de 1990 y de los avances en las medidas de confianza mu-
tua entre países de la región.
Empero, la agudización de nuevos tipos de conflicto regional, in-
trarregional, étnico o cultural, como los que han ocurrido en los
últimos años en Bolivia, Ecuador, México o Perú, son pruebas de
que América Latina no puede considerarse totalmente al margen
de las renovadas formas de conflictos subnacionales y de las frag-
mentaciones “tribalistas” al estilo de las más espectaculares ocu-
rridas en los Balcanes, el Cáucaso o el África subsahariana.
Por ello, y sin perjuicio de reconocer los importantes avances lo-
grados, aún es razonable mantener “hipótesis de conflicto” de tipo
vecinal o interestatal, como lo demuestran las al menos 10 dispu-
tas territoriales en estado “activo”, aunque éstas difieren mucho
entre sí, tanto por su carácter y grado de agudeza como por el pa-
pel que ejercen en la política exterior de varios países de la re-
gión. En efecto, desde hace mucho, las disputas territoriales son
uno de los principales aspectos de la política exterior. Cabe men-
cionar las tensiones entre Colombia y Venezuela, donde no sólo se
vuelve sobre la agenda de los viejos conflictos fronterizos, sino
que, por un lado, se superponen el Plan Colombia y la presencia
de Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo y el narcotrá-
21
fico, y por el otro, el proyecto bolivariano que está deseoso de
expandirse por toda América del Sur.
Sin embargo, en mi opinión, este resurgimiento de los conflictos
interestatales parecería responder, en muchos casos, al interés de
los gobiernos para desviar la atención de los problemas internos,
ya que “si bien la conflictividad no afecta de la misma manera a
todos los países, sí evidencia las dificultades políticas, económicas
y sociales existentes, y las trabas que en el futuro encontrarán los
procesos de integración regional y subregional, así como las nego-
ciaciones con países extrarregionales”.
Según el estudio “Latinoamérica 2020: pensando los escenarios de
largo plazo”, realizado en junio de 2004 en el marco del Proyecto
Global Trends 2020 del National Intelligence Council (NIC) de Es-
tados Unidos, en los próximos 15 años es muy probable que aumen-
ten las contradicciones culturales en las sociedades latinoamerica-
nas como consecuencia del surgimiento de particularismos étnicos y
regionales. La expresión más fuerte de estas contradicciones cultu-
rales será el movimiento indigenista, cuya influencia, creemos, au-
mentará a lo largo de los próximos años en toda la región, particu-
larmente en los países andinos, América Central y el sur de México.
Otra fuente de conflicto es la acentuación del desarrollo territorial
desigual, unido al crecimiento de la concentración de población y
recursos en las grandes áreas metropolitanas, lo que suscita tensio-
nes sociales y deterioro del medio ambiente por la falta de control
y planeamiento del proceso de urbanización acelerada, que ya ha
trasladado a las ciudades a más de 75 % de la población latinoame-
ricana. Se observa, así, una distancia creciente entre el sector mo-
derno globalizado de la economía y el sector informal y de econo-
mía de supervivencia en el que trabaja la mayoría de la población.
Por su parte, la crisis de amplios sectores y de muchas regiones
creó las condiciones para que las mafias globales las utilicen, lo
que Castells denomina “la conexión perversa”, es decir, la co-
nexión de sectores de la población y regiones con la economía
mundial, mediante actividades criminales de todo tipo (centradas
en el narcotráfico y el lavado de dinero) que encuentran mercados
en expansión en las sociedades más ricas. La economía global cri-
DANIEL ZOVATTO
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07 ~ primavera/verano 2005-200622
minal se ha convertido en un sector muy dinámico, generador de
riqueza y empleo, pero también destructivo e inductor de inestabi-
lidad en varios países de la región.
