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*
Profesora Asociada, Departamento de Sociología, Universidad de Murcia, España.
María Belén García-Palma
*
Resumen
La presente investigación es un análisis de las políticas activas de em-
pleo en España, que aplica las herramientas y técnicas que ofrece la pers-
pectiva sociológica. Este análisis permite la consideración analítica del
entorno en el que se desarrollan, a través de las distintas dimensiones
que se dan en las formas de organización social, se entiende como estas
estructuras sociales que rigen en los distintos ámbitos sociales de forma
interconectada y que imprimen su carácter y funcionamiento
El período contemplado en la investigación es el decenio 2003-2013,
dado que la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, marcó una
nueva etapa en su regulación. Los principales textos normativos del mar-
co regulador de las políticas activas de empleo, y la transcripción de los
Políticas activas de empleo en
España: antecedentes y marco
cultural desde el análisis del
debate político
Código de referato: SP.269.XLVII/19
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2019.47.02
STUDIA POLITICÆ Número 47 otoño 2019 – pág. 17-44
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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debates que le acompañan para su aprobación en las Cortes Generales
(Congreso de los Diputados y Senado), constituyen la materia prima de
la que se nutre este trabajo de investigación. Estos documentos oficiales
son el producto de la vida institucionalizada de la sociedad. A este mate-
rial se le ha aplicado un análisis de contenido, desarrollado a través de
diversas estrategias de tipo descriptivo, contextual, relacional y con-
ceptual.
El trabajo realizado ha permitido concretar los antecedentes y el marco
cultural del proceso de debate y tramitación del marco normativo de las
políticas activas de empleo. Entre los resultados, cabe destacar la defini-
ción política del contexto socioeconómico y los determinantes inmedia-
tos para la promoción del marco regulador de las políticas activas de em-
pleo; así como los aspectos que se posicionan como normas y valores
sociales como por ejemplo, los compromisos que adquieren los trabaja-
dores desempleados y los poderes públicos en el desarrollo de estas polí-
ticas.
Palabras clave: políticas activas de empleo – debate político – marco
social – marco cultural
Abstract
This investigation is an analysis of the Active Employment Policies in
Spain, applying the tools and techniques offered by the sociological
perspective. This analysis allows the analytical consideration of the
environment in which they are developed, through the different
dimensions that occur in the ways of social organization. They are
understood as these social structures that regulate the different social
fields in an interconnected way, and they inprint their character and
behaviour.
The period contemplated for the investigation is the decade 2003-
2013. In 2003, the Employment Act 56/2003 establish a new stage in
the regulation of these policies. The main normative texts of the
regulatory framework of Active Employment Policies, and the
transcription of the debates included for approval at the Cortes
Generales (Congress of Deputies and Senate), constitute the raw
materials for this work. These official documents are the result of the
institucional life of society. A content analysis has been applied to this
material, developed through several descriptive, contextual, relational,
and conceptual strategies.
This work has made it possible to specify the background and the
cultural framework of the process of debate and processing of the
normative framework of the Active Employment Policies. The results
include the political definition of the socioeconomic context and the
immediate determining factors for the promotion of the regulatory
framework of the Active Employment Policies, as well as the aspects that
are positioned as norms and social values for example, the commitments
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unemployed workers and the public powers make in the development of
these policies.
Keywords: Active Employment Policies – political discussion – social
framework – cultural framework
1. Mercado de trabajo e intervención pública desde una
perspectiva sociológica
E
L mercado de trabajo es una realidad social y, como tal, no nos es
dada en su totalidad. Es una compleja construcción social, que sólo
podemos conocer a través de sus manifestaciones. De ahí, la posi-
bilidad de sus distintas concepciones y teorías y su dinámica de funciona-
miento.
Dos de esas manifestaciones clave del mercado de trabajo es el desem-
pleo y la precariedad laboral, lo que, a su vez, son definidos como proble-
ma social por los efectos que tienen sobre las personas y sus elevados
costes no solo personales, sino también económicos y sociales. La defini-
ción de este problema social, que se manifiesta sobre la oferta del merca-
do de trabajo, justifica la intervención de los poderes públicos.
