129
Controversias en torno a la
terminalidad educativa y la
empleabilidad de mujeres
destinatarias de programas sociales:
virajes de gestión en torno al
programa Hacemos Futuro
1
Código de referato: SP.270.XLVII/19
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2019.47.05
1
Este estudio se enmarca dentro del proyecto PDTS CIN CONICET (PDTS 591) “Polí-
ticas públicas en contexto de marginaciones sociales. Una aproximación al análisis de
las capacidades estatales y la equidad de género en la región metropolitana”, dirigido
por la Dra. Laura Pautassi con sede en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y Socia-
les Ambrosio Lucas Gioja de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
* Docente titular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Salvador
(UDESA). Investigadora Adscripta en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales
“Ambrosio L. Gioja”, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires (UBA)".
** Becaria Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológi-
cas (CONICET). Investigadora Adscripta en el Instituto de Investigaciones Jurídicas y
Sociales “Ambrosio L. Gioja”, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires
(UBA).
María Andrea Voria *
María Eugenia Míguez **
STUDIA POLITICÆ Número 47 otoño 2019 – pág. 129-167
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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130 STUDIA POLITICÆ
Resumen
En este artículo nos proponemos indagar las controversias en torno a la
terminalidad educativa y la empleabilidad en programas sociales del Mi-
nisterio de Desarrollo Social de la Nación (MDS), en particular el ex
Programa Ingreso Social con Trabajo –Argentina Trabaja– (PRIST-AT)
(2009-2018) y su línea programática Ellas Hacen (EH) (2013-2018),
unificados desde febrero del 2018 bajo el programa Hacemos Futuro
(HF). El objetivo del artículo consiste en problematizar, desde una pers-
pectiva de género, la terminalidad educativa y la empleabilidad en las
mujeres destinatarias, especialmente en el “período bisagra” entre el fin
de la gestión kirchnerista y los primeros años de gobierno de la Alianza
Cambiemos.
El corpus de análisis se basó en la revisión de fuentes secundarias (nor-
mativa, informes de gestión y pedidos de informes); fuentes primarias a
partir de entrevistas en profundidad a cuadros intermedios del MDS y el
desarrollo de dos grupos focales con mujeres titulares del ex AT como de
EH, en los distritos de Tigre y San Fernando de la Provincia de Buenos
Aires, durante 2017 y 2018.
Los resultados que hemos, provisoriamente, alcanzado dejan planteadas
una serie de controversias relativas al peso diferencial que adquieren en-
tre uno y otro programa (AT-EH), como entre una y otra gestión del
MDS, los componentes de terminalidad educativa y empleabilidad sobre
las titulares, y sus implicancias en términos de reconocimiento social,
responsabilidades de cuidado e integridad frente a la problemática de la
violencia de género.
Palabras clave: programas sociales – terminalidad educativa – em-
pleabilidad – virajes de gestión – cuidado – violencia de género
Abstract
In this article we propose to investigate the controversies about
educational terminality and employability in social programs of the
Ministry of Social Development of the Nation (MSD), particularly, the
ex “Programa Ingreso Social con Trabajo - Argentina Trabaja” (PRIST-
AT) (2009-2018) and its operational guideline “Ellas Hacen” (2013-
2018), unified under the program Hacemos Futuro (HF) since February
2018. The objective of this article consists of putting into question,from
a gender perspective, the educational terminality and employability in
women receiving, specially, during the hinge period between the ending
of the Kirchnerist government and the first years of the Alianza
Cambiemos government.
The corpus of the exploration is based on the revision of secondary
sources (rules, management reports and reporting orders); primary
sources (in-deph interviews to middle management personnel of the
131
MDS, and two focus groups of women receiving of the mentioned social
programs ex-AT and EH, in Tigre and San Fernando neigborhoods,
Province of Buenos Aires), during 2017 and 2018.
The provisionally results we obtained raise an issue about a chain of
controversies related to the different weight that acquire, between one
and the other program (AT-EH) as well between one and the other
management ministery, the components of educational terminality and
employability on the women receiving and its specific consequences in
social recognition, care responsabilities, and dignity in cases of gender
violence.
Keywords: social programs – educational terminality – employability –
management changes – care – gender violence
I. Introducción
A
principios del siglo XXI y como consecuencia de la crisis de las
políticas neoliberales en la Argentina, comienzan a generarse po-
líticas públicas de nuevo cuño, prácticas sociales novedosas y
–también– nuevos interrogantes en torno a las responsabilidades del Es-
tado y la sociedad civil frente a las problemáticas sociales (Castronovo,
2013). Las consecuencias de los procesos de reforma del Estado y de
aplicación de las políticas derivadas del modelo neoliberal, característi-
cas de los años 90, han sido similares en casi todos los países de la re-
gión, en términos de primacía del sector financiero en la economía,
polarización social, profundización de la pobreza y crecimiento del des-
empleo, entre otras (Feldfeber y Gluz, 2011). Podríamos caracterizar el
período posterior, que va desde 2003 al 2015, en Argentina como pos-
neoliberalismo (Sader, 2008; Ceceña, 2008), en tanto proyecto político
que propone, como principio fundante y como propuesta operativa “el
crecimiento con inclusión social” y reposiciona al Estado en su lugar de
centralidad en el conjunto de las relaciones sociales, económicas y polí-
ticas. En este sentido, si bien durante dicho período (2003-2015) las
políticas sociales recuperan su impronta promocional e integral, al me-
nos discursivamente, cabe preguntarnos si la matriz protectora aludida
se encuentra atravesada por las obligaciones estatales en el campo de
los derechos humanos, o –simplemente– ha avanzado en términos de
cobertura, aunque sin considerar los demás estándares, entre ellos, la
equidad de género (Pautassi, 2015). Hacia fines del 2015, cambia la
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
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132 STUDIA POLITICÆ
gestión política en Argentina
2
y, dada la orientación del nuevo go-
bierno, los interrogantes vinculados a las políticas sociales se reactua-
lizan.
Así, este artículo propone recuperar los programas sociales vinculados a
la inclusión social y educativa, con alguna incidencia sobre el bienestar y
la integridad de las mujeres de sectores vulnerados que se encuentran
fuera del mercado de trabajo formal, en particular el ex Argentina Traba-
ja (AT) y Ellas Hacen (EH), y analizar sus modificaciones en relación a
la terminalidad educativa y la empleabilidad, en el marco de los virajes
de gestión en el MDS
3
. El corpus de análisis se basa en un trabajo de
campo desarrollado entre 2017 y 2018, que incluyó la revisión de fuentes
secundarias (normativa, informes de gestión y pedidos de informes) y
fuentes primarias, basadas en entrevistas en profundidad a cuadros inter-
medios del MDS
4
, vinculados a los programas en estudio, así como el
desarrollo de dos grupos focales, con titulares tanto del ex EH como de
AT, en los distritos de Tigre y San Fernando de la Provincia de Buenos
Aires. De este modo, la propuesta de este artículo busca desarmar la vi-
sión monolítica del Estado como actor social unívoco y unísono, a partir
del análisis del discurso feminista postestructural (Baxter, 2003), con el
propósito de analizar las sintonías y disonancias entre ambos actores cla-
ve de la política, que –permanentemente– se ven interpelados/as unos/as
por otros/as.
Pensar al Estado desde una perspectiva de género, a través de una serie
de políticas implementadas por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS)
desde 2009 hasta la actualidad, nos enfrenta a una serie de desafíos e in-
2
La Alianza Cambiemos compuesta por la Propuesta Republicana (PRO), partido
fundado por Mauricio Macri en 2005, y por una combinación de políticos de larga
data (provenientes de las fuerzas tradicionales de derecha, del peronismo y del radica-
lismo) y por nuevos políticos que provienen del mundo de los negocios y de las
ONGs, utiliza durante la campaña electoral de 2015, ciertos bienes colectivos institui-
dos durante el kirchnerismo tales como la Asignación Universal por Hijo (AUH) (VO-
MMARO, 2016).
3
El programa se impulsa desde la Secretaría de Economía Social bajo la órbita de la
Subsecretaría de Políticas Integradoras, actualmente Dirección Nacional de Políticas In-
tegradoras.
4
“El funcionariado intermedio del MDS incluye agentes del nivel central con posicio-
nes de dirección media (directores y coordinadores de programas) y agentes no jerárqui-
cos (técnicos rasos o facilitadores) pertenecientes a los equipos de implementación de
políticas...” (PERELMITER, 2016, p. 27).
133
terrogantes, en especial cuando lo que se pone en juego es la autonomía
y la integridad de mujeres de sectores vulnerados. Si bien, como vere-
mos, ha habido intentos de respuestas estatales de distintas intensidades
a estas problemáticas sociales, que afectan con crudeza históricamente a
las mujeres, su abordaje ha sido –al menos– errático en términos de de-
rechos humanos (Voria, 2019). En otras palabras, si bien las políticas pú-
blicas del MDS de los últimos diez años han tenido cierta incidencia so-
bre la autonomía y/o la integridad de las mujeres de sectores vulnerados,
a la vez exponen una serie de fragilidades institucionales que reafirman
las brechas de género, tanto a nivel de la participación desigual de las
mujeres en el mercado de trabajo, como de la desigual distribución del
cuidado (Borderías y Carrasco, 1994; Torns, 2007, 2008; Pautassi, 2007;
Durán, 2012; Rico y Segovia, 2017; Rodríguez Enríquez, 2012). Esta
tendencia se ha visto acentuada durante los virajes de gestión donde, a
partir de finales de 2015, se fueron produciendo, de manera progresiva,
una serie de ajustes discursivos y normativos (algunos con mayor forma-
lidad que otros), tanto en la política general del MDS, como en los pro-
gramas estudiados, que hizo que el “período bisagra”
5
se extendiera has-
ta enero de 2018, con la creación –finalmente– del programa Hacemos
Futuro.
II. Programas sociales en transición: normas y discursos en tensión
Reflexionar acerca de la creación del programa Hacemos Futuro, a inicios
de 2018, en el marco de la cartera del Ministerio de Desarrollo Social de
la Nación (MDS) y su impacto, en especial sobre las destinatarias, requie-
re contextualizar brevemente los programas que lo antecedieron y sus
fundamentos, principalmente el AT y EH.
Para ello, nos remontamos a inicios de la gestión kirchnerista (2003-
2015), donde se impulsó una línea de política social a cargo, principal-
mente del MDS, destinada a sectores débilmente integrados al mercado
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
5
Esta noción la presentan Arcidiácono y Bermúdez (2018) para caracterizar la transi-
ción de la gestión kirchnerista a la de la Alianza Cambiemos. Según las autoras, pueden
encontrarse líneas de continuidad con respecto a la administración previa, pero a la vez
rupturas en áreas sectoriales de la política social (como, por ejemplo, el campo educati-
vo), donde se discontinuaron líneas programáticas o se dieron cambios más disruptivos
respecto de la etapa anterior (ARCIDIÁCONO y BERMÚDEZ, 2018c).
