Análisis de la crisis actual

del Mercosur desde la teoría

de la decisión

Una aplicación práctica de los Modelos

de Toma de Decisión de Graham Allison

Ana Bárbara Boccardo

Resumen

El MERCOSUR se encuentra actualmente inmerso en una

de las peores crisis su historia desde su creación en 1991.

Principalmente, se manifiestan diferencias importantes entre

los dos socios principales, Argentina y Brasil, como conse-

cuencia de la existencia de asimetrías entre sus miembros

que el bloque en su conjunto no ha podido resolver sino

que, por el contrario, se han profundizado.

Ante este contexto, los tres modelos de toma de decisión

creados por Graham Allison —del Actor Racional, de Proce-

so Organizativo y de Política Burocrática— constituyen un

marco lógico útil e interesante para elucidar diferentes ex-

Licenciada en Ciencia Política y Licenciada en Relaciones Internacionales de la

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Ca-

tólica de Córdoba.

STUDIA POLITICÆ Número 07 ~ primavera/verano 2005-2006.

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

Código de Referato: SP.30.VII.educc/2006.

STUDIA POLITICÆ

07 ~ primavera/verano 2005-200640

plicaciones o interpretaciones que arrojen luz sobre esta

cuestión.

Abstract

The MERCOSUR process is now going through one of the

deepest crisis since its creation in 1991.

Basically, there are important differences concerning the main

partners, Argentina and Brazil, because of the existence of

asymmetries between the member countries that the

MERCOSUR itself has not been able to solve and, on the

contrary, have been worsened.

In this context, Graham Allison´s three decision models —Ra-

tional Actor, Organizational Process and Bureaucratic Policy—

are an interesting and useful logic frame to elucidate different

explanations or interpretations that may contribute to a better

understanding of this matter.

Introducción

l MERCOSUR, bloque comercial conformado en 1991 por

Brasil, Uruguay, Paraguay y Argentina, se encuentra atra

vesando una de las más agudas crisis de todas las que ha

debido enfrentar desde su creación.

A pesar de ser considerado el proceso de integración más exito-

so emprendido en América Latina, los resultados obtenidos hasta

el momento, luego de casi quince años de la firma del Tratado

de Asunción, distan mucho de ser los esperados: no se ha logra-

do aún el objetivo de creación de un Mercado Común, de mane-

ra que el bloque se mantiene como una Unión Aduanera imper-

fecta; las instituciones creadas son débiles, su accionar es lento

y carecen de efectividad para obligar la implementación de las

normas al interior de los Estados miembros. Por otro lado, la

coordinación macroeconómica es defectuosa, lo que provoca que,

en lugar de buscar mecanismos conjuntos para avanzar en la in-

tegración entre los socios, cada uno de ellos opte por tomar me-

didas unilaterales —ya sea bajo el nombre de salvaguardias, me-

didas transitorias o cualquier otra denominación— para

solucionar en parte el problema de las asimetrías existentes en-

tre los socios y defender la producción local.

Esta situación se da con mayor frecuencia entre los principales

socios del bloque, es decir, Argentina y Brasil, y la disputa se ha

intensificado en los últimos meses, tanto a nivel de declaraciones

como también respecto de la amenaza de aplicación de medidas

concretas. Esto representa no solo un estancamiento crónico en el

avance hacia una integración más profunda entre los cuatro países,

sino, lo que es peor, un retroceso a estadios que se creían ya su-

perados, y que incluso amenazan el futuro del Cono Sur como un

bloque unificado.

Ante la gravedad de este probable escenario, la Teoría de la Deci-

sión de Graham Allison, con sus tres Modelos de toma de deci-

sión, constituye un marco lógico interesante para tratar de diluci-

dar las posibles explicaciones e interpretaciones que podrían

realizarse para analizar esta situación de crisis.

Me propongo, entonces, analizar en este trabajo las características

que reviste la crisis actual del bloque, procurando encontrar res-

puestas tentativas a las preguntas relativas al por qué de las deci-

siones tomadas por Argentina y Brasil ante la misma situación,

centrándome específicamente en el tiempo transcurrido desde ene-

ro del presente año hasta la fecha.

La crisis actual del Mercosur

Si bien no es una novedad que el MERCOSUR no está funcionan-

do como inicialmente se planificó, a mi entender la situación ac-

tual exige cuanto menos intentar abarcar este fenómeno de la for-

ma más completa posible para comprenderlo y, en última

instancia, proponer reformas que permitan sacar adelante a dicho

proceso de integración.

Como sabemos, la historia de América Latina está plagada de

ejemplos de proyectos de integración que, si bien en un primer

momento se caracterizaron por tener una visión optimista sobre las

oportunidades que ofrecerían a largo plazo para sus miembros

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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07 ~ primavera/verano 2005-200642

(especialmente, en materia de desarrollo y crecimiento), al cabo

de un tiempo quedó demostrada su ineficacia y finalmente fueron

abandonados, marcados por un rotundo fracaso en el cumplimien-

to de sus metas.

En diciembre pasado, en ocasión de cumplirse diez años de la fir-

ma del Protocolo de Ouro Preto —tratado que otorgó al MERCO-

SUR su personalidad jurídica internacional, fijó el arancel externo

común (con el objetivo de conformar la unión aduanera, paso pre-

vio para lograr un mercado común) y estableció su estructura insti-

tucional— se realizó un balance de los resultados logrados en rela-

ción a las metas planteadas al momento de conformación del

proceso. El 2004 estuvo caracterizado por fuertes discusiones intra-

bloque, especialmente entre Argentina y Brasil, a cargo de diversos

sectores productivos sensibles de ambas economías y por cómo es-

tos se veían afectados por el aumento de las importaciones de la

otra parte. Una disputa muy recordada es la de la llamada “línea

blanca”, en la cual Argentina adoptó una enérgica posición defensi-

va respecto de restringir la entrada de electrodomésticos producidos

en Brasil, contra los que la industria nacional no estaba en condicio-

nes de competir en precio y calidad.

A pesar de que cuestiones como éstas podrían considerarse inci-

dentes aislados, fácilmente solucionables, en realidad este tipo de

disputas siguió teniendo lugar durante el presente año, con dife-

rentes grados de intensidad y en relación a diferentes actividades

productivas. La discusión alcanzó un punto tal de algidez que Ar-

gentina comenzó a presionar seriamente con la amenaza de aplicar

medidas unilaterales —léase salvaguardias— para limitar la entra-

da de determinados bienes de la industria brasileña y proteger la

producción nacional. Hasta el momento, entonces, la estrategia ar-

gentina en respuesta a la profundización de la apertura comercial

brasileña ha sido obstaculizar la entrada de productos que amena-

zan al complejo sustituidor de importaciones: aranceles a la im-

portación (televisores), cuotas (heladeras) y suspensión indefinida

de acuerdos previos (sector automotriz). Como es de esperarse,

Brasil rechaza de plano estas acciones, argumentando que lo lógi-

co sería que Argentina reestructurase su sector industrial en lugar

de procurar perjudicar comercialmente a sus principales socios.

Un análisis más profundo de las diferentes declaraciones y su impacto se hará

al estudiar la cuestión desde los diferentes modelos de toma de decisión.

Esta divergencia de posturas llevó a que el estancamiento del que

ya era víctima el MERCOSUR se viera transformado en una cri-

sis en la cual incluso la existencia futura del bloque se puso en

duda, como fue expresado por diferentes funcionarios y analistas

de los Estados parte.

Desde mi punto de vista, existen entonces dificultades estructu-

rales que deben ser resueltas dentro el bloque si éste pretende lo-

grar una profundización y una mayor presencia y poder de nego-

ciación a nivel mundial. Como ejemplo, sirva decir que no se

pudo cumplir aún con plenitud ninguno de los tres supuestos

bajo los cuales fue creado el Mercosur: que los mercados se

abrieran completamente al concluir el período de transición; que

se aprobara un arancel externo común que facilitase la competi-

tividad internacional; y que se lograra la coordinación de políti-

cas macro-económicas.

Es por esto que me propongo analizar la crisis que actualmente

vive el MERCOSUR, como un capítulo más de la situación pro-

blemática que atraviesa el bloque desde hace algún tiempo. En

este trabajo, consideraré el desenvolvimiento de dicha crisis des-

de la Cumbre de Ouro Preto (XXVII Reunión del Grupo de Mer-

cado Común, en Belo Horizonte y Cumbre Presidencial de Ouro

Preto, en diciembre del 2004) hasta la fecha (julio de 2005), e in-

tentaré dilucidar las causas de la misma a partir del uso de los di-

ferentes Modelos propuestos por Allison en su Esencia de la De-

cisión.

Modelo I: Clásico o del Actor Racional

Si bien el autor escogido utiliza sus modelos de toma de decisión

para aplicarlos a una situación específica —la Crisis de los Misi-

les en Cuba, en el año 1962—, él mismo reconoce que dichos mo-

delos actúan como marcos conceptuales que podrían adaptarse a

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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07 ~ primavera/verano 2005-200644

VÁSQUEZ (1994), p. 199.