Esta intervención tiene dos ámbitos de actuación principales. Por un lado,
a través de las políticas referidas a la regulación del mercado laboral (de-
nominadas de primer orden). Y, por otro, las políticas de empleo (identifi-
cadas como de segundo orden en la intervención del mercado de trabajo)
que constituyen el conjunto de medidas que los poderes públicos desarro-
llan con la finalidad de incentivar el acceso y mantenimiento del empleo,
así como la protección en ausencia de este, el desempleo (Sempere, Cano,
Charro y San Martín, 2005).
A su vez, las políticas de empleo se subdividen en pasivas y activas. Las
pasivas tienen como objeto mantener temporalmente la capacidad econó-
mica de las personas en desempleo, por lo que tienen un carácter compen-
sador. Por su parte, las activas tienen como finalidad aumentar las tasas
de empleo y reducir el nivel de desempleo, por lo que tienen un carácter
anticipador a la situación de desempleo (Ruesga, Lasierra y Muruyama,
2002).
Las medidas que se dan en el ámbito de estas políticas se pueden agluti-
nar, según Ramos Martín (2004), en:
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
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20 STUDIA POLITICÆ
– Políticas de orientación, intermediación y colocación. Actuaciones que
tratan de mejorar la relación entre oferta y demanda de trabajo.
– Políticas de formación. Actuaciones de formación profesional ocupa-
cional o continua, dirigidas a proveer los conocimientos, capacidades y
habilidades que permitan a aquellos en situación de desempleo (o en ries-
go de ser desempleados) mejorar sus oportunidades de inserción en el
mercado laboral.
– Políticas de promoción y creación de empleo. Actuaciones que persi-
guen crear empleo mediante incentivos a la contratación, creación de em-
pleo público directo, fomento del autoempleo y la economía, el desarro-
llo local, los yacimientos de empleo o los pactos territoriales por el
empleo.
En palabras de Ramos Martín (2004) y refiriéndose a las Políticas Activas
de Empleo (PAE), considera que han de ser contextualizadas “en el cruce
entre políticas económicas, laborales y sociales, para situarlas en sus jus-
tos términos, reconociendo la escasa capacidad de las políticas activas
para solventar el complejo problema del desempleo” (p. 397). De ahí que
sea necesario complementar la aplicación más generalizada de la perspec-
tiva económica o jurídica para la evaluación de las Políticas Activas de
Empleo con otras perspectivas y paradigmas de conocimiento del ámbito
social, ya que operan en una realidad social muy compleja.
En efecto, hay cierta tradición en el análisis de las Políticas Activas de
Empleo desde el ámbito económico y jurídico, si bien, en los últimos
años, se han elaborado algunos trabajos que profundizan en el análisis so-
ciológico discursivo de estas políticas generadas, principalmente, desde la
Unión Europea y en términos prácticos en la Estrategia Europea de Em-
pleo (EEE). Algunos trabajos en esta línea son los elaborados por Santos
Ortega, Montalbá Ocaña, y Moldes Farelo (2004); Martínez López (2008
y 2011), Sanz de Miguel (2013) o Fernández Rodríguez y Serrano Pascual
(2014).
En este recorrido analítico se aprecia cómo, a partir de los años 80, con el
predominio de los paradigmas más liberales, se asume que el único modo
de disminuir el paro es la liberalización de las relaciones laborales y que
el único papel de los gobiernos es asegurar la empleabilidad de los traba-
jadores. Las políticas de empleo que se desarrollan a partir de esta década
parten de que el parado debe asumir un papel más “activo” en su proceso
21
de retorno al empleo y las Políticas Activas de Empleo se van a dirigir de
forma prioritaria a las personas consideradas menos empleables (Moreno
Márquez, 2008).