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134 STUDIA POLITICÆ
de trabajo formal que, por un lado, se alineaba a los llamados Programas
de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI), y por el otro, retoma-
ba, discursivamente, el ideario de la economía social, con el propósito de
promover la inclusión social con trabajo.
6
De este modo, a partir de 2003, con la asunción del presidente Néstor Kir-
chner y de Alicia Kirchner al frente del MDS, se produjeron ciertos giros
discursivos respecto de la concepción de las políticas asistenciales: la
“militancia social” se opuso al gerencialismo propio de los años noventa;
la “territorialidad”, en lugar de la tecnocracia de “escritorio”, lo que im-
plicó el desarrollo de una estructura burocrática propia a nivel local; y el
trabajo como la “mejor” política social, que se opone a los programas fo-
calizados previos, como a los vigentes de transferencia de ingresos (Perel-
miter, 2016).
Así, en marzo de 2006, se anunció la creación del Seguro de Capacitación
y Empleo (SCYE), en el marco del Ministerio de Trabajo, Empleo y Segu-
ridad Social. Sus destinatarios/as eran los/as receptores/as del Plan Jefas y
Jefes, considerados/as “empleables” o en vías de serlo. Para aquellos/as
considerados/as “inempleables” –especialmente las mujeres con cargas
familiares– se creó el Plan Familias
7
. Las implicancias en términos de
género de este plan fueron significativas: mujeres consideradas como
“inempleables” y confinadas al ámbito doméstico fueron desplazadas de
los programas de empleo subsidiado, cuya condición exigía una contra-
prestación laboral (Calvi y Zibecchi, 2006).
6
Previo a la gestión de Néstor Kirchner (2003-2007), entre las políticas surgidas en el
marco de la crisis económica y social que atravesó Argentina alrededor de 2001, cabe
destacar el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), el cual supuso un punto
de inflexión en términos de las implicancias que las contraprestaciones laborales tuvie-
ron para las mujeres. Si bien al inicio la contraprestación se daba muchas veces en ámbi-
tos que reforzaban el rol cuidador de las mujeres (comedores, guarderías, limpieza, entre
otras), supuso –al mismo tiempo– para ellas la “salida” del ámbito doméstico, con un
claro impacto sobre las relaciones familiares. A su vez, produjo tensiones ante la falta de
disponibilidad de recursos y servicios para atender a sus responsabilidades de cuidado,
para las que no se habían pensado alternativas desde la intervención política (PAUTASSI,
ARCIDIÁCONO y STRASCHNOY, 2014).
7
Dicho plan consistía en una transferencia monetaria, cuyas titulares eran las mujeres.
El monto de la prestación se ajustaba en virtud de la cantidad de niños/as (hasta un
máximo de 5 hijos/as) y estaba sujeta al cumplimiento de controles de salud, a la concu-
rrencia escolar de los/as niños/as y a la participación en actividades de promoción fami-
liar y comunitaria.
135
Por último, la implementación, en 2009 de la Asignación Universal por
Hijo para Protección Social (AUH)
8
, si bien reúne características prototí-
picas de los PTCI que venían implementándose en la región, el salto cua-
litativo estuvo dado por su incorporación a la “seguridad social no contri-
butiva”, al insertarse institucionalmente en la Administración Nacional de
la Seguridad Social (ANSES) y caracterizarse por su inscripción abierta
permanente, el aumento regular de la transferencia y la equiparación de
los montos entre los dos tipos de Asignaciones (AUH y AAFF) (Arcidiá-
cono, 2017). Cabe señalar, a su vez, que si bien la AUH privilegia como
titular de la prestación a las madres, lo cual –en cierto grado– fortalece su
autonomía, el fundamento de dicho “privilegio” radica en asignar (y con-
trolar) las responsabilidades de cuidado sobre sus hijos/as, lo cual supone
un cuestionable sesgo de género, con un bajo efecto desfamiliarizador
(Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, 2013).
A su vez, en los últimos años en Argentina, se impulsó una línea de polí-
tica social destinada a sectores débilmente integrados al mercado formal
de trabajo que retomaba –discursivamente– el ideario de la economía so-
cial y que estaba dirigida a promover la inclusión social con trabajo de
población vulnerada, a través de acciones emprendidas desde el MDS. En
este marco, en 2009 se lanza el Programa Ingreso Social con Trabajo “Ar-
gentina Trabaja” (PRIST-AT) (Resolución 3182/09)
9
, el cual “se constitu-
yó en un ejemplo de envergadura que haciendo uso de las cooperativas
creadas bajo programas sociales, combina principios cercanos al “capital
humano”, nociones restrictivas de economía social, lógicas propias de
transferencias de dinero a familias y prácticas próximas al trabajo asala-
riado” (Arcidiácono y Bermúdez, 2015: 3).
Dicho programa nace como una transferencia monetaria destinada a des-
ocupados/as sin ingresos formales o prestaciones jubilatorias y excluidos
de otros programas sociales. En contrapartida, los/as trabajadores/as,
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
8
La AUH constituye una transferencia que le corresponde a las/os hijas/os de las perso-
nas desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario
mínimo, vital y móvil. En caso de que ambos padres cumplan con los requisitos, se pri-
vilegia como titular de la prestación, a la madre.
9
“El “Programa de Ingreso Social con Trabajo” tendrá por objetivo fundamental la
promoción del desarrollo económico y la inclusión social, a través de la generación de
nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el traba-
jo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones
sociales de trabajadores.” (Res. 3182/09).
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136 STUDIA POLITICÆ
agrupados en cooperativas, debían participar de la realización de alguna
obra de infraestructura de baja o de mediana complejidad en barrios po-
pulares. A la vez, los/as perceptores/as del programa podían gozar de
ciertos beneficios sociales, tales como el descuento jubilatorio, monotri-
buto social y el acceso a una cobertura de salud, lo que involucraba una
mejora adicional de las condiciones de trabajo respecto de las interven-
ciones previas. Experiencias como ésta nacen, según Salvia (2011), con
la proliferación de sectores no incluidos en los procesos de moderniza-
ción, fenómeno propio del desarrollo de economías periféricas, en que
las actividades que generan empleo conviven con actividades de baja
productividad y albergan el subempleo o actividades laborales de subsis-
tencia.
Por su parte, el Programa EH es creado en 2013 (Resolución N° 2176/
13 MDS)
10
como una segunda etapa del PRIST-AT, dirigido a mujeres
desocupadas con tres o más hijos/as menores de 18 años y/o discapacita-
dos/as que perciben Asignación Universal por Hijo/a; residentes en vi-
llas de emergencia, asentamientos o barrios de extrema vulnerabilidad;
jefas de hogares monoparentales así como a mujeres que se encuentran
en situaciones de violencia de género. Requería de las destinatarias que
se organizaran en cooperativas de trabajo, que completaran estudios pri-
marios o secundarios, según correspondiera; se capacitaran en oficios o
producción y aplicaran los conocimientos en prácticas de mejoras de su
hábitat.
Si bien la formulación del programa supone un cierto giro respecto a los
PTCI, como en términos de género –se focaliza en mujeres en situación
de vulnerabilidad social, orientada a la capacitación y el acceso al trabajo
digno, a través del desarrollo de cooperativas de trabajo, que favorezcan
su inserción en el mundo laboral, así como el reconocimiento como suje-
tos de derecho y el fortalecimiento de su autonomía personal–, ese giro
pronto se fue desdibujando en tanto que no se logró alcanzar la etapa de
desarrollo de cooperativas de trabajo durante la gestión anterior, que lo-
10
“Establécese como objetivo primordial de la presente norma, la inclusión social de
mujeres Jefas de Hogar monoparentales desocupadas, que perciban la Asignación Uni-
versal por Hijo, preferentemente con tres (3) o más hijos a cargo, menores de 18 años o
discapacitados, o que sufran violencia de género, que vivan en barrios emergentes de ex-
trema vulnerabilidad, que estén dispuestas a realizar en primer término, actividades de
capacitación y terminalidad educativa de carácter obligatorio, que las habilite a realizar
mejoras barriales y mejorar su calidad de vida.”. (Artículo 2)
137
graran consolidar dicho fortalecimiento (Voria, 2019). Esa tendencia se
acentuó progresivamente a partir de la actual gestión, como analizaremos
a partir del contenido de las distintas resoluciones. A su vez, el EH no
previó una estrategia formal relativa al cuidado de sus hijos/as, con lo
cual –de manera recurrente y sistemática– las políticas hacen caso omiso
al tema de cuidados en tanto nudo crítico de la desigualdad de género
(Gherardi, Martelotte, Pautassi, 2016; Arcidiácono y Bermúdez, 2018; Vo-
ria, en prensa).
A partir del 2015, los programas mencionados comienzan a sufrir modifi-
caciones dada la impronta que la nueva gestión, Alianza Cambiemos, im-
pulsa sobre ellos. El PRIST-AT modifica sus lineamientos básicos a través
de la Resolución 592/16
11
del MDS, establece la formación y capacita-
ción como eje vertebral del programa y se diferencia de lo planteado en la
Resolución de creación del AT (3182/09)
5
respecto a la inclusión social, a
través de nuevos puestos de trabajo genuino, fundado en el trabajo organi-
zado y comunitario. De acuerdo a este nuevo lineamiento, la formación
redunda en la empleabilidad de los/as destinatarios/as. Aquí, podemos ob-
servar un cambio discursivo en relación a los ejes estructurantes del pro-
grama: del trabajo cooperativo planteado en sus orígenes a la capacitación
como herramienta de empleabilidad.
Estas modificaciones serán reafirmadas en la Resolución 96/18
12
de crea-
ción del Programa “Hacemos Futuro”
13
, bajo la órbita actual de la Direc-
ción Nacional de Políticas Integradoras, dependiente de la Secretaría de
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
11
“El objetivo principal del presente Programa es brindar capacitación a través de cur-
sos y prácticas de formación socioproductivas y tareas comunitarias a personas físicas en
estado de vulnerabilidad social, como herramienta tendiente a mejorar su calidad de vida
y su futura inserción laboral, a través de la enseñanza y realización de actividades que
adicionalmente redunden en beneficio de toda la comunidad, así como la promoción del
cuidado de la salud personal, familiar y comunitaria y de la infraestructura socio sanita-
ria, por lo que se promoverán acciones y capacitaciones tendientes a asegurar estos obje-
tivos... A tal fin, se brindarán distintas capacitaciones, con miras a incrementar su em-
pleabilidad fomentando la cultura del trabajo y su inclusión social”. (Res. 592/16)
12
En el artículo 2 de la Res. 96/18, se establece como objetivo general “empoderar a
las personas o poblaciones en riesgo o situación de vulnerabilidad social, promoviendo
su progresiva autonomía económica a través de la terminalidad educativa y cursos y
prácticas de formación integral que potencien sus posibilidades de inserción laboral e in-
tegración social”.
