21
Carles Ramió y Miquel Salvador
Abstract
To fully understand the results caused by the decentrali-
zation of the state, a key element is to consider the orga-
nization of the administrative systems of the governments
pertaining to the state (sub estatal). But this aspect is ge-
nerally relegated among the items of the political agenda
bringing about the sort of inertia associated to the admi-
nistrative tradition. This restrains the possibilities of ma-
nagement of the new decentralized centers. The analysis
of the Spanish case which departed from the creation and
development of public administration of the Autonomous
communities, offers empirical evidence of the typical me-
chanisms of the institutional isomorphism and the path
dependence of the difficulties to transform the adminis-
trative systems.
El proceso de
descentralización regional
en España y el fenómeno de
no innovación ni mejora
de las nuevas instituciones
administrativas
STUDIA POLITICÆ Número 04 ~ primavera/verano 2004.
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200422
Resumen
Un elemento esencial para entender los resultados de los
procesos de descentralización del Estado es la configuración
de los sistemas administrativos de los gobiernos subestata-
les. Pero este ámbito suele relegarse en la agenda política y
con ello se favorece la reproducción de una serie de inercias
asociadas a la tradición administrativa que posteriormente
constreñirán las posibilidades de gestión de los nuevos entes
descentralizados. El análisis del caso español, a partir de la
creación y desarrollo de las administraciones públicas de las
Comunidades Autónomas, ofrece evidencia empírica de las
dinámicas de isomorfismo institucional y de path dependen-
ce y de las dificultades para transformar los sistemas admi-
nistrativos.
Introducción
U
no de los cambios más importantes asociados a la descen-
tralización territorial del poder en España fue el surgi-
miento de las Comunidades Autónomas (CC.AA.), y con
ellas de sus administraciones públicas.
El artículo presenta una descripción analítica de la configuración
de los modelos organizativos de las Administraciones de las Co-
munidades Autónomas de España, a partir de la consideración
conjunta de sus estructuras orgánicas y de sus recursos humanos,
apuntando diversos argumentos explicativos sobre su proceso de
configuración y desarrollo.
Actualmente, veinticinco años después del inicio del proceso y
después de haberse efectuado las transferencias en materia de sa-
nidad y educación a la totalidad de las Comunidades Autónomas,
se puede considerar consolidado el proceso, aunque quedan abier-
tas distintas reivindicaciones desde algunas CC.AA. El cambio ha
resultado ser la transformación más relevante de la administración
pública en España durante las últimas décadas. Estos cambios tan
significativos no se reflejaron, sin embargo, en innovaciones des-
tacadas en los ámbitos de la organización y la gestión de los re-
23
1
Los intentos de descentralización más o menos ambiciosos de la I República
Española (1873 a 1874), la aparición de las mancomunidades en la Restauración
(1874 a 1902), y la II República Española (1931 a 1939) son los ejemplos más
relevantes.
cursos humanos de las administraciones públicas de las CC.AA.,
que tendieron a replicar, con distintas particularidades pero de for-
ma más o menos mimética, el referente de la Administración Ge-
neral del Estado (Villoria, 1999).
Una revisión de la configuración y desarrollo de las administracio-
nes de las CC.AA. desde la perspectiva neoinstitucionalista permi-
te ofrecer algunas claves explicativas de este resultado y obtener
ciertas reflexiones a considerar en la valoración de otros procesos
de descentralización del Estado.
1. El Estado Autonómico español y las administraciones de
las CC.AA.
La formación del Estado español moderno se produce en el siglo
XIX, a partir de la muerte de Fernando VII en 1833, con una cla-
ra impronta del modelo francés. El modelo se basó en un sistema
administrativo donde coexistían de manera desigual dos niveles
administrativos: la Administración del Estado o Administración
central y las administraciones locales. Se trataba de un modelo
administrativo en el cual la Administración central asumía la ma-
yor parte del poder operando en su órbita una Administración lo-
cal con escasa autonomía. Este diseño centralista nunca acabó de
sintonizar en un país tan plural desde un punto de vista histórico-
cultural y socioeconómico (Ramió, 2001).
Los intentos de suavizar la clara orientación centralista fueron nu-
merosos y poco exitosos
1
, hasta la promulgación de la vigente
Constitución Española (CE) de 1978. En la CE de 1978 se reco-
nocen los derechos de las nacionalidades y regiones de España a
constituirse en Comunidades Autónomas, es decir, en un nivel in-
termedio de gobierno entre la Administración central y la Admi-
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200424
nistración local. Con ello se busca un mecanismo de consenso
para articular el centro y la periferia en la gobernabilidad del Es-
tado. Se buscaba un modelo que permitiese ceder autonomía a una
parte del territorio pero sin molestar a otras partes del territorio o
a determinadas corrientes de opinión. El resultado es un modelo
original, a pesar de que se ha intentado identificar como una mez-
cla entre el federalismo alemán y el poco ambicioso regionalismo
italiano (Colomer, 1998; Keating, 1998).
La (CE) y los Estatutos de Autonomía (las leyes básicas que re-
gulan la organización institucional y las competencias de las Co-
munidades Autónomas) establecen un sistema de geometría va-
riable basado fundamentalmente en dos vías de acceso a la
autonomía (Morata, 1997). La primera vía (artículo 151 de la
CE) se aplica a tres nacionalidades históricas (Cataluña, País
Vasco y Galicia) y a Andalucía y asigna el máximo nivel de
competencias. La segunda vía (artículo 143 de la CE y 144 para
el caso de Madrid), seguida inicialmente por doce regiones, pre-
vé un grado de autonomía más restringido, aunque con carácter
transitorio ya que, en el plazo de cinco años tras la aprobación
de los Estatutos de Autonomía, las respectivas asambleas legisla-
tivas solicitaron su revisión e incrementaron su nivel competen-
cial equiparándolo al de las comunidades del primer grupo. Ade-
más, las Cortes Generales (el legislativo a nivel del Estado)
puede transferir o delegar competencias legislativas a las
CC.AA. sin necesidad de revisión estatutaria (artículo 150.2 de
la CE), vía que se aplicó a las Comunidades de Valencia y a Is-
las Canarias, equiparando su nivel competencial con las de las
autonomías con plenas competencias. Finalmente, hay una vía
especial para Navarra, mediante el reconocimiento de sus fueros
históricos (Disposición Adicional primera de la Constitución),
que disfruta de una autonomía incluso superior a las CC.AA. del
primer grupo.