La activación de los individuos implica que éstos han de actualizar sus
cualificaciones y recurrir a las políticas activas que despliegan los gobier-
nos y sus instituciones para su inserción en el mercado de trabajo y, por
tanto, para su integración social. Participan, de este modo, en una distri-
bución de roles, donde la persona asume la responsabilidad de su em-
pleabilidad y el Estado “acompaña” a través de las acciones desarrolladas
por de las políticas activas (Martínez López, 2011). El desempleado ha
de activarse e incrementar su empleabilidad, mostrar que vale más que
otros parados y ampliar, así, sus posibilidades de participación en un
mercado de trabajo altamente selectivo (Santos Ortega et al., 2004). De
Lathouwer (2000) también considera que las nuevas políticas de empleo
redefinen los derechos y obligaciones y aumentan la responsabilidad de
los parados.
Como apunta Sanz de Miguel (2013), el discurso desarrollado a nivel eu-
ropeo en la Estrategia Europea de Empleo (Consejo de Luxemburgo,
1997) se puede identificar con el tipo liberal. En definitiva, el concepto de
activación que prevalece en las instituciones y organismos es el de la acti-
vación, entendida como inserción laboral a través de las Políticas Activas
de Empleo (Moreno Márquez, 2008). La responsabilidad de la administra-
ción, queda circunscrita a establecer incentivos para que el comporta-
miento de los desempleados sean acordes a este principio. Esto elimina
los obstáculos que entorpecen la vuelta a la ocupación laboral (Del Pino y
Ramos, 2016).
Para Barbier (2000), la activación de los sistemas de protección social es
una dimensión de la “reestructuración del Estado de bienestar” (p. 233).
El autor ubica la “activación” en la relación entre la protección social y la
participación en el mercado de trabajo y la hace más estrecha. De este
modo, los ámbitos de la protección social susceptibles de “activarse” no
se limitan a los programas destinados a la asistencia social, a los parados
o las políticas activas del mercado de trabajo, sino que afectan también a
los programas de prestaciones por desempleo o asistenciales, los sistemas
de pensiones y las medidas relacionadas con la política social y la política
tributaria.
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22 STUDIA POLITICÆ
2. Desarrollo de las Políticas Activas de Empleo en España
España no tiene una amplia tradición en el desarrollo de políticas activas,
ya que no es hasta 2003, y fruto de la adaptación a la política de empleo
promovida por la Unión Europea, cuando se desarrollan de una manera
más ambiciosa con la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo y que,
además, han sido sometidas a diversas reformas derivadas de un contexto
socioeconómico desfavorable. Por tanto, las Políticas Activas de Empleo
en España se han desarrollado de una forma muy condicionada al contex-
to político y socioeconómico.
En materia de políticas de empleo, España se caracteriza, tradicionalmen-
te por una mayor proporción de recursos destinados a las políticas pasivas
frente a las activas. A esto, cabe añadir que las políticas activas han sufri-
do un desarrollo irregular derivado de los cambios normativos, la cuantía
destinada, la modificación en la distribución del gasto, los cambios de go-
bierno y los programas políticos, así como la evolución de los ciclos eco-
nómicos.
Desde el punto de vista normativo, los ingredientes jurídicos de la política
de empleo son los artículos 35.1, 40.1 y 41 de la Constitución Española
(CE), referidos respectivamente a: a) el deber de trabajar y el correlativo
derecho al trabajo, b) la política orientada al pleno empleo y c) la asisten-
cia y las prestaciones suficientes, especialmente en el caso de desempleo
(Moreno de Vega y Lomo, 2013).
El resultado del artículo 40.1 CE, relativo a la política orientada al pleno
empleo, toma forma en 1980 con el desarrollo de la Ley Básica de Em-
pleo 51/1980, de 8 de octubre, caracterizada por establecer la existencia
de un único servicio público de empleo, que actuaba en régimen de mo-
nopolio, centralizado en torno al Instituto Nacional de Empleo y con com-
petencia en todo el territorio nacional. La implementación de las políticas
activas era muy moderada y la protección por desempleo era concebida,
exclusivamente, como prestación económica en situaciones de falta de
trabajo.
