El Semestre Europeo en la

política de empleo española

¿Hacia un enfoque con mayor

contenido social?

Pablo Sanz de Miguel *

Juan José Mediavilla Merino **

Resumen

El Semestre Europeo (SE) se ha configurado desde su creación en 2010

como una poderosa herramienta para reforzar la gobernanza y coordina-

ción de la política de empleo a nivel europeo. Entre los diversos debates

Código de referato: SP.268.XLVII/19

http://dx.doi.org/10.22529/sp.2019.47.04

* Investigador en Notus-Investigación Social Aplicada y Profesor Asociado dentro del

Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma de Barcelona, España.

** Profesor asociado en el Departamento de Sociología y Trabajo Social de la Universi-

dad de Valladolid, España.

STUDIA POLITICÆ Número 47 otoño 2019 – pág. 70-100

Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.

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que su puesta en marcha ha generado, este artículo aborda, a través de un

análisis del caso español durante el periodo 2011-2017, la discusión res-

pecto al supuesto incremento de su contenido social. La denominada te-

sis sobre la “socialización” del SE, se analiza desde la perspectiva de los

inputs, es decir, se centra en las orientaciones políticas resultantes del

proceso y su influencia en las políticas de empleo españolas y de su go-

bernanza, a partir del estudio de los procesos de diálogo y concertación

social mediante los cuales se implementa el SE. Empíricamente, se recu-

rre al análisis de los documentos elaborados por las instituciones euro-

peas (Directrices de Empleo, Recomendaciones Específicas) y por el Go-

bierno de España (Programas Nacionales de Reforma y documentos

legislativos) y cuestionarios abiertos respondidos por el Gobierno y los

agentes sociales.

Palabras clave: Semestre Europeo – flexiguridad – Políticas Activas de

Empleo – activación – diálogo social

Abstract

The European Semester appears in 2010, as a key institutional tool with

a view to reinforce the governance and coordination of the European

employment policy. Among the different debates that the emergence of

this process has risen, the article addresses, through an analysis of the

Spanish case in the period 2011-2017, the discussion about the supposed

growing importance of its social content. The so-called “socialization” of

the European Semester is analysed from an input perspective,

researching the political recommendation and guidelines, which result

form the process and its influence in the Spanish employment policies;

and from an analytical approach focused on its governance, through the

study of the social dialogue processes implementing the SE. Empirically,

the article draws on a content analysis of main documents prepared by

European institutions (Employment guidelines, Country Specific

Recommendations) and the Spanish Government (National Reform

Programmes and Legislation) and open-ended questionnaires, answered

by the government and most representative social partners.

Key words: European Semester – flexicurity – Active Labour Market

Policies – activation – social dialogue

Introducción

A gobernanza europea de la política de empleo ha estado articulada

desde 1997 a través de la Estrategia Europea de Empleo (EEE),

que trata de coordinar las políticas de empleo de los estados de la

Unión Europea (UE) a través de directrices y recomendaciones –legal-

mente no vinculantes– propuestas por la Comisión Europea y aprobadas

por el Consejo. La EEE se ha visto sujeta en los últimos ocho años a im-

portantes modificaciones. El nacimiento del Semestre Europeo (SE) pro-

puesto en una comunicación de la Comisión (Comisión Europea, 2010) y

aprobado por el Consejo el 10 de septiembre de 2010 –a través de cinco

regulaciones y una directiva–, es el instrumento central de la nueva arqui-

tectura institucional que articula e integra en un único marco y ciclo polí-

tico anual distintos procesos. Refuerza así la integración de las directrices

económicas y de empleo, consagrada en 2005 y adhiere, al mismo tiempo,

recomendaciones previamente incluidas en otros procesos, cuya gober-

nanza se articulaba a través del Método Abierto de Coordinación –protec-

ción social, inclusión social, pensiones, etc. Durante el SE se coordinan

las políticas de los países miembros, que quedan agrupadas en tres blo-

ques: 1) reformas estructurales y políticas de empleo, dentro de la Estrate-

gia Europa 2020; 2) políticas presupuestarias, de conformidad con el Pac-

to de Estabilidad y Crecimiento y 3) prevención de los desequilibrios

macroeconómicos.

Este nuevo marco institucional, analizado en un creciente número de

publicaciones, genera nuevos interrogantes en torno a la actual natura-

leza y contenido de la política de empleo europea. Sintéticamente,

puede decirse que la discusión sustentada en trabajos empíricos en-

frenta, por un lado, a los autores que observan un incremento del ca-

rácter coercitivo de las recomendaciones de empleo, en el marco de un

proyecto político marcadamente tecnocrático en cuanto a su gobernan-

za, que subordina los objetivos sociales a los económicos (Dawson,

2015; Erne, 2015); y, por otro, a aquellos que ven una progresiva “so-

cialización” de la política europea de empleo, en términos de gober-

nanza, visible en la creciente importancia desempeñada por actores so-

ciales, así como en la consolidación de procesos deliberativos de toma

de decisión, y de su contenido político, evidenciado en el incremento

de las Recomendaciones Específicas de carácter social que las institu-

ciones europeas formulan a los estados miembros (Zeitlin y Vanhercke,

2018; Bekker, 2018).

El presente artículo tiene por objetivo profundizar en las investigaciones

en torno a la dimensión social de la política de empleo en el marco del

SE, con vistas a enfrentar y verificar, a partir de un análisis del caso espa-

ñol durante el periodo 2011-2017, la discusión apuntada en torno a la “so-

cialización del Semestre Europeo” (Zeitlin y Vanhercke, 2018).

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La estructura del artículo es la siguiente. En primer lugar, se describe el

funcionamiento del SE y se revisa el estado de la cuestión de la literatu-

ra que ha analizado la transformación de la política de empleo dentro de

este marco institucional. En segundo lugar, se discute la dimensión so-

cial de la política europea de empleo, y su concreción a través del con-

cepto central de flexiguridad. En tercer lugar, se expone el planteamien-

to, objetivos y metodología. En cuarto lugar, se presentan los resultados

del trabajo empírico, basados –primordialmente– en un análisis docu-

mental. El artículo finaliza con un apartado de reflexiones finales.

El Semestre Europeo y la política de empleo: estado de la cuestión

El SE es, desde 2010, el marco institucional en el cual se articula la polí-

tica de empleo europea. En este proceso, la Comisión Europea establece

anualmente prioridades políticas para todos los países de la UE, publica-

das en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (AGS, por sus

siglas en inglés); examina la situación del mercado laboral y los desequi-

librios macroeconómicos de cada Estado y elabora orientaciones políticas

que el Consejo propone; evalúa las propuestas políticas, que los Estados

presentan en los Programas Nacionales de Reforma (PNR); y formula Re-

comendaciones Específicas a los gobiernos (CSR, por sus siglas en in-

glés), que deben ser aprobadas por el Consejo Europeo. Todo ello conden-

sado en un proceso iterativo que comienza cada año en noviembre o

diciembre, cuando la Comisión publica el AGS en el que establece las

prioridades políticas anuales, ligadas a los principales desafíos detecta-

dos, y termina en julio, una vez que el Consejo aprueba el paquete final

de CSR propuesto por la Comisión.

Entre los principales debates que el SE ha suscitado con relación a la po-

lítica de empleo europea, pueden destacarse tres. En primer lugar, se ob-

serva la discusión en torno al carácter coercitivo o prescriptivo de las re-

comendaciones en materia de empleo. En el SE, el paquete de CSR,

entregado a los Estados en junio de cada año aborda una gran diversidad

de campos políticos —políticas fiscales y presupuestarias, políticas de

empleo, mecanismos de fijación salarial o políticas educativas, etc. Estos

campos remiten, no obstante, a instrumentos de gobernanza diversos que

tienen, además, diferentes bases legales que oscilan entre el derecho im-

perativo (hard law) e indicativo (soft law) (Zeitlin y Vanhercke, 2018).

