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STUDIA POLITICÆ Número 05 ~ otoño 2005.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
Ismael Crespo - Antonia Martínez
Resumen
Durante las décadas de 1980 y 1990 los países de América
Latina han llevado a cabo un doble proceso de transición.
La primera transición permitió que recorriesen el camino
desde estados autoritarios hacia regímenes democráticos. La
segunda transición ha incluido procesos de ajuste y refor-
mas estructurales. Estas dos transiciones han estado pauta-
das por transformaciones institucionales que han buscado
asegurar tanto la gobernabilidad como el rendimiento de las
nuevas democracias. La preocupación por mejorar la calidad
democrática de los países de la región está asociada a una
forma de entender la democracia que supera la visión mini-
malista y sostiene que ésta sólo se alcanza bajo ciertas con-
diciones de bienestar y de rendimiento institucional. Esto
significa la necesidad de lograr ciertos mínimos en un con-
junto de dimensiones que están más allá de los procedimien-
tos. Sin un buen funcionamiento institucional en los países
de América Latina será difícil avanzar en el desarrollo de
democracias consolidadas. Pero sin la puesta en marcha de
políticas que busquen la masiva inclusión de la población a
la arena política y a esferas más igualitarias en el acceso a
los bienes económicos, educativos, sanitarios, etc., la bús-
queda de democracias de mayor calidad se verá fuertemente
cuestionada; incluso también lo podrá estar la consolidación
La calidad de la democracia
en América Latina
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democrática en muchos de estos países. Sobre estas cuestio-
nes es sobre lo que reflexiona este artículo.
Abstract
During the decades of 1980 and 1990 the countries of Latin
America have carried out a double process of transition. The
first transition allowed that they crossed the way from
authoritarian states towards democratic regimes. The second
transition is including processes of adjustment and structural
reforms. These two transitions have been marked by
institutional transformations that they have looked for to
assure so much the governability as the yield the new
democracies. The preoccupation to improve the democratic
quality of the countries of the region is associate to a form
to understand the democracy that surpasses the minimum
vision and maintains that this one only is reached under
certain conditions of well-being and institutional yield. This
means the necessity to obtain certain minimums in a set of
dimensions that are beyond the procedures. Without a good
institutional operation in the countries of Latin America it
will be difficult to advance in the development of
consolidated democracies. But without the beginning of
policies that look for the massive inclusion of the
population the political arenas and egalitarian spheres in the
access to the economic goods, educational, sanitary, etc., the
search of democracies of greater quality will be seen
strongly questioned; also it could even be the democratic
consolidation in many of these countries. On these questions
it is on which east article reflects.
D
urante las décadas de los 80 y 90 los países de América
Latina han llevado a cabo un proceso de transición doble.
La primera transición permitió que recorriesen el camino
desde regímenes autoritarios hacia sistemas democráticos. La se-
gunda transición incluyó los procesos de ajuste y las reformas es-
tructurales, en un marco de cambios en las relaciones internacio-
nales y los procesos de integración regional. Estas dos
transiciones han estado pautadas por transformaciones institucio-
7
1
www.freedomhouse.org. En la misma página se encuentran los criterios meto-
dológicos a los que se recurre para establecer la caracterización diferenciada de
países.
nales que han buscado impactar tanto sobre la estabilidad de las
nuevas democracias como sobre el rendimiento de los nuevos re-
gímenes.
Aunque en las últimas dos décadas todos los países latinoamerica-
nos han adoptado regímenes democráticos, los análisis que desde
el mundo académico y desde el ámbito político se realizan sobre
la realidad latinoamericana indican que el principal desafío de la
región es consolidar democracias de calidad (Lowenthal y Domín-
guez, 1996). El Freedom in the World Country Ratings
1
del año
2004 establece que, de los países de la región, sólo nueve puede
considerarse, con distintos niveles, como free: Argentina, Brasil,
Chile, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Perú y Uruguay.
Otros ocho países eran caracterizados como partly free —Bolivia,
Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y
Venezuela—, mientras que Cuba seguía siendo percibido como not
free. En este mismo sentido, el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo ha elaborado un Índice de Democracia Electoral para
los países latinoamericanos. Los indicadores utilizados se encua-
dran dentro de la concepción procedimental de la democracia (el
reconocimiento del derecho al voto, la transparencia y libertad en
las elecciones, y el papel de las mismas para el acceso a los car-
gos públicos) y permiten establecer que los países de la región
han realizado un notable progreso en relación a su historia más
reciente.
La acumulación progresiva de estudios de opinión pública y en-
cuestas a elites ha permitido ir dibujando en los últimos años un
panorama más claro de cuáles son las características básicas de la
cultura política en los países de América Latina. Los principales
estudios en la materia coinciden en señalar que, con algunas ex-
cepciones, la cultura política latinoamericana está lejos de ser fir-
memente democrática (Lagos, 1997; Lagos, 2001; Camp, 2001), lo
que socava de manera clara los procesos de consolidación de la
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Para evaluar el nivel de confianza en los agentes políticos se construyó un ín-
dice en base a la confianza depositada en cuatro actores o instituciones básicas
para el funcionamiento de la democracia: el Poder Judicial, la Presidencia de la
República, los partidos políticos y el Parlamento.
calidad de la democracia a nivel general. En primer lugar, existe
cierto consenso en que en la región existe una valoración “tímida”
de la democracia o, en otros términos, la democracia tiene baja
legitimidad. De hecho, una medida promedio de todos los países
contemplados en la encuesta comparativa Latinobarómetro para el
año 2002 indica un nivel comparativamente bajo de valoración o
preferencia por la democracia (56 %), una proporción que en los
países de la Unión Europea alcanza a casi ocho de cada diez
(78 %), en los países del Afrobarómetro llega a 69 %, en los del
barómetro asiático a 61 % y en los países incluidos en el baróme-
tro de los países del este es de 53 %. En este marco, los países la-
tinoamericanos se encuentran en un nivel cercano al de los países
del este y asiáticos, pero muy lejos de los niveles que se registran
en las democracias europeas consolidadas.
En segundo lugar, los latinoamericanos también presentan altos
niveles de insatisfacción con el funcionamiento del sistema demo-
crático. Los niveles de satisfacción de la opinión pública latinoa-
mericana con el funcionamiento de la democracia en sus países se
encuentran en los niveles comparativamente más bajos, junto con
los países de Europa del este. Apenas un tercio de los latinoame-
ricanos (32 %) dice estar muy o bastante satisfecho con el funcio-
namiento de la democracia en su país, una cifra que en los países
de la Unión Europea alcanza el 53 %.
En tercer lugar, la opinión pública latinoamericana también pre-
senta una baja confianza en las instituciones. Datos obtenidos tam-
bién en base al Latinobarómetro
2
muestran que los niveles de
confianza son muy diferentes entre los países. Por un lado, Uru-
guay, Costa Rica y Chile aparecen como los países donde la con-
fianza en las instituciones es más alta. Por otro, países como
México (32 %), Brasil (31 %), Venezuela (31 %) y Paraguay
(31 %) muestran más escepticismo. En niveles aún menores al
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3
Datos del Informe para América Latina del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo, 2004.