A pesar de los cambios en la estructura productiva, las corrientes so-
cioeconómicas que marcan el contexto y sus consecuencias en el mercado
de trabajo, en las década de los 80 y 90, no es hasta la Ley 56/2003 de
Empleo, cuando se hace una nueva regulación de las políticas de empleo,
fruto de notables esfuerzos negociadores en clave política y que represen-
tan un cambio general en su regulación.
23
El agravamiento de la crisis económica en los últimos años, llevó a la
publicación del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de Medidas
Urgentes para la Mejora de la Empleabilidad y la Reforma de las Políti-
cas Activas de Empleo. Este texto modifica la Ley de Empleo y añade
nuevos elementos, entre los que destaca la inclusión de la Estrategia Es-
pañola de Empleo. Para ello, el Gobierno, a propuesta del Ministerio co-
rrespondiente, aprobará dicha estrategia, previa elaboración con la parti-
cipación de las organizaciones empresariales y sindicales más
representativas. La estrategia, de carácter plurianual, incluirá: análisis
de la situación y tendencias del mercado de trabajo, orientaciones y ob-
jetivos a alcanzar en materia de política de empleo e indicadores cuanti-
tativos y cualitativos para el seguimiento de los objetivos, entre otros as-
pectos.
Asimismo, se incluye el Plan Anual de Política de Empleo que concretará,
con carácter anual, los objetivos de la Estrategia Española de Empleo
para el Estado y las distintas comunidades autónomas, las acciones y me-
didas de políticas activas que se proponen llevar a cabo, así como los in-
dicadores para su grado de cumplimiento. El primer Plan Anual de Políti-
ca de Empleo está referido a 2012.
Posteriormente, el Real Decreto-ley 14/2011, de 16 de septiembre, de Me-
didas Complementarias en Materia de Políticas de Empleo refuerza la
igualdad de oportunidades para personas con discapacidad, las fórmulas
de autoempleo, trabajo autónomo y de economía social y bonificaciones
para la contratación indefinida, entre otras.
Fruto de la aplicación de la Ley 56/2003 de Empleo, y el resto de las modi-
ficaciones descritas, se desarrolla la Estrategia Española de Empleo 2012-
2014, que quedan fijada en el Real Decreto 1542/2011, de 31 de octubre.
Este particular recorrido del marco regulador de las Políticas Activas de
Empleo en España tiene su reflejo en los indicadores de desarrollo. A pe-
sar del impulso de estas políticas a partir de 2003, el peso de las políticas
pasivas, tradicionalmente, ha sido muy superior. Esta circunstancia queda
reflejada, de manera notoria en la distribución del gasto que representan
tanto las políticas activas como las políticas pasivas, en términos relativos
respecto al Producto Interior Bruto (PIB).
Como se observa en el Gráfico 1, durante todo el periodo considerado, el
gasto en políticas pasivas es muy superior al gasto en políticas activas. La
evolución desigual del ciclo económico durante el decenio considerado,
así como las posteriores reformas en materia de regulación de las políticas
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
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24 STUDIA POLITICÆ
activas, o los cambios de gobierno acontecidos, son variables que parecen
comportarse de forma casi inerte en el desigual reparto de recursos entre
unas y otras políticas. Las elevadas tasas de desempleo en España, con el
consiguiente elevado coste en prestaciones sociales, suponen una gran di-
ficultad para igualar los recursos destinados a cada una de estas políticas
del mercado de trabajo de segundo orden.