13
Los lineamientos generales y acciones de este programa han sido aprobados median-
te la Resolución N° 151/2018 de la Secretaría de Economía Social.
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138 STUDIA POLITICÆ
Economía Social del MDS. Este programa presenta dos novedades. Por
un lado, se amplia de cierta manera, el espectro de titulares que incluye
ahora a víctimas de trata de personas o explotación sexual y mujeres
trans. La otra novedad radica en la relación del programa con el “Plan
Empalme”
14
, dado que se establece que los/as titulares pueden ingresar al
mercado formal de empleo y mantener su permanencia en el programa
durante el primer año de la relación laboral. Dicha propuesta se aleja, en
principio, de una concepción de economía social y solidaria y se acerca a
la economía tradicional; fortalece el trabajo individual, en un contexto pa-
radójicamente de contracción de la oferta de empleo formal (Ferrari Man-
go y Campana, 2018).
En este sentido, notamos un giro en relación a las condicionalidades del
programa en términos del vínculo con el trabajo cooperativo y fomenta
ahora la idea de trayectorias individuales, ancladas en “unidades producti-
vas” y “unidades de capacitación”. Esto lo podemos observar a partir de
la reconversión de los entes ejecutores del programa en unidades de capa-
citación, lo cual supone la pérdida de los espacios donde realizaban sus
tareas sociocomunitarias y productivas (Ferrari Mango y Campana, 2018).
Todo ello queda consolidado en la Resolución 151/18
9
, que obliga a los/
as titulares a cumplir con tres contraprestaciones: la actualización anual
de datos, la terminalidad educativa obligatoria y la realización de activi-
dades de formación integral y/o capacitación laboral
15
. En relación a la
14
En mayo de 2017, el Presidente Macri anunció la creación del “Programa Empal-
me”, con la finalidad de “implementar medidas de articulación, coordinación y continui-
dad entre las ayudas económicas estatales que perciben los participantes de programas
nacionales de empleo y de desarrollo social y los estímulos económicos ofrecidos a los
empleadores por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para la contrata-
ción de trabajadoras y trabajadores afectados por problemáticas de empleo” (Decreto N°
304/17). La página del Programa Empalme informa que “el Ministerio aporta durante
dos años el monto del subsidio que percibían los beneficiarios como ayuda económica y
el empleador completa lo que falta para alcanzar el sueldo del convenio colectivo de la
actividad”. (Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/trabajo/empalme)
15
“a) Educación formal obligatoria: El Programa define como obligatoria la terminali-
dad educativa primaria y secundaria. La autoridad de aplicación, en articulación con el
Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación y otros Ministerios
y Secretarías Provinciales y/o Municipales, propiciará las diferentes instancias para que
los titulares accedan y finalicen sus estudios primarios y/o secundarios.
b) Formación integral: Los titulares podrán optar por cursos, talleres o prácticas formati-
vas de su preferencia en el marco de la oferta validada por la autoridad de aplicación, la
cual será acorde con los objetivos del Programa”. (Res. 151/18)
139
Actualización Anual de Datos, la resolución indica que los/as destinata-
rios/as deberán presentarse en las dependencias designadas al efecto de
brindar información sobre sus condiciones sociodemográficas, educativas
y de acceso a la salud. En este punto, pudimos advertir que los lugares
que los/as titulares poseían de referencia, tales como los Centros de Aten-
ción Local (CAL) o Centros de Referencia (CDR) dependientes del MDS
en las jurisdicciones ya no cumplen esta función y trasladan por vía admi-
nistrativa, la actualización de datos a las oficinas de la ANSES
16
. Bajo
este nuevo esquema institucional, desaparece la figura –hasta ese momen-
to clave– de los/as referentes territoriales, en favor de canales virtuales de
comunicación (tales como grupos de whatsapp, cajeros automáticos, etc.).
En consecuencia, a nivel de los/as titulares se generan altos niveles de
dispersión y se ve dificultada la articulación y su seguimiento (Ferrari
Mango y Campana, 2018), lo cual atenta contra el propio programa, en la
medida que, según las entrevistas a funcionarios/as de la actual gestión,
un porcentaje considerable de ellos/as no completó, durante el primer pe-
ríodo la actualización de datos correspondiente. Esto obligó a extender el
período de actualización de datos ya que, concluido el plazo, se procede-
ría a la baja de aquellos/as que no lo hubieran completado.
Frente a lo expuesto, nos preguntamos cómo repercuten estos virajes del
programa, en particular, en las mujeres titulares, especialmente en torno a
la terminalidad educativa y la empleabilidad. Nos interesa analizar los
cambios y nuevas articulaciones que propone el programa “Hacemos Fu-
turo”, en tanto prioriza la capacitación por sobre la “generación de pues-
tos de trabajo genuinos” y convierte al programa en un subsidio para la
empleabilidad, más que para el trabajo cooperativo. En lo que sigue nos
preguntamos ¿cómo acceden los/as titulares a las propuestas educativas?
¿Cuáles son las modalidades que el sistema educativo ofrece para ellos/
as? ¿De qué manera se articulan los Ministerios de Desarrollo Social, el
de Educación de la Nación y el Instituto Nacional de las Mujeres (INAM)
en los territorios para garantizar el derecho social a la educación de los/as
titulares? Para problematizar dichos interrogantes, haremos referencia a
las voces de las mujeres destinatarias de los distritos de Tigre y San Fer-
nando, en la Provincia de Buenos Aires.
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
16
En la página de Hacemos Futuro, podemos encontrar la siguiente información: Ac-
tualizar tus datos y presentar tus certificados en ANSES cada vez que te lo pidan. Podés
sacar un turno llamando a la línea gratuita
130 o ingresando a www.anses.gob.ar, opción
“Encuesta de Desarrollo Social”. (Disponible en https://www.argentina.gob.ar/desarro-
llosocial/hacemosfuturo).
47 - otoño 2019
140 STUDIA POLITICÆ
17
A partir de 2013 se crean propuestas de formación destinadas a titulares de progra-
mas sociales. El Diploma de Extensión Universitaria de Operador Socioeducativo en
Economía Social y Solidaria (DOSESS) fue una de ellas. Esta formación fue producto
de la articulación del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, el Ministerio de
Educación de la Nación y las Universidades Nacionales de: Avellaneda, Moreno, Quil-
mes y San Martín. Cabe señalar que quienes participaron de esta diplomatura fueron los
llamados “orientadores” de las cooperativas, es decir, la propuesta formativa no estaba
destinada a todos/as los/as cooperativistas, sino a un grupo que se formaría en el marco
de estos convenios. Todo ello representó un antecedente en términos formativos para el
Ellas Hacen. El Ciclo Ellas Hacen - Ellas Saben fue impulsado por la Dirección Nacio-
nal de Formación de Cooperativas Protegidas –encargada del diseño, la ejecución y el
monitoreo de las distintas líneas y acciones formativas– y buscó fortalecer la integrali-
dad y sentidos comunes a los procesos formativos. En este contexto, el ciclo fue conce-
bido desde un enfoque de educación popular, que pretendía incorporar la perspectiva de
género en todo su desarrollo. Fue así que se promocionaron cursos, talleres y diplomatu-
ras en convenio con distintos organismos gubernamentales, nacionales y locales, entre
ellas: Diploma de Operador/a Social en Promoción de la Equidad y Prevención de las
Violencias de Género (en coordinación con el Consejo Nacional de las Mujeres y la Fa-
cultad de Periodismo y Comunicación Social de la UNLP) y Diploma de Operador/a So-
cial con orientación en Agroecología, Urbanismo, Hábitat Social y Producción e Inter-
vención Cultural Popular (dirigida tanto al universo EH, como a los promotores de Pro
huerta. Se trabajó en coordinación con el INTA). Además se han dictado cursos y talle-
res vinculados a la plomería, pintura y electricidad convenidos con universidades y sin-
dicatos de construcción (UOCRA, entre otros). Cabe aclarar que todas las propuestas
formativas podían realizarse con estudios secundarios incompletos, al acredir que esta-
ban finalizándolos a través del Plan FinEs 2.
18
Sus líneas de acción fueron aprobadas través de la Resolución Nº 917/08 del Minis-
terio de Educación de la Nación y por la Resolución 66/08 del Consejo Federal de Edu-
cación.
III. Terminalidad educativa en programas sociales: el caso del
Plan FinEs
El PRIST-AT, incluida la línea programática EH, contó con distintas pro-
puestas formativas, que incluyeron diplomaturas, capacitaciones y talle-
res
17
; en especial, cobró vital importancia el componente de terminalidad
de estudios obligatorios. Si bien para los/as titulares del AT fue un compo-
nente optativo, a partir del EH, dicho componente adquiere obligatoriedad
y es este un punto central que retoma la nueva gestión de cara a la crea-
ción del programa HF.
En 2008 se pone en marcha en el territorio nacional, el Plan de Finaliza-
ción de Estudios Primarias y Secundarios “FinEs”
18
, en el marco de la
obligatoriedad de la educación secundaria, que establece la Ley de Edu-
141
19
“A través de la Dirección General de Cultura y Educación, Subsecretaría de Educa-
ción y de la Dirección de Educación de Adultos, el Plan FinEs Primaria se viene imple-
mentando en la Provincia de Buenos Aires desde el 2009. En este marco se genera esta
propuesta educativa a comenzar por lo integrantes de las Cooperativas en el marco de
“Argentina Trabaja” con el objetivo de ofrecer a los trabajadores organizados la posibili-
dad de cursar y finalizar la Educación Secundaria” (Res. 3520/10).
cación Nacional, sancionada en el 2006 (N° 26.206). En la primera etapa
conocida como FinEs 1 (año 2008), sus acciones estuvieron destinadas a
dar respuesta a jóvenes y adultos/as que cursaron el último año de la
educación secundaria como alumnos/as regulares y adeudaban materias
sin haber alcanzado el título. La segunda etapa conocida como FinEs 2
(2009-2011), a jóvenes y adultos/as que no iniciaron o no completaron su
educación primaria y/o secundaria (Lozano y Kurlat, 2014; Finnegan y
Brunetto, 2014; Finnegan y Brunetto, 2015). De acuerdo con ello, se im-
pulsa, en la Provincia de Buenos Aires el Plan Provincial de Finalización
de Estudios Obligatorios y Vuelta a la Escuela, y dentro de este Plan Pro-
vincial, el Plan FinEs 2 comienza a tener mayor protagonismo. En
2010, a través de la Resolución Provincial 3520/10
19
, se establece que
esta propuesta educativa comenzaría por los/as integrantes de las coope-
rativas en el marco del AT, con el objetivo de ofrecer a los/as trabajado-
res/as organizados/as la posibilidad de cursar y finalizar la Educación
Secundaria.