En el proceso de desarrollo de las CC.AA. a lo largo de estos casi
25 años pueden distinguirse hasta cinco etapas de evolución (Ra-
mió y Subirats, 1996; Ramió y Salvador, 2002). Un primer perío-
do (1980-1987) correspondería a la fase de creación, fundación e
institucionalización. El segundo período (1988-1992) se caracteri-
25
za como la fase de consolidación y expansión de unas autonomías
que ejecutaban ya un importante número de competencias. El ter-
cer período (1993-1996) se identifica con un primer final de ciclo,
en el que se agotaron las premisas de crecimiento sostenido en los
recursos que habían caracterizado los períodos anteriores. En el
cuarto período (1997-2000) se renuevan ciertos procesos moderni-
zadores, se plantea la revisión del modelo autonómico y se inician
procesos reivindicativos desde distintas CC.AA. En el quinto pe-
ríodo (2001-2004) se hace efectivo el último gran traspaso de
competencias, igualándose niveles competenciales, mientras se
agudizan las reivindidaciones de diferenciación en el que distintas
CC.AA. buscan su propia posición.
2. Dinámicas institucionales en las administraciones de las
CC.AA.: evolución de la normativa y de los contingentes
de personal.
El análisis de esta evolución desde la perspectiva neoinstituciona-
lista permite identificar algunas de las dinámicas que motivaron la
configuración posterior de las administraciones de las CC.AA.
Esta consideración se basa en interpretar el conjunto de dispositi-
vos organizativos, desde las estructuras orgánicas hasta los siste-
mas de gestión de los recursos humanos, como un entramado ins-
titucional que favorece ciertos comportamientos y permite el
surgimiento de iniciativas de cambio en determinadas direcciones
y no en otras, con una clara vocación de continuidad (DiMaggio
and Powell, 1991; Scott, 1995, Peters, 1999).
Siguiendo este argumento, las tensiones e incertidumbres en torno
al proceso de creación del Estado autonómico colocaron en un
plano muy secundario el problema de la construcción de los apa-
ratos administrativos de las nuevas organizaciones. El resultado
fue que al mismo tiempo que se estabilizaba la estructura autonó-
mica en el ámbito político, el ámbito administrativo se consolida-
ba a partir de inercias originadas en el proceso de traspaso de
competencias, estructuras y recursos humanos. Obviamente ello
incidió de forma determinante en la configuración de una cultura
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200426
política y administrativa cercana a los referentes de la Administra-
ción General del Estado.
2.1. Los Estatutos de Autonomía y las leyes autonómicas de
función pública.
A modo de ilustración del tipo de actuaciones emprendidas en esta
fase inicial de desarrollo de las CC.AA. se ofrecen las fechas de
aprobación de los Estatutos de Autonomía, las normas básicas que
debían regular el marco institucional de cada uno de los nuevos
gobiernos. De forma complementaria se incluyen las fechas de
aprobación de las normas autonómicas de función pública, la le-
gislación de referencia para la gestión de recursos humanos de las
administraciones de las CC.AA. como elemento clave para confi-
gurar un modelo diferenciado de gestión.
Cuadro 1. Estatutos de Autonomía y de las Leyes de Función Pública
de las CC.AA.
Fuente: elaboración propia
Catalunya
País Vasco
Galicia
Cantabria
Asturias
Andalucía
La Rioja
Murcia
Comunidad Valenciana
Navarra
Canarias
Aragón
Castilla La Mancha
Extremadura
Madrid
Castilla y León
Islas Baleares
Amplitud de la diferencia (en años)
Estatuto
18/12/79
18/12/79
6/04/81
30/12/81
30/12/81
30/12/81
9/06/82
9/06/82
1/07/82
10/08/82
10/08/82
10/08/82
10/08/82
25/02/83
25/02/83
25/02/83
25/02/83
3.2
Leyes de
Función Pública
23/07/85
6/07/89
26/05/88
7/07/86
26/12/85
28/11/85
29/06/90
19/03/86
24/10/85
24/03/88
30/03/87
20/02/86
26/06/85
23/05/86
10/04/86
27/12/85
22/02/89
4.0
27
La proximidad entre las fechas de aprobación de los Estatutos de
Autonomía (en 3,2 años se aprobaron la totalidad) y el elevado
grado de similitud en sus contenidos permiten apuntar a la exis-
tencia de dinámicas de isomorfismo institucional (Powell and Di-
Maggio, 1991). En este proceso de reproducción mimética, las re-
ferencias a la administración son relativamente imprecisas y en la
mayor parte de casos se recurría a un tratamiento continuista de la
ordenación estatal, abandonándose las posibilidades de innovación
a favor de la consolidación del espacio político de los nuevos en-
tes (Villoria, 1999).
Tres presiones del entorno favorecieron la línea continuista en la
construcción de los aparatos administrativos autonómicos (Ramió
y Salvador, 2002). En primer lugar el contexto de urgencia políti-
ca, que favoreció dinámicas expansivas concretadas en la creación
indiscriminada de nuevos servicios públicos, despreocupándose de
las cuestiones vinculadas al modelo de gestión. En segundo lugar,
el proceso de transferencias favoreció la reproducción de las es-
tructuras y pautas de funcionamiento de la Administración Gene-
ral del Estado, puesto que en la medida que se mantenían las di-
námicas de la administración de origen, se facilitaba el proceso de
recepción de recursos y competencias, principal prioridad de las
autonomías emergentes.
En tercer lugar la falta de definición de una base normativa clara
por parte del Estado y la interpretación extensiva de las competen-
cias de la Administración General del Estado contribuyeron a limi-
tar el margen de maniobra de las autonomías en el ámbito de su
autoorganización. Así, como indica Echevarría, “en aras de princi-
pios como la igualdad, la unidad o la solidaridad, pero sin soporte
empírico alguno que demuestre su garantía a través de estructuras
uniformes, se ha limitado la capacidad de autoorganización de las
CC.AA. y, con ella, las posibilidades de innovación administrativa
y de adaptación a las necesidades locales” (1995: 4).