Este fenómeno —inseguridad ciudadana— que ha contagiado a
toda la región, determina que la violencia interna en América Lati-
na ha alcanzado niveles sin precedentes, convirtiéndose, junto con
el desempleo, en los dos principales problemas del área. De acuer-
do con un estudio del BID, 140,000 personas son asesinadas cada
año, y una de cada tres familias latinoamericanas es víctima de una
agresión criminal. Y según datos del Banco Mundial, 34 de cada
1,000 ciudadanos latinoamericanos han sufrido actos de violencia
—Colombia, El Salvador y Guatemala son los países con el índice
más alto de inseguridad ciudadana—. Si se considera el índice de
muertes violentas y la tasa de homicidios en comparación con otras
áreas, nuestra región es la más violenta del mundo, con una media
de 25.1 homicidios por cada 100,000 habitantes, muy superior a la
media mundial (8.8), e incluso más alta que la de África (22.2).
Lamentablemente, en muchos países de la región ni las fuerzas de
seguridad ni el aparato estatal (cada vez más débil) están en con-
diciones de hacer frente al crimen, que casi siempre es una válvu-
la de escape a la extendida pobreza y desigualdad. En este senti-
do, el nuevo panorama de inseguridad latinoamericana está muy
vinculado a la falta de estrategias de desarrollo gubernamentales.
Además, cabe la posibilidad de que poderes fácticos y actores ar-
mados no estatales, nacionales e internacionales (mafias, narcotra-
ficantes, grupos terroristas) puedan establecer con el tiempo dife-
rentes tipos de alianzas estratégicas con grupos irregulares en la
región y, a partir de este escenario cuyos efectos ya se registran y
que podrían extenderse en los próximos años, complicar aún más
la gobernabilidad democrática y la seguridad regional e internacio-
nal. Estas formas de enfrentamiento es lo que Mary Kaldor llama
“las nuevas guerras”, que implican un desdibujamiento de las dis-
tinciones entre las guerras clásicas, el crimen organizado y las
violaciones de los derechos humanos a gran escala, y que están
vinculadas a la erosión del Estado, a la aparición de Estados co-
lapsados que han perdido el monopolio del uso legítimo de la
fuerza (Francisco Rojas Aravena, 2005).
23
De este modo, áreas sin control pleno del Estado, los llamados
“espacios sin ley”, podrían constituir blancos privilegiados de este
tipo de alianzas que representen un riesgo para la seguridad regio-
nal y global, induciendo a Estados Unidos a intervenir con el fin
de hacerse del control de estos puntos. En este sentido, cabe men-
cionar la estrecha relación de Washington con el gobierno de Ál-
varo Uribe y el reciente convenio militar firmado entre Paraguay
y Estados Unidos. También es previsible que veamos un aumento
de la violencia en las grandes ciudades por la disponibilidad de las
armas livianas (recordemos el reciente plebiscito en Brasil sobre
este tema) y su vínculo con redes transnacionales ilegales. Por
otro lado la violencia juvenil, asociada a pandillas (maras, etc.),
podría asimismo aumentar.
En lo geográfico, las zonas más complicadas en cuanto a inesta-
bilidad política y conflictos étnicos y territoriales son actualmente
los países de la región andina, Haití y Nicaragua, que transitan
(cada uno con su propia especificidad) por etapas turbulentas y
con diversos grados de incertidumbre; ingobernabilidad que inclu-
so podría aumentar en los próximos años.
En el caso de la región andina, además de las crisis políticas, ame-
nazas a la institucionalidad democrática y revueltas populares,
existen fuertes antagonismos de orden étnico y cultural, así como
reclamos de autonomía que parecen revivir viejos temores acerca
de rupturas de orden territorial.
Por otra parte, en América Latina las percepciones de amenaza
varían de región a región, tanto en intensidad como en prioridad.
Sin embargo, el narcotráfico aparece en el primer lugar en todas
las subregiones. El terrorismo también ocupa un lugar destacado.
Otras amenazas son: tráfico de armas, crimen organizado, pobre-
za y carencias sociales, guerrillas y grupos subversivos, medio
ambiente y desastres naturales.
En suma, a inicios del siglo XXI el panorama latinoamericano se
caracteriza por dos tendencias antagónicas: por un lado, la restau-
ración de la democracia y los proyectos de integración han contri-
buido a la pacificación de la región, la creación de medidas de
confianza mutua y la creciente subordinación de las Fuerzas Ar-
DANIEL ZOVATTO
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07 ~ primavera/verano 2005-200624
madas al poder civil; y, por el otro, observamos un resurgimiento
de las viejas disputas territoriales entre algunas naciones y, en de-
terminados países, un aumento de la violencia y/o militarización
de la sociedad. Sin embargo las principales fuentes y escenarios
de conflicto siguen siendo endógenos.