DOUGHERTY y OTRO (1993), p. 489-491.

Ibídem.

otras situaciones de toma de decisión, ya que, precisamente, lo

que se logra a través de los modelos es descubrir los supuestos

implícitos que preceden a una decisión específica, y descubrir las

diferentes interpretaciones, basadas en distintos niveles de análisis

que pueden surgir de una misma situación.

Antes de proceder a intentar explicar cómo podríamos utilizar los

modelos en el caso que nos ocupa, creo necesario hacer un breve

recuento de las premisas principales de cada uno de ellos. Comen-

zando por el primer modelo, llamado también Clásico o del Actor

Racional, Allison considera que ha sido el más utilizado por los

teóricos clásicos (desde Morgenthau hasta Schelling) y sus princi-

pales características serían las siguientes:

– Las elecciones políticas se ven como actos deliberados, es decir,

racionales, de gobiernos unificados (que actúan de forma unitaria),

ya que la conducta gubernamental puede entenderse en forma aná-

loga a los actos inteligentes y coordinados de los seres humanos.

– La racionalidad implica que cada agente es capaz de discernir

los objetivos, las alternativas y las consecuencias (en términos de

costos – beneficios) probables de cada elección antes de tomar la

decisión.

A su vez, dicho cálculo se sustenta en un sistema de

valores explícito e internamente consistente.

– Los planes procuran analizar los intereses estratégicos de otros

Estados y la forma de afectar sus estimaciones de las consecuen-

cias de las acciones.

– Se intenta explicar los acontecimientos internacionales a través

del recuento de los propósitos y cálculos de naciones o gobiernos

Parafraseando a Merton, Allison sostiene que todo paradigma está

compuesto por los siguientes elementos: la unidad básica de aná-

lisis, los conceptos organizadores, el patrón de inferencia domi-

nante y un conjunto de proposiciones. Pasemos, entonces, a anali-

ALLISON (1988), p. 65-67. Para una comparación del tratamiento de estos elemen-

tos paradigmáticos por parte de los tres modelos, véase el cuadro del Anexo I.

zar estos componentes como los ilustra el autor en el Modelo Clá-

sico.

I) Unidad Básica de Análisis: la acción gubernamental como

elección. Los gobiernos eligen la acción que maximiza cier-

tos fines u objetivos estratégicos.

II) Conceptos Organizadores:

a. Actor racional: la nación o el gobierno como un agente

unitario y racional de toma de decisiones.

b. El problema: la acción se elige como respuesta a un pro-

blema estratégico enfrentado por la nación.

c. Selección estática: la acción aparece como una elección,

ordenada y regular, entre resultados alternativos.

d. La acción como elección racional. Sus componentes incluyen:

i. Fines y Objetivos: las principales categorías a partir

de las cuales se conciben los fines estratégicos son la

seguridad nacional y los intereses nacionales.

ii. Alternativas: diversos cursos de acción relevantes

para solucionar un problema estratégico.

iii. Consecuencias: costos y beneficios de acuerdo a los

fines y objetivos estratégicos.

iv. Elección: orientada a la maximización de valores.

III) Patrón de inferencias dominante: patrón de propósitos

dentro del cual el acontecimiento queda ubicado como un

medio de maximizar ciertos valores.

IV) Proposiciones generales. El principio general formula que:

la posibilidad de una acción particular resulta de la com-

binación, en una nación dada, de 1) los valores y objetivos

relevantes; 2) los cursos de acción alternativos que se per-

ciben; 3) la estimación de los diversos conjuntos de con-

secuencias; y 4) la evaluación neta de cada conjunto de

consecuencias.

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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Recordando también que Estados Unidos reconoció a Brasil como “Estado cla-

ve” en América del Sur, como lo hizo saber a través de un comunicado oficial

aparecido en los principales medios de comunicación.

De dicho principio se extraen dos proposiciones:

a) El incremento en el costo de una alternativa disminuye

la posibilidad que tiene esa acción de ser elegida.

b) La disminución en el costo de una alternativa incremen-

ta la posibilidad que tiene esa acción de ser elegida.

Ahora bien, es momento de aplicar estos conceptos al caso que

nos ocupa:

Tanto el gobierno de Argentina como el de Brasil (principales uni-

dades de análisis) serían vistos entonces como actores unitarios y

racionales, que actúan en pos de intereses nacionales estratégicos.

En tal caso, creo que sería conveniente, para facilitar el análisis,

utilizar la misma metodología que Allison, es decir, plantear pre-

guntas para buscar explicaciones tentativas en la/s respuesta/s po-

sibles a las mismas.

Dada la limitación de espacio disponible propia de un trabajo mo-

nográfico, elegiré, de todas las preguntas y respuestas posibles so-

bre la cuestión, solamente las siguientes:

1) ¿Por qué Argentina decidió amenazar con aplicar salvaguardias

a Brasil, su principal socio comercial?

Hipótesis 1: Como respuesta a los intentos de Brasil de estable-

cer su hegemonía sobre la región, no solo económica sino tam-

bién político-militar.

Siguiendo la lógica de que Argentina actuaría racionalmente, ana-

lizando las distintas alternativas posibles y eligiendo aquella “óp-

tima” en base a los posibles resultados que obtendría, tenemos la

primera explicación posible. La misma consistiría en que, al sen-

tirse amenazada por el aumento de la preponderancia brasileña

sobre la región

, y no teniendo superioridad en ningún aspecto

respecto de su vecino, Argentina determinó que el uso de la ame-

Un análisis muy completo sobre las asimetrías se encuentra en GUARNIERI

(2005). Este autor define el concepto afirmando que se usa “para indicar diferen-

cias en áreas específicas entre los países que avanzan en un proceso de integra-

ción” (op. cit., p. 1). Además reconoce la existencia de dos tipos de asimetrías:

político-institucionales (por ejemplo, relativas al marco legal, flexibilidad de los

mercados, finanzas públicas, entre otras) y las estructurales (tamaño de la econo-

mía, ingreso per capita, especialización del sector exportador, interdependencia,

etc.). Son estas últimas las que pueden poner en jaque el proceso integrador, en

el caso que produzcan costos excesivos para algunos miembros del esquema que

resulten intolerables desde el punto de vista económico y político. De ahí la ne-

cesidad de recurrir a mecanismos correctivos, o, en el caso en que no se llegue a

un acuerdo entre los socios, a medidas unilaterales.

naza de la aplicación de salvaguardias sería la mejor opción para

demostrar que goza de un margen de autonomía importante frente

a su principal socio comercial. Sería también una forma de dejar

en claro que Brasil no tiene la última palabra en lo que respecta

al bloque, y que es necesario tomar alguna medida para superar

las asimetrías existentes en el seno del Mercosur

, aún cuando

ésta no sea aceptada por el país vecino.

Además, en el supuesto de que Argentina hubiese analizado racio-

nalmente todas las opciones posibles, las demás no hubieran sido

lo suficientemente efectivas para las metas buscadas por el gobier-

no, ya que las otras alternativas serían:

a) No hacer nada. Esta sería la opción más fácil de descartar,

ya que ante una situación que perjudica al Estado, no tomar

ninguna medida sería prolongar los efectos negativos de las

importaciones brasileñas sobre la economía argentina, y no

sería sostenible en el largo plazo.

b) Amenazar con retirarse definitivamente del MERCOSUR.

Esta opción tampoco resulta convincente, ya que quien más

perdería con esta acción sería Argentina, que quedaría aisla-

da de sus socios y perdería capacidad de negociación y po-

der que el bloque hoy le proporciona ante otros países y or-

ganismos internacionales. Además, como bien afirma

Schelling, las amenazas deben ser creíbles para ser efecti-

vas, y en este caso esta premisa no se cumpliría, por lo que

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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07 ~ primavera/verano 2005-200648

SCHMITTER (1977), p. 8, afirma que estas tres estrategias son definidas por

Hirschman, respectivamente, como “voz” (objetando o redefiniendo el alcance u

obligación para enfrentarse a la nueva situación; “resignación” (no reaccionando,

lo que da como resultado la encapsulación de las organizaciones de integración,

manteniendo un intercambio recíproco mínimo pero subsistiendo en el tiempo) y

“retiro” (abandono total de la organización común). En base a un análisis de la

situación, la estrategia de voz sería, entonces, la más apropiada.

quizás terminaría produciendo un efecto contrario al objeti-

vo buscado por el gobierno nacional.

Hipótesis 2: Defender los sectores industriales sensibles forma

parte de los intereses nacionales estratégicos, y Argentina no está

dispuesta a ceder en esta cuestión.