Así, si bien desde 2011 la nueva gobernanza económica ha ampliado el

campo de la vigilancia más allá del control de la deuda pública y el défi-

cit fiscal, incluyendo los desequilibrios macroeconómicos como elemen-

tos susceptibles de acarrear sanciones económicas, las políticas de em-

pleo –que son competencia exclusiva de los Estados– se han mantenido

–teóricamente– al margen. De este modo, las recomendaciones en este

ámbito siguen sin ser legalmente vinculantes y no existen mecanismos

sancionadores para favorecer la convergencia (Degryse et al., 2013). A

pesar de esto, ciertos autores cuestionan que las directrices de empleo y

las CSR que atañen a este campo puedan seguir considerándose repre-

sentativas de un modelo de regulación soft, dado que el SE se ha dotado

de mecanismos que fortifican su capacidad de impacto en este ámbito.

Sostienen que la amenaza de sanciones a través del reformado Pacto de

Estabilidad y Crecimiento y el nuevo Procedimiento de Desequilibrios

Macroeconómicos es instrumentalizada por las instituciones europeas

para exigir reformas estructurales en parcelas que, como las políticas so-

ciales o de empleo, escapan a su jurisdicción (Dawson, 2015). Situación

que habría derivado en una implementación tecnocrática de las políticas

sociales y de empleo, en detrimento de las instituciones nacionales de-

mocráticas y de concertación social, especialmente en aquellos países en

los cuales la crisis ha tenido un mayor impacto, como es el caso de Espa-

ña (Erne, 2015).

En segundo lugar, cabe destacar la discusión en torno a los principales

actores que ostentan el protagonismo a la hora de formular las directri-

ces generales de empleo y las CSR. Una cuestión clave, debido a su po-

tencial efecto en el contenido de estas. Algunos autores enfatizan la pri-

vilegiada posición que los actores institucionales económicos a nivel

europeo –ECOFIN y Dirección General de Asuntos Económicos y Fi-

nancieros– ostentan en comparación con los actores institucionales so-

ciales –Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión–

(Coopeland y Daly, 2015; De la Porte y Heins, 2016). Por el contrario,

recientes investigaciones muestran el creciente protagonismo adquirido

por actores europeos sociales y de empleo en la supervisión y evalua-

ción de las reformas nacionales y en el diseño, revisión, modificación o

enmienda de las CSR (Zeitlin y Vanhercke, 2015; 2018). Protagonismo

que se plasma, en primer lugar, en el hecho de que las CSR sean formu-

ladas por “equipos interdepartamentales nacionales”, gestionadas por la

Secretaría General de la Comisión, tras recabar y analizar la informa-

ción provista por las distintas Direcciones Generales. Según Zeitlin y

Vanhercke (2018), a raíz de estos mecanismos, el procedimiento para

diseñar las CSR estaría volviéndose más deliberativo y basado en evi-

dencias empíricas. En segundo lugar, estos autores subrayan la creación

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76 STUDIA POLITICÆ

de dos sistemas de indicadores para supervisar la actuación de los Esta-

dos en materia de empleo –Employment Performance Monitor, EPM– y

protección social –Social Protection Performance Monitor, SPPM– cuya

evaluación se plasma en informes anuales desarrollados, respectiva-

mente, por el Comité de Empleo (EMCO) y Protección Social (SPC),

órganos de carácter consultivo formados por miembros de los gobiernos

–ministerios sociales y de empleo– y de la Comisión. Estos sistemas de

indicadores reforzarían la vigilancia multi-nivel y revisión de iguales

desarrolladas dentro de estos comités, lo que aumenta las oportunidades

para la deliberación política y el aprendizaje mutuo. El debate sobre los

actores concierne también al rol desempeñado por los agentes sociales a

nivel europeo y nacional. El diálogo social es un elemento distintivo del

Modelo Social Europeo (MSE), dentro del cual los agentes sociales eu-

ropeos tienen reconocida capacidad legislativa y derechos de informa-

ción y consulta (Marginson, 2017). Este diálogo social se desarrolla a

través de diferentes constelaciones de actores a nivel europeo y nacio-

nal, de acuerdo con los rasgos de la gobernanza multinivel (Glassner et

al., 2011). El SE ha reforzado formalmente la participación de los agen-

tes sociales europeos y nacionales en el marco de la EEE. A nivel nacio-

nal, la Comisión Europea ha reconocido su derecho a la información y

consultas en cuanto al diseño e implementación de las políticas sociales

y de empleo, encaminadas a aplicar las directrices de empleo y las

CSRs. No obstante, investigaciones comparadas evidencian que el forta-

lecimiento del diálogo social nacional, en este proceso, avanza con rese-

ñables desigualdades entre los Estados miembros (Eurofound, 2016,

2017; ETUI, 2017).

En tercer lugar, se identifica el debate, estrechamente relacionado con la

discusión sobre los actores y la gobernanza, en torno al contenido polí-

tico generado en el propio SE. Tras la integración de las directrices de

empleo con las económicas, se constató, de manera generalizada, cierta

subordinación del contenido y objetivos de las primeras respecto a las

segundas (Mailand, 2008; Sanz de Miguel, 2016). Los primeros años

del SE parecerían haber reforzado ese proceso (Degryse et al., 2013).

No obstante, la evolución del SE y la creación de nuevos espacios de

discusión entre departamentos políticos diversos, gobiernos y agentes

sociales, ha favorecido, para algunos autores, cierto viraje social (Zeitlin

y Vanhercke, 2018). Tendencia que se observa en el mayor énfasis otor-

gado a los objetivos sociales en las prioridades y directrices de la UE y

las CSR dirigidas a los estados (Bekker, 2015, 2016; Jessoula, 2016).

Algunos autores (Bekker, 2015, 2016, 2018; Jessoula, 2016) han demos-

trado que, analizándolas de forma longitudinal, las CSR de carácter so-

cial han aumentado desde 2011, si bien su estudio se limita a evaluar su

carácter social únicamente en función del campo político al que se diri-

gen. El análisis de la dimensión social de la política de empleo europea

se aborda, con mayor profundidad, en el siguiente apartado, en el cual

se revisa el concepto y principios de la flexiguridad, dado que constitu-

ye el principal referente normativo del discutido MSE.

La dimensión social de la política de empleo europea: flexiguridad

La dimensión social de la política de empleo europea ha descansado

sobre la controvertida noción de flexiguridad. Se trata de un concepto

congruente con el diseño del MSE, desarrollado por Jepsen y Serrano

(2005), cuya idea principal es que el MSE es un proyecto normativo

polisémico y ambiguo, que asume la necesaria interrelación de las di-

mensiones económicas —flexibilidad— y sociales —seguridad— (Be-

kker, 2018). Los principios comunes de la flexiguridad que deberían

orientar la política de empleo europea fueron adoptados por el Conse-

jo Europeo en 2007, a partir de un frágil consenso (Mailand 2010). La

propuesta europea no prescribía una única solución. Simplemente ins-

taba a los estados miembros a combinar de forma “deliberada” cuatro

principios básicos, que apelan a supuestas normas e instituciones del

MSE y combinan políticas de seguridad y flexibilidad (Bekker, 2018):

1) dispositivos contractuales flexibles; 2) sistemas de protección social

modernos, adecuados y viables; 3) Políticas Activas de Empleo y 4)

estrategias globales de aprendizaje (Comisión Europea, 2007). Los es-

tados debían implementarlos de acuerdo con sus lógicas institucionales

y prioridades políticas y, en sintonía con los valores de “democracia

industrial” propios del MSE (Hyman, 2008), en consenso con los

agentes sociales.

La falta de concreción y ambigüedad de la propuesta de la flexiguridad

ha sido una fuente habitual de críticas. La flexiguridad se presenta bien

como un cajón de sastre dentro del cual caben propuestas políticas que

pueden llegar a ser diametralmente opuestas (Burroni y Keune, 2010;

Keune y Pochet, 2008), bien como un concepto que enmascara u oculta

una agenda centrada en desregularizar el mercado laboral (Keune y

Jepsen, 2007). En general, la confusión y crítica derivan del carácter bi-

fronte del concepto. La noción de flexiguridad es empleada, en ocasio-

nes, como una herramienta heurística para el análisis de los mercados de

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trabajo europeos (Wilthagen y Tros 2004). En otras, como en el caso de

las instituciones europeas, la flexiguridad se concibe como una estrate-

gia política que aspira a coordinar las Políticas Activas de Empleo y for-

mación con las políticas de prestaciones por desempleo, en el marco de

un mercado flexible, para favorecer la movilidad y las transiciones labo-

rales. Proyecto que se inspira en las reformas de la década de los noven-

ta en Holanda (Van Oorschot 2004; Wilthagen y Tros, 2004) y Dinamar-

ca (Madsen, 2004).