30 % aparecen Bolivia (29 %), Argentina (28 %), Perú (25 %) y
Ecuador (23 %). A estas percepciones se suma, además, la opinión
extendida con cierta fuerza de la existencia de corrupción en las
estructuras estatales.
En cuarto lugar, América Latina también parece enfrentarse a un
problema en términos de la percepción de eficacia política —el
grado en que las personas sienten que pueden influir en el siste-
ma— por parte de sus ciudadanos. También en esta dimensión los
datos son reveladores y muestran que, aunque con grandes varia-
ciones, muchos son los ciudadanos que en la mayoría de los paí-
ses sienten que no tienen forma de influir en el sistema.
El análisis del débil anclaje de los valores democráticos en la cul-
tura política latinoamericana ha dado lugar recientemente a la
identificación de tres tipos diferentes de ciudadanos: los demócra-
tas (que son quienes tienden a tener opiniones favorables a la de-
mocracia, no solo en términos de legitimidad sino también de per-
cepción de eficacia y de satisfacción con el funcionamiento de la
misma), los ambivalentes (que tienden a valorar a la democracia
como mejor forma de gobierno, pero, en algunas circunstancias,
consideran razonable la intervención de un gobierno autoritario) y
los no demócratas (que tienden a tener opiniones contrarias a la
democracia, tanto en términos de valoración como de satisfac-
ción). Lo preocupante es que, según ese mismo estudio, algo más
de un cuarto de la población (26,5 %) es no demócrata, mientras
que el grupo de los ambivalentes constituiría el 30,5 % del total,
lo que indica que más de la mitad de la población latinoamerica-
na no valora la democracia como forma ideal de gobierno o con-
sidera que, en algunas circunstancias, ésta debe ser dejada de lado
para alcanzar determinados objetivos
3
.
Pero a pesar de lo señalado, parece existir un elevado consenso
en que casi todos los países de la región pueden ser incluidos
dentro del tipo democrático representativo, definido éste desde
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Dahl (1989) plantea ocho premisas básicas: 1) derecho al voto, 2) derecho a ser
elegido como representante, 3) derecho de los líderes políticos a competir para
conseguir apoyo y votos, 4) elecciones libres y justas, 5) libertad de asociación,
6) libertad de expresión, 7) fuentes alternativas de información, y 8) instituciones
para que las políticas públicas dependan de los votos y otras expresiones de pre-
ferencia.
una perspectiva minimalista. Pero ciertamente no todos los regí-
menes democráticos de la zona son iguales. Y no lo son ni en
sus diseños institucionales ni en el desarrollo de los valores que
los sustentan ni en su estabilidad, inclusividad y calidad demo-
crática. La democracia representativa contemporánea es resultado
de la evolución desde un modelo concebido por oposición a la
democracia griega. La democracia representativa, como construc-
ción genérica, ha experimentado una serie de transformaciones,
resultado del devenir histórico, que han afectado a elementos
fundamentales de la misma. En ese proceso, sin embargo, deter-
minadas características definitorias de la misma se han manteni-
do, si bien su manifestación se ha modificado a lo largo de las
diferentes fases de tal tipo de democracia. Algunas de ellas se-
rían la elección de los gobernantes por los gobernados; la exis-
tencia de un cierto margen de maniobra de los representantes en
el ejercicio de su función; la libertad de expresión y la forma-
ción de la opinión pública, y el hecho de que las decisiones se
alcancen mediante debate y deliberación (Manin, 1998: 237-238).
A estos elementos pueden añadirse otros distintivos tales como la
existencia de una división de competencias entre los diferentes
poderes del Estado (Przeworski, 1998: 9-44).
Las preocupaciones por mejorar la calidad de la democracia están
asociadas a una forma de concebir la misma que supera las visio-
nes más procedimentales o minimalistas —que asumen que se está
ante un régimen democrático cuando existen algunos procedimien-
tos básicos de garantía de la libertad y la igualdad—
4
, y sostiene
que la democracia sólo puede ser alcanzada bajo ciertas condicio-
nes de bienestar y de rendimiento institucional. Este planteamien-
to, que se asocia a la idea de gobernabilidad democrática, indica
la necesidad de alcanzar ciertos mínimos en un conjunto de di-
11
mensiones que están más allá de los procedimientos y reglas de
juego básicas y sobre todo, la necesidad de fortalecer la capacidad
de los gobiernos para llevar adelante las acciones que les permi-
tan alcanzar los objetivos básicos que se plantean. Sin un buen
funcionamiento institucional en la región será difícil avanzar en el
desarrollo de (y hacia) democracias consolidadas. Pero sin la
puesta en marcha de políticas que busquen la masiva inclusión de
la población a la arena política y a esferas más igualitarias en el
acceso a las políticas de bienestar social, la búsqueda de democra-
cias de mayor calidad se verá fuertemente cuestionada; incluso
también lo podrá estar la consolidación democrática en muchos de
estos países.
1. Los diseños institucionales
La cuestión de cómo avanzar en el logro de una democracia de
mayor calidad está presente en los objetivos de los investigadores
desde diferentes perspectivas. La política deliberativa implicaría
un mayor énfasis en los procesos de discusión y de toma de deci-
siones que debería estar presente, entre otros ámbitos, en el con-
junto de las instituciones. La legitimidad, se argumenta, no puede
seguir fundamentándose en la existencia de procedimientos demo-
cráticos, sino que precisa para su afianzamiento de prácticas deli-
berativas. Las instituciones de la democracia deben ser escenarios
transparentes y abiertos al debate público si se desea que sigan
siendo legítimas (Habermas, 1998: 381-392). Cuando se piensa en
la calidad de la democracia, las instituciones conforman una de las
variables sobre las que es preciso incidir para mejorar los produc-
tos democráticos. Igualmente, cuando se reflexiona sobre el bino-
mio democracia-globalización y se aboga por la autonomía demo-
crática o la construcción de una democracia en términos
cosmopolitas (Held, 1997: 115; Giddens y Hutton, 2001: 311-313;
Held y McGrew, 2000: 31-38), las instituciones y su adaptabilidad
constituyen uno de los temas básicos de discusión. Se arguye, des-
de otra lógica analítica, que se está produciendo una extensión de
la democracia dialogante en el ámbito mundial, de las relaciones
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personales, de los movimientos sociales y en los niveles organiza-
tivos. Ello está teniendo implicaciones en la esfera política formal
y terminará por provocar, en un proceso que se presupone impa-
rable, la democratización de la democracia (Giddens, 1996: 122-
138). Con otra perspectiva, pero incidiendo igualmente en factores
sustantivos, Dahl (1999: 73-93) señala que uno de los objetivos de
la democracia es el logro de la igualdad política. Las instituciones
de las democracias más antiguas han evidenciado limitaciones en
la consecución de dicho requisito. De ello se deduce que hay que
buscar nuevas instituciones o reformar las preexistentes, o en
otros términos, “el desafío para los ciudadanos de las democracias
más antiguas reside en descubrir cómo pueden llegar a conseguir
un nivel de democratización más allá de la democracia poliárqui-
ca” (Dahl, 1999: 115).