Siguiendo el marco lógico del primer modelo, sería racional que

el propio Estado defienda sus intereses estratégicos, como lo se-

ría el mantenimiento de un sector industrial fuerte para sostener

las principales variables macroeconómicas del país. No obstante,

esta hipótesis se presenta más dudosa, ya que por mucho tiempo

la industrialización nacional fue dejada de lado en pos de un pro-

ceso de apertura y liberalización del comercio, como consecuen-

cia del cual muchos industrias “fuertes” quedaron prácticamente

arruinadas. De todas formas, una de las estrategias del presiden-

te Kirchner al asumir el poder se basó en criticar todo el trabajo

hecho por sus predecesores, por lo que quizás, siguiendo esa

misma actitud contestataria, haya decidido redefinir las priorida-

des nacionales a favor de la reindustrialización del país, provo-

cando roces con Brasil.

No obstante, todas estas hipótesis deberían recibir un tratamiento

más exhaustivo en base al análisis de más evidencia para poder

validarse, algo que escapa a los objetivos de este trabajo, ya que

solamente pretendo encontrar diferentes respuestas tentativas a las

mismas preguntas planteadas.

2) ¿Por qué Brasil, en lugar de presentar una contrapropuesta res-

pecto de la iniciativa argentina, decide optar por minimizar o des-

calificar las amenazas de su país vecino?

Hipótesis 1: Brasil no se siente verdaderamente “amenazado” por

su vecino, consciente de su rol hegemónico en América del Sur.

La contracara de las amenazas de aplicación de salvaguardias las

encontramos en el efecto (o no efecto) que estas han causado en

Brasil. Un informe con proposiciones para destrabar el conflicto

(basado esencialmente en la aplicación de salvaguardias aplicadas

a sectores específicos) fue presentado por Argentina en septiembre

del 2004, pero la respuesta del gobierno brasileño recién fue reci-

bida en febrero de este año, y consistía básicamente en rechazar la

propuesta argentina y sugerir la presentación de nuevas proposi-

ciones. La impresión que queda, entonces, en el gobierno argenti-

no es que los problemas que las asimetrías estructurales provocan

en sectores de la industria nacional no interesan a Brasil y que el

tema ni siquiera está siendo tratado por especialistas del país ve-

cino.

Esta hipótesis podría verse reflejada también en la importancia

dada al tema en diferentes titulares de los diarios de mayor tirada

en Brasil: contrariamente a Argentina, donde la cuestión aparece

mencionada numerosas veces en las principales secciones de los

diarios más leídos en fechas consecutivas, lo que da una idea de

que el tema tiene una gran relevancia para nuestro país, en Brasil

la cuestión no es tratada con la misma intensidad, ni es objeto de

la misma cantidad de columnas de opinión escritas por especialis-

tas. Argentina aparece, en las noticias brasileñas, como un vecino

inconformista que opta por culpar a Brasil de sus problemas en

lugar de intentar resolverlos por sí mismo.

Esta actitud de indiferencia podría argumentar a favor de la hipó-

tesis planteada, en la cual Brasil se sabe el Estado clave de Amé-

rica del Sur y deja que su reputación lo preceda, endureciendo las

condiciones de negociación cuando lo considera oportuno ante

países de menor envergadura a nivel mundial.

Hipótesis 2: El MERCOSUR ha dejado de estar entre las priori-

dades de la política exterior brasileña, que ahora prefiere optar

por una integración más amplia de que abarque a todo el subcon-

tinente.

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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Una de las manifestaciones de los intentos Brasil de establecer su

hegemonía regional es su insistencia constante en obtener un

asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones

Unidas, iniciativa a la que Argentina y otros países se oponen. No

obstante, en el último tiempo han aparecido otros indicios del

cambio de rol de Brasil a nivel regional: el principal de ellos ha

sido la creación de la Comunidad Sudamericana en diciembre pa-

sado.

Este nuevo proyecto, integrado por todos los Estados de América

del Sur, podría indicar que, para Brasil, el MERCOSUR ha cum-

plido un ciclo y, dada su falta de resultados en muchas cuestiones,

conviene abandonarlo en pos del logro de una unión más amplia

y a la vez más laxa. Quizás sea por esta misma razón que Argen-

tina se opone a la formalización de este bloque hasta tanto no se

logre la consolidación plena del MERCOSUR, y esto también ha

sido fuente de choques entre los dos países.

La iniciativa brasileña podría estar marcando un giro de la políti-

ca exterior brasileña, que descarta la profundización del bloque

constituido en 1991 y lo considera un mero estadio previo a la in-

tegración subcontinental, cuyo motor, naturalmente, sería el propio

Brasil.

3) ¿Por qué el MERCOSUR no ha sido capaz de alcanzar los ob-

jetivos planteados al momento de su constitución?

Hipótesis 1: Existe una falta de voluntad gubernamental para al-

canzar los objetivos planteados y profundizar el proceso de inte-

gración.

El MERCOSUR ha estado marcado, desde sus inicios, por una

multiplicidad de declaraciones rimbombantes y exitistas acerca de

los resultados que presentaría para sus miembros. No obstante,

rara vez dichas declaraciones se condijeron con los logros que

efectivamente se iban sucediendo en la realidad.

A pesar de ser considerado el proceso regional más exitoso de

América Latina, la integración ha avanzado a pasos demasiado

lentos, las reformas necesarias no se han realizado y cada Estado

ha optado, en la gran mayoría de los casos, por defender los inte-

reses nacionales en lugar de incentivar la profundización de la

unión. Por lo tanto, a largo plazo el doble discurso no resulta sos-

tenible, y proceso se ve resentido. Como ejemplo, valga recordar

que aún no existe entre los cuatro países un arancel externo co-

mún unificado, gran parte de la normativa del MERCOSUR no ha

sido internalizada a los países miembros y la institucionalidad del

bloque sigue siendo muy débil e ineficiente: esto último se pone

de manifiesto al recordar que aunque el Protocolo de Olivos ha

sido ratificado por los cuatro Estados miembros, con lo cual el

procedimiento que establece el Tribunal Permanente de Revisión

ya ha entrado en vigor, hasta el momento ninguno de los socios ha

integrado las sumas necesarias para garantizar su pleno funciona-

miento.

Hipótesis 2: La defensa de los intereses nacionales de cada Esta-

do inevitablemente choca con la promoción de una integración

plena que incluiría, en un futuro, rasgos de supranacionalidad.

En parte insinuado en la hipótesis anterior, si suponemos que cada

Estado actuará racionalmente siguiendo sus intereses estratégicos,

no tendría que sorprendernos que, al momento de elegir, los

miembros del MERCOSUR opten por la alternativa que les pro-

porciona mejores resultados, algo que en este caso estaría repre-

sentado por priorizar el desarrollo de sus sectores sensibles nacio-

nales, aún cuando ello implicara perjuicios para los otros Estados.

El MERCOSUR nació como un proyecto netamente interguberna-

mental, y ello podría explicar muchas de las falencias de las que

se le acusa: al no tener normativa propia, superior a la de los Es-

tados miembros, y no suponer un poder de acción en forma sepa-

rada de estos, está sujeto a los continuos avatares que se suceden

en cada país y a los cambios bruscos de decisiones, algo que no

favorece la credibilidad externa del bloque ni la efectividad inter-

na para aplicar sus decisiones. Por lo tanto, hasta tanto no se re-

considere la posibilidad de otorgar al mismo siquiera algún atisbo

de supranacionalidad (cuestión compleja, ya que las Constitucio-

nes de Brasil y Uruguay no lo contemplan) es comprensible que el

MERCOSUR se mantenga en un estado de crisis constante.

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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Modelo II: del Proceso Organizativo

Como el mismo Allison lo indica, el Modelo del Actor Racional

“debe suplementarse, e incluso suplantarse, por marcos de refe-

rencia enfocados en la maquinaria gubernamental en las organi-

zaciones y actores políticos involucrados en el proceso de estable-

cer políticas”.

Aquí entran a jugar los Modelos II y III, que

serán detallados en este apartado y el siguiente. Entre las princi-

pales características del Modelo II o del Proceso Organizativo, se

encuentran las siguientes:

– Prevé el comportamiento gubernamental menos como un asunto

de elección y más como resultados independientes de varias orga-

nizaciones coordinadas solo parcialmente por líderes gubernamen-

tales.

En consecuencia, los líderes no tienen el control total sobre

la decisión ni sobre los resultados de cada elección, sino que las

organizaciones operan primordialmente a través de procedimientos

estandarizados rutinarios que no se modifican a menos que ocurra

una crisis. En palabras del propio Allison, “un gobierno consiste

en un conglomerado semi-feudal de organizaciones articuladas de

manera difusa, poseyendo cada una de ellas una vida propia y sus-

tantiva. Los conductores gubernamentales están formalmente, y en

parte de hecho, en la cúspide de este conglomerado. Pero los go-

biernos perciben los problemas a través de sensores organizacio-

nales; definen alternativas y estiman consecuencias a través de los

procesos de información de las organizaciones que los componen.