Por otra parte, es destacable que las instituciones europeas, especialmente

—aunque no solo— cuando han formulado recomendaciones específicas

a los países dentro de la EEE, han incurrido en frecuentes contradiccio-

nes. En ciertos documentos elaborados por las instituciones europeas (Co-

misión Europea, 2004), la flexiguridad se ha concretado en una estrategia

de reforma que perseguía combinar la flexibilidad laboral, especialmente

externa—facilidad de despido—, con un importante desarrollo de las Po-

líticas Activas de Empleo (PAE) y generosas prestaciones de desempleo,

en línea con los principios del ‘triángulo virtuoso’ que constituyó la base

de las reformas laborales de Dinamarca en los noventa (Madsen, 2004).

Sin embargo, otros documentos han hecho más hincapié en propuestas de

reforma inspiradas en modelos de empleo liberales (Barbier, 2005), que

relegan la seguridad a un segundo plano y destacan, sencillamente, la ne-

cesidad de ampliar la flexibilidad laboral —principalmente externa— y

reducir la dependencia de los individuos respecto a diversas prestaciones

sociales, a través de mecanismos punitivos próximos al “workfare” (Sanz

de Miguel, 2013; 2016).

La vigencia del concepto o ideal de la flexiguridad en la política de em-

pleo europea ha suscitado la discusión en los últimos años. Lecturas crí-

ticas apuntan al olvido de la flexiguridad por parte de las instituciones

europeas, especialmente a tenor de las reformas políticas aprobadas en

ciertos países al amparo de sus recomendaciones. Según estos análisis,

las instituciones europeas habrían favorecido la flexibilidad mediante re-

formas estructurales, a expensas de la seguridad de los trabajadores

(Woolfson y Sommers, 2016). Sin embargo, lo cierto es que los princi-

pios de la flexiguridad se han mantenido, al menos formalmente, en las

orientaciones generales de la política de empleo aprobadas en los últimos

años, o incluso han adquirido un nuevo vigor (Bekker, 2018). Estas

orientaciones se plasman en los planes de directrices integradas para el

crecimiento y el empleo, con vigencia trianual. En el periodo analizado

en este artículo (2011-2017), se aprobaron dos planes de orientaciones

para la política de empleo europea en 2010

y 2015, respectivamente. En

el plan aprobado en 2010, los principios de la flexiguridad se concretan

en la directriz 7: “reducir el paro y fomentar la calidad del empleo”. Con

vistas a este objetivo, se recomienda “introducir una combinación de re-

gímenes contractuales flexibles y fiables, políticas activas del mercado

laboral y políticas eficaces de aprendizaje permanente” (Consejo Euro-

peo, 2010). Adicionalmente, puede destacarse que el fomento de la cua-

lificación y la formación han sido también un eje central en este plan de

directrices y se insiste en la necesidad de promover inversiones en los

programas de formación y educación (directriz 8 y 9). El plan de directri-

ces aprobado en 2015, con vigencia hasta 2018, se compromete de nue-

vo, explícitamente, con el desarrollo de la flexiguridad en la directriz 7.

Bajo el epígrafe de “mejorar el funcionamiento de los mercados de tra-

bajo”, el Consejo insta a los Estados a tener en cuenta los principios de

la flexibilidad y la seguridad a través de: “normas sobre protección del

empleo, la legislación laboral y las instituciones que establezcan un en-

torno adecuado para la contratación, a la vez que ofrecen niveles ade-

cuados de protección a todos los que trabajan y los que buscan trabajo”

y un refuerzo de “políticas activas del mercado laboral aumentando su

eficacia, focalización, alcance, cobertura e interacción con las medidas

pasivas, acompañadas de derechos y responsabilidades para que los pa-

rados busquen activamente trabajo” (Consejo Europeo, 2015). Los cua-

tro principios originarios de la flexiguridad se han concretado también en

la recomendación del Consejo Europeo sobre la política económica para

los Estados de la zona euro y en el Pilar Europeo de Derechos Sociales

(Bekker, 2018). En estos documentos, Bekker (2018) señala que la di-

mensión de la seguridad se ha reforzado en comparación a los principios

originales. Por ejemplo, en la recomendación del Consejo Europeo a los

países de la eurozona, el primer principio de la flexiguridad ha adherido

a la necesidad de establecer dispositivos contractuales flexibles y el ma-

tiz de que dichas formas contractuales deben diseñarse con vistas a pro-

mover la calidad del empleo y combatir la segmentación laboral (Con-

sejo Europeo, 2015).

En suma, es en este marco normativo, relativamente ambiguo y sesgado

hacia ciertos modelos de empleo del norte de Europa, como Dinamarca y

Holanda (Leonardi et al., 2011), en el cual se han de buscar las ideas que

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En el año 2012, el Consejo Europeo decidió prorrogar las directrices hasta 2014.

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80 STUDIA POLITICÆ

constituyen la dimensión social de la política de empleo europea. Según

este, la flexiguridad debe analizarse teniendo en cuenta la combinación

entre diferentes políticas de flexibilidad y seguridad, como son: 1) las me-

didas de flexibilidad en el mercado de trabajo; 2) las PAE –en particular

las de recualificación y formación profesional– y 3) las políticas de pres-

taciones por desempleo.

Planteamiento y diseño metodológico

Como se ha expuesto en los apartados precedentes, publicaciones recien-

tes argumentan que la política de empleo europea ha experimentado un

giro social o proceso de “socialización” en el nuevo marco institucional

del Semestre Europeo. Este proceso vendría marcado por el mayor prota-

gonismo que actores sociales europeos y nacionales desempeñan en la

concepción y diseño de las políticas y un creciente énfasis otorgado a ob-

jetivos sociales dentro de las CSR, que son formuladas a los estados de la

UE (Zeitlin y Vanhercke, 2018; Bekker, 2018). La tesis de la socialización

es cuestionada por diversos autores, que destacan la focalización de las

propuestas europeas, al menos en ciertos países, en reformas estructurales

centradas en desregularizar el mercado laboral (Hyman, 2018; Erne,

2015).

El planteamiento de este artículo asume, en sintonía con Bekker (2018)

que, de existir una “socialización” de la política de empleo europeo en el

contexto del nuevo marco institucional —Semestre Europeo—, esta debe

analizarse tomando como referencia los principios europeos de la flexigu-

ridad, presentes en los planes de directrices aprobados desde 2010 a

2017. No se pretende con esto aceptar una visión acrítica de dichos prin-

cipios; en todo caso, tal y como han argumentado diversos autores, la

flexiguridad, pese a su ambigüedad, introduce una noción más débil de la

seguridad que, sustentada en el discurso de la activación, tiende a indivi-

dualizar el riesgo del desempleo, vinculándolo a la responsabilidad y em-

pleabilidad de los parados (Serrano et al., 2009), discurso bajo el que sub-

yace cierta culpabilización de los desempleados. Asumiendo estas

críticas, el planteamiento seguido simplemente constata que el principal o

único planteamiento social dentro de la política de empleo europea es

aquel que aspira a combinar la flexibilidad laboral con una seguridad que

depende, básicamente, de unos sistemas de protección social adecuados

vinculados a unas PAE de calidad.

A tenor de lo expuesto, el presente artículo pretende enfrentar y verificar

la tesis de la “socialización de la política de empleo europea”, a partir de

un análisis del caso español durante el periodo 2011-2017

. Se parte de

una definición de la socialización de la política de empleo dentro del SE,

inspirada en el trabajo de Zeitlin y Vanhercke (2018), pero adaptada a los

fines de este artículo y se lo entiende como un proceso dinámico que

comprende: 1) un creciente énfasis de las CSR con relación a objetivos

sociales que comporta un planteamiento que, en sintonía con los princi-

pios europeos de la flexiguridad, reclama, junto a las exigencias de flexi-

bilidad laboral, un reforzamiento y mejora de la calidad de las PAE y un

adecuado sistema de protección social para los desempleados; 2) una pro-

gresiva reorientación de la política de empleo española en línea con estos

principios y 3) una ampliación de los procesos de diálogo y concertación

social, en la concepción y diseño de la política de empleo española desti-

nada a cumplir con las directrices de la EEE y las CSR. De este modo, se

lleva cabo un análisis de la socialización del SE únicamente desde la

perspectiva de los inputs –el peso de la flexiguridad como modelo para

orientar políticas–, y se deja de lado la cuestión de los resultados en el

mercado laboral.