Durante las últimas dos décadas se ha debatido profusamente acer-
ca de las transformaciones de la democracia representativa. Son
mayoría los autores que han realizado un diagnóstico de crisis o,
al menos, de replanteamiento de los principios en los que se asien-
ta. Los partidos continuaron acumulando recursos pero cada vez
se distanciaron más de los electores. Éstos, por su parte, desarro-
llaron nuevos intereses que les hacían ser más exigentes respecto
a la oferta de los partidos. Los indicadores que, entre otros, se uti-
lizan para documentar la existencia de tal crisis de representación
son la pérdida de legitimidad de los partidos políticos tradiciona-
les, el declive en los niveles de identificación partidista, la cre-
ciente e intensa volatilidad electoral y el cada vez mayor absentis-
mo político.
Ciertamente, en América Latina son muchas las reformas institu-
cionales que es preciso abordar como las que afectan al Poder Ju-
dicial o a la Administración Pública. Sin embargo, la mayoría de
las críticas se dirigen a cómo los partidos políticos han desempe-
ñado tradicionalmente sus funciones al interior de las democracias
de la región. De acuerdo a Mainwaring y Scully (1995: 3), la im-
portancia de los partidos políticos para el fortalecimiento de la
calidad democrática se manifiesta en al menos tres dimensiones.
Por un lado, los partidos dan forma a la vida política de diversas
maneras, aun en casos en que el sistema de partidos no está ins-
13
titucionalizado, revelando mucho del sistema político en tanto son
los principales agentes de la representación y virtualmente los úni-
cos actores con acceso a puestos de elección popular en las comu-
nidades políticas. Por otro, los partidos ayudan a reducir los cos-
tes de información política de los ciudadanos que en poco tiempo
y con poca información pueden participar en política, dado que
asumen posiciones sobre los temas relevantes de la población y
ofrecen, al menos como promesa, soluciones a los mismos. Final-
mente, los partidos son canales de expresión de intereses, ya que
organizan grupos en base a cleavages o demandas existentes en la
sociedad. Esta manera de canalizar los conflictos por una vía ins-
titucional contribuye a dar estabilidad al régimen y a la democra-
cia. En este sentido, no solo reflejan sino que dan forma a la es-
tructura social, económica y cultural. Sin embargo, en América
Latina, en un proceso que no afecta sólo a la región, los partidos
enfrentan crecientes dificultades para integrar los diferentes pro-
yectos y demandas presentes en la sociedad; para integrar y man-
tener las lealtades; tienen tendencia a situarse en escenarios auto-
referenciales; presentan una elevada dependencia de los recursos
económicos públicos; se enfrentan a una muy deficiente institu-
cionalización; tienen recurrentes crisis con el consiguiente surgi-
miento, en gran número de países, de candidatos al margen de los
partidos, etcétera. En definitiva, se asiste en América Latina a un
progresivo alejamiento entre los partidos políticos y los ciudada-
nos, con el consiguiente crecimiento de los fenómenos de desafec-
ción política y de cuestionamiento de la legitimidad del sistema.
La democracia es el método de elección de los representantes, el
proceso a través del cual los individuos acceden al poder de deci-
dir después de competir por el voto de los ciudadanos (Schumpe-
ter, 1984: 343). En este modelo, los electores cuentan con los ins-
trumentos —entendidos como preparación, tiempo, etcétera—
precisos para elegir a los futuros “decisores”, pero no para parti-
cipar en el proceso de toma de decisiones, de forma que en este
esquema “la democracia no es el gobierno del pueblo sino de los
políticos (Nun, 2000: 21). Las elecciones implican el otorgamien-
to de autoridad y el proceso destinado a reconocer a los represen-
tantes la capacidad de gobernar (Sartori, 1992: 230), por lo que
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una de las instituciones básicas es la referida a los procedimientos
de elección de los que han de ser los titulares de la autoridad po-
lítica.
Buena parte de los países de América Latina avanzaron en los últi-
mos años en procesos de reforma de sus sistemas electorales. De
hecho, durante los años de la recuperación democrática casi todos
los países reformaron sus leyes electorales y de regulación de los
partidos, así como las leyes que regulan el funcionamiento del sis-
tema judicial. Algunas de las medidas incluidas en estas reformas
trataron de atenuar el poder de los presidentes en su relación con
los legislativos y otras, a veces en los mismos países, buscaron re-
forzar el mandato presidencial. En este sentido la mayoría de los
países de la región ha incluido mecanismos de segunda vuelta elec-
toral o balotaje. Miradas en conjunto, sin embargo, las reformas no
parecen haber modificado sustancialmente el carácter presidencia-
lista de los regímenes de gobierno latinoamericanos. Debido a ello
se ha destacado que “pese a la nutrida agenda de reformas, ningu-
na nación fue tan lejos como para modificar la estructura básica de
régimen político. En contra de una importante línea de pensamien-
to académico según la cual el presidencialismo no es viable —so-
bre todo en el contexto de los conflictos desgarradores y los siste-
mas multipartidistas que caracterizan a América Latina— ningún
país abandonó ese régimen a favor de uno parlamentario o semi-
presidencialista. En el marco de la administración de la crisis eco-
nómica y la adopción de políticas de ajuste propias de la década de
1980 y principios de la de 1990, el presidencialismo en América
Latina se caracterizó por contar con un Poder Ejecutivo dotado de
mucho poder, que en su mayor parte, predominaba sobre el Legis-
lativo en el proceso de formulación de políticas” (Payne, 2003:
287-288).
La discusión sobre cuál habría de ser el sistema electoral en los
diferentes países se ha ido moviendo en el marco del debate clá-
sico sobre cuáles son las ventajas e inconvenientes de los diferen-
tes modelos posibles. Al establecer la diferenciación entre resulta-
do de las elecciones y la composición del cuerpo electoral, se han
señalado las disparidades entre voluntad de la mayoría y voluntad
del conjunto de electores. Mientras que el principio mayoritario
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potenciaba la gobernabilidad en detrimento de la representativi-
dad, el proporcional podía dificultar la primera pero asegurar en
mayor medida la representación de los diferentes cleavages pre-
sentes en la sociedad, cuestión ésta especialmente relevante en
contextos multinacionales o multilingües (Linz, 1998: 28). Se asu-
me que la composición de los legislativos va a condicionar la ac-
tividad de estos órganos; que la acción fundamental de los parla-
mentos va a ser transmitir las diferentes opciones de los electores,
y que la tarea de los legislativos no es gobernar sino debatir y
controlar la acción del gobierno. En consecuencia, el principio de
la mayoría será adecuado como instrumento de decisión y de ac-
ción pero no lo será en cuanto mecanismo de representación de las
minorías (Pitkin, 1985: 69-70). En oposición, los tipos proporcio-
nales serían una de las garantías para asegurar que “las principa-
les subculturas estén representadas en el Parlamento en forma más
o menos equitativa según su peso numérico” (Dahl, 1989: 111) y
para facilitar, en consecuencia, la estabilidad del sistema al forta-
lecer la inclusión. Uno de los escenarios más habituales en los
últimos años en gran número de países de la región es la exten-
sión de los denominados gobiernos divididos que han generado si-
tuaciones de clara ingobernabilidad, de escaso rendimiento y que
es, sin duda, uno de los elementos claves para entender la exten-
sión de los fenómenos de desafección política y de cuestionamien-
to de la democracia.