[…] Por ende, la conducta gubernamental puede entenderse no

tanto como un conjunto de elecciones deliberadas, sino más bien

como los «outputs» de grandes organizaciones que funcionan de

acuerdo a patrones estandarizados de conducta”.

– Caracteriza al proceso decisorio a partir de la división de los

problemas y responsabilidades, la distribución de las distintas par-

tes de los mismos hacia diversas unidades organizativas y el tra-

ALLISON, op. cit., p. 25.

DOUGHERTY, op. cit., p. 490

ALLISON, op. cit., p. 115.

tamiento diferenciado de los problemas por cada una de estas uni-

dades, limitando la búsqueda de soluciones a la aparición de la

primera alternativa aceptable.

– Se procura evitar la incertidumbre, desarrollando una retroali-

mentación de corto alcance y se actúa principalmente sobre las

cuestiones inmediatas. Esto se logra a partir del establecimiento de

programas y procedimientos operativos estandarizados que guían

el funcionamiento de las organizaciones.

El paradigma del proceso organizacional estaría entonces com-

puesto por los siguientes elementos:

I) Unidad básica de análisis: la acción gubernamental como

output organizacional. No solo porque efectivamente los re-

sultados son llevados a cabo por diferentes organizaciones,

sino también porque las rutinas organizacionales determinan

la apertura del rango de elección que se presenta a los líde-

res cuando surge un problema. Por lo tanto, el análisis se

centra en este modelo en las capacidades organizacionales

existentes y en los outputs de organizaciones significativas

que establecen los límites de la cuestión a considerar.

II) Conceptos Organizadores:

a. Actores organizacionales. El actor no es un bloque mono-

lítico, sino una constelación de organizaciones aliadas de

manera difusa, que despliegan ciertas rutinas para funcio-

nar, y en la cima de las cuales se encuentran los líderes

gubernamentales.

b. Segmentación de problemas y fraccionamiento del poder.

Cada organización realiza sus tareas en forma casi inde-

pendiente dentro de un marco normativo muy general.

Por la gran envergadura de la maquinaria gubernamental

no es posible centralizar las decisiones en una autoridad

única, lo que necesariamente lleva a que cada unidad sea

capaz de percibir problemas, procesar información y rea-

lizar acciones al respecto.

Ibídem, p. 131-149.

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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07 ~ primavera/verano 2005-200654

c. Prioridades y percepciones parroquiales. Se ven reforza-

das por: la información selectiva accesible a la organiza-

ción, el reclutamiento de personal, la contratación de in-

dividuos dentro de la organización, las presiones de

pequeños grupos dentro de la misma, la distribución de

recompensas. Esto lleva a que las organizaciones desen-

vuelvan tendencias relativamente estables referidas a las

prioridades, percepciones y cuestiones operativas.

d. La acción como output organizacional. Al producir resul-

tados de forma programada, cada organización actúa de

acuerdo a:

i. fines (patrones que definen los límites del desempe-

ño aceptable),

ii. atención secuencial a dichos fines, procedimientos

operativos estandarizados (POE),

iii. programas (conjuntos encadenados de POE) y reper-

torios (lista de programas relevantes para un tipo de

actividad, que resultan sumamente importantes para

simplificar acciones complejas),

iv. evitar la incertidumbre negociando con el medio pri-

mario (otras organizaciones gubernamentales) y se-

cundario (relaciones con el mundo internacional),

v. escenarios estandarizados previendo contingencias

que podrían alterar estas relaciones,

vi. búsqueda dirigida al problema: cuando las situaciones

no pueden construirse en base a patrones, las organi-

zaciones se enmarcan en búsquedas, limitadas por las

rutinas existentes,

vii. aprendizaje organizacional y cambio: para ser capa-

ces de resolver problemas no estandarizados la bús-

queda y la rutina organizacional evolucionan para

adaptarse al nuevo escenario.

e. Coordinación y control centralizados: Así como se des-

centraliza la responsabilidad y el poder, también existe la

necesidad de coordinar y centralizar la política exterior,

tarea que realizan los conductores gubernamentales.

f. Decisiones de los líderes gubernamentales: a pesar de

los límites que la acción organizacional impone a los lí-

deres en lo relativo al control de los cambios, éstos aún

conservan poder para decidir en muchos asuntos qué or-

ganizaciones y programas deben emplearse.

III) Patrón de inferencias dominante: El poder explicativo del

modelo III se basa en el descubrimiento de las rutinas y

repertorios organizacionales que producen los outputs.

Esto es la clave que permite predecir el comportamiento

gubernamental futuro, que surge de las rutinas establecidas

y de la elección que los líderes hacen de un programa

dado.

IV) Proposiciones generales. Por nombrar simplemente algu-

nas, podemos decir que la implementación organizacional

se realiza teniendo en cuenta: 1) Los POE, que constituyen

rutinas para operar con situaciones estandarizadas; 2) Pro-

gramas (conjuntos de POE), 3) Repertorios. Estos tres ele-

mentos generalmente no se adaptan bien a situaciones es-

pecíficas, por lo que las operaciones se realizan de forma

lenta o inapropiada. Por otro lado, las opciones organiza-

cionales, es decir, la serie de alternativas definidas por las

organizaciones, también suelen sufrir limitaciones en cuan-

to a su número y carácter. Por estos y otros factores más,

suele haber una brecha entre lo que los conductores eligen

y lo que las organizaciones implementan.

Ahora bien, pasemos a aplicar el Modelo II al caso que nos ocupa,

en base a las mismas preguntas planteadas en el apartado anterior:

1) ¿Por qué Argentina decidió amenazar con aplicar salvaguardias

a Brasil, su principal socio comercial?

Hipótesis 1: En base a las rutinas y repertorios de las unidades

encargadas de resolver el problema, la amenaza de aplicación de

salvaguardias constituye una opción aceptable.

Según este modelo, los líderes toman las decisiones en la cumbre

y partir de información proporcionada desde las distintas unidades

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07 ~ primavera/verano 2005-200656

organizativas que componen el aparato gubernamental, que anali-

zan el problema planteado segmentándolo y tratando sus elemen-

tos en forma separada. En este caso, la decisión de amenazar con

aplicar salvaguardias provino directamente desde el Ministerio de

Economía, que fue también el encargado de presentar la propues-

ta de solución del conflicto a Brasil. Sin embargo, el tema proba-

blemente haya sido tratado por uno o varios de los departamentos

que conforman el Ministerio, en coordinación con la Secretaría de

Industria. Por lo tanto, la definición de opciones no estuvo a car-

go de una persona o grupo específico, sino que participaron de la

misma muchos más actores que los visibles. Por otro lado, un su-

puesto de la teoría de la organización es que las diferentes unida-

des rara vez mantienen una comunicación lo suficientemente flui-

da entre sí de manera que les permita una mejor coordinación de

sus acciones, y por esta razón las alternativas de solución de una

determinada cuestión no suelen ser las óptimas sino, solamente,

aquellas medianamente aceptables.

Esto podría explicar por qué se optó por amenazar con aplicar sal-

vaguardias, alternativa que hasta el momento no ha presentado

buenos resultados: a partir de procedimientos estándares ya proba-

dos y rutinas organizacionales (ya que este recurso ya había sido

utilizado en el pasado) y con una visión de corto plazo, se ofreció

al encargado de tomar las decisiones la primera alternativa cohe-

rente, y en base a ella se tomó la decisión final. Esto también nos

permitiría observar la falta de adaptabilidad de las organizaciones

a los cambios bruscos y la tendencia al anquilosamiento.

Hipótesis 2: En el fondo, la amenaza de aplicación de salvaguar-

dias es una contramedida tomada por Argentina, molesta por la

posición brasileña de impulsar y colocarse a la cabeza del lide-

razgo de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Según esta hipótesis, la posición argentina no es solo defensiva,

sino que la amenaza de aplicación de salvaguardias se correspon-

de también con el escenario más amplio del que son parte los dos

países en la región, caracterizado por el lanzamiento, propugnado

por el gobierno brasileño, de la Comunidad Sudamericana de Na-

ciones. Como ya lo hemos visto, Argentina siente recelo ante este

nuevo proyecto, considerando que la consolidación del MERCO-

SUR se puede ver fuertemente perjudicada con creación del nue-

vo bloque formado por los doce países del subcontinente y espe-

cialmente debido a que Brasil se perfila como el principal líder del

proyecto, mientras que nuestro país vería mermada su capacidad

de influencia.

Ahora bien, este modelo enfatiza el papel que las diferentes agen-

cias y organizaciones juegan al interior del gobierno en la toma de

decisiones, por lo que la idea de aplicar salvaguardias no provie-

ne de una persona o agrupación sino de la coordinación de accio-

nes y decisiones concatenadas entre diferentes unidades organiza-

tivas. Si bien se explicitó más arriba que éstas no siempre actúan

coherentemente, puede que el razonamiento conjunto haya sido el

planteado en esta hipótesis – reconociendo que era necesario en-

contrar una contramedida eficaz que intentara demostrar que Ar-

gentina aún tiene influencia sobre su vecino, más allá de las aven-

turas unilaterales en las que éste se embarque, como en este caso

sería la Unión Sudamericana.