La hipótesis de partida es que el proclamado giro social no se observará

en el caso español, por tratarse de un país que ha registrado –desde el

comienzo del SE– desequilibrios macroeconómicos y ha estado, además,

sujeto al Procedimiento de Déficit Excesivo desde 2009 hasta la actuali-

dad, viéndose así forzado, bajo la amenaza de sanciones económicas, a

aplicar una política de austeridad y un profundo recorte del gasto público

(Rosnick y Weisbrot, 2015). La austeridad reclamada se estima incompa-

tible con un enfoque de la flexiguridad verdaderamente equilibrado, da-

das las dificultades para combinar ajustes y reducciones en el gasto

público con políticas que reviertan la inveterada deficiencia e infra-

financiación de las PAE en el Estado español, sobre todo en comparación

con aquellos países representativos del tipo ideal de la flexiguridad,

como son Dinamarca u Holanda (Lope y Alós, 2013; Leonardi et al.,

2011). En este marco de contención del gasto público, es más probable

PABLO SANZ DE MIGUEL - JUAN JOSÉ MEDIAVILLA MERINO

Se analiza este período, desde el inicio del Semestre Europeo hasta el último año en el

que España responde con su Plan Nacional de Reforma, 2018. Las primeras CSR anali-

zadas son las de 2011 y el primer PNR es el de 2012. Se debe observar la coherencia

política de este período, pues corresponde al Gobierno del Partido Popular, de orienta-

ción conservadora, con Mariano Rajoy al frente.

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82 STUDIA POLITICÆ

que las recomendaciones para promover la creación de empleo prioricen

reformas estructurales, que simplemente precisan cambios legales, frente

al desarrollo de políticas de empleo y formativas que requieren inver-

sión. El carácter prescriptivo y vinculante de las políticas de austeridad,

a través del Procedimiento de Déficit Excesivo, se estima –además– que

afectará negativamente a la concertación y al diálogo social, por limitar o

devaluar los elementos de intercambio político inherentes al enfoque de

la flexiguridad, a través del cual los sindicatos pueden aceptar una mayor

flexibilización de la regulación a cambio de políticas que aumenten la

seguridad de los trabajadores.

En cuanto al diseño metodológico, esta investigación se sustenta en el

análisis de aquellos documentos que permiten identificar cómo se con-

creta en España la supuesta socialización del SE. Se analizan para ello

los documentos formulados por las instituciones europeas que contienen

las principales recomendaciones en materia de empleo (CSR

) y docu-

mentos que el Gobierno español elabora para dar cumplimiento a dichas

recomendaciones –PNR y documentos legislativos nacionales–. Se sigue

así el análisis de lo que Scott (1990) denomina documentos de produc-

ción oficial. Se recurre, adicionalmente, al análisis de cuestionarios con

preguntas abiertas, enviados a responsables del Gobierno –Oficina Eco-

nómica– y de los tres agentes sociales más representativos de acuerdo

con los criterios jurídicos vigentes en España: Comisiones Obreras

(CCOO), Unión General de Trabajadores (UGT) y Confederación Espa-

ñola de Empresas Españolas (CEOE). El objetivo de estos cuestiona-

rios fue recabar información sobre el papel desempeñado por la con-

certación social en la implementación del SE. Fueron respondidos en

2014, 2015 y 2017, en el marco de tres estudios comisionados por

Eurofound destinados a evaluar el papel de los agentes sociales nacio-

nales en el SE.

En el texto, y para mayor facilidad de lectura, se reseñan las Country Specific Re-

commendations seguidas del número correspondiente de ese año (v. gr. “CSR3/

2012”), se referirá a la recomendación 3 de 2012), pese a que es el Consejo Europeo

quien las publica. Del mismo modo se hace con los Programas Nacionales de Refor-

ma (PNR).

La dimensión social del Semestre Europeo en España: resultados

Recomendaciones políticas en materia de empleo formuladas a

España

En este apartado se analiza en qué medida las recomendaciones especí-

ficas (CSR), en materia de política de empleo dirigidas al Estado espa-

ñol en el periodo 2011-2017, denotan la acentuación de planteamientos

sociales que, de acuerdo con el diseño de la política de empleo europea,

debieran ser acordes a los principios de la flexiguridad (Bekker, 2018).

Para ello, se toman como referentes analíticos los tres principios euro-

peos de la flexiguridad: medidas de flexibilización del mercado laboral,

PAE –que incluyen políticas de formación– y políticas de protección

social a los desempleados.

Con relación a las medidas de flexibilización del mercado laboral, la

principal y más amplia recomendación se formuló en 2011, y se centró

en los mecanismos de fijación salarial y los costes laborales. En las

CSR de ese año, las instituciones europeas resaltaban el problema de

los elevados costes laborales unitarios, los cuales disminuyen la compe-

titividad de la economía española, y la “rigidez” salarial, que las institu-

ciones europeas vinculan a una reglamentación de la negociación colec-

tiva que otorga prioridad aplicativa a los convenios sectoriales frente a

los de empresa y prorroga automáticamente los convenios colectivos no

renovados (principio de ultraactividad). Adicionalmente, se critica el

criterio empleado por los agentes sociales para determinar el incremen-

to salarial, basado en cláusulas de indexación salarial que aseguran que

los trabajadores no pierdan poder adquisitivo, aspecto sobre el cual el

Gobierno carece de competencias porque recae en la autonomía de sin-

dicatos y patronales. Sobre esta base, la principal recomendación en el

campo de las políticas de empleo fue una comprehensiva reforma labo-

ral (CSR5/2011), previa consulta a los agentes sociales, sobre la nego-

ciación colectiva y los mecanismos de indexación salarial. El objetivo

de esta reforma debía ser otorgar a las empresas mayor discrecionalidad

para adaptar sus condiciones de trabajo a las características del entorno

cambiante y favorecer una relación más estrecha entre los salarios y la

productividad. Las instituciones europeas pretendían focalizar las res-

puestas en materia de empleo en una reforma estructural de la negocia-

ción colectiva que, para consagrar una devaluación interna basada en la

disminución de los costes laborales, favoreciera su descentralización e

incrementara, al mismo tiempo, la capacidad de las empresas para

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84 STUDIA POLITICÆ

inaplicar las condiciones laborales fijadas en la negociación colectiva

mediante las denominadas cláusulas de descuelgue (Marginson y Welz,

2015). Se optaba, así, por un modelo de negociación colectiva propio de

los países liberales y del este, en los cuales la negociación colectiva se

desarrolla a nivel de empresa y los mecanismos de mercado desempe-

ñan un papel clave en la fijación de las condiciones de trabajo (Euro-

found, 2018). Esta apuesta formal por la “convergencia periférica”

(Meardi, 2012) se aleja claramente de cualquier planteamiento social.

Como han probado distintos estudios, la descentralización se asocia con

caídas abruptas en la tasa de cobertura de la negociación colectiva, lo

cual redunda en un incremento de la desigualdad salarial (Visser, 2013;

Vaughan-Whitehead y Vázquez-Álvarez, 2018). Adicionalmente, se pre-

tendía, en contra del principio de autonomía de los agentes sociales, re-

conocido por las propias instituciones europeas (Eurofound, 2016), que

el Gobierno emprendiese acciones para que los agentes sociales modifi-

caran su “norma salarial”, basada en la adecuación de los salarios a los

incrementos de la inflación (Pérez Infante, 2011), por una nueva norma,

según la cual estos tendrían una evolución más sensible con los incre-

mentos en la productividad y los costes salariales. Las recomendaciones

de años posteriores han continuado en la misma línea, aunque de forma

menos prescriptiva con relación a las reformas a desarrollar, e insisten

meramente en que la evolución de los salarios reales sea “coherente con

el objetivo de creación de empleo” (CSR3/2014) o que estos “se ade-

cuen a la productividad” (CSR3/2015).