Tal como plantea Finnegan y Brunetto (2014), “los inicios del Plan en la
Provincia se ligan a la voluntad política de dar respuesta a la gran propor-
ción detectada de cooperativistas de este Programa, con los niveles educa-
tivos obligatorios incompletos, que justificó que –inicialmente– estuviera
restringido a estos sujetos, aunque –también– dirigido a integrantes de en-
tidades gremiales” (p. 6). Ahora bien, ¿qué particularidades adquiere el
plan FinEs como principal propuesta de terminalidad educativa dirigida a
destinatarios/as de programas sociales?
Originalmente, en la Provincia de Buenos Aires el plan funcionaba en el
marco de articulaciones entre el Estado y la sociedad civil. Estas articula-
ciones lograban que el Plan FinEs llegase a los/as personas de barrios po-
pulares, entre ellos/as titulares de programas sociales. Aparecían allí acto-
res sociales llamados “referentes”, que pertenecían a movimientos
sociales y/o políticos, religiosos, ONGs, sindicatos y organismos del sec-
tor público como el MDS, y que eran quienes realizaban la inscripción y
el seguimiento de personas jóvenes y adultas dentro del plan. Entre otras
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
47 - otoño 2019
142 STUDIA POLITICÆ
tareas, los/as referentes armaban los listados y solicitaban la apertura de
una sede o comisión a la Inspección de Adultos de su jurisdicción. La co-
misión de alumnos/as era la unidad más pequeña del plan, se insertaba en
el marco de una sede, en la que podía haber una o más comisiones. Las
organizaciones sociales proveían este espacio físico y su costo de mante-
nimiento. Estas sedes se constituían como espacios en movimiento (Mí-
guez, 2018), conectados con otros espacios, fundamentalmente vincula-
dos a organizaciones sociales: iglesias, ONG, sindicatos, merenderos, por
nombrar algunos. Fue así que el Plan FinEs funcionó en escuelas, socie-
dades de fomento, clubes, merenderos, iglesias, fábricas, polos producti-
vos y otros lugares de trabajo de las cooperativas.
La propuesta de FinEs 2S (secundaria) es de 3 años organizados cuatri-
mestralmente; el plan de estudios es el aprobado por la Resolución N°
6321/95 con orientación en Ciencias Sociales y Gestión y Administración.
Los docentes son asignados por acto público
20
. A partir de la Disposición
99/12
21
, se reconocía el trayecto educativo ya recorrido y aprobado de los
jóvenes, adultos/as y se configuraba una tabla de correspondencias o
equivalencias entre años aprobados de los diversos planes de estudio se-
cundarios para el ingreso de estudiantes al Plan FinEs 2. Esto implicó un
impacto para los grupos conformados a través de FinEs, dado que ingre-
saron estudiantes en distintos años, de acuerdo a las equivalencias aproba-
das. Por su parte, la Resolución 444/12
22
señala que “la modalidad es de
carácter presencial y los alumnos asistirán dos días por semana”.
En el marco de los virajes de gestión, la primera resolución aprobada a
inicios de la gestión Cambiemos por el Ministerio de Educación y Depor-
tes, referente al Plan FinEs 2, fue la N° 178/16, que sostiene dar continui-
dad al “Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios —Fi-
20
La designación de los docentes se realiza a través de las Jefaturas Distritales. Se soli-
cita DNI, curriculum, título habilitante y una propuesta pedagógica elaborada a partir de
una selección y adecuación de los contenidos presentes en la Res. 6321/95. Cada CENS
(Centro de Educación de Nivel Secundario) referente será el responsable de emitir las
certificaciones correspondientes. Las designaciones docentes son por cuatro meses con
una retribución mensual correspondiente a horas cátedra de nivel medio. La Res. 115/16
establece la actual designación de docentes para el plan.
21
Actualmente, ha sido derogada por la Res. 114/16, que establece un nuevo sistema
de equivalencias.
22
Esta es reemplazada por la Resolución 713/17 de la DGCyE, que establece que el
Plan FinEs se extiende hasta el período 2016-2019 y agrega que los alumnos cursarán,
como mínimo, tres veces por semana, es decir, se suma un día más de cursada.
143
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
nEs—” para el periodo 2016-2019. Para el caso de la Provincia de Bue-
nos Aires, la continuidad la otorga la Resolución 713/17. Allí, el Director
General de Cultura y Educación resuelve dar continuidad al Plan FinEs en
la Provincia de Buenos Aires, en el marco del Plan de Finalización de Es-
tudios Obligatorios. Dicha normativa marca tres modalidades: FinEs Tra-
yecto Primaria, FinEs Trayecto Secundario y FinEs Deudores de materias.
Además, dispone una carga horaria de 18 horas cátedra, es decir, tres días
por semana para la línea Trayecto Secundario (esto quiere decir que se
agrega un día más de cursada a la propuesta original) y un mínimo de 15
alumnos/as para la apertura de comisiones. También se sanciona la Reso-
lución 114/16 que deja sin efecto la 99/12, vinculada al sistema de equi-
valencias, y la Resolución 115/16, que establece el marco reglamentario
para el acceso y nombramiento de docentes tutores del Plan FinEs.
En lo que respecta al organigrama del MDS, este fue modificándose hasta
crear, en 2017, la actualmente denominada Dirección de Formación Inte-
gral y Terminalidad Educativa. En palabras de una exfuncionaria de dicha
Dirección:
“La estrategia de su coordinación es procurar facilitar la terminalidad
educativa de los titulares. Destinar recursos humanos de la dirección no a
todos los estudiantes de FinEs sino a los titulares”.
Previo a la resolución que establece la obligatoriedad del componente
educativo para el Hacemos Futuro, sancionada en febrero del 2018 (Res.
151/18), el Secretario de Economía Social del MDS emite una nota donde
adelanta que los/as titulares podrían optar por la terminalidad educativa y
que contarían con dos días de cursada como parte de la contraprestación,
el resto tendrían que continuar con el plan de actividades.
Mientras tanto, en la Provincia de Buenos Aires, la Circular Técnica N°1/
18 de la Dirección de Jóvenes y Adultos/as, comunica a las autoridades
educativas locales las condiciones de los programas sociales del MDS
acerca de la Terminalidad Educativa. Dicha circular expresa que “en fun-
ción de la población que componen los programas sociales resulta primor-
dial que se les oriente sobre los diferentes planes de estudio y modalida-
des a fin de que la inscripción que efectúen responda adecuadamente a
sus necesidades”
23
, Y agrega “se informa que los destinatarios de progra-
23
Las ofertas que propone esta dirección son: Primaria de Adultos, CENS, FinEs Tra-
yecto Secundario, FinEs Deudores de Materias, Secundaria con Oficios, CEBAS, Edu-
cación a Distancia.
47 - otoño 2019
144 STUDIA POLITICÆ
mas deberán presentar ante autoridades del Ministerio un “Formulario de
Terminalidad Educativa (FOTE)”
24
para acreditar la regularidad de la
cursada hasta tres veces al año.
La circular señala que se debe informar al/a la titular acerca de todas las
propuestas educativas, planes de estudio y modalidades con el fin de que
éstas se ajusten a sus necesidades. Esto indica que el Plan FinEs 2 se con-
vierte en una propuesta más dentro de las ofertas educativas de la modali-
dad de jóvenes y adultos/as, ya no la prioritaria. Otra de las modificacio-
nes que impulsa la Dirección de Adultos en la Provincia de Buenos Aires
es una plataforma virtual denominada Adultos 3.0
25
para la inscripción
de estudiantes. La Comunicación N° 2 del 2018 ratifica esta decisión ya
que señala que, estas inscripciones se realizarán en las Bocas Únicas Dis-
tritales, CENS y demás lugares autorizados por la Coordinación Regional
y la Inspección de la Modalidad. Establece una Ventanilla Única Digital y
Bocas Únicas Distritales
26
.
A través de los comunicados de la Dirección de Adultos de la Provincia
de Buenos Aires, constatamos cierto viraje hacia la virtualidad. Tal como
pudimos observar en el trabajo de campo, esta propuesta impacta sobre
los/as titulares de programas sociales, dado que los lugares de referencia
locales, dependientes del MDS (CAL y CDR), donde ellos/as solían ins-
cribirse para terminalidad educativa y capacitaciones, ya no cumplen esa
función de atención. De esta manera, es la Inspección de Adultos/as (de-
pendiente de la Dirección General de Cultura y Educación de cada juris-
24
Dicho formulario contiene una “Sección 1” que deberá ser completada para aquellos
que se inscribieron y se encuentran cursando con regularidad y una “Sección 2” para los
que se presenten a inscribirse fuera de las fechas del calendario oficial y no puedan co-
menzar en el cuatrimestre en curso”. El FOTE es un formulario que presentarán los/as ti-
tulares del Programa en la unidad educativa que corresponda y, luego, entregarán en
ANSES para certificar su cumplimiento.
25
En el portal oficial de la Provincia de Buenos Aires (ABC), figura lo siguiente:
“Adultos 3.0 es una plataforma web simple y al alcance de todos, en donde los interesa-
dos encontrarán las distintas ofertas de la Modalidad que se llevan a cabo en cada dis-
trito. Allí podrán realizar su preinscripción online en la Ventanilla Única Digital (VUD),
accediendo a través del sitio ventanilla.educacionadultos.com.ar”.
26
“las denominadas Boca Única Distrital (BUD) son espacios de atención y orienta-
ción al público en general y para los trámites de matriculación personal, ubicadas en los
centros de atención de la Educación de Adultos, con horario fijo y ampliado para orien-
tar a los mayores de 18 años con respecto a toda la oferta educativa de la modalidad que
se desarrolla en su localidad de residencia.” (Disponible en http://abc.gov.ar/ FinEs-tra-
yecto-secundaria).
145
dicción) quien, únicamente, supervisa las inscripciones y el funciona-
miento del Plan FinEs en el territorio y deja de lado el trabajo de articula-
ción interministerial y con las organizaciones civiles, sociales, políticas.