Este último elemento se dio de forma más significativa en la regu-
lación básica del ámbito de la gestión de los recursos humanos.
Aunque inicialmente no existía un importante entramado normativo
estatal, la opción seguida por parte de la totalidad de CC.AA. fue
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200428
la de extender los preceptos de la Administración General del Esta-
do. Siguiendo la división competencial establecida en la CE, el sur-
gimiento de la normativa autonómica de función pública se produ-
jo después de la aprobación de la ley de bases en la materia por
parte de la Administración General del Estado
2
. La “cascada” de
leyes autonómicas en la materia (con una diferencia de poco más
de 4 años entre la primera y la última), así como sus importantes
similitudes tanto con la norma estatal como entre sí, apunta de nue-
vo a la existencia de dinámicas de isomorfismo institucional.
Así, la traducción práctica de la distribución de competencias en-
tre el Estado y las CC.AA. se concretó en la fijación de los ras-
gos básicos del modelo que se impulsaba, aunque con tal detalle
que acabó determinando en buena medida la configuración de la
función pública autonómica (Castells Arteche, 1987). Ello unido a
su interpretación extensiva establecieron unas “reglas del juego”
caracterizadas por la desconfianza hacia las emergentes adminis-
traciones autonómicas. Se configuraba así un entramado institucio-
nal que limitaba las opciones de innovación y la selección de al-
ternativas por parte de las autonomías, empujadas a reproducir los
esquemas de la Administración General del Estado.
Las normas autonómicas de función pública se caracterizaron por el
alto grado de consenso en su aprobación. Además de los argumen-
tos clásicos para explicar el bajo nivel de confrontación partidista
sobre el ámbito (como su alejamiento del debate público o su con-
sideración de tema “técnico” reservado a especialistas), el alto gra-
do de acuerdo en esta etapa también se explicaba por su considera-
ción de normas con vocación de provisionalidad. Como indica
Ballesteros, “la justificación que se encontraba para la improvisa-
ción era que las medidas que se adoptaban para hacer frente a las
necesidades eran de carácter provisional (...) pero, como el tiempo
se ha encargado de poner de relieve, aquellas medidas condiciona-
ron, necesariamente, el futuro” (1989: 224). En clave neoinstitucio-
nalista, las normas autonómicas, al seguir un modelo externo “legi-
2
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública.
29
timado”, consiguieron ser fácilmente aceptadas por la clase política,
independientemente de sus consecuencias en cuanto al modelo de
gestión que suponían y que tendían a consolidar (March and Olson,
1996).
Con estos condicionantes se sentaban las bases normativas de los
nuevos aparatos públicos autonómicos, creciendo en competencias
y recursos, ganando un espacio propio entre la administración cen-
tral y la local, aunque sin renovar de forma sustancial ni las es-
tructuras recibidas, ni la clasificación de los recursos humanos, ni
las pautas de funcionamiento y la cultura organizativa asociadas.
2.2. La evolución de la plantilla de personal de las
administraciones de las CC.AA.
A partir del entramado normativo de partida, un elemento esencial
para analizar la configuración de los sistemas de gestión de recur-
sos humanos de las administraciones de las CC.AA. es la evolu-
ción de sus contingentes de personal. Los siguientes gráficos pre-
sentan las trayectorias de crecimiento seguidas por los dos grupos
de CC.AA., según su nivel competencial.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Boletín Estadístico del Registro
Central de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas.
Gráfico 1. Evolución de los contingentes de empleados públicos de las CC.AA. del
elevado nivel competencial (1990-2003).
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200430
Las transferencias de competencias iban acompañadas de impor-
tantes dotaciones de personal que, junto con las dinámicas de con-
tratación directa por parte de las administraciones autonómicas,
facilitaron un importante crecimiento inicial del volumen de em-
pleados públicos que debían gestionar. Estas urgencias condiciona-
ron los márgenes de maniobra de las unidades de personal autonó-
micas para generar modelos de gestión alternativos.
En el contexto descrito, y desde la perspectiva neoinstitucionalis-
ta, un elemento esencial a considerar para definir el tipo de res-
puestas que se dieron son las dinámicas de aprendizaje organiza-
tivo, entendidas como los procesos que siguen las organizaciones
para generar nuevas rutinas de funcionamiento cuando las actua-
les no responden a las aspiraciones sobre la función que deben
cumplir (Levitt y March, 1990).
En tanto que organizaciones creadas ex novo, las CC.AA. se en-
contraron ante el dilema de apostar por dos procesos de aprendi-
zaje institucional contrapuestos: la exploración de nuevas alterna-
tivas o la explotación de las instituciones vigentes incorporadas,
Gráfico 2. Evolución de los contingentes de empleados públicos de las CC.AA. de
bajo nivel competencial (1990-2003).
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Boletín Estadístico del Registro
Central de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas.
31
no siempre explícitamente, con el traspaso de estructuras y recur-
sos humanos de las administraciones de origen (habitualmente la
Administración General del Estado pero también algunas adminis-
traciones supramunicipales como las Diputaciones provinciales).
Si la exploración de nuevas estructuras requiere que los actores di-
rijan una gran parte de sus esfuerzos a la investigación activa, la
explotación de las estructuras ya creadas, por el contrario, se carac-
teriza por la refinación y el perfeccionamiento de las rutinas y de
las estructuras ya disponibles. Se contraponen así una actitud de
experimentación, propensión al riesgo, inventiva y disponibilidad
para afrontar la incertidumbre, y una actitud más conservadora, con
aversión al riesgo y a la toma de decisiones clave (Lanzara, 1999).
Ambas estrategias deben contextualizarse en el entramado institu-
cional en el que se generan (Scott, 1995; Meyer and Scott, 1992).