Junto con la norma salarial, las instituciones europeas han apostado en el

periodo analizado por la flexibilización de la regulación laboral en su

vertiente numérica externa. Así, en 2014 se recomendó al Gobierno espa-

ñol reducir los derechos de indemnización por despido (CSR3/2014). Re-

comendación que, amparada en enfoques neoliberales que explican la

dualización del mercado laboral en función de los distintos costes de

despido que pesan sobre trabajadores indefinidos y temporales (Banyuls

y Recio, 2012), debiera servir, según las instituciones europeas, para re-

ducir la segmentación laboral (CSR3/2014). En 2017, las instituciones

europeas insisten en esta reforma, pese a que se recomiende la “promo-

ción de contratos indefinidos” (CSR2/2017). Esta recomendación debe

enmarcarse en la misma aproximación neoliberal, pues –en el mismo do-

cumento– se vincula la difusión de contratos temporales a los “compara-

tivamente elevados” costes de despido que recaen sobre los contratos in-

definidos (CSR/2017). Por tanto, la promoción de la contratación

indefinida recae de nuevo en la reducción de costes de despido.

Respecto a las PAE, es destacable que, a partir de 2012, las principales re-

comendaciones en materia de empleo se han centrado en su reforma y

modernización y no tanto en las reformas estructurales de la legislación

laboral. Sobre las PAE, las instituciones europeas han reiterado la necesi-

dad de: “modernizarlas” y mejorar su eficacia; reforzar la orientación y

asistencia individualizada a los desempleados; incrementar el número de

usuarios y aumentar la calidad de la formación y mejorar su adaptación a

las necesidades del mercado laboral, al potenciar la recualificación, parti-

cularmente de los jóvenes, parados de edad avanzada y “colectivos vulne-

rables”. En este ámbito, las recomendaciones sobre los pasos a seguir

para conseguir estos objetivos han sido escasas y se centran, principal-

mente, en dos elementos que atañen a su gobernanza. Por un lado, se ha

insistido en varias CSR en que se refuerce la coordinación entre los servi-

cios públicos de empleo nacionales y autonómicos, incluido el intercam-

bio de información sobre ofertas de empleo (CSR5/2012). Por otro, se ha

conminado al Gobierno a reforzar el afianzamiento de las colaboraciones

público-privadas dentro de los Servicios Públicos de Empleo (CSR4/

2013). Merece la pena destacar que la cuestión de los recursos públicos

necesarios para “modernizar” y aumentar la eficacia de las PAE ha sido

obviada en todo el periodo analizado, precisamente, en el contexto de un

país que se ha situado históricamente muy por debajo de la media europea

en cuanto al presupuesto destinado a estas políticas y, particularmente,

respecto a las partidas destinadas a los servicios de empleo (Lope y Alós,

2013). Esta contradicción ilustra las dificultades de compatibilizar una

política de austeridad centrada en la reducción del déficit público, a tra-

vés del Procedimiento de Déficit Excesivo, con orientaciones políticas a

nivel europeo que, como las recogidas en las directrices de empleo vigen-

tes desde 2010 a 2015, reclaman mejorar la inversión en políticas activas

y de formación.

Finalmente, la reforma de las políticas de protección social a los desem-

pleados se ha abordado, únicamente, a través de los principios de la ac-

tivación. De acuerdo con estos, las instituciones europeas han reclamado

que se refuercen los incentivos o exigencias para que los parados recep-

tores de prestaciones –políticas pasivas– participen en algún programa

asociado a las PAE –formación, asesoramiento, etc.– (CSR5/2012); y

que se endurezcan “los requisitos de búsqueda de empleo para la per-

cepción de las prestaciones por desempleo” (CSR3/2014). Junto con las

prestaciones sociales por desempleo de carácter contributivo, se ha re-

clamado también la activación de las diversas prestaciones asistenciales

–basadas en la comprobación de ingresos y no en la cotización previa–

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86 STUDIA POLITICÆ

cuya competencia recae en las Administraciones autonómicas (CSR2/

2016; CSR2/2017). En este campo, es reseñable que, desde 2015 hasta

2017, las instituciones europeas han aludido a los sistemas de renta mí-

nima garantizada. Estos sistemas comprenden subsidios de tipo asisten-

cial, gestionados por los gobiernos autonómicos y destinados a hogares

sin recursos o con bajos ingresos, cuya cuantía es inferior al salario mí-

nimo. Sobre los sistemas de renta mínima, las instituciones europeas cri-

tican las diferencias entre Comunidades Autónomas (CCAA) respecto a

los criterios de elegibilidad –demasiado restringidos en ciertas CCAA–

y activación. Por tanto, el criterio parece ser priorizar una convergencia

entre las CCAA que tomen como referente los sistemas de rentas míni-

mas, en los cuales los ingresos se vinculan explícitamente a la participa-

ción en PAE, y cuyos criterios de elegibilidad no excluyen a los hogares

de bajos ingreses.

En definitiva, lo que observamos es que, en el caso de España, las CSR

priorizan la dimensión de la flexibilidad en su vertiente salarial y externa,

a través de recomendaciones que reclaman disminuir la protección por

despido y debilitar el papel de la negociación colectiva y, por ende, del

actor sindical en la fijación de las condiciones salariales. En sintonía con

los principios europeos de la flexiguridad, la promoción de las PAE ocupa

un espacio central en las CSR durante el periodo analizado. Se busca la

modernización de las PAE, la mejora de su eficacia y el desarrollo de un

enfoque de atención individualizado a los parados. En el contexto de una

política de austeridad que constriñe el gasto público, buena parte de la

consecución de estos objetivos descansa en la privatización parcial de los

servicios de empleo. En el periodo analizado, la calidad de las PAE no se

vincula, en ninguna recomendación, a la mejora de su financiación. Final-

mente, es reseñable que la cuestión de la protección social de los parados

solo se aborda desde la perspectiva de reforzar la activación de la presta-

ción por desempleo, a partir de un enfoque de tipo punitivo encaminado a

endurecer los requisitos de búsqueda de empleo. Por otra parte, se recla-

man reformas en los sistemas de rentas mínimas garantizadas, gestiona-

dos por las CCAA. Pese a la baja cuantía de estas prestaciones, las institu-

ciones europeas se limitan a recomendar, en términos poco precisos, que

se aumenten los criterios de elegibilidad y se incrementen los requisitos

de activación. Por tanto, se observa un claro desequilibrio entre las exi-

gencias de flexibilidad y seguridad en beneficio de las primeras.

El enfoque inferido potencia por tanto la flexibilidad laboral salarial y ex-

terna –abaratamiento del despido–, y relega la promoción de la seguridad

a unas PAE de gestión parcialmente privatizadas, pero no mejor financia-

das, y un incremento del carácter punitivo del enfoque de activación, cir-

cunscrito no solo a las prestaciones contributivas, sino también a las asis-

tenciales.

Influencia del Semestre Europeo en la política de empleo española

En este apartado, se intenta dilucidar el efecto del SE en las reformas en

materia de empleo. La incidencia de las CSR aprobadas para España es

palpable o, al menos, el análisis realizado revela que las reformas realiza-

das en materia de empleo han guardado clara sintonía con estas.