Sin embargo, para establecer con certeza el por qué de la decisión

sería necesario introducirnos en el aparato organizativo del gobier-

no, de manera de saber con exactitud quién tuvo a su cargo la ela-

boración de la propuesta y quién (presumiblemente el poder ejecu-

tivo) decidió finalmente llevarla a cabo, algo que excede los

propósitos de este trabajo debido a que resulta muy dificultoso

encontrar este tipo de información en la prensa y demás fuentes

utilizadas.

2) ¿Por qué Brasil, en lugar de presentar una contrapropuesta res-

pecto de la iniciativa argentina, decide optar por minimizar o des-

calificar las amenazas de su país vecino?

Hipótesis 1: Brasil mantiene una política industrial coherente de

muy larga data, sostenida principalmente por el accionar del Mi-

nisterio de Industria, por lo que no está dispuesto a modificarla

ante los cambios imprevistos de las políticas de Argentina.

Brasil posee un complejo industrial muy fuerte, basado principal-

mente en la industria pesada. Ha mantenido una política de pro-

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07 ~ primavera/verano 2005-200658

moción de este sector desde hace décadas, incluso ante los conti-

nuos ciclos cívico-militares de los que el vecino país no ha esta-

do exento. Podríamos decir, entonces, que al existir una política

de Estado sobre esta cuestión, es muy poco probable que la mis-

ma sufra transformaciones bruscas en un lapso corto de tiempo.

Esto, debido a que se desarrollan procedimientos, programas y re-

pertorios y las distintas unidades, en este caso principalmente de

los Ministerios de Industria y Economía, se acostumbran a desa-

rrollar sus actividades de forma rutinaria y estandarizada, y man-

tienen estos procedimientos a lo largo del tiempo. Al igual que se

explicó en el caso de Argentina, no se adaptan a los cambios a

menos que sea estrictamente necesario, y ello podría explicar la

falta de respuesta de Brasil ante las demandas argentinas.

Hipótesis 2: La actitud de indiferencia adoptada por Brasil pue-

de interpretarse como una estrategia deliberada consistente en

minimizar el rol de Argentina en el contexto de la integración, es-

pecialmente frente a la mirada de los probables nuevos “socios”

de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

Así como dijimos que Argentina podía optar por la amenaza de

aplicación de salvaguardias como un intento de influir sobre su ve-

cino y mejorar su posición a nivel regional, procurando obstaculi-

zar el liderazgo hegemónico de Brasil sobre los demás países, po-

demos ahora hacer el razonamiento inverso llevado a cabo por el

gobierno de Lula. En este caso, el lanzamiento de la Unión Sud-

americana se correspondería con la indiferencia mostrada por Bra-

sil ante los reclamos de nuestro país, ya que, de lograr el apoyo de

todo el resto del subcontinente, las quejas presentadas por Argenti-

na tendrían previsiblemente mucha menor repercusión. Esto a su

vez favorecería la posición brasileña que contaría con mayor poder

sobre los futuros socios y disminuiría el poder de negociación de

Argentina, con lo que la amenaza de aplicación de salvaguardias no

tendría efectos tan negativos sobre el país vecino, especialmente si

éste puede recurrir a nuevos mercados —regionales o internaciona-

les— para insertar su producción. En definitiva, Argentina quedaría

prácticamente aislada en sus reclamos y no tendría otra opción que

adaptarse y aceptar el liderazgo brasileño en América del Sur.

Este puede haber sido el razonamiento de las unidades organizati-

vas gubernamentales brasileñas en su conjunto, ya que la estrate-

gia se basa de una serie de acciones llevadas a cabo por diferen-

tes Ministerios y Agencias: Itamaraty fue uno de los principales

impulsores de la creación de la Comunidad Sudamericana, el Mi-

nisterio de Industria optó por seguir una línea dura frente a los

pedidos argentinos, y Economía decidió retrasar la respuesta a las

propuestas recibidas por Argentina —y cuando finalmente respon-

dió, no lo hizo presentando una contrapropuesta sino simplemente

rechazando los reclamos argentinos por considerarlos inaceptables.

De manera que, si se tratara de una estrategia integral para mini-

mizar el rol de Argentina en la región, podríamos encontrar algu-

nos indicios de que las diferentes unidades organizativas están ac-

tuando en forma coordinada en pos de este objetivo común,

aunque la evidencia aún no es lo suficientemente sólida como para

confirmar la validez de esta hipótesis.

3) ¿Por qué el MERCOSUR no ha sido capaz de alcanzar los ob-

jetivos planteados al momento de su constitución?

Hipótesis 1: La institucionalidad del bloque es débil y no es ca-

paz de asumir las responsabilidades que fueron previstas en sus

diferentes instrumentos jurídicos.

En efecto, el Protocolo de Brasilia y el de Olivos prevén un me-

canismo de solución de controversias que no fue el utilizado en

este caso. En lugar de pasar por las diferentes etapas especificadas

(negociaciones directas, presentación ante el Grupo de Mercado

Común, creación de Tribunales Ad Hoc y del Tribunal Permanen-

te de Revisión) ambos gobiernos han optado por ataques mediáti-

cos de alto impacto pero que en definitiva no resuelven la cues-

tión. Esto podría ser un síntoma de la debilidad de la

institucionalidad del MERCOSUR, manifestada a través del Meca-

nismo de Solución de Controversias que no es siquiera tenido en

cuenta por los países miembros cuando realmente existen diferen-

cias que deben subsanarse.

Por otro lado, la estructura institucional del bloque se muestra in-

eficaz para resolver estas cuestiones por el hecho de que fue crea-

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07 ~ primavera/verano 2005-200660

da para adaptarse a una Zona de Libre Comienzo (ya que el blo-

que carece de instituciones propias con capacidad de acción y está

conformado meramente por funcionarios representantes de los paí-

ses miembros), y no se previeron mecanismos para adecuarla a

una Unión Aduanera o algún estadio posterior de integración.

A un nivel más macro, esta debilidad se enmarca en un problema ya

mencionado, como es el de la intergubernamentalidad del bloque:

mientras el propio proceso no tenga capacidad para hacer cumplir

las normas que emanan de su seno, será muy difícil conseguir el

respeto y la aplicación de dichas normas por parte de sus miembros.

Hipótesis 2: La falta de coordinación de políticas macroeconómi-

cas ha impedido lograr la profundización de la integración y ha

llevado a la situación de crisis actual.

Uno de los propósitos e instrumentos especificados en el Tratado

de Asunción es el logro de una coordinación de políticas ma-

croeconómicas, indispensable para el correcto funcionamiento de

la integración. Una de las políticas a coordinar sería, efectivamen-

te, la industrial, de manera de que las asimetrías existentes entre

los países pudieran subsanarse logrando una complementación in-

ter e intraindustrial, más allá de la mera competencia. Este objeti-

vo no se ha logrado, y podría ser una de las razones que explique

la crisis actual del bloque: las asimetrías no se han corregido, no

existen instituciones desde el MERCOSUR para imponer una so-

lución al conflicto y, al ser netamente intergubernamental, las bu-

rocracias nacionales encargadas de encontrar una salida conve-

niente para ambas partes optan por defender sus intereses

(nacionales y organizacionales, principalmente) antes que coordi-

nar sus acciones y compartir información necesarias para arreglar

las diferencias y profundizar el esquema de integración

Modelo III: de Política Gubernamental o Burocrática

Se basa en parte en el Modelo II, pero cambia parte de las premi-

sas: en lugar de suponer que los líderes ejercen el control en la

cima, el tercer modelo “plantea la hipótesis de una competencia

intensiva entre las unidades de toma de decisiones, y la política

exterior es el resultado de la negociación entre los componentes

de una burocracia”.

Además, los líderes no constituyen un blo-

que monolítico, sino que cada individuo es un participante de un

juego político fuertemente competitivo, en el cual se producen

pactos entre jugadores de la misma jerarquía a través de circuitos

regularizados.

– En el momento de tomar la decisión, los diferentes jugadores

contrapesan concepciones enfrentadas de metas nacionales, buro-

cráticas y personales. Esto explicaría las incoherencias en la polí-

tica exterior, ya que a veces se alcanzan soluciones de compromi-

so entre los diferentes grupos de jugadores gracias a una

resultante “mezla” diferente de la propuesta de un individuo o

grupo específico.

– El gobierno no es un actor unitario, sino un conjunto de jugado-

res centrales que toman decisiones no a través de una elección

única y racional, sino a través del tira y afloja característico de la

política.

– Aparecen como elementos influyentes en la toma de decisión los

juegos de poder y la habilidad negociadora de los jugadores. Las

elecciones de un jugador, las resultantes de juegos menores, las

resultantes de juegos centrales y los “descuidos” son los fragmen-

tos de lo que constituye la conducta gubernamental.