Pero hay otra cuestión de especial relevancia dentro de esta temá-
tica que ha sido obviada dentro de la agenda pública de los go-
biernos latinoamericanos. Nos referimos a lo que genéricamente
puede ser denominado como características de los representantes.
El cuestionamiento del principio de igualdad en la disputa del po-
der consustancial al pluralismo y de la neutralidad etnocultural del
Estado liberal (Kymlicka, 2003: 76-77), el desarrollo de los estu-
dios feministas e indígenas y la relevancia de los planteamientos
multiculturalistas, hace que esta cuestión se haya convertido en un
tema central en las discusiones sobre la calidad de la democracia.
La construcción democrática, tradicionalmente, se ha llevado a
cabo a través de los partidos políticos y buscando que trasladase,
en mayor o menor grado, a los órganos representativos las creen-
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cias y preferencias de los ciudadanos. Ahora se argumenta sobre la
necesidad de construir la democracia considerando, también, la
dimensión simbólica; la que podríamos llamar la dimensión de la
empatía —en el sentido de ponerse en lugar del otro y poder iden-
tificar mejor sus ideas en relación a ciertos temas; y, finalmente,
asegurar la defensa efectiva de los intereses de los grupos más
desfavorecidos, así como la presencia de todos los segmentos pre-
sentes en la sociedad (Phillips, 1999: 241-247). En términos gené-
ricos, la elaboración de partida se sustenta sobre la idea de que el
modelo democrático liberal no asegura la igualdad política, al mis-
mo tiempo que no ha sido neutral en el tratamiento de los diferen-
tes grupos e individuos presentes en la sociedad. El modelo libe-
ral —y sus construcciones políticas— ha identificado, además,
igualdad con uniformidad. El resultado es que se han excluido tra-
dicionalmente a los grupos más desfavorecidos del sistema y se
han ignorado —como mínimo— los valores e intereses colectivos
de los segmentos minoritarios a favor de los valores e intereses de
la mayoría (Requejo, 1999: 306-307; Kymlicka, 2003: 73-80). La
que ha sido denominada como política del reconocimiento, políti-
ca de la identidad o política de la presencia (Lukes y García,
1999: 3; Phillips, 1999: 248) buscaría no tanto reproducir exacta-
mente a la sociedad como de expresar de la forma más cercana
posible lo que quiere ser representado. Desde esta perspectiva se
aseguraría la mejor aproximación a la participación de cada perso-
na a la gestión de los asuntos públicos (Agacinski, 1998: 166).
En la medida en que se garantiza la igualdad a los grupos más
desfavorecidos se consigue tanto que las decisiones sean más in-
clusivas como que las respuestas estén más acordes con las de-
mandas de la población. El resultado es una mayor legitimidad del
sistema. El planteamiento es que en la medida en que los órganos
representativos estén más cercanos a las características de la so-
ciedad, y se potencie la presencia de sectores desfavorecidos, se
logrará, en primer término, incrementar la participación y la impli-
cación de esos grupos en el proceso decisional, lo que redundará
en incrementar la legitimidad del sistema (Young, 2000: 140-142;
García, 2001: 224). En segundo término, se potenciará la comuni-
cación vertical. Si se facilita la presencia real de dichos grupos en
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los órganos representativos los integrantes de los mismos conside-
rarán que sus demandas serán mejor atendidas; se asegurará que
los ciudadanos se involucren más en la gestión de los asuntos pú-
blicos; se potenciará la comunicación vertical y horizontal y, por
tanto, ello redundará en una mayor transparencia y accountability;
facilitará la receptividad de los representantes; y, todo ello, incidi-
rá de forma positiva en la legitimidad del sistema (Baubök, 1999:
160-167; Phillips, 1999: 240-242). Finalmente, fomentar la pre-
sencia de representantes de dichos sectores en las instituciones
contribuirá fuertemente a potenciar la comunicación horizontal en-
tre los mismos representantes. La explicación proviene del hecho
de que determinados issues pueden no estar presentes en la agen-
da, a pesar de ser cuestiones relevantes para ciertos grupos. Aún
cuando esos temas no estén en la agenda es más probable que los
representantes puedan tener un conocimiento sobre ellos que les
permita tanto considerarlos relevantes como realizar una tarea de
deliberación sobre dichos contenidos. Ya que es imposible que to-
dos los temas estén presentes en la discusión pública durante la
fase previa a las elecciones, lo más probable es que sobre algunos
de ellos los representantes tengan que guiarse en el proceso deli-
berativo y decisional de acuerdo a su propio criterio. Este proce-
so será facilitado —se realizará con mayor empatía— si los repre-
sentantes tienen una identificación más estrecha con los grupos
más desfavorecidos (Phillips, 1999: 245; Navarro, 2002: 173-175).
Este conjunto de planteamientos son especialmente relevantes en
América Latina donde los grupos indígenas constituyen un grupo
muy significativo en términos numéricos al mismo tiempo que
forman uno de los segmentos tradicionalmente marginados en el
proceso de toma de decisiones. Las demandas de reforma se ver-
tebran sobre la necesidad de reconocer una ciudadanía diferencia-
da que compatibilice la individualidad —y el reconocimiento de
los derechos políticos sobre dicho planteamiento— con el pluralis-
mo nacional, étnico o cultural (Young, 2000: 100-102; Tully,
1995: 189). Se defiende que ello redundará en el fortalecimiento
de la estabilidad y la legitimidad del sistema, también en términos
territoriales (Rotchild y Hartzell, 2002: 47-50; Safran, 2002: 42-
43; Kymlicka, 2003: 120-166). La instrumentación práctica de es-
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tas ideas ha de implicar reconocimientos en términos de diferen-
ciación cultural o de autogobierno. Ello con el objeto de lograr
que se produzca tanto un reconocimiento simbólico de la diferen-
cia como un ejercicio práctico en términos políticos de la diversi-
dad y se evite lo que ha acontecido hasta la actualidad: la margi-
nación de los grupos desfavorecidos, la uniformidad, la negación
de la diferencia y la asimilación de la diversidad (Tully, 1995:
185-190).
Y en los casos de América Latina, ¿cómo instrumentar estos plan-
teamientos en términos prácticos? Se ha argumentado que las pe-
ticiones de reconocimiento de la diferencia son diversas depen-
diendo de las características de los propios grupos. Mientras que
las demandas de los movimientos sociales son de carácter transi-
torio, en la medida en que se relacionan con la obtención de un
objetivo concreto, las de los movimientos nacionalistas, feminis-
tas, de inmigrantes o de las comunidades indígenas tienen un ob-
jetivo de permanencia. Además, mientras que algunos grupos per-
siguen una integración política de carácter igualitaria —feministas
o inmigrantes—, los movimientos indígenas o nacionalistas de-
mandan una diferenciación política con base territorial (Requejo,
1999: 312-314; Offe, 2001: 12-20). En términos generales, las
propuestas defienden la solución del déficit democrático actual
mediante la introducción de cuotas en las instituciones representa-
tivas y de modelos estatales institucionalizados a través de federa-
lismos multinacionales (Baubök, 1999: 173-184; Maíz, 2001: 94).