En el caso de las CC.AA., los márgenes de actuación iniciales es-
tablecidos explícitamente por la normativa estatal e implícitamen-
te por la cultura organizativa y las rutinas de funcionamiento de
las incipientes administraciones autonómicas contribuyeron a deli-
mitar las estrategias más probables en cuanto a aprendizaje insti-
tucional se refiere. Estas constricciones, combinadas con la exis-
tencia de una pluralidad de actores con distintos intereses y
horizontes temporales contra los que definir sus inversiones y es-
trategias (Tsebelis, 2002), favorecieron la apuesta mayoritaria por
la explotación de las instituciones vigentes (las transferidas desde
la Administración General del Estado) en detrimento de la opción
de explorar instituciones alternativas.
Además de incidir sobre los procesos de aprendizaje, el entorno ins-
titucional que caracteriza las interacciones entre el conjunto de acto-
res implicados también influye en la definición de los niveles de sa-
tisfacción con los resultados obtenidos y en las aspiraciones sobre
su rendimiento potencial. De esta forma las instituciones, concreta-
das en la interacción de normas, valores, reglas y procesos, generan
una suerte de “lógica de lo apropiado” (March and Olsen, 1989 and
1996), que establece los parámetros de la actividad de los distintos
agentes implicados. El conjunto de elementos que componen la ins-
titución ayudan a los actores a interpretar las situaciones a las que
se enfrentan, incidiendo en la definición de que éstos hacen de sus
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200432
propios intereses y expectativas, a partir de sus responsabilidades
institucionales y relacionales con el resto de actores, es decir, aque-
llo que se espera, como apropiado, de su rol (Lindenberg, 1998).
Con la materialización de las transferencias a las CC.AA. de me-
nor nivel competencial a partir del año 2000, con el consiguiente
impacto en los contingentes de empleados públicos de éstas admi-
nistraciones autonómicas (gráfico 2 y cuadro 2) se produjo una
nueva oportunidad de cambio, a modo de critical juncture (Collier
and Collier, 2002), pero que resultó en el mantenimiento de las di-
námicas previas, sin alteraciones significativas en el modelo de
gestión vigente.
Cuadro 2. Habitantes por empleado público de la administración de las CC.AA.
(1991 y 2001): el impacto de la ampliación competencial.
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Boletín Estadístico del Registro
Central de Personal del Ministerio de Administraciones Públicas y de los censos de
población de 1991 y 2001 (www.ine.es).
* Para el cálculo del promedio de las comunidades de bajo nivel competencial no se ha
considerado el valor de las Islas Baleares por su carácter extremal que distorsionaría la
media.
Andalucía
Navarra
País Vasco
C. Valencia
Canarias
Catalunya
Galicia
Promedio comunidades de alto nivel
competencial
Rioja
Extremadura
Castilla León
Cantabria
Aragón
Asturias
Castilla La Mancha
Murcia
Madrid
Islas Baleares
Promedio comunidades de bajo nivel
competencial
1991
43,2
47,9
50,4
54,4
60,0
61,6
70,7
55,5
130,0
132,2
166,6
170,9
172,7
176,7
177,8
195,9
196,3
355,0
168,8 *
2001
35,5
27,8
36,7
41,4
32,3
50,5
35,8
37,1
48,2
39,6
45,1
57,1
51,4
54,3
48,0
51,8
67,3
65,0
51,4
33
El colapso de las unidades encargadas de la recepción y gestión de las
nuevas competencias y contingentes de personal se suman a las con-
solidadas dinámicas de path dependence que se habían generado en
las administraciones de las CC.AA. Estas dinámicas explican el
mantenimiento de esta línea de continuidad en el modelo de gestión,
tanto en sus estructuras orgánicas como en la composición de sus re-
cursos humanos. Con la idea del “path dependence” (Krasner, 1984;
Pierson, 1996 y 2000, Levi, 1997) se destaca el hecho que una deter-
minada “lógica de lo apropiado” que ha llegado a institucionalizarse
tiende a extender su influencia más allá del contexto que originó su
aparición, incidiendo en las decisiones tomadas con posterioridad. En
este sentido cobran especial relevancia los estadios iniciales de confi-
guración de las administraciones autonómicas, así como la secuencia
temporal seguida en cada caso (Mahoney, 2000; Thelen, 1999).
Situados en dicho escenario, los actores tendieron a aplicar solu-
ciones o respuestas ya probadas en el pasado por la misma orga-
nización o bien por otras organizaciones presentes en el entorno
de referencia, desarrollando dinámicas de isomorfismo institucio-
nal (DiMaggio and Powell, 1991). Meyer y Rowan apuntan al res-
pecto que “las organizaciones tienden a incorporar prácticas y
procesos definidos por los conceptos racionalizados predominan-
tes en el ámbito organizativo e institucionalizados” (1991:41).
En contextos como el descrito para las CC.AA., caracterizados por
cierta ambigüedad en la definición de los objetivos de las organi-
zaciones y por la ausencia de indicadores efectivos para evaluar su
actividad, el isomorfismo institucional contribuye a legitimar a la
organización (Meyer and Scott; 1992). De esta manera, con la re-
producción de los mecanismos de estructuración y actuación acep-
tados por el entorno, la organización tiende a ganar legitimidad y
aumentar su capacidad de supervivencia, pues su evaluación social
se realiza en esos términos y no en función de los resultados de su
actividad concreta en términos de eficacia o eficiencia.
Este tipo de respuestas resultaban más acordes con el contexto de
incertidumbre política y administrativa que caracterizó las etapas
iniciales de la evolución de la configuración de las administracio-
nes de las CC.AA., así como con las dinámicas institucionales ins-
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200434
tauradas a partir de su evolución posterior, incluso en el contexto
de rápido crecimiento que se dio a partir de la ampliación compe-
tencial a inicios de la década del 2000.
De forma complementaria al análisis diacrónico de la configura-
ción de las administraciones de las CC.AA., un análisis sobre los
modelos organizativos y la composición de sus contingentes de
empleados públicos permite ejemplificar las dinámicas institucio-
nales desarrolladas.
3. Dinámicas institucionales en las administraciones de las
CC.AA.: modelos organizativos y recursos humanos.