La evolución del gasto en políticas de empleo en España refleja el impac-
to de la crisis económica en estas políticas, ya que este aumenta de forma
notable desde 2009, pero como efecto del aumento del gasto en políticas
pasivas, dado el brusco aumento del desempleo y el consiguiente incre-
mento del gasto en prestaciones por desempleo. Cabe recordar que en
2008, el número de desempleados se situaba en 2.595.900 personas, se-
gún datos de la Encuesta de Población Activa (Instituto Nacional de Esta-
dística), cifra que solo un año después, en 2009, ascendió a 4.153.500
personas desempleadas (3.644.041 de parados registrados de promedio
anual, según el Servicio Público de Empleo Estatal).
En lo que respecta a las distintas medidas de políticas activas, el Gráfico 2,
que representa esta evolución del gasto, muestra claramente el acusado
Gráfico 1. Evolución del gasto en España, Políticas de empleo (2003-2013) (% PIB)
Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat (Labour Market Policy)
25
descenso de recursos destinados a medidas de fomento del empleo (dirigi-
das a la creación y mantenimiento de puestos trabajo, mediante ayudas a
la contratación, para colectivos con mayores dificultades de integración
laboral) si bien, solo durante 2013, se sitúa en términos relativos por de-
bajo del resto de medidas. También la evolución constante y positiva en el
caso de los incentivos al autoempleo o la integración laboral de personas
con discapacidad.
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
Mención especial en el desarrollo de las PAE en España hay que hacer al
proceso de integración geopolítica, ya que se convierte en un elemento
clave para su caracterización, fruto de la integración de la política de em-
pleo nacional en la Estrategia Europea de Empleo.
En la actualidad, la EEE está integrada en la estrategia política de las ins-
tituciones europeas, de carácter más general, denominada Estrategia Eu-
ropa 2020 (COM/2010/2020). Esta estrategia marca las prioridades de las
instituciones europeas en el desarrollo de crecimiento inteligente (conoci-
miento e innovación), sostenible e integrador (cohesión social y territo-
Gráfico 2. Evolución del gasto en España en Políticas Activas de Empleo
(2003-2013) (%)
Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat (Labour Market Policy)
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26 STUDIA POLITICÆ
rial). Entre los objetivos cuantitativos de dicha estrategia, se marca una
tasa de empleo del 75,0 % de la población entre los 20 y 64 años para
2020. Asimismo, entre las iniciativas propuestas al Consejo Europeo, se
encuentra la denominada “Agenda de nuevas cualificaciones y empleo”,
cuya finalidad:
“es modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las
personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con
el fin de aumentar la participación laboral y adecuar mejor la oferta y la
demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad laboral”
(COM/2010/2020, p. 6).
La búsqueda de la empleabilidad a través de las políticas de empleo es
uno de los pilares de la EEE y representa una opción política de fondo
que ha calado en las políticas estatales y regionales (Rosetti, 2003), y pro-
mueve que el desempleo no sea visto sólo desde el punto de vista de un
mercado de trabajo que no ofrece suficientes oportunidades laborales,
sino también desde las carencias de los desempleados en su capacidad de
reincorporación efectiva al mercado de trabajo.
3. Objeto y método de análisis
Como advierten Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone (2008) cuando la de-
finición política de un problema público es multicausal y muestra un alto
grado de complejidad, entonces, los objetivos del programa de actuación
son poco claros y los instrumentos son de tipo incitativo o persuasivo y
las políticas de empleo son un ejemplo de ello. Por tanto, es manifiesto
que los objetivos y resultados de la política de empleo están irremediable-
mente mediatizados por una multitud de factores que operan en el entorno
socioeconómico en el que tienen lugar, en el cual las personas, en su inte-
racción con él, también construyen.
Este trabajo parte de la motivación de continuar el análisis al aplicar las
herramientas que ofrece la perspectiva sociológica, mediante el análisis
del debate dado en las Cortes Generales para la tramitación y aprobación
del marco regulador de las PAE, durante el decenio 2003-2013.