Con relación a la flexibilización de la regulación laboral, los PNR del

periodo analizado recogen diferentes medidas que, fundamentalmente, se

refieren a la profunda reforma laboral aprobada a través del Real-Decre-

to ley 3/2012, transformado con posterioridad en la Ley 3/2012 de 6 de

julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, la cual se

aprobó a pesar del rechazo sindical, expresado en una huelga general

convocada por CCOO y UGT. Esta reforma da respuesta a la CSR de

2011, que exigía una comprehensiva reforma laboral destinada a descen-

tralizar la negociación colectiva e incrementar la capacidad de las empre-

sas para dejar de aplicar las condiciones laborales fijadas en la negocia-

ción colectiva (PNR 2013). Como se ha señalado en diversos trabajos

(Pérez Amorós, 2013; Baylos, 2012), la reforma laboral de 2012 devalúa

la negociación, al otorgar prioridad aplicativa a los convenios de empre-

sa frente a los de ámbito superior, en un contexto en el que predominan

pequeñas y medianas empresas, en las cuales los mecanismos de repre-

sentación de los trabajadores tienen menor implantación. Además, se fa-

cilita a las empresas el descuelgue –opting-out– de la negociación colec-

tiva y se fuerza a los empresarios y los representantes de los trabajadores

a acudir a un arbitraje obligatorio –Comisión Nacional Consultiva de

Convenios Colectivos– si no hay acuerdo sobre este. Adicionalmente, la

reforma modifica la denominada ultraactividad de los convenios colecti-

vos, de acuerdo con las críticas apuntadas por el Consejo Europeo en las

CSR de 2011, respecto a este principio normativo que prorroga automáti-

camente los convenios colectivos no renovados. Tras la modificación, se

impone un periodo máximo de un año a contar desde la denuncia del

convenio. Si en este periodo no se ha acordado un convenio nuevo, este

perderá su vigencia y pasará a aplicarse el convenio colectivo de ámbito

superior, si lo hubiere, o la legislación –Estatuto de los Trabajadores. Se

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88 STUDIA POLITICÆ

trata de una reforma reclamada desde hacía años por la principal patro-

nal española (CEOE), que debilita el poder sindical en la negociación.

En lo que se refiere a la flexibilidad en su vertiente externa, los PNR alu-

den a diversas medidas aprobadas en la Ley 3/2012, que incluyen el aba-

ratamiento de los costes de despido, la reforma del régimen jurídico del

despido colectivo o la creación del controvertido “contrato indefinido de

apoyo a los emprendedores”. Pese a su denominación, se trata en la prác-

tica de un contrato sin coste de despido durante el primer año, dado que,

en él, el periodo de prueba se extiende a 12 meses. Estas medidas entra-

rían dentro del principio referido a los dispositivos contractuales flexi-

bles de la flexiguridad, dentro de la conceptualización del MSE, eje que,

como ya hemos indicado, solo se refiere a la dimensión económica del

concepto. Esta fue la dimensión que se priorizó en las CSR de 2011 a

través de reformas que no requieren presupuesto —basta con aprobar

una ley o decreto. En los sucesivos planes de CSR se apremia, como he-

mos detallado, a los elementos que se refieren a la seguridad del empleo

o empleabilidad: servicios de empleo, políticas activas y formación (Wil-

thagen y Tros, 2004), que son las que veremos a continuación.

Respecto a los servicios de empleo y las PAE, el Gobierno ha emprendido

reformas relevantes en el periodo analizado, cuyos principios, al menos

discursivamente, se adecúan a las recomendaciones europeas. Las diver-

sas reformas de las PAE aprobadas en el periodo analizado aspiran a: 1)

introducir un nuevo modelo de gobernanza, destinado a reforzar la coordi-

nación entre el servicio de empleo estatal y los servicios de empleo auto-

nómicos; 2) fortalecer la colaboración público-privada, a través de una

privatización de los servicios de intermediación (agencias de colocación),

pero no de la gestión de la formación y 3) reforzar un enfoque de atención

individualizado.

El primer punto es un elemento clave al que aluden las CSR en diversos

años (CSR5/2012; CSR2013; CSR2014). Cabe mencionar que, en Espa-

ña, la descentralización territorial de las PAE, iniciada en los 90, concluyó

con la regulación de la Ley de Empleo (Ley 56/2003). Con esta reforma,

se reconoció un nuevo Sistema Nacional de Empleo (SNE) en el que se

integraba el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y los Servicios

Público de Empleo Autonómicos (SPECA). El reparto de competencias

que se estableció atribuía a las CCAA el ejercicio de las funciones para la

gestión de las políticas activas y mantenía el Estado la gestión y el control

de las prestaciones económicas por desempleo. En este marco, se introdu-

jeron ciertos mecanismos de coordinación entre los diferentes SPECA

que, no obstante, las instituciones europeas, y así como diversos autores,

han considerado insuficientes (Aragón et al., 2007). En este contexto, el

principal instrumento dirigido a mejorar la coordinación del SNE fue in-

troducido por el Real Decreto-Ley 3/2011. A través de este, se introducía

la Estrategia Española de Empleo y un Plan Anual de Política de Empleo,

destinados a garantizar la igualdad de acceso, la cohesión social y la com-

plementariedad entre la unidad de mercado y la diversidad territorial. La

Estrategia Española de Empleo —que desde 2014 pasa a denominarse Es-

trategia Española de Activación para el Empleo—, de carácter plurianual,

incluye un análisis sobre la situación y tendencias del mercado de trabajo

y los objetivos a alcanzar para el conjunto del Estado y cada una de las

CCAA. Sin embargo, el punto más importante es la introducción de un

sistema de indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan seguir el

cumplimento de los objetivos por parte de los servicios autonómicos. El

Plan Anual de Política de Empleo (PAPE), por su parte, es el instrumento

que concreta, de forma anual, los objetivos de la Estrategia Española de

Empleo y los indicadores que se utilizarán para conocer el grado de cum-

plimiento de estos. Estas reformas sancionan, así, un nuevo sistema de

gobernanza, que avanza desde un modelo de financiación y gestión articu-

lado en torno a instrumentos jurídicos, pensados para programas estable-

cidos centralizadamente, a un nuevo modelo, cuya financiación, ejecu-

ción, control y evaluación están orientados hacia la consecución de

determinados objetivos, fijados para todo el territorio nacional. En este

nuevo sistema, los resultados de la evaluación se utilizan para determinar

el reparto de los fondos entre las CCAA. En 2013, el 40 % de los fondos

se asignaron mediante este sistema. En la Conferencia Sectorial de Em-

pleo, del 24 de abril de 2014, se acordó que los resultados de la evalua-

ción de ese año determinarían el 60 % de los fondos. Es decir, se valora la

consecución de objetivos, pero no los programas concretos (Lope, 2016).

Según el gobierno, esta estrategia es “un instrumento de planificación efi-

caz y coordinada de las actuaciones de los distintos servicios de empleo”

(PNR2017: 116).

El segundo elemento reseñable de las reformas de las PAE, que guarda re-

lación con las CSR, se relaciona con el reforzamiento de la colaboración

público-privada. Este objetivo es perseguido por el Gobierno desde la

aprobación del RD 10/2010, que reforma la Ley de Empleo y autoriza a

las empresas de trabajo temporal —privadas y con ánimo de lucro— a ac-

tuar como agencias de colocación. Asimismo, reconoce la posibilidad de

que desarrollen actividades que sobrepasan las tareas de intermediación

laboral, tales como la recolocación de trabajadores y les permite también

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90 STUDIA POLITICÆ

actuar como colaboradores de los Servicios Públicos de Empleo de forma

autónoma, pero coordinada con ellos, en contraste con la regulación ante-

rior. Con la Reforma Laboral de 2012, las agencias privadas ganan aún

más peso en la aplicación de las PAE, al optarse políticamente por desti-

nar más recursos a la gestión privada (Lope, 2016). Esta privatización de

las PAE se ha aplicado sobre todo en el campo de la intermediación, pese

a que no está plenamente regulada en el conjunto de las CCAA y a la ca-

rencia de datos fiables. Las agencias de colocación privadas no van a in-

fluir, por lo tanto, en el ámbito de la formación.

Respecto al tercer elemento clave, la individualización, esta se refuerza

a través de la regulación de nuevo de un catálogo de servicios. Este ca-

tálogo identifica los ámbitos de las PAE que cubren las CCAA y, en

particular, subraya la necesidad de un modelo de atención personaliza-

da, que se base en la elaboración de itinerarios individuales y personali-

zados de empleo —Real Decreto 7/2015, de 16 de enero, por el que se

aprueba la Cartera Común de Servicios del SNP. Sin embargo, como se-

ñala Lope (2015), a pesar de que la atención individualizada es un ele-

mento clave en la mejora de la atención a los parados y así se reconoce

legalmente, los recursos humanos y económicos que se dedican a ello

no son, ni de lejos, suficientes. De hecho, según datos del mismo artícu-

lo, la ratio española oscilaría entre 450 y 658 desempleados por técnico,

cuando la que se considera como adecuada es de 1/80, a lo que debería-

mos añadir las carencias respecto a la propia formación de dichos técni-

cos en el uso de mecanismos de inserción y en el contacto con empre-

sas cercanas.