En este sentido, es la misma Inspección quien determina un lugar que
funciona como Boca Única Distrital donde los/as estudiantes, entre ellos
los/as titulares, podrán inscribirse individualmente, o podrán hacerlo vir-
tualmente y opta por todas las opciones de terminalidad educativa que
ofrece la modalidad de jóvenes y adultos. Una vez inscriptos/as —en el
caso de los/as titulares de programas y si adquirieron vacante—, deberán
llevar el “Formulario de Terminalidad Educativa (FOTE)” a ANSES para
su control.
III.I. Aportes para la lectura de datos en clave comparada
Reviste cierto interés analizar, en clave comparada y desde una perspecti-
va de género, las dos líneas, AT y EH, que anteceden al programa HF, a
partir de la información disponible producida por el propio MDS (2015).
Para ello, es fundamental considerar un mínimo de indicadores sensibles
al género, relativos a: la participación de las mujeres en cada programa, la
tasa de dependencia
27
, el perfil etario de los grupos familiares, el máximo
nivel educativo alcanzado al momento del ingreso a cada programa, el
máximo nivel educativo alcanzado a principios de 2015 y el máximo ni-
vel alcanzado de los miembros del hogar menores de edad.
A inicios de 2015, el PRIST-AT contaba con un total de 218.870 titulares
(varones y mujeres y la línea EH –específicamente– contaba con un total
de 92.424 mujeres (MDS, 2015a, 2015b). Mientras que en el caso del EH,
el total de las destinatarias fueron mujeres, en lo que respecta al AT, dicho
programa contaba para 2015, con un 58 % de mujeres y un 42 % de varo-
nes (MDS, 2015a, 2015b).
En lo que refiere a la composición de los hogares de los/as titulares de
ambos programas, nos interesa particularmente atender a la tasa de de-
pendencia diferencial entre uno y otro, para considerar –luego– el peso
diferencial de la demanda de servicios y/o dispositivos de cuidado de sus
titulares. En el caso del EH, cuya condicionalidad principal de acceso su-
ponía que las titulares fueran jefas de hogar y tuvieran tres o más hijos/as
a cargo, nos encontramos con una tasa de dependencia del 3,5; es decir
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
27
La tasa de dependencia refiere a los miembros inactivos del hogar sobre los activos.
47 - otoño 2019
146 STUDIA POLITICÆ
Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes del MDS (2015a, 2015b).
El trazado de este gráfico, que debe leerse complementariamente con la
información relativa a la tasa de dependencia diferencial entre AT y EH,
nos advierte –principalmente– sobre el peso relativo de los/as niños/as
menores de edad, en especial entre las edades de 6 a 12, los cuales repre-
sentan el 15,4 % en el caso de titulares del AT, mientras que ese porcenta-
que, por cada titular hay más de tres personas promedio en el hogar, que
dependen económicamente de ellas. En cambio, la tasa de dependencia de
las cooperativas del AT, donde participan tanto hombres como mujeres, y
donde no hubo requisitos respecto al número de hijos/as al momento del
ingreso, es de 1,9. Comparativamente, podemos observar –entonces– que
la tasa de dependencia de los hogares de las titulares del EH es bastante
superior a los hogares de cooperativas mixtas, lo cual le imprime a cada
programa, un peso diferencial a las demandas de cuidado de sus titulares
(Voria, 2019). Incluso, vale aclarar que un 13,5 % de titulares del EH tie-
nen hijos/as con alguna discapacidad (MDS, 2015a, 2015b).
Teniendo algo más claro comparativamente el perfil de la conformación
familiar de los hogares de los/as titulares de ambos programas, es intere-
sante detenernos respecto al perfil etario de los miembros de sus hogares:
Gráfico 1: Perfil etario de los miembros del hogar de titulares de los programas AT y EH
147
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
je asciende al 26,8 en el caso del EH. De manera que, mientras los hoga-
res de los/as titulares del AT cuentan con una distribución etaria de sus
miembros bastante homogénea, en el caso del EH, los hogares tienen una
marcada proporción de niños/as pequeños/as, evidentemente con altas de-
mandas de cuidado.
Respecto a la cuestión de la terminalidad educativa, nos interesa tomar en
consideración el máximo nivel educativo alcanzado por los/as titulares al
momento del ingreso a cada uno de los programas:
Gráfico 2: Máximo nivel educativo alcanzado por titulares al momento de ingresar a
los programas AT y EH
Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes del MDS (2015a, 2015b).
Según podemos observar, respecto al nivel educativo de los/as titulares al
momento del ingreso al programa (2009 para el AT y 2013 para el EH), el
78 % de titulares (de ambos sexos) del AT no había completado la escola-
ridad formal, mientras que dicho porcentaje, en el caso del EH, ascendía a
–prácticamente– el 90 % (87,9 %) de las titulares.
Si bien las trayectorias del gráfico anterior guardan cierta coherencia entre
un programa y otro, es en el nivel “hasta universitario incompleto” que se
produce un punto de inflexión en la traza entre ambos, donde un porcentaje
47 - otoño 2019
148 STUDIA POLITICÆ
mayor de titulares del AT (19,47 %) alcanzó este nivel previo al inicio al
programa, en comparación con el EH (12 %). De manera que el AT, al
momento del inicio, presenta un mejor perfil del nivel educativo de sus ti-
tulares (hombres y mujeres), en comparación con el perfil de las titulares
del EH.
Frente a este diagnóstico respecto al perfil diferencial de titulares de cada
programa, el gráfico que sigue a continuación reviste cierta importancia
en tanto que —como pudimos comprobar a partir de las entrevistas con
personal técnico y (ex)funcionarios/as del MDS— resultó ser la informa-
ción clave sobre la que se basó la nueva gestión de la cartera del MDS,
bajo la gestión de la Alianza Cambiemos, para realizar los ajustes respec-
to a la cuestión del carácter optativo / obligatorio del componente de ter-
minalidad educativa.
En comparación con el gráfico anterior, en el que la trayectoria de ambos
programas guardaba cierta armonía respecto al máximo nivel educativo
alcanzado al momento del ingreso a cada uno de los programas, la ilustra-
ción que sigue a continuación nos ofrece información respecto al máximo
nivel educativo alcanzado por sus titulares a inicios de 2015.
Gráfico 3: Máximo nivel educativo alcanzado de titulares de los programas
AT y EH a comienzos de 2015
Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes del MDS (2015a, 2015b).
149
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
Como podemos ver, esta ilustración presenta un trazado mucho más com-
plejo, cuyo sentido varía en dos puntos clave: En primer lugar, mientras el
porcentaje de titulares del EH con nivel primario / EGB completo no al-
canza el 8 %, en el caso del AT, dicho porcentaje trepa al 33,8 %. En se-
gundo lugar, en el nivel secundario/polimodal incompleto las titulares del
EH (54,9 %) superan por más del doble a los/as titulares del AT (26,5 %).
Estos porcentajes dan cuenta, para inicios de 2015, del peso relativo del
componente de obligatoriedad de la terminalidad educativa para la línea
programática EH, que logra mejorar ampliamente el perfil educativo de
sus titulares, sobre todo si lo comparamos con el AT.
Una cuestión no menor refiere al máximo nivel educativo alcanzado de
los miembros menores de edad de los hogares de uno y otro programa.
Allí se puede ver, para comienzos de 2015, que ambas líneas guardan
cierta coherencia con respecto a este indicador. En primer lugar, en lo que
refiere a los/as niños/as entre 6 y 12 años, en lo que respecta a hogares de
titulares del AT, un 82 % alcanza el nivel de primaria / EGB incompleta,
mientras que dicho porcentaje asciende levemente al 88,4 % para el EH.
En segundo lugar, entre los/as niños/as de entre 13 y 17 años de familias
de titulares del AT, un 85,5 % alcanza el nivel de secundario / polimodal
incompleto, mientras que un 88,4 % lo hace en el caso del EH.
Evidentemente, estos últimos datos dan cuenta para ambos programas,
por un lado, de la relevancia del componente de terminalidad educativa a
nivel del desarrollo de capacidades educativas en los miembros del gru-
po familiar; así como, por el otro, del peso de la condicionalidad educa-
tiva relativa a la AUH (Arcidiácono, 2017; Pautassi, Arcidiácono y Stras-
chnoy, 2013). Sin embargo, el carácter optativo u obligatorio ofrece,
según los datos, oportunidades distintas en lo que refiere a sus titulares.
Este diagnóstico, como veremos, resultó clave para la gestión de la ac-
tual Secretaría de Economía Social del MDS, a la hora de unificar los
programas AT, EH y Desde el Barrio en el programa Hacemos Futuro.
Según los datos disponibles para comienzos de 2018, el Programa Hace-
mos Futuro afecta a 261.805 titulares, de los/as cuales el 78 % son muje-
res. A su vez, del total de titulares, el 62,5 % (163.842) corresponde al ex
AT; el 30.5 % (80.389) al ex EH y el 7 % (17.574) al ex programa Desde
el Barrio
28
.
28
Disponible en: Ministerio de Desarrollo Social, Noticia de fecha 28/02/18, https: //
www.desarrollosocial.gob.ar/noticias/hacemosfuturo
47 - otoño 2019
150 STUDIA POLITICÆ
IV. Virajes en torno a la terminalidad educativa y la empleabilidad
en clave de género
En este apartado, nos proponemos retomar las implicancias en términos
de género, respecto a los virajes de gestión de las políticas del MDS se-
leccionadas en lo que refiere al carácter optativo / obligatorio del com-
ponente educativo, y del trabajo cooperativo y la empleabilidad. Enten-
demos ambos componentes de las políticas sociales como una ecuación
que varía de acuerdo a los pesos relativos que cada uno asume. Las va-
riaciones que dicha ecuación arroja como resultado para cada uno de los
programas adquiere, como veremos, implicancias de género específicas,
que exceden a los programas e impactan sobre el fortalecimiento / debi-
litamiento de los espacios de socialización y colectivización de las des-
tinatarias.