La heterogeneidad estructural de América Latina
América Latina es la única región del mundo que combina regí-
menes electos democráticamente en la totalidad de sus países (sal-
vo Cuba) con altos niveles de pobreza (44 %) y la peor desigual-
dad del mundo. Por ello, antes de continuar, debemos advertir que
todo análisis sobre América Latina debe considerar su heteroge-
neidad estructural, lo que la hace una y múltiple a la vez. Sí, es-
tamos ante una región que se mueve al menos a tres ritmos dife-
rentes tanto en lo económico y lo político como en lo social.
En lo económico, algunas naciones (y regiones dentro de los paí-
ses) se han transformado en motores de liberalización, dinamismo
económico y mejoramiento de las condiciones de vida de su po-
blación. Pensemos en los ejes/polos de desarrollo, como son San-
ta Cruz de la Sierra, São Paulo, Buenos Aires, Santiago, el norte
de México y la región central de Costa Rica.
Otras regiones y países, por el contrario (principalmente en el
Área Andina, América Central y partes del Caribe), observan ba-
jos niveles de crecimiento, estancamiento de las condiciones so-
ciales y alta inestabilidad política.
Por último, un tercer grupo de países presenta características simi-
lares a los denominados Estados fallidos, o crisis político-sociales
endémicas con bajas posibilidades de solución, siendo Haití el
ejemplo más claro de la región.
En lo político, también se observan diferencias importantes entre
los países del área. En efecto, si bien como región América Latina
está hoy sustancialmente mejor que hace 27 años, la tendencia
positiva no es uniforme para todos los países. Mientras algunos han
evolucionado, otros parecerían estar estancados luego de un avan-
25
ce inicial; mientras un tercer grupo (los países de la región andina)
muestra un claro retroceso. Por último, un cuarto grupo, Cuba y
Haití, está totalmente fuera de las tres categorías anteriores.
Todo lo anterior tiene un impacto significativo en las expectativas de
mejoramiento, en las condiciones reales de vida de la población y en
materia del cumplimiento de las Metas del Milenio, existiendo también
en este ámbito tres categorías de países claramente identificables: 1) los
que no tienen perspectivas de cumplir; 2) los que cumplirán sólo par-
cialmente, y 3) los que muestran un grado de cumplimiento por encima
de las metas propuestas (que son los menos).
Las múltiples agendas latinoamericanas
Durante la segunda mitad de la década de 1980 y la primera de la
de 1990, la agenda latinoamericana estuvo dominada por la demo-
cratización, las reformas económicas basadas en el Consenso de
Washington y por la negociación de múltiples tratados comercia-
les. En esos años se trabajó mucho para fomentar el desarrollo de
instituciones democráticas en todos los países de la región, acen-
tuando la consolidación de procesos electorales limpios y periódi-
cos. En lo económico, el objetivo prioritario fue la reducción de la
intervención del Estado en la economía (a través de la desregula-
ción y privatización) y la consolidación de los equilibrios ma-
croeconómicos como condiciones necesarias para el crecimiento
económico.
Empero, desde mediados de la década de 1990, las dificultades del
modelo neoliberal para consolidar un crecimiento económico sos-
tenido y equitativo, y la necesidad de profundizar en el proceso de
democratización provocaron un cuestionamiento del Consenso de
Washington y de las visiones minimalistas de la democracia. A
partir de entonces, ha venido surgiendo una pluralidad de propues-
tas y agendas alternativas de carácter político, económico y social.
Es imposible, por cuestión de espacio y variedad, discutir aquí to-
das estas agendas. Me concentraré, por tanto, y de manera muy
breve en tres de las más relevantes:
DANIEL ZOVATTO
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07 ~ primavera/verano 2005-200626
· La agenda de la reforma institucional y la búsqueda de las
llamadas “reformas de segunda generación”;
· La agenda comercial: el fomento de los tratados de libre co-
mercio y otros procesos de integración regional, y
· La agenda de la gobernabilidad democrática.