Quizá para paliar el déficit en la ratio que hemos visto, la individualiza-

ción se ha reforzado con relación a los parados de larga duración. Así, el

Programa de Acción Conjunta para la mejora de la atención a las perso-

nas paradas de larga duración, aprobado en 2016, establece una atención

personalizada para desempleados de larga duración de entre 30 y 54

años y contempla también que se realizará un seguimiento hasta conse-

guir su reinserción laboral, al establecer un tutor que atenderá como

máximo a 120 beneficiarios. De esta manera, y de cara a la presentación

de cifras, se reduce la ratio técnico/desempleado vigente para los para-

dos generales.

Respecto a la formación y la recualificación, su inversión se ha mantenido

estable en el periodo (Lope, 2016), pero ha variado su distribución: ha au-

mentado la formación denominada de demanda, que es la que imparten

las empresas con fondos públicos, y se ha reducido la formación de la

oferta, tanto para ocupados como para desempleados, pese las recomenda-

ciones europeas que reclaman promover la recualificación de los parados.

Es destacable, además, que, mientras aumenta el gasto en promoción del

autoempleo y el emprendimiento, se ha reducido el dedicado a oportuni-

dades de empleo y formación y el de los colectivos con especiales dificul-

tades (Molina, 2015).

Finalmente, podemos concluir que las reformas de las políticas de presta-

ción por desempleo se han desarrollado en sintonía con las CSR, de

acuerdo con los principios de la activación, a través de una aproximación

que implica, fundamentalmente, incrementar los controles sobre los para-

dos y estrechar el vínculo entre las políticas pasivas y las PAE. En el PNR

de 2013, siguiendo la indicación de la Unión Europea, el Gobierno aplica

el RD20/2012 y el RD23/2012, con los que se refuerza el “control sobre

el cumplimiento de las obligaciones de los perceptores de prestaciones y

subsidios de desempleo, garantizando la vinculación de las políticas acti-

cas y pasivas” (PNR2013: 135). Es destacable, además, la activación del

itinerario individual y personalizado de empleo a través del Real Decreto

7/2015, de 16 de enero. Para realizar el itinerario de inserción, el deman-

dante de empleo deberá firmar un “acuerdo personal de empleo”, a través

del cual se compromete a participar activamente en las acciones para la

mejora de su empleabilidad y de búsqueda activa de empleo, mientras que

el SEPE se responsabiliza de la asignación y planificación de las acciones

y medidas necesarias. A estas medidas de carácter punitivo, debe –además–

añadirse la reducción de las prestaciones por desempleo de tipo contribu-

tivo, aprobada en 2012. Medida que no había sido sugerida en las CSR, si

bien podría derivarse de las exigencias de reducción de gasto público re-

lacionadas con el Procedimiento de Déficit Excesivo.

En 2015, se propone, como objetivo la protección de los desempleados de

larga duración a través del Programa de Activación para el Empleo, que

ofrece una ayuda económica de 426 euros al mes que se destina a parados

de larga duración que hayan agotado todas las prestaciones contributivas

en su protección por desempleo (“PROGRAMA PREPARA”). La presta-

ción está “vinculada a un compromiso de actividad: se realizará un itine-

rario personalizado, se asignará un tutor individual y el desempleado no

podrá rechazar ninguna oferta de empleo adecuada” (PNR2015: 150).

En 2016, se hace una evaluación de los programas de renta mínima, en

respuesta a la CSR 2/2016, desde la perspectiva de la efectividad, pero no

se dice nada de la vinculación a la activación y de la unificación o am-

pliación de los criterios de elegibilidad (PNR2017: 121-122). En el PNR

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92 STUDIA POLITICÆ

de 2018, se continúa la senda marcada en las políticas de prestación por

desempleo: vinculación directa con la activación, la responsabilización

individual que ello conlleva, atención mínima a personas en riesgo de ex-

clusión y control de los desempleados.

Como vemos, las políticas de empleo han extendido la flexibilización la-

boral en los mismos términos exigidos por las CSR: en su vertiente sala-

rial, debilitan la negociación colectiva; y en su vertiente numérica exter-

na, abaratan los costes de despido. Respecto a la activación, tal y como

apuntan algunos trabajos (Lope y Alós, 2012; Lope, 2015; 2016), este en-

foque ha tendido en los últimos años, a incrementar la responsabilidad de

las personas con relación a sus situaciones ocupacionales, a través de me-

didas que reducen la prestación por desempleo y endurecen los mecanis-

mos de control. Estas reformas no parecen –sin embargo– haberse acom-

pañado de una mejora de la calidad de las PAE que permita, por ejemplo,

revertir la insuficiencia de recursos humanos para concretar el enfoque

de individualización de la atención o mejorar y ampliar la cualificación

de los parados. En este sentido, cabe reseñar que el gasto efectivo en PAE

se ha reducido muy considerablemente desde 2012 y manifiesta los cons-

treñimientos del enfoque de austeridad que se vincula al Procedimiento

de Déficit Excesivo. Al reducir el presupuesto destinado a las PAE, se

consigue un efecto paradójico de este nuevo modelo de activación: una

reducción de los parados formados en este periodo, acompañado de un

drástico descenso de tasa de cobertura de las prestaciones por desempleo

(Lope, 2016: 71). Se observa así la concreción de un enfoque en el cual la

ampliación de la flexibilidad no se compensa con una mejora de las polí-

ticas favorecedoras de la seguridad en el empleo. Se trata –por tanto– de

un enfoque congruente con el que se infiere del análisis de las CSR, que

adolece así de las mismas debilidades.

Mecanismos de concertación y diálogo social en la implementación

del Semestre Europeo

En esta sección se analiza el papel desempeñado por la concertación y el

diálogo social en la implementación del Semestre Europeo en España. La

participación de los agentes sociales nacionales en la discusión e imple-

mentación de la política de empleo europeo no tiene base legal. No obs-

tante, las instituciones europeas han exhortado, en diferentes comunica-

ciones, a los estados miembros a que consulten a los agentes sociales. Al

mismo tiempo, en 2015, el Consejo aprobó, dentro de las orientaciones

generales de la política de empleo, una directriz (número 7), que explíci-

tamente reclamaba a los estados a involucrar a los agentes sociales en el

diseño e implementación de las políticas y reformas en materia de empleo

con vistas a mejorar la eficacia y el funcionamiento del diálogo social

(Consejo Europeo, 2015). Por otra parte, cabe destacar que, en 2016, los

agentes sociales europeos acordaron un documento conjunto en el cual re-

saltaban la necesidad de mejorar los procesos de consulta a los agentes

sociales nacionales en el marco del Semestre Europeo. Particularmente,

destacaban el deber de conceder tiempo suficiente para que estos pudie-

ran contribuir, de manera efectiva, a la discusión, diseño e implementa-

ción de las reformas y políticas de empleo derivadas de este proceso

(ETUC, 2016). En junio de 2016, se firmó un acuerdo cuadripartito entre

los agentes sociales, el Consejo y la Comisión Europea, en el cual se re-

clamaba a los estados miembros adoptar las medidas necesarias para pro-

piciar una participación significativa de los agentes sociales nacionales en

el Semestre Europeo (Comisión Europea, 2016). En suma, es posible

identificar un discurso europeo que, explícitamente, ha apostado por im-

pulsar el diálogo social en la implementación de la política de empleo eu-

ropea, especialmente desde la llegada del presidente Juncker (Eurofound,

2016). Sin embargo, solo en una de las recomendaciones específicas se

instaba al gobierno a recurrir al diálogo social, precisamente, para concre-

tar una reforma de la negociación colectiva (CSR5/2011)

Con vistas a analizar la participación de los agentes sociales en la imple-

mentación del semestre, en 2014, 2016 y 2017, los agentes sociales más

representativos y el Gobierno español respondieron, en estos años, a un

cuestionario escrito con preguntas abiertas. En él se les pedía evaluar el

papel que el diálogo social había desempeñado en la elaboración del PNR

y la discusión e implementación de las CSR. El periodo temporal analiza-

do abarca desde el 2012 al 2017.