Este sistema implica incrementar las probabilidades de que inte-
grantes de estos grupos accediesen realmente a cargos públicos,
mediante la introducción de la modalidad de cuotas que suponga
el establecimiento de segmentaciones entre el electorado; la pari-
dad en el establecimiento de las listas electorales —ésta sobre
todo para asegurar la presencia de las mujeres—, o el diseño de
circunscripciones diferenciadas, etcétera (Martínez, 2000: 140;
Aguiar, 2001: 30). La propuesta global supondría que en los órga-
nos representativos estuviesen representados de forma permanen-
te grupos con características culturales diferenciadas y con una de-
terminada base territorial. Estos grupos, además, deberían tener
reconocido el derecho al autogobierno. Junto a ello, los segmen-
19
tos que no tuviesen un sustrato territorial, pero que hubiesen esta-
do sometidos a discriminaciones, tendrían una presencia temporal
en los mismos órganos representativos. Esta discriminación posi-
tiva no permanente permitiría actuar en contra de la marginación
y a favor del logro real de la igualdad política (Kymlicka, 1996:
136-150). La institucionalización de modelos estatales organizados
sobre la pluralidad favorecería la tolerancia y la igualdad, al mis-
mo tiempo que garantizaría los derechos de todos los ciudadanos
y minorías (Maíz, 2001: 94). Finalmente el objetivo podría ser el
diseño de institutions for political reconciliation que posibilitasen
una mayor igualdad efectiva en el proceso de toma de decisiones
y lograr que todas las opiniones e intereses fuesen adecuadamente
expresadas, organizadas y representadas (Dahl, 1973: 18-25).
En la búsqueda de democracias de calidad en América Latina exis-
te otra cuestión que resulta clave: la relación que se constituye
entre ciudadanos y políticos. La correspondencia entre estos dos
actores fundamentales se establece mediante tres escenarios de re-
lación (Manin, Przeworski y Stokes, 1999: 7-12). El primero de
ellos se articula sobre las señales emitidas por los ciudadanos y
las políticas instrumentadas. Esta relación ha sido denominada re-
ceptividad, que implicaría que las políticas de los representantes
serían sensibles a las opiniones y deseos de los ciudadanos (Sar-
tori, 1992: 238; Dahl, 1989: 13). Un gobierno demostrará su re-
ceptividad si implementa las medidas consideradas como óptimas
por los ciudadanos. Será a través del apoyo del electorado a una
determinada opción política y al programa electoral defendido por
ésta —o expresadas por la población a través de manifestaciones,
firma de peticiones, etcétera—, como la ciudadanía hará llegar a
los políticos y representantes sus propias opciones. En este esque-
ma de comunicación es preciso considerar también las influencias
que se orientan desde los políticos a los electores, así como los in-
flujos mutuos, que se producen para aquellos issues que permane-
cen largo tiempo en la agenda y la influencia de los medios en el
establecimiento de las mismas (Canel, 1999: 188-203). El segun-
do escenario que vincula a ciudadanos y políticos pone en relación
los mandatos con las políticas. Desde esta perspectiva, los políti-
cos proponen una serie de opciones a los ciudadanos —contenidas
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05 ~ otoño 200520
en los programas electorales— que son elegidas (o no) por los
electores. En la medida en que los representantes se guíen por la
consecución de los contenidos programáticos votados por los ciu-
dadanos estarán teniendo una actitud de receptividad ante los elec-
tores. La idea del programa electoral como contrato condicionaría
la actuación de los políticos y los obligaría ante los ciudadanos.
De esta forma se ha señalado que los programas electorales predi-
cen las políticas futuras y que, por tanto, sí existe esta receptivi-
dad (Norris, 2001). El tercer escenario que relaciona a represen-
tantes y representados es el que se establece entre resultados y
sanciones, denominado como accountability. Es este el mecanismo
que crea los procedimientos y las condiciones a través de los cua-
les los representados premian o castigan a los representantes.
Cuando las actuaciones de los partidos —o de los políticos consi-
derados individualmente— son evaluadas de forma positiva por
los electores éstos volverán a decantarse por la misma opción po-
lítica. Si la valoración, por el contrario, es negativa el votante no
dará su apoyo a dicha formación.
En América Latina se tiene que producir aún un debate político, y
académico, sobre cómo buscar los medios que posibiliten una me-
jor receptividad. Se debe discutir la eficacia actual de los mecanis-
mos que permiten que los ciudadanos hagan llegar sus demandas
a los políticos; los instrumentos que posibilitan la participación de
los ciudadanos en el proceso de conformación de los órganos que
toman las decisiones; la propia elaboración de la decisión, así
como el proceso mediante el cual se discute y se llega al acuerdo
de que disposición se va a tomar (o no). Sin duda ello implica la
necesidad de discutir sobre la existencia de otros mecanismos que
posibiliten que los ciudadanos se involucren de forma activa en el
proceso de toma de decisiones. Son las que pueden ser agrupadas
genéricamente como medidas que propugnan el establecimiento de
una democracia participativa (Held, 1996: 306-318). Parten de la
consideración de que el voto no es un instrumento de participa-
ción suficiente, ni tampoco la modalidad más eficaz para influir en
el proceso político (Putnam, 2002: 46), y que por ello hay que
buscar una nueva forma de participación política más directa, in-
dependiente e igualitaria (Kitschelt, 2001: 364). El planteamiento
21
de partida de estas propuestas es que los individuos son ciudada-
nos que se autogobiernan mediante el diseño de instituciones que
posibilitan la participación de la ciudadanía en la formulación de
la agenda, el proceso deliberativo, la legislación y la instrumenta-
ción de las políticas. La participación provoca que los individuos
se conviertan en ciudadanos, incrementa su nivel de compromiso
con los demás (Barber, 1984: 267-307), facilita la consolidación
democrática, favorece la resolución de los conflictos al interior de
la democracia (Subirats, 2001: 39), y crea y fomenta (o viceversa)
el capital social (Putnam, 2002: 201-202). La legitimidad de los
modelos democráticos actuales —en los que tiene plena vigencia
la libertad negativa y los derechos individuales— sólo puede ase-
gurarse con la participación de los ciudadanos que se comprome-
ten en un proyecto común y se sienten vinculados con el resto de
personas (Taylor, 1999: 146-147). Ello no implica la sustitución
radical y un abandono de los mecanismos representativos (Brugué
y Gallego, 2001: 58). Más bien se propugna el desarrollo de una
serie de procedimientos que posibiliten la participación más efec-
tiva de los ciudadanos, que sean complementarios con las institu-
ciones representativas y que incorporen medidas que protejan a los
ciudadanos, considerados individualmente, y a las minorías (Bar-
ber, 1984: 270-300). En este sentido, también es especialmente re-
levante considerar que es preciso guiarse por los procesos de per-
meabilidad social y de fortalecer la presencia de los sectores más
desfavorecidos tradicionalmente. Con ello se lograría además una
mayor legitimidad del sistema, tanto por el recurso a prácticas
participativas, por lograr involucrar a los sectores sociales más
afectados por las decisiones, como por seguir principios más acor-
des con la realidad social (Young, 2000: 5-6).