A pesar de lo escurridizo del concepto de empleabilidad, sabemos que, a
partir de la década de los noventa, los programas destinados a la forma-
ción de trabajadores/as (desocupados/as o no) se estructuraron alrededor
de la definición de empleabilidad que los organismos de crédito, la OIT y
los propios Ministerios de Trabajo y Producción de cada país impusieron
en las agendas de la región, incluido nuestro país, y que en el marco de la
gestión actual, su significancia vuelve a adquirir preeminencia, tal como
queda plasmado en los fundamentos de la creación del programa HF. Así,
la concepción de empleabilidad responsabiliza solo a los/as trabajadores/
as y no al mercado de trabajo, por su destino en el escenario ocupacional,
y desplaza a un segundo plano la idea de que la educación/ formación por
sí misma no genera empleo ni revierte la situación de pobreza o exclu-
sión. Esta perspectiva no hace más que traer al presente las Teorías de Ca-
pital Humano “que en términos de Shultz, planteaba que la inversión en
capital humano no solo incrementa la productividad individual, sino que
al hacerlo también sienta la base técnica del tipo de fuerza necesaria para
un rápido crecimiento económico. Es decir, pone énfasis en la contribu-
ción de la educación como un componente central y a su vez medible del
capital humano” (citado por Levy, 2012, p. 115). De modo que, si bien su-
gerimos cierto viraje en detrimento del trabajo cooperativo, el componen-
te de la empleabilidad estuvo presente con distintas intensidades y mati-
ces en ambas gestiones, dada su vinculación con la teoría del capital
humano, impulsada por los organismos internacionales de crédito desde
los años 90.
151
En este sentido, profundizaremos en primer lugar sobre el perfil diferen-
cial entre los/as titulares del AT y del EH, según la mirada de los cuadros
intermedios del MDS como de las propias mujeres destinatarias de am-
bos programas; en segundo lugar, analizaremos el componente de termi-
nalidad educativa —específicamente el Plan FinEs— como una propues-
ta flexible, que habilitó otros tiempos y espacios de formación
significativos en términos de género; por último, desarrollaremos una se-
rie de balances acerca de los efectos que genera en las mujeres destinata-
rias, el viraje de los programas sociales desde el trabajo cooperativo ha-
cia la empleabilidad.
IV.I. Perfiles y sesgos de género
Si tomamos en consideración las cifras que analizamos y comparamos en
el apartado anterior respecto al perfil de los/as destinatarios/as del AT y
del EH, vemos que, si bien la situación de vulnerabilidad y de violencia
de género de las mujeres titulares de ambos programas coincidía (y coin-
cide ahora dentro de HF), el AT estuvo pensando en clave masculina tra-
bajocéntrica, mientras que el EH abrió el juego a incorporar la perspecti-
va de género, aparentemente, por tratarse de un programa destinado
únicamente a mujeres.
A los ojos de los cuadros intermedios del MDS, la razón sobre las varia-
ciones entre ambos programas recae sobre el perfil distintivo de sus titu-
lares, desde una visión sesgada de género, sin asumir los límites y –a la
vez– las potencialidades de la propia política para flexibilizar –al menos–
la división sexo-genérica del trabajo:
Mi experiencia es que en el Argentina Trabaja, los destinatarios pertene-
cen a diferentes organizaciones sociales, políticas, barriales. Venían con
una trayectoria de politización más fuerte, por decirlo de alguna mane-
ra... encontrabas perfiles con mucho liderazgo, con mucho conocimiento
de la realidad barrial y comunitaria, entonces rápidamente las herra-
mientas las tomaban y las sabían volcar (Exfuncionaria MDS, 2009-
2015).
Es decir que, pese a que el AT es un programa compuesto por un porcen-
taje considerablemente alto de mujeres, los cuadros intermedios de técni-
cos/as y funcionarios/as refieren a un titular “idealmente masculino”, que
como en el resto de otras políticas deja –al menos a nivel discursivo– en un
rol secundario a las mujeres titulares, a pesar de su número (Rodríguez
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
47 - otoño 2019
152 STUDIA POLITICÆ
Gustá, 2014). Sin embargo, más allá de su invisibilización a pesar de su
preeminencia numérica, el papel de las mujeres del AT ha sido fundamen-
tal para el sostenimiento del programa, así como para su resignificación
en términos propios.
Mientras que a la hora de referirse al perfil de las titulares del EH, remar-
ca que:
”Dadas las características de las destinatarias, también tuvimos que ir
un poco para atrás con la formación, porque las mujeres la mayoría
no tenían la primaria terminada, la mayoría no venía con la misma
trayectoria laboral, ni trayectoria política, hablo política de participa-
ción, o sea, eran mujeres muy intrahogar, muy metidas en su problemá-
tica de violencia, con todo lo que eso conlleva: no poder manifestarse
a través de la palabra, con el cuerpo totalmente para adentro, muy
para adentro en todo sentido. Entonces ahí se tuvo que formar todo
otro dispositivo totalmente diferente al del PRIST... muy muy cuidado,
muy despacito y, por otro lado, te implicaba una responsabilidad enor-
me, porque eran muy permeables en algún sentido” (Ex-funcionaria
MDS, 2009-2015).
Se trata de una lógica diferencial de género entre uno y otro programa,
sostenida y reproducida tanto en los discursos de los cuadros intermedios
como en las destinatarias de ambos programas, que recrea la división
sexo-genérica del trabajo entre un programa abocado principalmente al
trabajo y otro orientado a la formación y a la “contención”. Veamos el si-
guiente intercambio entre titulares, tanto del AT como del EH, en San Fer-
nando:
– Yo creo que el “Ellas Hacen” está hecho para las mujeres... En cam-
bio nosotros directamente a trabajar. A trabajar, a palear (Daniela, ex ti-
tular AT, Tigre).
– Éramos todos obreros. En cambio las del “Ellas Hacen”... Las contie-
nen mucho. Era un programa, cómo se decía, de contención. A mí me
decían si no me quería pasar para el “Ellas Hacen” y yo me quedé don-
de estaba. (Romina, ex titular AT, Tigre).
De acuerdo con las propias titulares, ambos programas operaban bajo ló-
gicas de género diferentes, las cuales eran vivenciadas por ellas mismas
con cierto malestar, producto –entre otras cosas– de las oportunidades no
sólo diferenciales, sino también desiguales, ofrecidas por uno u otro pro-
grama.
153
IV.II. Tiempos y espacios en clave de género
El componente de terminalidad educativa, más allá de su carácter opta-
tivo / obligatorio, abrió una serie de posibilidades en clave de tiempos y
espacios, que resultaron formativas, incluso en términos de género. Así,
el Plan FinEs, específicamente, representó un cambio en relación a otras
propuestas de terminalidad educativa de personas jóvenes y adultas, en
cuanto a que habilitó espacios de formación alternativos, así como
otros tiempos escolares ajustados –en cierta manera– a las necesidades
de sus titulares:
Lo positivo de estar acá es que venís tres veces por semana, estás en el
barrio, no tenés que viajar para otro lado, eso está bueno y no hay que-
ja. Lo malo de cambiar es la atención cuando vas al CENS... (Risas)
(Carina, ex titular EH, Tigre).
Las propuestas educativas, en especial la terminalidad educativa en el
caso del EH, resultaron ser más que un requisito obligatorio, se convirtie-
ron en momentos de encuentro, de pertenencia y de confianza mutua entre
las mujeres. Así, las titulares le otorgan suma importancia a la dimensión
vincular, a la relación con el/la otro/a, en el marco de dicho espacios. Se
trata de espacios “propios”, fuera del ámbito de lo doméstico:
Yo estoy acá porque me gusta el lugar, así y todo, aunque salga del pro-
grama, yo voy a seguir colaborando porque acá... Es como tu segunda
casa, ya es parte tuya (Carina, ex titular EH, Tigre).
En este sentido, los relatos de estudiantes titulares dan cuenta de cómo se
van conformando aprendizajes cooperativos, grupalidad, respeto y valor
por los saberes previos. Estas construcciones colectivas no se encuentran
exentas de contradicciones y tensiones. Así, el vínculo de los sujetos con
el conocimiento, con los saberes previos, así como el vínculo con los/as
docentes, compañeros/as, vecinos/as, familiares cobra centralidad y se re-
significa. El FinEs, de este modo, se torna un espacio de diálogo de con-
tención, donde el grupo posee una función clave (Míguez, 2018). Las mu-
jeres señalan también que estos espacios colectivos de formación les
permiten despejarse, compartir sus experiencias, narrar sus historias y de-
jar la soledad.
Me gusta y te despeja, no pensás en problemas que por ahí tenés en tu
casa. Yo me vengo acá y es otro mundo, llego a mi casa y quiero volver
de vuelta para acá... (Risas)... (Carina, extitular EH, Tigre).
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
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154 STUDIA POLITICÆ
Más allá de la apropiación subjetiva y grupal que las mujeres hacen de
los espacios de formación y cooperativos, recurrentemente, los equipos
de gestión del programa remarcan, en las entrevistas, la grave dificul-
tad estructural del PRIST-AT para lograr disponer de espacios físicos
propios, lo cual supone una disipación considerable de tiempo y ener-
gía de gestión, a expensas de las articulaciones en territorio con las or-
ganizaciones, universidades, clubes, etc., que podían llegar a alojar al
Plan FinEs. Estas dificultades producen –en términos discursivos– una
“inadecuación” de estos sujetos, mayoritariamente femeninos, al espa-
cio de lo público, donde –en ellas– la paradoja radica en apropiarse de
lo impropio.
En el “Ellas Hacen” estábamos haciendo huerta, todavía seguimos.
Como ahora el “Ellas Hacen” se disolvió y pasamos a ser titulares, al-
gunas compañeras se retiraron y otras compañeras y yo decidimos con-
tinuar en el lugar donde nos prestan y estamos trabajando en la huerta.
Lo hacemos individualmente, como vecinos, y también para cuidar el es-
pacio, porque esto no va a durar toda la vida: en algún momento las co-
sas pienso que van a cambiar y nosotros vamos a necesitar un espacio
físico, entonces tenemos que cuidar lo que nos prestaron; y al respecto
del lugar del FinEs también es un lugar que nos prestaron, que lo esta-
mos cuidando, lo estamos acondicionando a pulmón (Carina, extitular
EH, Las Tunas).
De alguna manera, la oportunidad para ellas de generar y sostener estos
espacios / momentos “ilícitamente propios” generaron un efecto boome-
rang, donde el encuentro con otras mujeres de su mismo barrio, de su
mismo entorno y con vivencias vitales muchas veces similares las conver-
tía en interlocutoras, en pares, en compañeras.
...una de las cosas que siempre dicen y rescatan es que el “Ellas Ha-
cen”, el grupo, la escuela, no solamente les dio el espacio de participa-
ción y de contención, sino de darse cuenta y poder salir: en realidad po-
der salir es alejarse, muchas de las mujeres pudieron romper con ese
círculo e irse de la casa; no todas se fueron de la casa con una denuncia
de por medio, porque insistimos, la denuncia no es el único camino, ni el
mejor muchas veces (Profesional técnica MDS, 2009-2018).