Partiendo de las consideraciones realizadas hasta este momento, en rela-
ción a que los objetivos y resultados de la política de empleo están irre-
mediablemente mediatizados por una multitud de factores (derivados de
las distintas dimensiones de la organización social), así como de su carácter
27
de instrumento diseñado por los poderes públicos bajo una determinada
definición política del problema social del desempleo, el objetivo de la in-
vestigación es identificar qué elementos de índole social, económica,
ideológica o política han sido incorporados en el debate y regulación de
las Políticas Activas de Empleo y de qué manera han sido considerados
por parte de los representantes políticos. No obstante, este objetivo es más
ambicioso que el abarcable en este artículo, en el que se muestran parte
de los resultados.
El periodo contemplado para la investigación es el decenio 2003-2013. La
Ley 56/2003 de Empleo, marca una nueva etapa en la regulación de las
PAE en España. No obstante, el periodo de bonanza, en materia económi-
ca y de creación de empleo y de posterior crisis económica, ha fijado que
el periodo contemplado para el análisis se cierre en 2013. La considera-
ción de este decenio ha permitido incorporar, en el análisis la evolución
del contexto socioeconómico y laboral y, con ello, valorar la evolución del
marco regulador de estas políticas en contextos diversos.
Para la realización de la investigación, se opta por una utilización priori-
taria de las técnicas cualitativas, mediante el análisis de contenido y, en
cuyo proceso de ejecución, se parte de análisis más descriptivos para
avanzar, posteriormente, en un análisis de tipo relacional o conceptual.
El análisis de contenido puede entenderse como un conjunto de procedi-
mientos que dan como resultado la producción de un “metatexto” analí-
tico, en el que se representa el corpus textual de manera transformada
sobre la base de unas reglas definidas y, teóricamente justificadas por el
investigador (Navarro y Díaz, 2007). Sin embargo, el análisis de conte-
nido ha seguido, también, su propio camino de desarrollo analítico (An-
dreu Abela, 2002) que ha diversificado las estrategias posibles de apli-
cación.
El análisis de contenido se basa en el proceso de codificación: selección
del material de análisis; establecimiento de las unidades de registro y con-
texto; codificación y categorización; interpretación e inferencia. Este pro-
ceso es arduo e implica, en fases sucesivas, una relación inicial de códi-
gos o categorías, su revisión, revisión y reubicación de incidentes, etc.
Para agilizar este procedimiento de análisis, se ha empleado el programa
ATLAS.ti.
El contexto natural en el que tiene lugar el debate y configuración de la
regulación de las Políticas Activas de Empleo es las Cortes Generales y
las distintas intervenciones de las formaciones políticas en la dinámica de
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
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funcionamiento del Congreso de los Diputados y del Senado. Con estos
criterios, el material empírico –objeto de análisis– incluye las transcrip-
ciones de la actividad política vinculadas a:
a. Tramitación parlamentaria de legislación sobre Políticas Activas de
Empleo y textos normativos resultantes. En concreto, los mencio-
nados ya en el texto:
– Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo
– Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de Medidas Urgentes
para la Mejora de la Empleabilidad y la Reforma de las Políticas
Activas de Empleo
– Real Decreto-ley 14/2011, de 16 de septiembre, de Medidas
Complementarias en Materia de Políticas de Empleo
– Estrategia Española de Empleo 2012-2014
b. Debates sobre el Estado de la Nación (como norma general de ca-
rácter anual) habidos en el periodo contemplado (2003-2013), a sa-
ber: 2003, 2005, 2006, 2007, 2009, 2010, 2011 y 2013.
El material de análisis para la investigación ha constando de 38 documen-
tos relativos al decenio 2003-2013, disponibles en boletines oficiales del
Congreso de los Diputados y del Estado (Diario de Sesiones del Congreso
de los Diputados y el Senado y el Boletín Oficial del Estado).
Así es como, mediante un análisis de contenido del discurso político, se
ha tratado de indagar sobre la definición política dada, en el debate y tra-
mitación parlamentaria de las PAE, a los distintos elementos que configu-
ran la organización social, y se obtiene, entre sus resultados, la identifica-
ción de los antecedentes y el marco cultural presente en el proceso de
debate y tramitación del marco normativo de las PAE.