La democracia es igualmente accountability, quizá una de las
cuestiones que más afectan a las dificultades que tiene hoy la re-
gión latinoamericana para la consolidación de sus democracias.
Una de las principales críticas que se vierten sobre el modelo re-
presentativo se fundamenta sobre esta dimensión. En su vertiente
horizontal, las prácticas políticas desvirtúan en numerosos escena-
rios la efectividad de los diseños institucionales. Si el poder resi-
de en el pueblo éste debe de poder contar, también, con los ins-
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trumentos precisos para la exigencia de tal rendición de cuentas.
“El demos debe ser el único que cuente con la oportunidad de re-
solver cómo se ordenarán, dentro del programa de acción, las
cuestiones que deben decidirse mediante el procedimiento demo-
crático”. Y dentro de esos puntos también se incluyen las condi-
ciones y mecanismos a través de las que delegará su autoridad, así
como los procedimientos a los que recurrirá para el control de la
delegación y del programa de acción (Dahl, 1992: 140141). El
procedimiento por antonomasia en el modelo representativo para
realizar la delegación —para dotar de autoridad— se concreta en
las elecciones. Éstas son el instrumento clásico de participación
ciudadana en la designación de quienes han de ser sus represen-
tantes y, por ende, la forma tradicional de involucrarse en el pro-
ceso de toma de decisiones. Pero los comicios electorales presen-
tan también una importante vertiente en cuanto mecanismo de
rendición y exigencia de cuentas. En las elecciones, los ciudada-
nos pueden realizar un voto de carácter prospectivo pero también
retrospectivo, evaluando la acción de sus representantes durante el
período inmediatamente anterior, aunque este último se torna más
difícil de expresar en los regímenes presidencialistas (y persona-
listas) que son dominantes en la región latinoamericana.
Una de las primeras cuestiones que relaciona accountability con
elecciones remite a la existencia —de forma previa a los comi-
cios— de un programa electoral. Mediante las elecciones se esta-
blece un contrato entre votantes y representantes que se configu-
ra sobre la base del cumplimiento de dicho programa político. El,
habitualmente, escaso nivel de conocimiento de la ciudadanía so-
bre los contenidos de los programas electorales de los candidatos
en competición y las cercanías ideológicas y programáticas de los
partidos políticos, son argumentos a los que se recurre para seña-
lar que, cada vez más, los candidatos y sus formaciones políticas
“acuden a la masa de temas disponibles en el mercado libre para
entresacar de ellos los presupuestos pragmáticos de su ulterior
existencia” (Beck, 2000: 41), perdiendo por el camino también su
vertiente utópica y transformadora.
En la medida en que el programa electoral es identificado como
un contrato entre representados y representantes, éstos deben su-
23
jetarse en sus acciones a los contenidos establecidos en dicho pro-
grama. El argumento en contra de este presupuesto se fundamenta
sobre el hecho de que cuando un individuo accede a un puesto de
representación lo hace también al conocimiento de una mayor in-
formación. La misma puede desaconsejar la instrumentación de
medidas que habían sido propuestas durante la fase de campaña
electoral (Maravall, 1999: 159-160). A su vez, también es factible
considerar que el contexto nacional o internacional haya experi-
mentado un proceso de cambio importante que también haga des-
aconsejable la puesta en práctica de las promesas electorales (Ma-
nin, Przeworski y Stokes 1999: 38-42). Finalmente, nos
encontramos en escenarios donde no hay correspondencia entre las
políticas que se defendieron durante la fase previa a las elecciones
y las que se implementan y/o se defienden una vez concluido el
proceso electoral (Stokes, 1999: 98-103).
El proceso de toma de decisiones se puede ver, por tanto, someti-
do a la tensión entre responsabilidad y receptividad (Sartori, 1992:
230-236). El ejercicio del poder de forma responsable puede lle-
var a la puesta en práctica de medidas que estén en contradicción
con lo que se prometió, generando un escenario en el que no hay
ningún mecanismo (excepto si consideramos como tal las eleccio-
nes posteriores) para asegurar que la decisión del elector sea res-
petada (Stokes, 1999: 110). Pero, incluso en este esquema, los
electores no están exentos de verse influidos por ciertos factores,
como un determinado tipo de liderazgo por ejemplo, que le hagan
cambiar de opinión. Incluso en el supuesto de una promesa elec-
toral muy específica y conocida por todos los votantes, éstos pue-
den verse sometidos a un proceso —comunicativo, por ejemplo—
destinado a modificar su opinión. De hecho, los políticos cuentan
con un margen de acción relevante que les permite manipular la
opinión de los ciudadanos y lograr, con ello, un mayor margen de
acción para sus políticas (Maravall, 1999: 156-157; Stokes, 2001:
161-178). Por otra parte, con la que se ha denominado compleji-
zación de las decisiones en el ámbito público se ha ido producien-
do una disminución de la cantidad y calidad de la información que
se transmite a los ciudadanos, al mismo tiempo que una disminu-
ción en la transparencia de los órganos del Estado. Simultánea-
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mente ha ido aconteciendo una creciente disociación entre los go-
bernantes —electos y legitimados a través de las urnas— y los ni-
veles administrativos, los cuales no se encuentran legitimados si
bien condicionan las decisiones (Porras, 1994: 22-23).
Se ha insistido en que en la medida en que los representantes se
guíen por la búsqueda de medidas populares; por la satisfacción
de intereses particulares; por los escenarios inmediatos sin llevar
a cabo un análisis prospectivo sobre las implicaciones de sus (no)
decisiones y dejen de perseguir, sobre todo, el interés general, se
podrá estar ante unos representantes que son receptivos pero no (o
escasamente) responsables (Sartori, 1992: 230-236). Sin embargo,
no puede considerarse que haya un solo sentido de utilidad públi-
ca, de metas sociales, de bien común: “no es intelectualmente de-
fendible la postura según la cual las elites de la política pública
(reales o presuntas) poseen un saber moral superior o mejores co-
nocimientos de lo que constituye el bien común” (Dahl, 1992:
404). Prescindir de, o debilitar a, los mecanismos de exigencia de
receptividad y de accountability en función de un posible criterio
de responsabilidad podría conducir a un debilitamiento del propio
modelo democrático (Dahl, 1992: 404).
La calidad de la accountability está relacionada con la existencia
de pluralismo informativo y de medios de comunicación indepen-
dientes (Maravall, 1999: 163; Innerarity y Canel, 2000: 350-351).
A través de buscar la mayor imbricación de los ciudadanos en la
definición del bien común, de potenciar su control sobre el pro-
grama de acción política, de evitar la posible tendencia a justifi-
car las decisiones en función de la complejidad, de participar efec-
tivamente en el debate público e influir en la elección de los
temas, se potenciará la democracia (Dahl, 1992: 406). En este es-
quema de propuestas, el acceso a la información es esencial como
también lo es la definición de la agenda.