La información extraída revela, de acuerdo con lo que preveíamos en

nuestra hipótesis, la escasa participación de los agentes sociales en la dis-

cusión y elaboración de los PNR redactados en este periodo. Hasta 2013,

los agentes sociales simplemente fueron consultados a través de una carta,

en la que el Gobierno les solicitó sus propuestas en materia de empleo sin

haberles enviado el borrador del PNR. Es decir, el Gobierno solicitó co-

nocer sus propuestas sin otorgarles la posibilidad de discutir la agenda de

reformas del Gobierno que debía servir para implementar las CSR. A par-

tir de 2013 se celebraron reuniones tripartitas con vistas a discutir el bo-

rrador del PNR. Sin embargo, estas reuniones no dispusieron, según los

PABLO SANZ DE MIGUEL - JUAN JOSÉ MEDIAVILLA MERINO

47 - otoño 2019

94 STUDIA POLITICÆ

agentes sociales, de las condiciones mínimas para permitirles ejercer in-

fluencia en el PNR. Así, en 2016 y 2017, el Gobierno no entregó ningún

borrador y simplemente presentó un esquema del diseño del PNR. Ade-

más, las reuniones tuvieron lugar dos semanas antes de que el Gobierno

tuviera que presentar el PNR. De este modo, los agentes sociales debieron

esperar a la publicación final del PNR, por el Consejo de Ministros, para

conocer su contenido final.

La participación en la implementación de las CSR revela el mismo espíri-

tu de unilateralidad por parte del Gobierno. Si bien la orientación de las

reformas ha satisfecho, en líneas generales, algunas tradicionales prerro-

gativas de la patronal española, fue frontalmente rechazada por los sindi-

catos. Esto es particularmente evidente con relación a los cambios en la

normativa de la negociación colectiva y la regulación laboral. En este

campo, la patronal CEOE valoró positivamente el fin de la ultraactividad

y el fomento de la descentralización, por tratarse de demandas que ya ha-

bía planteado. La reforma de la ultraactivad era considerada como un ele-

mento imprescindible para la renovación de los convenios, mientras que

la descentralización se contemplaba necesaria para adaptar los contenidos

de la negociación a las situaciones particulares de cada empresa (Lacasa,

2013). También, celebró la reducción de los costes de despido, principal

demanda histórica de esta organización (Fernández Rodríguez y Martínez

Lucio, 2013). Por el contrario, los sindicatos han rechazado estas medi-

das, convocaron una huelga general el mismo año de su aprobación, y son

además, muy críticos con la propia CSR que las auspició, la tildan de in-

tervención tecnocrática y autoritaria que vulneraba su autonomía y com-

petencias en la negociación colectiva, con la intención de debilitarla. Cri-

tican, además, la persistente focalización de las CSR en la devaluación

salarial y la reducción de los costes de despido, a pesar de los reclamos

retóricos de las instituciones europeas para aumentar la calidad del em-

pleo y reducir la segmentación y la temporalidad en el empleo.

Con relación a las PAE y las medidas de activación, es destacable que tan

solo respecto a una medida, el Gobierno ha aceptado las recomendaciones

sindicales. Esto ha ocurrido, básicamente con el Plan PREPARA, en el

cual el Gobierno aceptó las propuestas de CCOO y UGT, que reclamaban

aumentar su elegibilidad, para incluir –también– a los parados que hubie-

sen agotado su derecho a recibir prestaciones asistenciales. Sin embargo,

la recomendación de eliminar el criterio de las cargas familiares fue re-

chazada. La renovación del programa en 2018 fue, también, una de sus

recomendaciones. En un escenario de unilateralidad, las reformas de las

PAE y las políticas de protección social han sido valoradas de manera crí-

tica por parte de los sindicatos, como se reflejó en los cuestionarios que

remitieron. En términos generales, los sindicatos (CCOO y UGT) han re-

clamado: aumentar la dotación presupuestaria destinada a las PAEs e in-

crementar la plantilla de los Servicios Públicos de Empleo, en lugar de in-

centivar los CCAA para que contraten a empresas privadas de colocación;

ampliar los criterios de elegibilidad de ciertos programas, como el Progra-

ma de Acción Conjunta, para la mejora de la atención a las personas para-

das de larga duración; aumentar la cuantía de las prestaciones por desem-

pleo, particularmente las asistenciales y crear unidades de apoyo

especiales para los parados de larga duración, con personal propio de

orientación. La organización patronal, por su parte, ha reclamado un ma-

yor esfuerzo en adaptar las PAE y, particularmente, las acciones formati-

vas a los requerimientos productivos. Por otra parte, celebró el refuerzo

de la colaboración pública-privada, por constituir –también– parte de sus

reivindicaciones históricas.

Consideraciones finales

Esta investigación ha evidenciado que la tesis de la socialización del Se-

mestre Europeo, apuntada por Zeitlin y Vanhercke (2018), no se observa

en el caso español. En este país, las recomendaciones formuladas por las

instituciones europeas, tal y como el análisis documental muestra, han

priorizado la flexibilidad, en su vertiente salarial y numérica externa. Es

cierto que el énfasis en estos objetivos decrece a partir de 2012 y, singu-

larmente, el nivel de prescripción con relación a las reformas a empren-

der, pero esto puede deberse a que el Gobierno español emprendió una re-

forma laboral en 2012, que cumplía buena parte de las exigencias

europeas. La promoción de la seguridad, por su parte, ha descansado en

recomendaciones que han promovido la modernización de las PAE, la

mejora de su eficacia y el incremento de usuarios. No obstante, la conse-

cución de estos ambiciosos objetivos se ha confiado en propuestas poco

concretas que, fundamentalmente, han apostado por la privatización de

los Servicios Públicos de Empleo. Tampoco se han identificado recomen-

daciones para incrementar el nivel de protección social, sino que, más

bien, se ha exhortado al Gobierno a endurecer los requisitos de búsqueda

de empleo que otorgan el acceso a las prestaciones. Esta débil manifesta-

ción de la dimensión de la seguridad se debe, como nuestra hipótesis pre-

veía, a su incompatibilidad con una política impuesta de austeridad, que

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impide incrementar la inversión destinada a políticas activas y de protec-

ción social. En este marco, el Gobierno español ha complacido las exigen-

cias europeas a través de reformas estructurales que han promovido la fle-

xibilidad salarial y externa, y ha desarrollado reformas en la gobernanza

de las PAE, que no exigen grandes dotaciones presupuestarias o, incluso,

pueden servir para contener el gasto, como ocurre con la privatización

parcial de los servicios de intermediación. Adicionalmente, ha endurecido

los requisitos de búsqueda de empleo y ha reducido la prestación por des-

empleo contributivo. El corolario de este enfoque es la reducción de la

tasa de cobertura de las prestaciones por desempleo y el descenso del nú-

mero de parados que recibe formación (Lope, 2016).

La refutación de la tesis de la socialización se observa, finalmente, en una

evidencia empírica incontestable: el fracaso del diálogo social en la im-

plementación del Semestre Europeo. Este fracaso se explica, en buena

parte con el argumento apuntado en nuestra hipótesis de partida. La plas-

mación del desequilibrado enfoque de flexiguridad en las CSR ofrece po-

cos incentivos a los sindicatos para involucrarse en su implementación,

dado que, de hecho, implica una devaluación de los elementos inherentes

al diálogo “win-win” que subyacen bajo él: exige una profunda amplia-

ción de la flexibilidad, sin aportar –apenas– concesiones en el terreno de

la seguridad. En este contexto, el Gobierno tenía pocas alternativas. No

obstante, la información aportada por los agentes sociales revela su esca-

so interés por hacerlos partícipes, quizás constreñido por el poco margen

que el Procedimiento de Déficit Excesivo le otorgaba. Podría aducirse,

también, que la orientación ideológica del Partido Popular, afín a las pro-

puestas europeas, ha dificultado aún más las posibilidades del diálogo so-

cial. Para verificar este último punto, convendría explorar el papel jugado

por el diálogo social a partir del 2018, en el que el Partido Socialista

Obrero Español (PSOE), de orientación socialdemócrata, ha ocupado el

gobierno.

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Fecha de recepción: 11/01/2019

Fecha de aceptación: 11/03/2019