La agenda de la reforma institucional
Desde mediados de la década de 1990, muchos de los economistas
del desarrollo más influyentes de la región, gran parte de los go-
biernos y los principales organismos internacionales han insistido
en la necesidad de impulsar las llamadas “reformas de segunda ge-
neración”, centradas principalmente en la reforma institucional.
Así, se ha ido formulando lo que Rodrik (2001) ha dado en llamar
“Consenso de Washington Aumentado” (CWA), que incluye toda una
serie de cambios en las instituciones para mejorar el funcionamiento
del Estado, suministrar servicios públicos de forma más eficiente y
focalizada, y asegurar un mejor clima para la inversión privada.
Algunos de estos principios quedaron reflejados en el llamado
Consenso de Monterrey (2002), sobre Financiación del Desarrollo,
y en el Foro de Barcelona (2004). El documento final de la Cum-
bre de Monterrey reconoció la importancia de contar con una es-
tructura institucional adecuada, incluida la creación de “condicio-
nes transparentes, estables y previsibles para la inversión, con
disposiciones para hacer cumplir los contratos y hacer valer los
derechos de propiedad”. También mencionó la importancia de los
servicios sociales para toda la población.
En efecto, el Consenso de Monterrey y, más en general, el CWA
son un gran avance para una región como la nuestra, que tiene
problemas institucionales graves e impactos históricos muy nega-
tivos. Sin embargo, en mi opinión, se trata todavía de una serie de
políticas demasiado estrechas. El CWA mantiene un papel de sub-
ordinación de todas las instituciones (incluido el Estado) al fun-
cionamiento del mercado, que sigue siendo la forma prioritaria de
organización económica. Además, según numerosos críticos, mu-
27
chas de las propuestas impulsadas por el Banco Mundial en todos
los países en desarrollo, y en América Latina por el BID, suponen
que existe una estructura institucional “óptima” que debe aplicar-
se a todos los países por igual (Chang, 2002).
En vez de reconocer la utilidad de la diversidad institucional y sus
efectos positivos sobre el desarrollo (como lo hace el Foro de Bar-
celona), el CWA ha adoptado en muchas ocasiones “una concep-
ción anglo-americana de lo que constituyen instituciones desea-
bles”, incluidos los mercados laborales flexibles, Bancos Centrales
independientes y la importancia de los mercados accionarios para
la financiación de las empresas (Rodrik, 2001, p. 15).
La agenda comercial: el fomento de los TLC
El esfuerzo por mejorar la inserción de América Latina en el mun-
do se ha concentrado en la promoción de la integración comercial,
dentro de lo que se ha dado en llamar “nuevo regionalismo” o “re-
gionalismo abierto”, cuyos objetivos esenciales son la creación de
mercados regionales como plataformas de aprendizaje para la ex-
portación a terceros mercados y la consolidación de nuevos mer-
cados para la exportación (Bulmer-Thomas, 2001). Además, los
nuevos procesos de integración comercial buscan la expansión de
la IED y el fortalecimiento de los socios en las negociaciones
multilaterales de comercio.
Una de las manifestaciones más claras del nuevo regionalismo es
el esfuerzo de algunos países de la región por buscar nuevos so-
cios comerciales a través de la firma de tratados de libre comer-
cio (TLC). Chile, Costa Rica y México han sido los tres países
más activos en este proceso. México, por ejemplo, tiene firmados
ya 12 tratados, incluyendo acuerdos con Estados Unidos y Cana-
dá, la Unión Europea, Israel y Japón. Chile ha suscrito también
numerosos tratados internacionales de comercio, y recientemente
negoció uno con China.
Junto a estos tratados de carácter bilateral, en la década de 1990
se aceleró la firma de acuerdos de integración de carácter subre-
gional, algunos de naturaleza Sur-Sur como el Mercosur y los re-
DANIEL ZOVATTO
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07 ~ primavera/verano 2005-200628
lanzados Pacto Andino y Mercado Común Centroamericano, y
otros de naturaleza Norte-Sur como el Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN, o NAFTA, por sus siglas en in-
glés) o el acuerdo entre Estados Unidos, Centroamérica y Repúbli-
ca Dominicana (CAFTA-DR).