Sin duda, y con ser lo señalado relevante para ser discutido en la
agenda pública de los gobiernos latinoamericanos, una cuestión
especialmente destacada en el contexto de América Latina y que
afecta a la rendición de cuentas es la forma de gobierno. En el
debate sobre la forma de gobierno y la eficacia en la exigencia de
25
rendición de cuentas, se ha argumentado que ésta se ve favoreci-
da en mayor grado por el sistema presidencialista que por el par-
lamentario. En la medida en que en los sistemas parlamentarios
está fortalecido el poder de los partidos sobre la elaboración de las
listas electorales; que el primer ministro marca la agenda de con-
vocatoria de elecciones; que controla a su mayoría parlamentaria;
que la moción de censura no tiene en la práctica virtualidad, y que
el mismo primer ministro puede cambiar a los integrantes del ga-
binete sin dar explicaciones de sus decisiones, los procesos de
control se ven dificultados (Laver y Shepsle, 1999: 279-295). En
sentido opuesto, al presidencialismo se le considera responsable
de generar situaciones de ingobernabilidad, inestabilidad, dificul-
tar el procesamiento de consensos, la más probable generación de
escenarios de suma cero, y la posible existencia de apoyos parti-
distas diferenciados para el presidente y el parlamento. Se identi-
fica también que en los regímenes presidencialistas hay más difi-
cultades para exigir responsabilidades en la medida en que la
instrumentación práctica de las fórmulas presidencialistas se
acompaña, en numerosos supuestos, de la no reelección, al menos
inmediata.
2. Las reformas económicas y el bienestar
La estructura económica de los países latinoamericanos ha consti-
tuido históricamente un punto débil para la consolidación de de-
mocracias de calidad. Los dos modelos que han marcado la histo-
ria económica en la región (modelo primario exportador y proceso
de industrialización por sustitución de importaciones) y que culmi-
naron en la década de los ochenta con la crisis de la deuda exter-
na, marcaron un proceso de crecimiento desequilibrado con fuer-
tes deficiencias e inconsistencias internas. Del primer modelo
persistieron consecuencias como la concentración de la renta, la li-
mitación para diversificar la actividad económica interna y la de-
pendencia de los ciclos económicos de los países desarrollados.
Del segundo, una clara falta de competitividad (derivada del pro-
teccionismo a la industria), un freno al desarrollo tecnológico, una
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estructura económica cada vez más dual (generada por la falta de
apoyo al desarrollo del sector primario frente al apoyo brindado al
sector industrial) y un sistema financiero débil e insuficiente, ele-
mentos todos que contribuyeron al aumento del déficit público y
la deuda externa y generaron presiones cada vez más claras sobre
la inflación. Con estos antecedentes, muchos países llegaron a la
década de los ochenta con profundas crisis financieras y acelera-
dos procesos inflacionarios, en un escenario de gran debilidad
macroeconómica.
Es sobre este escenario sobre el que comienzan a formularse y
aplicarse los paquetes de reformas que, en las últimas décadas,
han marcado la política económica en buena parte de los países de
la región. Las medidas que generalmente se asocian a lo que pos-
teriormente se llamó el “Consenso de Washington” señalaban la
importancia de mantener la disciplina presupuestaria, introducir
transformaciones en las prioridades del gasto público, realizar re-
formas fiscales que favorecieran una mejor recaudación para los
gobiernos, buscar y mantener tipos de cambio competitivos, apos-
tar a la apertura de las inversiones extranjeras, introducir privati-
zaciones y desregulaciones, apostar por la liberalización financie-
ra y comercial, y garantizar los derechos de propiedad.
En términos generales, las políticas de ajuste —en especial las re-
feridas a la prudencia monetaria— lograron que, tras la “década
perdida” de los ochenta, la región controlara razonablemente la
inflación, reduciéndose a la vez el déficit y la deuda pública, au-
mentando el flujo de capital, también debido a la liberalización fi-
nanciera. En contrapartida, la aplicación en la región de reformas
apoyadas en estos ejes clave ha dado como resultado, con excep-
ción de Chile, un escenario en el que el crecimiento no se ha al-
canzado y el funcionamiento de las economías latinoamericanas es
todavía muy inestable.
Los primeros signos de los magros resultados de los paquetes de
medidas derivadas del “Consenso de Washington” comenzaron a
hacerse visibles con la crisis de la economía mexicana de diciem-
bre de 1994, que se expresó posteriormente en el llamado “efecto
tequila” de 1995. Por eso, a partir de esos años, algunos claros
27
exponentes de la ideología y metodología de las políticas de ajus-
te comenzaron a plantear la necesidad de prever la forma en que
los paquetes de medidas estaban siendo aplicados y, sobre todo,
los principios normativos que los subyacían. Así, en 1998, Joseph
Stiglitz, economista Jefe del Banco Mundial, planteaba que “algu-
nos países han seguido muy de cerca los dictados del modelo,
pero no han experimentado funcionamientos económicos especial-
mente fuertes. Otros países han ignorado muchos de los dictados
—como mínimo respecto a detalles cruciales de secuenciación— y
han experimentado algunas de las tasas más altas de crecimiento
sostenido que el mundo haya visto jamás. Concentrándose en un
grupo excesivamente estrecho de objetivos —incremento del
PIB—, otros objetivos, como la equidad, pueden haber sido sacri-
ficados (...). Intentando forzar una transformación rápida —a me-
nudo imponiendo una acentuada condicionalidad al recibir la asis-
tencia vitalmente necesaria— no sólo han sido minados los
procesos democráticos, sino que se ha debilitado, a menudo, la
estabilidad política» (World Bank, 1999: 9-10).
En términos generales, el deseado equilibrio fiscal no sólo no ha
sido alcanzado, sino que la base de la metodología que se propo-
ne para lograrlo (la disminución del gasto público, en especial en
el área social) ha deteriorado los sistemas de salud, educación y
seguridad social (que en muchos casos se ha reformulado en sis-
temas de ahorro individual) en la mayoría de los países de la re-
gión. A la vez, la liberalización de la política comercial trajo como
consecuencia la apertura a las importaciones, lo que afectó direc-
tamente a buena parte del aparato productivo de los países, destru-
yendo la demanda de trabajo y creando desempleo. Esto se com-
binó con un proceso de reforma laboral que, a mediano plazo,
profundizó la precarización del trabajo y el traspaso de los costos
laborales a los trabajadores en un nuevo contexto de inestabilidad.
Por otro lado, como se verá más adelante, la implementación de
las medidas de privatización y desregulación propuestas en el
“Consenso de Washington” no parecen haber tenido un correlato
en términos de control y de creación de normas que garanticen el
manejo adecuado de los servicios y recursos antes en manos esta-
tales. Con este panorama, muchas parecen haber sido las oportu-
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nidades que la corrupción ha tenido para instalarse de manera cla-
ra en las burocracias y en los intercambios de éstas con otros ac-
tores.
A raíz de estos argumentos, cuestiones como la mejora de los ni-
veles de vida, la necesidad de generar un desarrollo político y eco-
lógico sostenible, la necesidad de reducir la desigualdad y de con-
solidar un desarrollo democrático comenzaron a cobrar relevancia
y a ocupar un lugar cada vez más importante en el planteamiento
de nuevas reformas. Sin embargo, y pese a las transformaciones
que la ideología inicial del “Consenso de Washington” parece es-
tar sufriendo, muchos son los analistas que sostienen que los efec-
tos que las políticas aplicadas han tenido ya están a la vista y sólo
parecen haber contribuido a generar una mayor debilidad frente a
la consolidación democrática.