Los elementos de este paradigma estarían caracterizados de la si-

guiente forma:

I) Unidad básica de análisis: la acción gubernamental como

resultante política. Resultante en tanto que surge a partir de

compromisos, conflictos y confusiones entre funcionarios

con intereses diferentes e influencias asimétricas; política

porque las decisiones y acciones nacen de pactos entre

DOUGHERTY, op. cit., p. 490.

ALLISON, op. cit., p. 213.

ALLISON, op. cit., p. 237-256.

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07 ~ primavera/verano 2005-200662

miembros del gobierno, a través de canales regulares, que

dan lugar a juegos intrincados, simultáneos y superpuestos

entre jugadores gubernamentales de distinta jerarquía. Las

acciones del gobierno sobre una cuestión específica consti-

tuyen en realidad un collage compuesto por decisiones y ac-

ciones relativamente independientes en el marco de un jue-

go más amplio.

II) Conceptos organizadores: se ordenan según las respuestas

que se den a cuatro preguntas:

a. ¿Quién juega? En principio, el actor gubernamental se

compone de un conjunto de jugadores individuales que

ocupan una posición de relevancia en el aparato de go-

bierno. A su vez, estos pueden categorizarse en: Jefes

(presidente y cabezas de ministerios, agencias o secreta-

rías), Miembros de Equipo (auxiliares inmediatos de cada

Jefe), Indios (ocupantes de cargos políticos y funcionarios

permanentes de cada ministerio, agencia, etc.) y Jugadores

ad hoc (representantes de medios de comunicación, de

grupos de interés, etc.). Los jugadores se ubican en círcu-

los concéntricos alrededor del área central, y la posición

que ocupe cada uno determinará lo que puede y debe ha-

cer, otorgando ventajas y obligaciones a la vez.

b. ¿Qué determina la postura de cada jugador? 1) Percepcio-

nes y prioridades parroquiales: de la misma forma en que

influyen según el modelo II, un supuesto es que un juga-

dor será sensible a la orientación de su propia organiza-

ción, lo que permitiría predecir su postura ante una cues-

tión determinada. 2) Fines e intereses: incluyen intereses

relativos a la seguridad nacional, organizacionales, do-

mésticos y personales. 3) Apuestas y posturas: al adelan-

tar las probables decisiones y acciones a llevar a cabo,

surgen las apuestas en base a las cuales se desenvuelven

los juegos, como una agrupación de intereses individuales

relativos a la cuestión a tratar, y a partir de dichas apues-

tas un jugador decide su postura sobre la cuestión. 4) Pla-

zos y facetas de las cuestiones: los plazos plantean cues-

tiones y fuerzan a los jugadores, comprometidos en

actividades múltiples, a adoptar determinadas posturas

frente a ellas, a la vez que visualizan distintas facetas de

dichas cuestiones afectadas a su vez por los plazos.

c. ¿Qué determina el impacto que cada jugador tiene sobre

los resultados? El Poder, entendido como la influencia

efectiva sobre las decisiones y acciones gubernamentales.

Se compone de tres elementos: ventajas para la concerta-

ción de pactos; destreza y voluntad de usar esas ventajas;

y percepciones que otros jugadores tienen sobre los dos

factores anteriores. Las fuentes de esas ventajas son va-

rias, e incluyen: la autoridad y responsabilidad formales,

el control efectivo sobre los recursos estratégicos, la expe-

riencia y el control de la información, la capacidad de

persuasión, entre otros.

d. ¿Cuál es el juego? ¿Cómo se combinan las posturas, in-

fluencias y movimientos de los jugadores para resultar

en decisiones y acciones gubernamentales? 1) Canales

de acción: son medios regularizados de realizar acciones

gubernamentales con respecto a una cuestión específica,

y su función es estructurar el juego a través de la prese-

lección de los principales jugadores, de la determinación

del momento en que comienza el juego y de la distribu-

ción de ventajas y desventajas específicas. 2) Las reglas

del juego. Se sustentan en la normativa vigente e inclu-

so en la cultura, establecen las posiciones y determinan

qué decisiones y acciones son aceptables e inaceptables.

3) La acción como resultante política: cada jugador pre-

siona con el poder a su disposición para la obtención de

resultados ligados a su concepción de los intereses na-

cionales, organizacionales, grupales y personales. Pero

las decisiones gubernamentales se encuentran a mitad de

camino en la trayectoria de la acción, ya que deben ser

implementadas, y es generalmente en esta etapa donde el

juego se expande, ya que se produce una considerable

indeterminación acerca de cómo implementarla y da lu-

gar a que se aglomeren más jugadores, con distintas pre-

ferencias y poder.

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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07 ~ primavera/verano 2005-200664

III) Patrón de inferencias dominante. La acción es la resul-

tante de pactos establecidos entre individuos y grupos

dentro del gobierno, en un juego que da lugar a la acción

en cuestión.

IV) Proposiciones generales. Se siguen un conjunto de afirma-

ciones sobre: a)Resultantes políticas: hay un gran número

de factores que intervienen entre las “cuestiones” y las re-

sultantes a tener en cuenta; b) Acción e intención: la pri-

mera no presupone la segunda; c) Problemas y soluciones:

cada jugador se concentra no en la totalidad de un proble-

ma, sino en la decisión en el corto plazo respecto del mis-

mo y las posibles consecuencias de esa decisión para el

problema y las apuestas de cada jugador; d) El lugar don-

de se está parado depende del lugar donde se está sentado:

permite predecir la postura de cada jugador; e) Jefes e in-

dios: las demandas tanto de realización como de imple-

mentación de políticas dirigidas hacia el presidente, los je-

fes, los miembros de equipo y los indios son distintas; f)

El principio 51-49: un jugador razonable debe seleccionar

muchas opciones políticas difíciles en un tiempo de análi-

sis corto, mostrando seguridad en su elección; g) Relacio-

nes inter e intra nacionales: las acciones de una nación

afectan las de otra en la medida que resultan en ventajas y

desventajas para los jugadores de la segunda; h) El rostro

de la cuestión difiere de acuerdo al sitio donde se está sen-

tado: influye tanto sobre lo que se ve como sobre la posi-

ción que se adopta respecto de una cuestión; i) Fallas en la

percepción: generalmente producidas por la no existencia

de información óptima; j) Falsas expectativas: el ritmo de

los múltiples juegos obliga a concentrarse en aquellos

prioritarios, por lo que en los menos prioritarios se carece

de información detallada y se crean las falsas expectativas;

k) Mala comunicación: el ritmo y nivel del ruido también

afectan la comunicación; l) Reticencia: el silencio dubita-

tivo y las medias palabras reducen la posibilidad de que

cierta información trascienda y favorece las múltiples in-

terpretaciones; m) Estilos de juego.

Analizando nuevamente las cuestiones planteadas sobre la crisis

del MERCOSUR, algunas posibles respuestas serían las siguientes:

1) ¿Por qué Argentina decidió amenazar con aplicar salvaguardias

a Brasil, su principal socio comercial?

Hipótesis 1: En los juegos de poder existentes, los principales co-

laboradores presidenciales, comenzando por los Ministros, son

muy sensibles a las demandas del sector industrial, dada su im-

portancia para el crecimiento de la economía nacional.

Como vemos, el juego político es complejo e intrincado, con múl-

tiples jugadores que a su vez despliegan sus diferentes estrategias

y tienen influencia y poder asimétrico y cambiante de acuerdo a la

cuestión de que se trate.

Por identificar solamente a los principales jugadores, en esta hipó-

tesis se nombran aquellos actores que poseen intereses diversos y

cierta influencia sobre el presidente, como para alterar su percep-

ción y modificar su toma de decisiones. En primer lugar se habla

de los Ministros: como Jefes de unidades organizativas, a cargo de

Indios (en la terminología de Allison) y especialistas en diferentes

áreas, manejan mucha información que dan a conocer en forma

selectiva, lo que les otorga una considerable cuota de poder.

Por otro lado, se menciona la importancia que tiene el sector em-

presario industrial respecto de las opciones que se manejan y la

decisión que finalmente se toma respecto de la cuestión.

Cabe recordar que este modelo enfatiza en la cuestión relativa a

que las decisiones no son absolutamente racionales ni tomadas

luego de analizar detalladamente todas las opciones disponibles,

sino que son producto de la negociación de diferentes jugadores

con posturas diversas, y generalmente no representan con exacti-

tud la posición de una persona o grupo sino que es una “mezcla”

pactada siguiendo canales regulares de acción.