Con sus luces y sus sombras, el Mercosur es probablemente el
más influyente de los procesos de integración Sur-Sur en la región
y, después de la reciente IV Cumbre de las Américas, enfrenta el
reto de lograr una redefinición de sus objetivos y alcance, así
como del papel que ejercerá en la agenda de sus países miembros
y, más en general, de toda América del Sur.
Pero, sin duda, y como quedó reflejado durante la IV Cumbre de
las Américas, la gran discusión de los próximos años se centrará
en el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyo
futuro, en gran medida, y sobre todo en relación con el Mercosur,
está atado a los resultados de la Ronda Doha sobre subsidios agrí-
colas. No hay que descartar, incluso, que las diferencias regiona-
les entre Norte y Centroamérica (NAFTA, CAFTA y algunos otros
países) y los del Mercosur, más Venezuela, puedan ser aún mayo-
res. El débil liderazgo de Bush, el incremento del sentimiento an-
tiestadounidense y la desconfianza entre los líderes de la región
son obstáculos adicionales que pueden limitar el progreso de las
negociaciones. Asimismo, la falta de institucionalidad para resol-
ver los contenciosos y para coordinar políticas efectivas que vayan
más allá de cada subregión es una debilidad adicional que hay que
tener en cuenta.
La agenda de la gobernabilidad democrática y los derechos
humanos
En las décadas de 1980 y 1990, la consolidación democrática y el
respeto de los derechos humanos constituyeron uno de los objeti-
vos más importantes de la región. Al principio, el proceso de con-
solidación democrática se concentró en el fortalecimiento del po-
der judicial y en un esfuerzo por aumentar la transparencia de los
procesos electorales. En este sentido, los países miembros de la
29
OEA aprobaron diversas resoluciones, instando a todo el continen-
te a impulsar la democratización; en septiembre de 2001 aproba-
ron la Carta Democrática Interamericana, y hace unos meses, en el
marco de la última asamblea general de la OEA, adoptaron una re-
solución destinada a dar fuerza e instrumentos operativos a la Car-
ta —bastante tibios para mi gusto.
Sin embargo, el éxito de la agenda democratizadora en América
Latina ha sido mixto. Por un lado, la democracia electoral se ha
cristalizado en la mayoría de los países de la región con eleccio-
nes limpias y libres. Pero, por otra parte, las dificultades de los
sistemas democráticos para generar aumentos sostenidos del desa-
rrollo humano han hecho que, en los últimos años, organismos
como el PNUD, la OEA, IDEA y otros hayamos venido insistien-
do en la necesidad de lograr una verdadera profundización de la
democracia. Ésta debería garantizar no sólo los derechos civiles y
políticos, sino también los derechos sociales básicos, como el ac-
ceso a la educación, la salud, la vivienda y el trabajo. Como lo ha
dicho el PNUD, el reto es pasar de una democracia electoral a una
democracia de los ciudadanos y ciudadanas.
Por otra parte, el fortalecimiento de los partidos políticos, la ins-
titucionalización de nuevos canales de participación de los grupos
más desfavorecidos en los procesos democráticos y el cambio en
el modelo económico para subordinarlo a la profundización de la
democracia, son pasos vitales que requieren un compromiso polí-
tico mucho mayor que el actual. Igualmente importante es hacer
frente al populismo, gran detonador de inestabilidad que, lejos de
resolver los problemas, termina ahondándolos, limita la expresión
democrática, el desarrollo de la ciudadanía y el goce de bienes
públicos básicos.
Del círculo vicioso al círculo virtuoso: Tres grandes líneas de
acción
Los problemas de América Latina (crecimiento insuficiente, altos
niveles de pobreza y desigualdad), unidos a los de la gobernabili-
dad democrática, tienden a reforzarse mutuamente, generando un
DANIEL ZOVATTO
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07 ~ primavera/verano 2005-200630
círculo vicioso de debilidad institucional, falta de competitividad
y altos niveles de inestabilidad política.