Entre estos efectos, el resultado quizá más alarmante es la profun-
dización de la desigualdad. De hecho, América Latina es la región
del mundo donde el 5 % más rico recibe más que en ninguna otra
—el 25 % del ingreso nacional— y el área en donde el 30 % más
pobre recibe menos, el 7,5 %. Estos y otros datos del Banco Inte-
ramericano de Desarrollo confirman, una vez más, que América
Latina presenta una brecha social superior a la registrada en el
resto de las regiones. Parece pues que existe una asociación fuer-
te entre la intensidad con que las reformas estructurales fueron
aplicadas y el aumento de la desigualdad en los países, lo que re-
dunda en detrimento de la calidad de la democracia por varios
motivos. En primer lugar, la desigualdad inhibe a un grupo cada
vez más grande de ciudadanos de asegurar su subsistencia, lo que
contribuye a cercenar la posibilidad de que la libertad de asocia-
ción y de expresión se desarrolle. En segundo lugar, la vulnerabi-
lidad y la pobreza constituyen un caldo de cultivo privilegiado
para el surgimiento de clientelas políticas y mecanismos de capta-
ción de una población que no tiene autonomía. En tercer lugar, la
concentración del ingreso se expresa también en desigualdad en el
acceso a los servicios sociales básicos, como la educación o la sa-
lud. Estas dificultades de acceso, en especial a la educación, ha-
cen que la participación política esté menguada o sea, en muchos
casos, débil y poco sistemática. Y por último, y aunque la alter-
29
nancia entre diferentes elites políticas pueda ser posible (y de he-
cho lo está siendo en buena parte de los países latinoamericanos),
la desigualdad siempre acarrea un lastre para las democracias la-
tinoamericanas, en las que inevitablemente los intereses de la mi-
tad más pobre de la población quedarán sistemáticamente exclui-
dos del sistema político, profundizándose aún más los problemas
de representación política, cuestión a la que nos hemos referido en
la primera parte de este artículo.
De hecho, como señala Mcpherson (1982: 121), la exclusión sis-
temática de determinados colectivos en el proceso político se ase-
meja bastante a un círculo vicioso, dado que cuanto más perciban
estos grupos que sus intereses no son contemplados, menor será su
disposición a involucrarse en los asuntos públicos y a participar,
llegando a un punto en el que es difícil distinguir cómo se relacio-
nan ambos fenómenos y su relación causal. La desigualdad “re-
quiere de un sistema no participativo de partidos para que funcio-
ne (...) Y mientras se acepte la desigualdad, también es probable
que el sistema político no participativo sea el que sigan aceptan-
do todos los miembros de las clases que prefieren la estabilidad a
la perspectiva del derrumbamiento social total”.
Además de estas consecuencias, la desigualdad tiene efectos per-
versos sobre los propios objetivos económicos buscados en los
paquetes de reformas, porque cada vez parece más clara la corre-
lación negativa entre el crecimiento económico, la concentración
de la riqueza y los efectos de crecimiento provenientes de las in-
versiones en capital humano. Sumada a la desigualdad, la pobreza
aparece como un problema cada vez más acuciante. De acuerdo a
los datos del Panorama Social de la CEPAL de 2001, en 1980 el
porcentaje de población ubicada por debajo de la línea de la po-
breza constituía el 41 % de la población total de América Latina.
Este dato, ya de por sí alarmante cuando se lo compara con los de
países desarrollados, parece haber empeorado en las últimas dos
décadas, ya que en 2000 el porcentaje de población bajo la línea
de pobreza había alcanzado ya el 44 %, de una población que, en
términos absolutos, es significativamente mayor a la de dos déca-
das atrás. Lógicamente, este empuje de la pobreza no se ensaña
con todos los sectores de la misma manera. Así, son justamente
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los sectores más vulnerables, como la infancia, los que más ex-
puestos parecen estar a este avance. De hecho, varios estudios han
señalado que el aumento de la pobreza ha sido particularmente
fuerte entre los niños, muchas veces acompañado de un alto ries-
go alimentario, desnutrición y obligación de trabajar para contri-
buir al ingreso familiar, como señala la Organización Internacio-
nal del Trabajo en su Informe de 2002. En un contexto en que,
además, cada vez parecen ser más los niños que viven en la calle
en buena parte de los países de la región (Kaztman y Filgueira,
2001: 46).
Esta situación se combina con una grave crisis de empleo. De he-
cho, datos del informe de la CEPAL citado más arriba señalan que
el total de desocupados pasó de 6 millones en 1980, a 17 millones
en el 2000, en un contexto de crecimiento de la economía infor-
mal y del empleo precario, que mina los pocos activos de la clase
trabajadora y en especial de los jóvenes, haciéndolos más vulne-
rables a situaciones de pobreza y de exclusión social. Confirman-
do esto, la CEPAL también indica que en América Latina existen
actualmente tres grupos diferenciados de trabajadores: aquellos
que trabajan y perciben un ingreso por encima de la media, aque-
llos que trabajan y perciben un ingreso suficiente como para sub-
sistir y, finalmente, aquellos que trabajan y obtienen salarios insu-
ficientes para mantener una familia fuera de la pobreza.
En este esquema, cada vez es más claro que buena parte de los
programas de lucha contra la pobreza implementados en buena
parte de los países de América Latina han estado viciados por dis-
tintos elementos: mala gestión, déficit o ausencia de evaluación,
diagnósticos insuficientes, formulaciones incompletas y erróneas,
etcétera. Este relativo fracaso en el combate a la pobreza ha pues-
to de manifiesto, entre otras cosas, las insuficiencias que muchos
países de la región presentan en términos de servicios sociales bá-
sicos.
Así, por ejemplo, en términos de educación existe, en primer
lugar, una falta de equidad que contribuye a profundizar la bre-
cha entre las escuelas públicas y las privadas, tanto en términos
de recursos como de resultados de aprendizajes. En segundo lu-
31
gar, se confirma una baja calidad en el proceso de enseñanza y
aprendizaje, al que además se suma la existencia de altas tasas
de repetición, en especial en los primeros años. En tercer lugar,
existe un fuerte deterioro de la profesión docente, expresada no
sólo en términos de salarios y status social, sino en la todavía
baja calidad de los programas de formación en términos de su
relación con el mercado de trabajo. Todo esto se inserta en un
contexto de insuficiencia de recursos para destinar a la educa-
ción y con una tradición centralista que dificulta la profundiza-
ción de la autonomía docente, la toma de decisiones a nivel lo-
cal y la posibilidad de desarrollar incentivos específicos para
los docentes (Fajardo, 1999: 8). Y es en el ámbito educativo,
sin duda, uno de los espacios donde las políticas gubernamen-
tales de la región deben incidir con mayor insistencia en los
próximos años.
Como se ha venido argumentando en las páginas anteriores, sin
cambios institucionales que aseguren una mayor eficacia en el
proceso de toma de decisiones y en la rendición de cuentas, y sin
políticas que busquen de forma eficaz la inclusión política, econó-
mica y social de la población de la región, será difícil que Améri-
ca Latina cuente con democracias consolidadas y de calidad en las
próximas décadas.
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