Sin embargo, desde el diseño del programa, no se previó este “efecto rebo-
te”, especialmente en relación a la problemática de la violencia de género,
lo cual acentuaba la brecha entre las altas expectativas de las titulares y
las frustraciones de los equipos, ante la falta de itinerarios institucionales
155
aceitados para acompañar, especialmente, estos casos. Más aún, no se
pudo anticipar ni diseñar una red de contención y de protección institu-
cional por parte del programa, frente al encarnizamiento de la violencia
contra las mujeres, que suponía su incorporación al programa EH por par-
te de sus parejas agresoras (Voria, en prensa).
Además porque, rápidamente, se vio que esos mínimos espacios, aunque
fueran dos veces por semana, de reunirse y de generar apoyos eran tan
importantes para sacar el tema del aislamiento en las mujeres que su-
frían violencia que esto se comió o se llevó la energía del programa ini-
cialmente, porque ahí también empezó a pasar que la mujer llegaba y el
tipo te golpeaba la puerta queriendo escuchar la capacitación, la espe-
raba afuera, la mujer se venía con los bolsos al FinEs y decía “me voy
de mi casa (Profesional técnica MDS).
En este punto, cabe advertir, que procesos de autonomización de las mu-
jeres como estos puede incidir sobre la salida de las situaciones de violen-
cia y, a la vez, puede ser un factor de recrudecimiento de este (Rodríguez
Enríquez, 2011; Gherardi, Martelotte y Pautassi, 2016; Vicente y Voria,
2016; Arcidiácono y Bermúdez, 2018b). En este sentido, los momentos de
mayor riesgo para las mujeres en situación de violencia de género suelen
ser, justamente, aquellos que generan movimientos y cambios orientados
hacia procesos de salida y reafirmación de su autonomía –como el esta-
blecimiento de una denuncia y/o de medidas de protección, la comunica-
ción al agresor de su decisión de separarse (Fernández Teruelo, 2013), el
conseguir un empleo e, incluso, en nuestro caso, la incorporación / parti-
cipación en alguno de los programas estudiados (Voria, 2019). En resu-
men, la evidencia refuerza la responsabilidad del Estado de acompañar,
proteger y fortalecer a las mujeres en dichos procesos de desvictimización
(Velázquez, 2003).
Todo esto no significa que las propias titulares no hayan activado a nivel
informal / comunitario, eficazmente sus recursos para generar ellas mis-
mas una red de protección barrial, que muchas veces resultaba, desde la
percepción de las propias mujeres, más eficaz y sobre todo más cercana
que los recursos institucionales disponibles.
... en realidad la contención, la que más fuerte funciona, es la conten-
ción del grupo: al inicio pasaba en las reuniones y en los talleres del
“Ellas Hacen” que se acercaba alguien, algún familiar o pareja, porque
la verdad que las parejas no dejaban ir a las reuniones: boicoteaban y
hasta muchas veces hubo situaciones que se presentaban en forma vio-
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156 STUDIA POLITICÆ
lenta para que no se dieran los espacios de encuentro (Profesional técni-
ca MDS).
Vale advertir sobre las implicancias de género, a partir de la actual ges-
tión, del cierre de las comisiones “puras”
29
, en tanto que permitían a las
titulares generar un espacio de socialización y de empatía para hablar y
ser escuchadas sobre las situaciones de violencia que sufrían. Bajo la ac-
tual gestión, se da paso a la consolidación de comisiones mixtas, integra-
das por titulares hombres y mujeres, provenientes de distintos programas
(y/o por estudiantes que no forman parte de programas sociales), lo cual
atenta contra los lazos de confianza, cercanía y empatía necesarios para
garantizar una escucha activa, en relación a la problemática de la violen-
cia de género que atraviesan gran parte de las titulares, tanto de la línea
ex AT como EH.
El género tiene que impactar en todos los géneros, por eso no es necesa-
rio que existan las comisiones puras de mujeres (Exfuncionaria MDS,
actual gestión, 2016-2018).
En contraposición con dicha visión, acordamos con Arcidiácono y Ber-
múdez (2018) cuando remarcan que “la literatura especializada en coo-
perativismo y género advierte las ventajas de las organizaciones integra-
das exclusivamente por mujeres, como un paso inicial hacia el
fortalecimiento tanto de la autoestima y de la autonomía, como del
aprendizaje de saberes básicos, para su posterior socialización en ámbi-
tos mixtos, y destaca el rol de las comisiones de igualdad de género al
interior de las cooperativas” (p.7).
En lo que refiere a la cuestión de las altas responsabilidades de cuidado
que recaen unilateralmente sobre las titulares, la única “consideración”
por parte, por ejemplo del programa EH, ha sido que “las actividades pro-
puestas a las titulares, en el marco del programa, se llevan adelante en las
franjas horarias en las que las hijas e hijos de ellas asisten a la escuela en
sus distintos niveles y centros de desarrollo infantil. Dichas actividades
ofrecen flexibilidad en cuanto a los turnos (mañana, tarde y, en algunos
casos, vespertinos) para que las titulares puedan acomodar sus horarios de
cursada a los de sus hijos” (MDS, 2017). De todos modos, dicha “consi-
29
Las comisiones puras hacen referencia a comisiones del Plan FinEs 2, integradas
–únicamente– por titulares de programas sociales. En este caso, compuestas por mujeres
pertenecientes al programa Ellas Hacen.
157
deración” refuerza y reproduce la carga de cuidado unilateralmente sobre
las titulares, lo cual atenta contra cualquier atisbo de, al menos, flexibili-
zar la división sexual del trabajo, a partir de la intervención estatal (Voria,
2019).
Ahí había un horario de mañana o de tarde: si vos faltabas a la tarde
podías ir a la mañana. Te daban esa oportunidad, porque como había
gente de la fábrica y ellos tenían turnos rotativos, les permitían hacer
eso y, entonces, si a nosotros nos pasaba de un día no poder ir... Yo
siempre fui igual a la tarde, por los horarios de colegio de la nena.
Siempre acomodaba mis horarios por ella (Susana, extitular AT, San Fer-
nando).
Si bien diversos estudios demuestran que, frente a la falta de servicios es-
tatales universales y gratuitos de cuidado y ante la imposibilidad de con-
tratar servicios de cuidado en el mercado, las mujeres de sectores vulnera-
bles suelen poner en juego diferentes alternativas a nivel comunitario para
cubrir dichas demandas (Pautassi y Zibecchi, 2010; Zibecchi, 2015), tan-
to el AT como el EH no previeron –entre sus componentes– un dispositivo
institucional de cuidado de sus hijos/as, que potencie la posibilidad de sus
titulares de acceder a la capacitación y a la participación en el mercado
laboral en condiciones dignas y equitativas (Voria, 2019). En este sentido,
“la centralidad que el cuidado tiene en la reproducción de las condiciones
de la vida humana apunta a la necesidad del Estado (...) de asumir un
compromiso radical con la formación de nuevas prácticas sociales de cui-
dado y la creación de condiciones para la superación de la división sexual
del trabajo. Mientras que este no sea el horizonte de acción del Estado, su
acción seguirá comprometida con la reproducción de las desigualdades,
en lugar de enfrentarse a ellas” (Mazzini Marcondes y otros, 2015, p.44,
traducción propia).
Lo que yo te puedo decir, personalmente, es que yo he estado en el pe-
ríodo que están estudiando en muchas reuniones donde esto se discutía.
Yo creo que nunca se le encontró la vuelta: hubo conversaciones con los
centros de desarrollo infantil de la SENAF, o del propio Ministerio, con
organizaciones locales; hubo planteos fuertes de trabajadores del pro-
grama diciendo “esto lo tenemos que cubrir de alguna manera, no pode-
mos sostener la exigencia...”. La exigencia se solía ablandar, pero la
propuesta era poder generar algún sostén y no ablandar la exigencia di-
ciendo: “bueno, no vengas”. No: que pueda venir. ¿Cómo garantiza-
bas...? Pensando que, además, había alguna cosa interesante en esa ac-
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158 STUDIA POLITICÆ
cesibilidad. Pero nunca se pudo resolver. Yo creo que sí, que es un gran
obstáculo, creo que muchos de los que laburamos en el Ministerio lo
veíamos como un obstáculo real en el cotidiano, justamente por el perfil
de mujeres del Ellas” (Técnica profesional MDS).
Es interesante advertir que, en el marco de las disquisiciones e intercam-
bios entre las propias titulares del AT y del EH en el desarrollo de los gru-
pos focales, la cuestión del cuidado –llamativamente– emerge entre ellas
con un peso diferencial en uno y otro programa:
En “Argentina Trabaja” hay hombres y mujeres y yo veo que vienen las
chicas con su bebé, ponen una mantita, están los chicos ahí y se ayudan
entre todas. Y digo “Guau, tienen ganas de trabajar”. Y de mis compa-
ñeras del “Ellas” siempre el tema es que no tienen con quién dejar a los
chicos, que les duele la pierna... No ponían esa responsabilidad de salir
adelante. Se presentaban un montón de proyectos y yo las veía como
conformistas (Carina, extitular EH, Tigre).
...había muchas mamás también en el Argentina Trabaja que tienen chi-
cos, se tenían que arreglar como pudieran. En ese sentido son todos
iguales, porque hay muchas mujeres en Argentina Trabaja (Susana, exti-
tular AT, San Fernando).
Lo mismo pudimos constatar a nivel de las entrevistas a técnicos/as y fun-
cionarios/as, donde la cuestión del cuidado solo irrumpió como problemá-
tica en el marco de la implementación del EH, y no antes. A su vez, esta
misma lógica estuvo impregnada a nivel académico, donde la mayoría de
los estudios relativos al componente de cuidado están dedicados al EH.
De manera que resulta clave profundizar sobre el análisis comparado en-
tre ambos programas en clave de género.
IV.III. Balances de género en torno a la terminalidad educativa y
la empleabilidad
Sí, sí, ya no somos más cooperativa: ahora somos Hacemos Futuro y
cada cual pelea por su nidito (Zulma, extitular AT, San Fernando).
Según vimos, el PRIST-AT se enmarcó dentro de una serie de programas
sociales de la cartera del MDS pensados en clave trabajocéntrica, tanto
por las condicionalidades como por las exigencias impuestas a las perso-
nas titulares, que –de algún modo– buscaban recuperar lo que los propios
159
cuadros intermedios del MDS denominan la “cultura del trabajo”
30
, en
una población tanto de hombres y mujeres débilmente vinculados al mer-
cado de trabajo formal y, así, a la “liturgia” que el empleo supone en tér-
minos de exigencias de horario, presencia, destrezas, etc.
Lo que se buscaba era que en ese período, ellos vayan volviendo al me-
canismo de laburo, al hábito. Que estén en grupo y que tengan su tiem-
po pago puesto al servicio de un trabajo. Mientras se iban identificando
cuáles eran las capacidades a estimular. Y en simultáneo tenían forma-
ción en cooperativismo en grupo, en equipos de trabajo, en planifica-
ción (Exfuncionaria MDS, anterior gestión).