En mi opinión, el diseño de una nueva agenda democrática y de
desarrollo en América Latina debe apuntar, precisamente, a cam-
biar este círculo vicioso por uno virtuoso que acentúe el creci-
miento económico elevado y sostenido, el mejoramiento de las
condiciones de competitividad de la región, la creación de em-
pleos de calidad, la reducción de la pobreza y la desigualdad, y el
fortalecimiento del estado de derecho y de la gobernabilidad de-
mocrática.
Sin embargo, estos objetivos no se lograrán si no se acompañan
de un fortalecimiento de la capacidad institucional y financiera del
Estado y de la calidad de las políticas públicas. Para ello, es ne-
cesario un Estado fuerte y estratégico, que sea capaz de procesar
los impactos de la globalización, adaptándose selectivamente a los
más irresistibles y dirigiendo y reorientando otros.
La fortaleza del Estado depende de muchos factores históricos,
sociales y políticos. Uno de los más importantes es contar con una
burocracia weberiana, formada por servidores públicos con alta
calificación, organizada, con línea de mando clara y capaz de ela-
borar una visión autónoma del futuro del país. Otro factor es el
incremento en los ingresos impositivos. La mayoría de los países
latinoamericanos tiene un nivel de presión fiscal (recaudación de
impuestos como porcentaje del PIB) menor de lo que cabría espe-
rar dado su nivel de desarrollo.
Conclusión
Hoy, como consecuencia de una combinación de reformas internas
y, sobre todo, de factores externos, América Latina está pasando
por el mejor momento económico de las últimas tres décadas. En
2004 la región en su conjunto creció 5.9 %, el mejor resultado en
más de dos décadas, y para 2005 el crecimiento estimado será li-
geramente superior a 4 % (CEPAL, 2005). Pero las condiciones
favorables del actual contexto internacional —bajas tasas de inte-
31
rés, crecimiento mundial, elevada demanda de nuestras materias
primas, etc.— pueden revertirse rápidamente. De ahí la importan-
cia de que sepamos aprovechar plenamente esta coyuntura alta-
mente favorable y evitemos “el vuelo de la gallina”, es decir, los
espasmos de crecimiento seguidos de aterrizajes torpes por falta
de sustentación.
Sin embargo, y pese a los buenos resultados macroeconómicos, la
inestabilidad política en la región en 2004 y 2005 ha sido aguda.
Por otra parte, el nivel de expectativas de los latinoamericanos es
muy alto: 50 % cree que estará mejor en el próximo año, lo cual,
unido a la cargada agenda electoral de los próximos 24 meses,
impone un también alto nivel de presión y responsabilidad en los
gobernantes y en las élites políticas latinoamericanas.
Frente a este escenario de cambio y alta volatilidad, y de crecien-
te interdependencia regional, la prioridad en América Latina pasa
prioritariamente por favorecer mecanismos que generen goberna-
bilidad y estabilidad en los ámbitos nacional y regional, y que per-
mitan impulsar el círculo virtuoso arriba descrito.
En este sentido, me gustaría proponer seis prioridades en materia
de política interior, y otras seis en materia de política internacio-
nal las cuales, a mi juicio, deberían guiar las agendas latinoameri-
canas de los próximos años.
En el ámbito nacional:
1) Crear una nueva estatalidad. Hay que construir un Estado
fuerte y estratégico, cuyo énfasis no pase por su tamaño sino
por sus roles y eficacia. Hay que mejorar en gran medida la
capacidad de gestión pública.
2) Dar contenido a la política y devolverle su centralidad. Para
enfrentar los déficit de nuestras democracias es imprescindi-
ble crear poder democrático, que es la capacidad de actuar
de modo efectivo frente a los problemas para expandir ciu-
dadanía. Y para construir ese poder es indispensable fortale-
cer la política y mejorar la calidad de los liderazgos. Como
hemos dicho en una obra reciente que publicamos entre el
DANIEL ZOVATTO
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BID e IDEA, la política importa, no sólo para la democra-
cia, sino también para el desarrollo.
3) Fortalecer las instituciones. Sin instituciones fuertes, compe-
tentes y transparentes no hay desarrollo sostenible. Hay que
fortalecer a los partidos (no a la partidocracia) y su institu-
cionalización, creando “capital político” y la plena vigencia
del estado de derecho, el imperio de la ley, la seguridad ju-
rídica y la lucha contra la corrupción.