El análisis de la configuración concreta de las administraciones de
las CC.AA. se realiza a partir de los datos obtenidos en el año
2000, en el marco de una investigación sobre el rendimiento au-
tonómico
3
. La caracterización de las administraciones autonómi-
cas se realiza atendiendo tanto a sus estructuras orgánicas y a los
modelos organizativos que reflejan como a partir de la composi-
ción de sus contingentes de personal. Ambos datos se interpretan
como el resultado de las dinámicas institucionales presentadas en
el apartado anterior, pero ofrecen evidencias que permiten apuntar
hipótesis explicativas sobre su configuración.
3.1. Modelos organizativos y estructura orgánica.
El modelo de estructura de las administraciones de las CC.AA. se
basa en las consejerías (o departamentos) que integran distintas
unidades agrupadas en dos categorías jerárquicas, los órganos su-
periores y los órganos activos.
3
El título del proyecto es “El Estado de las Autonomías. Balance del rendimien-
to de las instituciones autonómicas. España 1980-2000” (CICYT (SEC-98-
0512)) y fue desarrollado por un equipo interuniversitario dirigido por el profe-
sor Joan Subirats. Los principales resultados se publicaron en Subirats, Joan y
Gallego, Raquel (2002): Veinte años de autonomías en España. Leyes, políticas
públicas, instituciones y opinión pública. CIS. Madrid.
35
Los responsables de los órganos superiores, al igual que el conse-
jero, tienen una dimensión política: formalmente nombrados por
decreto del Consejo Ejecutivo y materialmente escogidos con cri-
terios de confianza política. Los órganos superiores más habitua-
les son la Secretaría General y las Direcciones Generales. En la
mayoría de los casos las diferencias entre la estructura de los de-
partamentos o consejerías de las 17 CC.AA. son más de matiz que
sustantivos. Se distinguen tres modelos de organización departa-
mental a partir de los órganos superiores:
El primer modelo de organización departamental, que denominamos
“modelo mayoritario”, es el que siguen 11 de las 17 administraciones
de las CC.AA. (figura 1). Se corresponde al modelo general donde se
combina la figura del consejero y las direcciones generales que se
ocupan de ámbitos de gestión sectoriales, con una Secretaría General
(o Secretaría General Técnica) que se encarga de la gestión de los ser-
vicios comunes (gestión de personal, gestión económico-presupuesta-
ria, informática, asuntos jurídicos) y que ocupa una posición interme-
dia entre el consejero y las direcciones generales.
Este modelo fue el inicialmente desarrollado por la casi totalidad
de administraciones autonómicas, a modo de versión simplificada
del modelo de la Administración General del Estado. Este referen-
te se consolidó en la mayor parte de aparatos públicos autonómi-
cos, estableciendo un sendero del que pocos casos han tendido a
salir, limitándose a cambiar denominaciones o despliegue, pero sin
alterar de forma substantiva el modelo.
Figura 1. Modelo departamental mayoritario
Modelo departamental de 11 CC.AA.: Cataluña, Galicia, C. Valenciana, Castilla León,
Murcia, Cantabria, Extremadura, Aragón, Baleares, Castilla La Mancha y La Rioja.
Fuente: Elaboración propia.
Consejero
Secretaría
General
Secretaría General
Técnica
Dirección
General
Dirección
General
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200436
Una segunda opción, el “modelo de viceconsejerías y secretarías
generales”, aparece en las administraciones de las CC.AA. de Ca-
narias, Asturias, Madrid y Andalucía. Además del consejero y de
las direcciones generales surgen unas viceconsejerías y secretarías
generales. Las viceconsejerías están ubicadas jerárquicamente des-
pués del consejero, configurándose como las segundas instancias
político-administrativas del departamento. Se encargan de coordi-
nar un número variable de direcciones generales, replicando las
funciones de las Secretarías Generales de la Administración Gene-
ral del Estado. Las Secretarías Generales de este modelo se encar-
gan también de la gestión de los servicios comunes, con rasgos
similares al modelo anterior.
Modelo departamental de 4 CC.AA.: Canarias, Asturias, Madrid y Andalucía.
Fuente: Elaboración propia.
Figura 2. Modelo de viceconsejerías y secretarías generales
Consejero
Dirección
General
Dirección
General
Dirección
General
Dirección
General
Dirección
General
Dirección
General
Viceconsejería
Secretaría
General
Una tercera opción lo constituyen los “modelos forales”, que se
dan en dos administraciones autonómicas, las del País Vasco y
Navarra. En estos casos los procesos de isomorfismo institucio-
nal han variado el referente, cambiando el modelo de la Admi-
nistración General del Estado por las Administraciones Forales,
con amplio arraigo, tradición y legitimidad en ambas CC.AA.
debido a su destacado papel en el sistema de financiación y ges-
tión de la autonomía. En el caso vasco, sin embargo, han tendi-
do a aparecer particularismos que pueden asociarse a la propia
37
dinámica política (gobiernos de coalición) así como al despliegue
de diversos programas de modernización de la administración
pública.
El siguiente nivel orgánico lo constituyen los denominados órga-
nos activos de las consejerías, que despliegan la estructura de
mando de las secretarías generales y de las direcciones generales,
enlazando estos órganos superiores con los puestos de trabajo
base.
De nuevo la mayor parte de órganos activos presentan denomina-
ciones similares en todas las administraciones autonómicas: subdi-
recciones generales, servicios, secciones y negociados. Estos órga-
nos son ocupados por personal profesional (funcionarios de
carrera) atendiendo a criterios de libre designación (de confianza
política) para las subdirecciones generales y, en algunos casos
puntuales, para los servicios. La mayoría de las jefaturas de servi-
cios, secciones y negociados son ocupadas por funcionarios aten-
diendo criterios de mérito profesional. Aunque de nuevo aparecen
diferencias de matiz (básicamente la presencia o no de subdirec-
ciones generales), la práctica totalidad de CC.AA. presentan esta
estructura de órganos activos que viene a reproducir de forma mi-
mética la estructura básica de la Administración General del Esta-
do (con importantes similitudes al modelo de las diputaciones pro-
vinciales).