De este modo, las entrevistas a los cuadros intermedios del MDS dan
cuenta de toda una “artillería” puesta al servicio de recuperar la ética del
trabajo en clave masculina, más allá que gran parte de sus destinatarias
eran mujeres:
Los compañeros no vienen del mundo del trabajo, vienen del mundo de
lo popular y de la franja del rebusque, digamos. Una cosa es trabajado-
res que se encontraban en un momento donde el patrón no estaba y se
asume un desafío que no es fácil, ¿eh? De llevar adelante la producción
en cesión y compañeros que vienen de 2 generaciones de no ver en su
propia familia una estructura organizativa del trabajo y digo organizar
la vida a través del trabajo es desde “¿A qué hora me levanto? ¿A qué
hora entro? las relaciones sociales que establezco, el sindicato, el club
de la empresa”. Todo eso que, tal vez, a un sector de la población asala-
riada nos ordena..., hay sectores populares que giran alrededor de otras
cosas: ni mejores ni peores, pero son otras formas sociales (Exfunciona-
rio MDS, 2009-2018).
En consecuencia, el PRIST-AT colocó el componente de trabajo como un
eje central, más allá del componente formativo, lo cual resultó un gran
“parteaguas” en relación al EH, con importantes consecuencias distintivas
en términos de género para las titulares de cada uno de ellos. Es decir
que, si bien las mujeres eran más de la mitad de las titulares del PRIST-
AT, la lógica con la que fueron diseñados y puestos en marcha ambos
programas tuvo implicancias distintas en términos de género, más allá de
que no hayan sido advertidas inicialmente.
30
Recordemos que la Resolución 592/16 del MDS, durante la actual gestión, refuerza
la “cultura del trabajo” con miras a incrementar la empleabilidad y su inclusión social
(ver nota al final viii).
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
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160 STUDIA POLITICÆ
Tal como mencionamos anteriormente, si bien dentro del AT la finaliza-
ción de los estudios era promovida, no constituía un requisito obligato-
rio, dado que la prioridad estaba vinculada al trabajo más que a la forma-
ción. Dicho desequilibrio entre los componentes del trabajo cooperativo
y la terminalidad educativa para el AT tiene importantes implicancias en
términos de género, sobre todo si lo analizamos en clave comparada con
el EH.
En este sentido y frente a las dificultades con las que se toparon los/as ti-
tulares para completar sus estudios, el programa brindó como alternativa
la oportunidad que fueran familiares y allegados de los/as titulares quie-
nes completaran sus estudios, lo que reafirma el carácter secundario que
tenía la terminalidad educativa para el programa:
[El FinEs] como obligatorio arranca con el “Ellas Hacen”. Ahí me pa-
rece que fue un acierto meterlo como obligatoriedad. Lo que pasó en el
“Argentina Trabaja” es que no se metió como obligatoriedad, entonces
la gente tenía la opción de hacerlo optativamente, a contraturno, lo cual
ya es una dificultad en sí misma, y les diría que al principio tuvo más re-
percusión en las familias de los titulares del programa que en los pro-
pios titulares. Las familias iban (esposos, esposas, hijos grandes, tíos,
primos, vecinos), que entraban por ellos, pero no ellos mismos. En gene-
ral empezó a pasar eso: había un montón de gente pero cuando vos pre-
guntabas quiénes eran titulares, te daba re bajo el número (Exfunciona-
ria MDS, actual gestión).
A partir del EH, entonces, la terminalidad educativa adquiere carácter
obligatorio y, con ello, ocupa un lugar central en el desarrollo de dicho
programa:
[Se refiere al EH] el FinEs era la prioridad número uno... Lo único que
era obligatorio era el FinEs, que cumplan eso. Y lo otro, en la medida
que podían, pero no impactaba en el presentismo si cursaban FinEs.
Ahora si no cursaban FinEs porque tenían la secundaria hecha, sí
(Exfuncionaria MDS, 2009-2015).
Esta diferencia de criterios, respecto al peso relativo entre la terminalidad
educativa y el trabajo cooperativo entre uno y otro programa, tuvo –evi-
dentemente– consecuencias importantes en términos de género. El EH, a
diferencia del AT, resultó ser –básicamente– un programa de formación,
en tanto que fue recién con el lanzamiento del EH que se crea la Direc-
ción de Formación de Cooperativas Protegidas, dentro de la Subsecretaría
161
de la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo, para pasar, a ini-
cios de la gestión actual –previo a la creación del programa Hacemos Fu-
turo–, a ubicarse dentro de la Coordinación de Desarrollo de Habilidades
Socioemocionales, perteneciente a la Dirección de Formación para los
Actores de la Economía Popular, en el marco de la Secretaría de Econo-
mía Social. De este modo, el componente formativo adquiere, en el marco
del EH, una relevancia tal que excede –significativamente– la que venía
teniendo en el AT. La paradoja del EH es que nunca salió de las fronteras
de la Dirección de Formación, tanto en términos de organigrama como de
proyección hacia el mundo del trabajo:
El tema es que el ELLAS quedó todo metido en el área de formación al
estar propiamente en el área de formación, entonces si vos tocás el
ELLAS, no lo vas a tocar por ningún otra área. El ELLAS no llegamos a
la etapa de laburo (Exfuncionaria MDS, 2009-2015).
En el marco de la actual gestión y ante la pregunta sobre qué motivó la
universalización de la obligatoriedad educativa en el marco del programa
HF, una exfuncionaria del MDS sostuvo:
... por un lado la experiencia del EH, retomar esa experiencia. Por otro,
que cualquier programa de empleabilidad necesita de la secundaria
como requisito básico. Otra razón es que el 78 por ciento de un total de
250 mil son mujeres. Todo va en pos de este objetivo, generar condicio-
nes para la empleabilidad... Pasamos del empleo a la empleabilidad...
La empleabilidad está dada por orientar la capacitación hacia el merca-
do de trabajo y así a la reinserción para garantizar la empleabilidad”
(Exfuncionaria MDS, actual gestión 2016-2018).
Si bien la terminalidad educativa logra cierta legitimidad entre los cua-
dros intermedios entrevistados, incluso a partir de la universalización de
su carácter obligatorio, el viraje del trabajo cooperativo a la empleabili-
dad es un punto de inflexión de carácter político e ideológico que reper-
cute en las distintas percepciones y valoraciones de técnicos/as y funcio-
narios/as:
... no es el camino del trabajo: es el camino de la empleabilidad, que es
muy diferente. La empleabilidad no organiza, el trabajo sí organiza la
vida social; la empleabilidad está ahí, falta una vuelta de tuerca (Exfun-
cionario MDS, 2009-2015).
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
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162 STUDIA POLITICÆ
V. A modo de conclusiones
“me resulta a nivel sentimental estar como en una postura
a la que siempre condené. Para mí no era digno que nos llamaran
«planeros/as», por esta cuestión que hacemos algo (...)
Yo quiero ganarme la plata, porque me la gané, y hoy por hoy digo (...)
¿me la quieren regalar? Estoy harta (Norma, extitular AT, San Fernando).
A lo largo de este artículo, hemos planteado un recorrido por las políticas
sociales del MDS, en el marco de los virajes de gestión en torno al ex
PRIST-AT (2009-2018) y al Hacemos Futuro (2018 en adelante), tomando
como puntos de análisis dos componentes que, a lo largo de los años, han
cobrado centralidad y han generado controversias en los programas socia-
les: la terminalidad educativa y la empleabilidad. Más aún si los pensa-
mos en clave de género.
Los resultados que hemos –provisoriamente– alcanzado dejan plantea-
dos una serie de interrogantes en términos de género, relativos al peso
diferencial que adquieren –tanto entre uno y otro programa (AT-EH),
como entre una gestión y otra del MDS: los componentes de terminali-
dad educativa y empleabilidad, en términos de reconocimiento social,
responsabilidades de cuidado e integridad en relación a la problemática
de la violencia de género.
Mientras que, en el caso del ex AT, el trabajo con inclusión social a través
de cooperativas tuvo mayor protagonismo que la terminalidad educativa
en el caso del ex EH, el componente de trabajo cooperativo no logró con-
solidarse y, en cambio, tuvo gran preeminencia la terminalidad educativa,
a través del Plan FinEs, dada por su carácter obligatorio.
Luego, en el marco de los virajes de gestión, fue produciendo una serie de
desplazamientos que, con la creación del programa HF, desajustaron la
ecuación respecto al peso relativo que asume cada uno de estos compo-
nentes. A partir de la puesta en marcha del HF, se torna obligatorio el
componente educativo para el universo de titulares, provenientes tanto del
ex AT, EH y Desde el Barrio, y se produce un giro normativo y discursivo
hacia la empleabilidad en desmedro del trabajo cooperativo. Todo esto
impacta fuertemente tanto sobre la subjetividad de las titulares (expresado
por ellas mismas a través de emociones vinculadas a la soledad, al aban-
dono, la impotencia, etc.), como sobre sus mecanismos de socialización,
especialmente a partir de la desarticulación de los espacios cooperativos y
formativos (como el caso del Plan FinEs) que resultaban instancias nove-
163
dosas en términos de género, en tanto fortalecían la autonomía y el reco-
nocimiento mutuo. Es decir que, pese a la sobrecarga de exigencias y con-
dicionalidades impuestas por el AT y EH, como la AUH, y pese a que di-
chos programas no contemplaron al cuidado de manera institucional, los
espacios cooperativos por fuera de lo doméstico, estructuraban y les otor-
gaban nuevos sentidos a su cotidianidad.
En consecuencia, las modificaciones que propone el HF sobre estos com-
ponentes resultan regresivas en términos de género, en tanto persiste la
falta de institucionalización en relación al cuidado y, además, atentan con-
tra los mecanismos incipientes que las propias mujeres habían logrado
consolidar para hacer frente al asedio de la violencia de género y a los
obstáculos institucionales.
En conclusión, la titularidad a programas sociales -—en tanto que “vícti-
mas” de la pobreza, de la desigualdad, de la violencia estructural y de
género— inviste, colectivamente, a las mujeres de la posibilidad de ape-
lar al reconocimiento por parte de los “otros” (vecinos/as, barrio, funcio-
nario/as público/as, etc.), y les devuelve una mirada de sí mismas fortale-
cida y reconstituida, en la medida que puedan ser garantizados los
espacios y mecanismos de socialización / formación / trabajo por fuera
de lo doméstico.
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Fecha de aceptación: 25/03/2019
MARÍA ANDREA VORIA - MARÍA EUGENIA MÍGUEZ