4) Construir ciudadanía, para pasar de democracias basadas en
el concepto de electores a democracias basadas en ciudada-
nos y ciudadanas.
5) Hay que invertir mucho, y de forma inteligente, en la forma-
ción de capital humano, apostando con fuerza en la educa-
ción, la ciencia y la tecnología. La variable “capital huma-
no” es estratégica, y de ella depende en gran medida la
competitividad en la sociedad del conocimiento y en la eco-
nomía de la información.
6) Sin embargo, mientras no se lleven a cabo reformas que de-
rriben los altos niveles de desigualdad y que reduzcan la po-
breza, será difícil hacer progresos significativos, sobre todo
en materia de cultura democrática, donde hemos visto que
poco cambia pese a los cambios. Ello, porque la credibilidad
de las instituciones depende de si la gente percibe que la tra-
tan o no con igualdad; y las razones principales para sentir-
se discriminados son: a) ser pobre; b) no tener educación, y
c) no tener conexiones. De ahí que la mejor manera de lu-
char contra la desigualdad sea mediante la creación de em-
pleos de calidad y políticas públicas efectivas, universales y
de calidad que permitan reducir la pobreza y mejoren los
niveles de cohesión social.
Y la mejor manera de lograr estos objetivos, es mediante el diálo-
go, la construcción de un gran consenso nacional que sirva de sus-
tento a una visión de país de mediano y largo plazo. Un consenso
que permita a los países definir una estrategia de desarrollo y unas
políticas de estado que sean sostenibles y vayan más allá de un
33
periodo de gobierno, más allá de un periodo presidencial o legis-
lativo. Una visión de país que ayude a los estados a insertarse exi-
tosamente dentro del proceso de globalización y que ponga en
funcionamiento el círculo virtuoso arriba citado (BM/IDEA/CE-
PAL, 2005).
En el ámbito internacional:
1) América Latina debe aprender a pensar estratégicamente y a
comportarse de manera proactiva en relación con los asuntos
principales, tanto mundiales como del continente americano.
Para ello, es imprescindible que la región identifique los dife-
rentes niveles en los que puede participar en el ámbito inter-
nacional, utilizando los variados recursos de “poder blando”
que tiene a su disposición. Para decirlo en palabras de Joseph
Tulchin, “América Latina tiene que aprender a estar en este
nuevo mundo post 11 de septiembre” (To Be in the World).
2) América Latina debe apostar fuerte a favor del multilatera-
lismo, incrementando las visiones compartidas y el desarro-
llo de mecanismos efectivos de cooperación internacional.
Su objetivo debe ser apoyar una reforma estructural del sis-
tema de la ONU dirigida a mejorar su eficiencia y eficacia,
su transparencia, representatividad y democratización. En
una época signada por el hegemonismo unipolar, el multila-
teralismo constituye un espacio vital y prioritario desde el
cual la región puede asumir, de manera más autónoma y
creativa, sus responsabilidades en el sistema internacional.
3) América Latina requiere participar en las grandes redefini-
ciones sobre los bienes públicos globales, incluidos el medio
ambiente, la protección de los recursos naturales, las reglas
para un comercio justo, la protección de los derechos huma-
nos, la lucha contra el narcotráfico y la corrupción, etc. A
nuestra región le conviene un mundo con reglas claras, equi-
tativas, transparentes y estables.
4) América Latina debe trazar una política regional de seguri-
dad y defensa autónoma que implique mayores niveles de
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07 ~ primavera/verano 2005-200634
transparencia en temas de defensa, fomentar el trabajo com-
binado de las fuerzas militares en operaciones de paz y pro-
mover mayores y más exigentes medidas de confianza mu-
tua. Debe, asimismo, promover un clima internacional que
privilegie el respeto de los derechos humanos y la resolu-
ción pacífica y negociada de los conflictos.
5) América Latina debe elaborar y poner en marcha una estra-
tegia en materia de infraestructura, así como en materia
energética y de recursos hídricos. La energía (tanto los re-
cursos renovables como los no renovables) es una variable
estratégica de primer orden para la integración y para el de-
sarrollo regional.