Con estas configuraciones de órganos superiores y activos, el ras-
go más significativo de los distintos modelos de despliegue orgá-
nico de las administraciones de las CC.AA. es su pauta común,
que tiende a reproducir de forma continuista el modelo de la Ad-
ministración General del Estado. De este esquema compartido tan
sólo se apartan, aunque no de forma rupturista, las Comunidades
Forales del País Vasco y Navarra.
Esta evidencia, contrastada con el contexto descrito en el aparta-
do de la evolución, permite argumentar el predominio de las diná-
micas de explotación de las instituciones vigentes en el referente
de la Administración General del Estado, como estrategia de
aprendizaje (Lanzara, 1999). A ello cabe añadir las dificultades
para desarrollar dinámicas de exploración de instituciones alterna-
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200438
tivas, especialmente en un entorno político altamente inestable,
que no favoreció una orientación hacia la experimentación, el ries-
go o la inversión a medio y largo plazo.
Las causas que generan este mimetismo y ligera diferenciación no
parecen argumentables sólo desde las diferencias que se producen
entre las diversas CC.AA. en cuanto a nivel competencial o en
cuanto a tamaño (población y territorio).
La explicación parece encontrarse en la cultura organizativa pro-
pia de los servicios de la Administración General del Estado, que
se incorporó a las administraciones autonómicas a través del pro-
ceso de transferencia de competencias. El hecho de que la mayor
parte de las CC.AA. no se plantearan generar un modelo organi-
zativo propio facilitó la supervivencia del modelo transferido y de
la cultura e instituciones asociadas.
Un elemento clave en este proceso son los colectivos que se
encargaron de diseñar los aparatos administrativos de las
CC.AA. Las emergentes administraciones autonómicas se con-
figuraron en torno a tres tipos de colectivos de empleados pú-
blicos:
a) Nuevos empleados públicos los cuales no poseían a prio-
rismos institucionales y que, por lo tanto, buscaban un mo-
delo que ofreciera cierta certidumbre a sus procesos de tra-
bajo.
b) Colectivos de empleados especializados (como profesores o
médicos) transferidos por la Administración General del Es-
tado, que poseían un sentido institucional muy concreto aso-
ciado a pautas corporativas y a la administración de esferas
particulares de la gestión pública (como centros educativos
o sanitarios).
c) Colectivos de funcionarios transferidos de la Administración
General del Estado y de las diputaciones provinciales que
pertenecían a cuerpos de administración general y que, por
sus funciones de gestión, se comportaron según sus respec-
tivos modelos organizativos de origen en los que habían
sido formados y socializados.
39
El diseño organizativo de las administraciones de las CC.AA. fue
desarrollado fundamentalmente por funcionarios altamente califi-
cados procedentes de la Administración General del Estado, es
decir, por personal perteneciente al grupo de superior (licencia-
dos universitarios) y al cuerpo de administración general (al que
corresponden las funciones de gestión interna). La interpretación
de este proceso desde la perspectiva neoinstitucionalista pone el
énfasis en el marco cognitivo de estos profesionales (Peters,
1999; March and Olson, 1996; Lindenberg, 1998). Así, este co-
lectivo de empleados públicos transferidos diseñó un modelo
de organización a partir de los referentes que tenía interiorizados
y que consideraba legitimados y útiles en un entorno de incerti-
dumbre. De esta forma se tendieron a reproducir los sistemas de
trabajo, la cultura y las instituciones propias de la Administra-
ción General del Estado.
Desde esta perspectiva, tanto las alternativas a considerar como
las estrategias que se consideran apropiadas vienen determinadas
por el conjunto de reglas, procesos, rutinas y símbolos que deter-
minados colectivos han interiorizado a través de los procesos de
socialización que recibieron en sus administraciones de origen
(Meyer and Scott, 1992; Lanzara, 1999). En ausencia de un claro
liderazgo transformador o de una clara presión por introducir cam-
bios substantivos, las dinámicas de isomorfismo basadas en este
planteamiento tienden a imponerse, generando modelos de idénti-
co entramado institucional.
Así, a pesar de la potestad de autoorganización de que disponían
las CC.AA. para crear su propia estructura orgánica, la seguridad
que aportaba el recurrir a un referente ya contrastado y legitima-
do favoreció el predominio de las dinámicas de isomorfismo ins-
titucional. En cuanto al tipo de isomorfismo institucional (Powell
and DiMaggio, 1991), los datos ofrecidos apuntan más a un pro-
ceso de isomorfismo mimético combinado con isomorfismo por
presión normativa, que a dinámicas de isomorfismo coercitivo. En
otros términos, el proceso de reproducción del modelo estatal se
debió más a la combinación de procesos de imitación de un refe-
rente y al impacto de determinados colectivos profesionales que a
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200440
la existencia de presiones por parte de la Administración General
del Estado.
3.2. La configuración de la función pública de las
administraciones de las CC.AA.
El primer paso para analizar la configuración de los contingentes
de empleados públicos de las administraciones autonómicas es de-
finir qué colectivos de personal se incluyen bajo esta denomina-
ción. Atendiendo a la composición del empleo público en España,
en el análisis comentado se han incluido las dos vinculaciones la-
borales más importantes, el colectivo de personal con vinculación
funcionarial (regido por una normativa laboral específica del sector
público) y el colectivo de personal con vinculación laboral (regido
por la normativa propia del derecho privado) (Baena del Alcázar,
2000; Álvarez Rico y González-Haba Guisado, 1992). Aunque se
han considerado para comentar el volumen total de personal de au-
tonómico, los colectivos sanitario y docente se han excluido del
análisis de la composición del empleo público de las administracio-
nes de las CC.AA. tanto por el hecho de no aparecer en la totalidad
de comunidades cuando se realizó el análisis (año 2000) como por
sus rasgos diferenciales en cuanto a gestión de personal se refiere
(la mayoría se rigen por estatutos y normas laborales propias).