En este caso, el principal encargado de analizar esta cuestión con

Brasil es el Ministro de Economía, Roberto Lavagna, por tratarse

de un problema de naturaleza económica. Como se adelantara más

arriba, el Ministro ha tenido en el transcurso del año una serie de

reuniones con la UIA (Unión Industrial Argentina), y su director,

ANA BÁRBARA BOCCARDO

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07 ~ primavera/verano 2005-200666

Héctor Méndez, dando lugar a algunos de sus pedidos y quejas

contra la “invasión” de productos del país vecino. Ello puede ha-

ber motivado al equipo a su cargo a plantear la amenaza de salva-

guardias como una opción válida, quizás entre otros elementos

existentes. No obstante, habría que remarcar que la relación entre

ambas partes no es del todo conciliadora, ya que en muchas otras

cuestiones relativas a la marcha de la economía tienen posturas

opuestas, y la UIA se caracteriza por elevar importantes reclamos

al Ministerio de Economía exigiendo, entre otras cosas, bajas en

las retenciones y en algunos impuestos, mayor flexibilización la-

boral, etc.

Por otro lado, la relación entre Lavagna y Kirchner no es de ab-

soluta confianza: el presidente tiene cierto recelo hacia su Minis-

tro (quizás, por el aumento de poder que éste ha logrado al evitar

que en Argentina se produjera una crisis total luego del 2001, que

implica que algunos medios lo consideren un candidato con posi-

bilidades de competir con Kirchner en el 2007) aunque sin embar-

go decide optar por apoyarlo en este momento crítico. Probable-

mente sea por la gravedad del asunto y los sectores a los que

afecta (calzado, automotriz, electrodomésticos, entre otros) y la

importancia de su crecimiento para sostener el nivel de empleo y

el superávit fiscal que a su vez inciden sobre el nivel de populari-

dad de la gestión gubernamental.

También sería interesante analizar la relación que existe entre el

presidente y el Ministro de Relaciones Exteriores, Rafael Bielsa,

y los funcionarios de su área. Según la prensa brasileña, la dispu-

ta mediática entre Argentina y Brasil comenzó por una serie de

críticas que un grupo de representantes diplomáticos realizó sobre

la política exterior brasileña, indicando que la molestia llegaba in-

cluso al presidente de la Nación. Por lo tanto, la Cancillería tam-

bién tiene un rol relevante en esta crisis, ya que entre los colabo-

radores más directos se encuentras personas de confianza de

Kirchner que además de influir sobre el comportamiento presiden-

cial (mediante su asesoría) también apoyan en gran medida (como

se vio en esta crisis) la postura de Kirchner, manifestada en sus

declaraciones como también en sus desplantes (dos en el último

tiempo; en mayo en la Cumbre Árabe-Latinoamericana y en la

Cumbre Presidencial del MERCOSUR en Asunción en junio, de

las que se retiró antes de que finalizaran).

Hipótesis 2: Los principales colaboradores presidenciales son a

su vez muy sensibles a las presiones de la opinión pública, grupos

sindicales y otros grupos de interés con poder suficiente como

para afectar su continuidad en el gobierno.

En cierta forma complementando la hipótesis anterior, se mencio-

nan en ésta una serie de jugadores con cierta influencia en la toma

de decisión, a saber: los grupos sindicales, la opinión pública

(“mostrada” a través de los medios de comunicación) y otros gru-

pos de interés entre los que podríamos incluir los diferentes parti-

dos políticos (y sus correspondientes subdivisiones al interior de

cada uno de ellos) y otros movimientos sociales.

Estos jugadores, agrupándose en forma concéntrica alrededor del

Presidente y sus colaboradores directos, ejercen fuerte influencia

en la decisión tomada: por una parte, los medios de comunicación:

en su papel de formadores y transmisores de opinión, pueden alen-

tar la percepción sobre una cuestión específica o incidir conforma-

do una opinión negativa sobre el tema: si se toma la cuestión de

la entrada de productos brasileños como una afrenta o una traición

a la integración, es muy probable que el común de la gente termi-

ne creyendo que esa es la única realidad, y que conviene o bien

presionar a Brasil o bien abandonar el MERCOSUR, alternativa

que, según vimos, provocaría más perjuicios que beneficios.

Otro de los jugadores importantes serían los grupos sindicales,

que también presentan sus demandas al gobierno y, aunque por

motivos diferentes a los del empresariado, probablemente también

se opongan a la entrada masiva de importaciones brasileñas, y pre-

sionen para lograr ésta y otras reivindicaciones.

Ahora bien, existen también otros grupos que puede que no apo-

yen esta medida, y que se vean perjudicados por la misma: sería

el caso de aquellos productores que exportan sus bienes a Brasil

(por ejemplo, los molinos harineros y cerealeros, los productores

vitivinícolas, entre otros) y podrían ser objeto de represalias del

mismo tenor por parte del vecino país, como efectivamente las

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07 ~ primavera/verano 2005-200668

autoridades brasileñas han amenazado. En este caso, las ganan-

cias para un sector se traducirían en pérdidas para otro, y de

continuar esta situación sería necesario alcanzar otra solución de

compromiso ya que sino el MERCOSUR quedaría vacío de todo

contenido.

Por último, un rol importante en este juego lo ocupan los par-

tidos políticos no oficialistas, que como tales mantienen por lo

general una postura de oposición. A su vez, dentro del propio

partido Justicialista existen algunas subdivisiones importantes

que se han intensificado en el último tiempo. Principalmente,

entre el sector liderado por Duhalde (que podría incluir a varios

ministros de Kirchner, dado que fueron heredados de la admi-

nistración anterior, como Lavagna) y el kirchnerismo, que apa-

rentemente se encuentran en conflicto y podrían afectar la de-

cisión final, de tal modo que no sea la mejor alternativa sino

una que en definitiva no solucione el problema y profundice la

crisis del Mercosur. En este punto, también cabe recordar que

Duhalde es, en este momento, un miembro importante del Co-

mité de Representantes Permanentes del MERCOSUR, de ma-

nera que su pelea interna con Kirchner necesariamente trae

consecuencias negativas para el bloque y contribuye a profun-

dizar la crisis.

2) ¿Por qué Brasil, en lugar de presentar una contrapropuesta res-

pecto de la iniciativa argentina, decide optar por minimizar o des-

calificar las amenazas de su país vecino?

Hipótesis: Existe un conflicto latente entre los funcionarios de las

áreas de Industria. Economía y Cancillería, afectado además por

las diversas posturas de diferentes grupos de interés, y hasta tan-

to no se resuelva no se tomará una decisión definitiva respecto del

tema.

Al igual que ocurre en el caso argentino analizado más arriba,

tampoco en Brasil el Estado es monolítico sino que se compone

de múltiples jugadores con diferentes estrategias. En este caso, el

conflicto de intereses más marcado se da entre la Cancillería, re-

presentada en la figura del Ministro de Relaciones Exteriores Cel-

so Amorim y el Asesor especial para asuntos externos de la Presi-

dencia, Marco Aurelio García, quienes abogan por la conciliación

y negociación con Argentina, procurando llegar a un acuerdo mu-

tuamente beneficioso y evitando que las diferencias se tornen irre-

conciliables, y el Ministro de Industria, Luiz Fernando Furlan, que

sigue un ala más dura defendiendo los intereses de su área y del

empresariado local.

A diferencia de lo que ocurre en Argentina, el Ministro de Eco-

nomía, Antonio Pallocci tiene un perfil mucho más bajo en el

conflicto: si bien es el responsable del área que rechazó la pro-

puesta argentina, sus declaraciones a la prensa son contadas y

muy mesuradas respecto del conflicto. De manera que las prin-

cipales figuras con posiciones encontradas serían Furlan y

Amorim.

Por otra parte, así existe un grupo empresario muy poderoso

agrupado en la FIESP (Federación de Industrias del Estado de

São Paulo), cuyo presidente Paulo Skaf no duda en responder

a Kirchner al sentirse atacado por las afirmaciones presiden-

ciales acerca de que el empresariado de São Paulo tiene am-

biciones desmedidas, mencionando que si Brasil no exportara

a Argentina, se produciría un desabastecimiento y encareci-

miento de precios.

Por último, el estilo de juego del Presidente Lula Da Silva es

diferente del de su par argentino: mientras que Kirchner toma

una actitud más confrontativa (probablemente, en un intento por

subir la apuesta en vistas de presionar más efectivamente sobre

su vecino), el presidente brasileño opta por escuchar las opinio-

nes de sus principales colaboradores y decidir en consecuencia,

aunque en este caso se daría claramente la máxima de que “el

lugar donde se está parado depende del lugar donde se está sen-

tado”, ya que la mayoría de las veces Lula toma en considera-

ción la opinión de su personal de más confianza, representado

por la Cancillería brasileña, que goza de una posición preponde-

rante por tratarse de personas preparadas para esta función. Aun-

que, evidentemente, tampoco puede descartar las opiniones con-

trarias del empresariado industrial, clave para el país, por lo que

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07 ~ primavera/verano 2005-200670

la disputa tiene ribetes contradictorios y hasta el momento no ha

sido solucionada.

3) ¿Por qué el MERCOSUR no ha sido capaz de alcanzar los ob-

jetivos planteados al momento de su constitución?