6) Pero, por sobre todas las cosas, es prioritario que América
Latina ponga en marcha una agenda eficaz en materia de go-
bernabilidad democrática, que incluya mecanismos de alerta
temprana y diplomacia preventiva. Las crisis de gobernabi-
lidad se resuelven en el territorio de los Estados, pero para
neutralizarlas es importante contar con el apoyo de las ins-
tituciones y los mecanismos regionales. Hay que evitar la
militarización de las respuestas a los problemas de goberna-
bilidad o la fuga hacia el populismo. De ahí que la primera
y más importante prioridad sea afianzar la democracia en la
región. Y para ello es imprescindible fortalecer las institu-
ciones, incrementar el rendimiento de los sistemas políticos
(legitimidad y eficacia) y mejorar la calidad de los lideraz-
gos. La prioridad en lo interno pasa por un proceso de refor-
mas políticas que en muchos casos, lamentablemente, sigue
siendo una asignatura pendiente.
En síntesis, una de las características principales del proceso de
integración regional sigue siendo la dificultad para acordar una
agenda compartida, así como el bajo nivel de institucionalización.
Es imprescindible, por tanto, poner en marcha mecanismos insti-
tucionales para la anticipación y resolución de disputas inter e in-
tra estatales, así como de disputas comerciales. Este proceso de
integración debe ser, al mismo tiempo, lo suficientemente flexible
como para incluir a las diversas subregiones, y lo suficientemente
35
realista para comprender que no puede desarrollarse al margen de
las grandes tendencias mundiales que hemos analizado.
Las principales limitaciones para avanzar en la dirección correcta
parecerían provenir —al decir de Malamud, tesis que comparto—
no tanto de factores externos sino de un liderazgo débil, así como
de un exceso de retórica y de un nacionalismo mal entendido. Es
por ello fundamental generar una respuesta regional coordinada y
sustentada en acuerdos que se expresen en políticas de Estado más
que en agendas electorales de corto plazo. Sin embargo, alcanzar
concertaciones regionales será complicado durante 2006 y 2007
debido a las fechas electorales en la región. Entre noviembre de
2005 y noviembre de 2007, 13 países renovarán o reelegirán a sus
presidentes, además de que en El Salvador y República Dominica-
na se celebrarán elecciones de medio periodo de gran importancia.
Sólo a finales de 2006 habrá un panorama más despejado (Argen-
tina, Brasil, Chile, México y toda la región andina) del mapa po-
lítico de la zona. Por todo ello, las oportunidades de fortalecer
alianzas estratégicas dependerán de quienes asuman las primeras
magistraturas.
Un pensamiento propio y una sola voz
Permítanme una última reflexión. Afortunadamente caído en des-
gracia el pensamiento único, América Latina necesita recuperar la
capacidad de generar pensamiento propio que, si bien debe ser
respetuoso de las particularidades nacionales, contribuya a renovar
la visión latinoamericana; mejore la relación entre ideas y acción,
entre pensar y hacer, y produzca lineamientos estratégicos comu-
nes que nos permitan avanzar en la integración regional y en una
inserción exitosa tanto en el proceso de globalización como en el
nuevo escenario internacional.
Si bien es importante, y mucho, que América Latina hable con una
sola voz (como se acordó en la reciente Cumbre Iberoamericana
de Salamanca), es fundamental que esa voz exprese un pensamien-
to propio e intereses estratégicos compartidos que nos den identi-
dad común en el marco de un sistema internacional globalizado e
DANIEL ZOVATTO
STUDIA POLITICÆ
07 ~ primavera/verano 2005-200636
interdependiente. Éste es un debate que está abierto y sobre el
cual es preciso y prioritario reflexionar y actuar. Y la mejor ma-
nera de llevarlo adelante es, como aconsejaba Gramsci, compagi-
nando “el pesimismo de la inteligencia con el optimismo de la
voluntad”. En otras palabras, así como es necesario el análisis se-
reno, frío, objetivo e incluso, a veces, desanimante de la realidad,
también es fundamental mantener la utopía, conservar los motivos
éticos y ser optimistas de cara al futuro.
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DANIEL ZOVATTO