La primera variable a considerar para caracterizar el empleo públi-
co autonómico es el vínculo laboral de los empleados públicos de
las administraciones de las CC.AA. Este indicador resulta especial-
mente relevante porque en la medida en que los derechos y obliga-
ciones que se derivan de pertenecer a cada uno de estos colectivos
son distintos, generan muchos problemas de gestión y adminis-
tración a los departamentos de personal de las CC.AA. (Ballart y
Ramió, 1996).
A partir de los datos recopilados para 14 de las 17 CC.AA., la dis-
tribución media en porcentaje entre los dos grandes vínculos labo-
rales es de un 60 por ciento de funcionarios frente a un 40 por
ciento de personal con vinculación laboral, con importantes dife-
rencias entre CC.AA.:
41
Las diferencias registradas no consiguen explicarse ni por el vo-
lumen de personal traspasado ni por el nivel competencial de la
CC.AA. Por el contrario, la variable explicativa que parece apun-
tarse con mayor potencial explicativo es la periodicidad en la
creación y desarrollo de los aparatos administrativos autonómi-
cos. Este proceso viene condicionado por la propia dimensión de
la CC.AA. en el sentido que en una administración de reducidas
dimensiones tardará menos en configurarse completamente (o en
su mayor parte) que otra de mayores dimensiones que requerirá
de más tiempo para completar su despliegue administrativo.
De esta forma la variable “temporalidad” agrupa por una parte a
las CC.AA. que impulsaron en primer lugar el proceso de cons-
titución de su función pública (País Vasco, Cataluña, Navarra,
Galicia y Andalucía) y, por otra, a las administraciones que lo
hicieron en un momento posterior o que recibieron ampliaciones
competenciales de forma tardía por la vía del artículo 150.2 de la
CE (Comunidad Valenciana, Canarias y Madrid serían los casos
más claros). Combinando la variable tiempo (las administracio-
nes que se desarrollan en una primera fase y las que lo hacen en
una segunda) y tamaño (administraciones pequeñas, que pueden
Fuente: Elaboración propia.
Cuadro 3. Vínculos jurídicos de los empleados públicos de las CC.AA.
Andalucía
Asturias
Baleares
Canarias
Castilla La Mancha
Cataluña
C. Valenciana
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
% de personal
funcionario
44
45
61
37
58
68
66
49
68
69
27
80
94
77
% de personal
laboral
56
55
39
63
42
32
34
51
32
31
73
20
6
23
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200442
completar su configuración con más rapidez y administraciones
grandes que requieren de más tiempo para completar su desplie-
gue) surge la siguiente clasificación:
A resultas de este orden, la variable explicativa más relevante es
el impacto que tienen las fases de incorporación de los contin-
gentes más importantes de personal. Según el modelo de contra-
tación vigente en cada fase se configuran distintos modelos de
función pública que tienden a extender su influencia en el tiem-
po, siguiendo dinámicas de path dependence a partir de los ren-
dimientos crecientes asociados a su composición inicial (Pierson,
2000; Mahoney, 2000). Los costes de alterar el modelo desarro-
llado en la fase inicial facilitan el mantenimiento del entramado
institucional vigente, a menos que presiones externas obliguen a
un replanteamiento más en profundidad (Levi, 1997; Thelen,
1999).
Atendiendo a los períodos propuestos en el apartado anterior (y
que alcanzan hasta la observación realizada en el año 2000) pode-
mos identificar distintas tendencias (o modas) en las políticas de
contratación del personal:
1) Período de creación, fundación e institucionalización
(1980-1987): se caracteriza por el interés de las administra-
ciones autonómicas en crear su propia función pública y se
corresponde con un momento de funcionarización: las
CC.AA. que acceden a la autonomía mediante la vía del
Cuadro 4. Orden de las Comunidades Autónomas analizadas, en función del
momento de diseño de su administración y del tamaño
Fuente: Elaboración propia.
Orden
1
2
3
4
5
6
7
Admin. Autonómica
Navarra
País Vasco
La Rioja
Murcia
Baleares
Asturias
Galicia
Orden
8
9
10
11
12
13
14
Admin. autonómica
Cataluña
Andalucía
Extremadura
Castilla La Mancha
Canarias
C. Valenciana
Madrid
43
artículo 151 de la Constitución o mediante la vía especial
(Navarra) contratan un elevado número de funcionarios.
Las Comunidades pequeñas (Navarra, País Vasco) casi cul-
minan en esta fase el proceso de contratación de personal
mientras que las Comunidades de mayores dimensiones
prolongan su proceso de construcción hasta el período si-
guiente. Las CC.AA. que acceden más tarde por la vía del
artículo 143 de la Constitución (o del 144, como es el caso
de Madrid) contratan sólo una parte de su personal en este
período.
2) Período de consolidación y expansión (1988-1992): mo-
mento de crisis en el sistema de contratación de funciona-
rios debido a que las administraciones autonómicas rece-
lan de la supuesta falta de flexibilidad del estatuto
funcionarial e inician una tendencia a laboralizar las nue-
vas entradas de personal. Esto afecta a las Comunidades
históricas de grandes dimensiones (como Andalucía y Ca-
taluña) que congelan las oposiciones a funcionarios y op-
tan por los contratos laborales. También afecta a las
CC.AA. más tardías cuyo desarrollo más importante acon-
tece en este período (Madrid) o a las que ven ampliadas
considerablemente sus competencias (Comunidad Valencia-
na y Canarias).
3) Final de ciclo (1993-1996): el modelo de laboralización
entra también en crisis ya que no se perciben con claridad
sus ventajas y sí se ponen de manifiesto los inconvenien-
tes de tener dos colectivos con diferentes derechos y obli-
gaciones. A esta circunstancia hay que añadir algunas sen-
tencias de los tribunales y una nueva legislación que
ponen en cuestión la utilización masiva de esta vía de
contratación. Es un momento de confusión donde se re-
gresa sin mucha convicción a una cierta funcionarización
de los empleados públicos. Sin embargo el impacto real
de este período es muy limitado ya que las contrataciones
más importantes de personal ya se habían producido en
los períodos anteriores.