Hipótesis 1: Hay grupos de interés poderosos que se muestran en

contra de la profundización del proceso, y ello repercute sobre las

decisiones ministeriales y presidenciales.

Esta hipótesis ya ha sido explorada en los dos interrogantes ante-

riores, por lo que no creo necesario redundar sobre la misma.

Hipótesis 2: Diversos sectores de los gobiernos de los países

miembros con fuerte influencia sobre sus presidentes no están to-

talmente convencidos de los beneficios de la integración y deciden

priorizan la alternativa de desarrollo nacional.

Más allá de las presiones de los grupos de interés, hay incluso

dentro de ambos gobiernos sectores que, por diferentes motivos,

prefieren priorizar el desarrollo “hacia adentro” por encima de la

integración regional. Ello repercutiría en forma negativa en el es-

quema planteado por el MERCOSUR, y sería una explicación al-

ternativa a la cuestión de por qué el bloque no ha podido cumplir

las metas que se fijó en su constitución y si será capaz de cumplir-

las en el futuro.

Hipótesis 3: Las decisiones sobre las acciones a tomar respecto

del MERCOSUR se ven alteradas con cada cambio de gobierno,

y ello afecta la coherencia y continuidad del bloque.

Especialmente en Argentina, aún no se ha decidido qué tipo de in-

tegración es la que se quiere llevar adelante: en sus inicios, el

Mercosur se planteó como un bloque netamente económico-co-

mercial, más adelante se fueron incluyendo otros aspectos, pero

no se ha dotado al mismo de una estructura capaz de llevar a cabo

acciones relevantes por sí sola que profundicen la integración en-

tre sus miembros. Más allá de las reuniones periódicas entre los

representantes de los cuatro países, lo cierto es que existen más

declaraciones de principios que resultados concretos, y no se han

puesto de acuerdo aún sobre algunas cuestiones básicas planteadas

hace quince años atrás. De manera que, al no existir un proyecto

común de integración, será muy difícil que el Mercosur deje defi-

nitivamente atrás la actual crisis y salga adelante como un bloque

fortalecido y capaz de asumir los desafíos que deberá enfrentar en

el futuro.

Algunas críticas y reflexiones finales

Como es de imaginar, los modelos de Allison no son infalibles;

muy por el contrario, este autor ha recibido numerosas críticas a

lo largo del tiempo, que han servido para que su teoría sufriera

algunas modificaciones y adaptaciones.

Según Holsti

, el enfoque de Allison falla tanto en la formula-

ción como en validación de hipótesis, por lo que las proposiciones

son más metateóricas que capaces de producir teoría. En este sen-

tido, los modelos serían preoperacionales, pero aún les faltaría un

amplio espacio por recorrer para que su enfoque sea verdadera-

mente científico.

Otra de las críticas afirma que Allison, al mencionar en su tercer

modelo la importancia de la negociación entre diferentes jugado-

res en la toma de decisiones, subestima la importancia del rol pre-

sidencial, dejando de lado el hecho de que en realidad existe una

jerarquía más que un juego entre iguales, en la cual el presidente

tiene la última palabra. En definitiva, es él quien elige a los prin-

cipales jugadores y quien establece las reglas de juego. En este

punto, Allison no se decide entre describir al presidente como un

“jefe” entre pares o un “rey” ubicado por encima de los demás

jugadores.

Por último, un tercer conjunto de críticas, desarrolladas por

Bendor y Hammond

hace alusión a que es difícil descubrir

HOLSTI (1972), p. 137-138.

Véase al respecto KRASNER (1972), p. 168-172 y ROURKE (1972), p. 431.

BENDOR y HAMMOND (1992), especialmente páginas 304, 311 y 318.

ANA BÁRBARA BOCCARDO

STUDIA POLITICÆ

07 ~ primavera/verano 2005-200672

sobre cuáles presunciones se basa el análisis de Allison, por lo

que el poder explicativo de su enfoque es dudoso al no ser ca-

paz de identificar un conjunto de variables clave y relaciones

entre las mismas. Estos autores critican también la descripción

que el autor realiza sobre el Modelo I, que a su entender es de-

masiado simple y deja de lado algunas reformulaciones intere-

santes sobre la cuestión de la elección racional (como ejemplo,

se mencionan los estudios de Simon y Snyder sobre la raciona-

lidad limitada). Como contracara, el Modelo III tendría el pro-

blema inverso, es decir, ser demasiado complejo y dificultar por

ello la capacidad de producir teoría, y además no está claro si

este tercer modelo es una extensión del segundo o si es inde-

pendiente de él.

Ahora bien, en un intento por reivindicar al autor, el mismo Alli-

son reconoce que, al momento de escribir su obra, los Modelos

estaban lejos de haber resuelto todos los inconvenientes y respon-

dido a todas las preguntas, sino que la descripción hecha de cada

uno de ellos fue luego mejorada y ampliada con el correr del tiem-

po, a medida que él mismo fue reconociendo algunas de las criti-

cas y modificando su enfoque en base a ellas.

No obstante, creo que es importante en esta etapa, conocer algu-

nas de las limitaciones de la teoría con la que he estado trabajan-

do, ya que las mismas se trasladan al caso de análisis planteado en

estas páginas. De todas formas, el objetivo al empezar a escribir

esta monografía se desdoblaba en dos metas principales, ambas

ampliamente cumplidas: por una parte, introducirme con mayor

profundidad en la teoría de la toma de decisión y comprender las

premisas principales de cada uno de sus modelos; por la otra, in-

tentar ejemplificar el uso de estos modelos con un caso práctico

distinto del elegido por el autor para probar el poder explicativo

de la teoría. Si bien en esta segunda cuestión aún me queda mu-

cho por ahondar, ya que este trabajo constituye solamente una

aproximación exploratoria a la cuestión, personalmente me ha re-

sultado más que interesante, no solo como ampliación del bagaje

conceptual que traía antes de comenzar a escribir sino también, y

lo más importante, en la capacidad de reflexionar, criticar y apli-

car conceptos a una realidad cotidiana.

Anexo I

CUADRO SUMARIO DE MODELOS Y CONCEPTOS

Paradigma

Concepción del

Gobierno

Unidad Básica

de Análisis

Conceptos

Organizadores

MODELO I

Gobierno nacional:

caja negra.

- Fines (función – obje-

tivo)

- Opciones

- Consecuencias

- Elección

La acción gubernamen-

tal como elección

- Actor nacional

- Problema

- Selección estática

La acción como elec-

ción racional

Fines y objetivos

Opciones

Consecuencias

Elección

MODELO II

Gobierno nacional: Or-

ganizaciones

Fines

POE y programas

La acción gubernamen-

tal como output organi-

zacional

Actores organizaciona-

les (cuya constelación

es el gobierno)

Segmentación de pro-

blemas y fraccionamien-

to del poder

Prioridades y percep-

ciones parroquiales

La acción como output

organizacional

Fines: constricciones

definitorias de los des-

empeños aceptables

Atención secuencias

a fines

Procedimientos opera-

tivos estandarizados

Programas y reper-

torios

Evitar la incertidumbre

(medio negociado, es-

cenario estandarizado)

Búsqueda dirigida –

problema

Aprendizaje organi-

zacional y cambio

Coordinación y control

centralizados

Decisiones de los líde-

res gubernamentales

MODELO III

Gobierno nacional:

Jugadores en posi-

ciones

Fines, intereses, apues-

tas, posturas

Poder

Canales de acción

La acción gubernamen-

tal como resultante po-

lítico

Jugadores en posi-

ciones

Prioridades y percep-

ciones parroquiales

Fines e intereses

Apuestas y posturas

Plazos y facetas de la

cuestión

Poder

Canales de acción

Reglas de juego

Acción como resultan-

te político

ANA BÁRBARA BOCCARDO

STUDIA POLITICÆ

07 ~ primavera/verano 2005-200674

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DOUGHERTY, J. E. y OTRO (1993). Teorías en pugna en las Relaciones Inter-

nacionales. Buenos Aires, GEL.

Patrón de

inferencia

dominante

Proposiciones

Generales

Acción gubernamental

= elección referida a

objetivos

Efecto sustitutivo

Acción gubernamental

(corto plazo) = output

considerablemente

determinado por los

POE y programas

vigentes

Acción gubernamental

(largo plazo) = output

considerablemente

afectado por los fines

organizacionales,

POE, etc.

Implementación orga-

nizacional

Opciones organizacio-

nales

Flexibilidad limitada y

cambio gradual

Planificación a largo

plazo

Fines y beneficios

Opciones y organi-

zación

Factibilidad administra-

tiva

Cambio dirigido

Acción gubernamental

Resultantes políticas

Acción e intención

Problemas y soluciones

El lugar donde se está

parado depende del

lugar donde se está

sentado

Jefes e indios

El principio 51-49

Relaciones inter e

intra nacionales

Fallas de percepción,

de expectativas, de

comunicación; reti-

cencia

Estilos de juego

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