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
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04 ~ primavera/verano 200444
4) Revisión parcial del modelo (1997-2000): nuevos procesos
de incorporación de personal, de alcance limitado, que optan
por el vínculo funcionarial a través de la realización de opo-
siciones, con cierta presión por parte del personal interino
que se fue incorporando a la organización en etapas anterio-
res. Mantenimiento de los sistemas clásicos de selección,
con ligeras modificaciones como la inclusión de temas de
gestión pública en los temarios de oposiciones.
El cuadro 5 relaciona el orden de las administraciones autonómi-
cas según su tamaño y período de creación con el porcentaje que
representa el colectivo funcionarial sobre el total de sus emplea-
dos públicos. Los resultados obtenidos apoyan el argumento de
que cuanto más rápido se formó la administración autonómica
(por fecha de inicio y por tamaño), mayor nivel de funcionariza-
ción, en términos generales. Se corrobora asimismo la tendencia
inversa: cuanto más se retrasa el proceso de institucionalización
(por fecha de inicio y por mayor tamaño), más alto es el índice de
laboralización. Aparecen sin embargo tres CC.AA. que no siguen
el argumento planteado: Asturias, Castilla La Mancha y Comuni-
dad Valenciana.
Recuperando las fases desarrollo de las CC.AA. cabe apuntar que
estos datos de composición del empleo público autonómico han su-
frido variaciones significativas a partir de la combinación de dos
Cuadro 5. Relación entre el orden de las administraciones autonómicas
analizadas según su fecha de puesta en marcha y tamaño y según el
porcentaje de personal funcionario.
Orden
1
2
3
4
5
6
7
Admin. Autonómica
Navarra
País Vasco
La Rioja
Murcia
Baleares
Asturias
Galicia
% fun
94,5
77,3
68,6
79,9
60,9
44,6
67,8
Orden
8
9
10
11
12
13
14
Admin. Autonómica
Cataluña
Andalucía
Extremadura
Castilla La Mancha
Canarias
C. Valenciana
Madrid
* Los datos en negrita no siguen la hipótesis planteada.
Fuente: Elaboración propia.
% fun
67,6
43,6
48,7
58,1
37,2
65,8
26,9
45
4
El órgano encargado de dirimir los conflictos entre el Estado y las CC. AA.
factores. En primer lugar, a resultas de diversas normas estatales y,
especialmente, a partir de diversas sentencias del Tribunal Constitu-
cional
4
a favor del vínculo funcionarial, se han puesto en marcha
los denominados procesos de funcionarización del personal. Con es-
tos procesos se habilitan sistemas selectivos internos para facilitar
el cambio de vinculación del personal laboral a personal funciona-
rio. En segundo lugar con el traspaso efectivo de nuevas competen-
cias (sanidad y educación a la totalidad de CC.AA. y otras como
justicia) intensivas en personal han producido modificaciones en la
composición del colectivo de empleados públicos autonómicos.
Estas variaciones no ocultan, sin embargo, una trayectoria previa
que tiende a reproducirse en el ámbito informal, a modo de “de-
coupling” (Meyer and Rowan, 1991), y que permite ajustarse a los
requerimientos formales sin alterar de forma significativa las ins-
tituciones vigentes. La alteración de vínculos laborales se combi-
na con un mayor peso de las organizaciones sindicales que marcan
el tipo de gestión de personal desarrollado. En todo caso, el peso
de las instituciones va más allá de la imagen ofrecida por ciertos
indicadores externos y tiene mucho que ver con el path (Mahoney,
2000; Levi, 1997) establecido en las etapas iniciales de configura-
ción de la administración autonómica.
4. Conclusiones
En los procesos de descentralización del Estado de países con baja
institucionalidad (como los del área latinoamericana o los de la
Europa del Este) suele prestarse relativamente poca atención a la
configuración de los sistemas administrativos de los entes subes-
tatales (Ramió y Salvador, 2004). La concreción de estos procesos
depende en buena medida tanto de factores de entorno, como el
momento socio-político en que se dan o el propio alcance de la
descentralización (Jordana, 2002 and 2001), como internos vincu-
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
STUDIA POLITICÆ
04 ~ primavera/verano 200446
lados a la propia tradición administrativa (Pollit and Bouckaert,
2000), pero también de la operativa a través de la cual se concre-
ta la creación de las nuevas administraciones.
El análisis del proceso de descentralización política en España
muestra cómo las CC.AA. no han hecho mucho uso a su capaci-
dad de autogobierno para configurar un modelo organizativo pro-
pio y diferenciado.
Esta aparente falta de interés en proporcionarse una organización
distinta y acorde con las competencias a asumir y con las nuevas
demandas de la sociedad puede explicarse mediante la convergen-
cia de distintas circunstancias. El papel de determinados colectivos
de empleados públicos transferidos desde la Administración Gene-
ral del Estado, que ocuparon las posiciones estratégicas para confi-
gurar las nuevas administraciones autonómicas y tendieron a repro-
ducir el modelo de origen. La rápida implantación del Estado
Autonómico supuso una cierta improvisación en materia organiza-
tiva ya que las CC.AA. prestaban más atención a la recepción de
nuevas competencias que a reflexionar sobre cómo gestionarlas de
un modo diferente a cómo lo hacía la Administración General del
Estado. El papel de la network de actores vinculados al ámbito de
la gestión pública y el contexto inicial de inestabilidad facilitaron
el predominio de dinámicas de isomorfismo institucional a partir de
la explotación de las instituciones existentes, en detrimento de di-
námicas de aprendizaje basadas en la exploración de instituciones
alternativas para la gestión de estructuras y recursos humanos.
Las variables referidas al proceso de transición política, a cómo se
transfieren recursos y personal para crear las nuevas administra-
ciones regionales, a qué prioridad política se otorga al ámbito de
la gestión pública y, en definitiva, los referentes que se toman en
consideración para generar nuevas respuestas para un nuevo con-
texto, explican la mayor parte de la configuración actual de las
administraciones de las CC.AA.
A partir de este análisis se apunta que en el proceso de creación
y desarrollo de las CC.AA., ni tan siquiera se dio la oportunidad
de cambiar e innovar en el modelo de administración pública vi-
gente.
47
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