4. Análisis de resultados
El debate analizado ha sido rico y ha facilitado la generación de códigos
que, en su integración para un análisis relacional y conceptual, ha permi-
tido reconocer una serie de “familias” que se han agrupado en categorías
analíticas. Ello ha permitido la identificación de diversas categorías que,
en su conjunto, representan un fenómeno donde el marco regulador de las
PAE adopta una determinada configuración, más orientada a establecer
una serie de objetivos y retos políticos, de más fácil ejecución y comuni-
29
cación a la ciudadanía, que a la intervención de un problema de índole es-
tructural.
Al objeto de este artículo, se destacan las categorías analíticas, identifica-
das como los antecedentes y el marco cultural del proceso de tramitación
y debate del marco regulador de las PAE. En concreto, esta generación de
categorías analíticas se basa en la obtención de 29 códigos y 795 citas co-
dificadas, tal y como se muestra en la Tabla 1.
4.1. Los antecedentes
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
Tabla 1. Relación de familias y distribución del peso cuantitativo
Nº Nº
códigos citas
1 Contexto socioeconómico y laboral 11 195
2 Definición de la situación 4 62
3 Causas/determinantes inmediatos 7 294
4 Cultura, creencias y normas sociales 7 244
Total 29 795
Los antecedentes aglutinan tres familias, a saber, el contexto socioeconó-
mico y laboral, la definición de la situación y las causas o determinantes
inmediatos.
La primera familia, referida al contexto socioeconómico y laboral, es de
cierta amplitud o densidad, por el número de códigos que recoge, y mues-
tra la conceptualización del contexto socioeconómico y laboral dado en el
debate. Así, representa los elementos que forman parte de ese contexto y
lo caracterizan. Son, por tanto, condiciones socioeconómicas que vienen
dadas o que acontecen en la realidad y han de considerar quiénes tienen la
responsabilidad de regular las políticas activas.
La amplitud de condiciones dadas en ese contexto hace que se puedan
clasificar en dos ámbitos. En primer lugar, aquellos elementos más vin-
culados al ámbito socioeconómico en el que la globalización tiene una
notoriedad muy significativa, ya que representa el fenómeno social que
mayor incertidumbre genera. La consideración del proceso social de la
globalización y su incorporación en la política implica grandes dificulta-
des y se convierte en un reto. Esta dificultad se incrementa con la llega-
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30 STUDIA POLITICÆ
da de la crisis económica, ya que esta se genera como una crisis “glo-
bal” que une ambos elementos que, además, se encuentran totalmente
relacionados.
Otro de los fenómenos que definen el ámbito socioeconómico es el im-
pacto de las nuevas tecnologías. Su carácter material hace que sean per-
cibidas más fácilmente como una realidad y, por ende, en uno de los po-
cos elementos que parecen generar cierta seguridad sobre el impacto y
beneficio socioeconómico, a pesar de las dificultades de su desarrollo e
implementación. Estos elementos de carácter estructural, por sus impli-
caciones en las distintas esferas de la realidad social, orientan –también–
hacia la necesidad o justificación de reformas de carácter “estructural”,
según se desprende del análisis realizado sobre el debate político.
Po otro lado, se encuentran los elementos del ámbito más sociolaboral.
En este sentido, el contexto viene marcado por el funcionamiento del
mercado de trabajo. Este es reconocido en su funcionamiento, por los
representantes políticos, como ineficiente, especialmente, desde el punto
de vista de los individuos que participan en él, esto es, desde el lado de
la oferta. Esa ineficiencia, con el elevado desajuste entre oferta y de-
manda, se ve aumentada con la crisis global. Su desajuste cuantitativo,
se acompaña también de otras disfuncionalidades, como la segmenta-
ción o la temporalidad del empleo. Y, de modo similar a lo que sucede
con las reformas estructurales, la flexibilidad laboral, principalmente la
de tipo interno, se convierte en la herramienta a través de la cual se pue-
de mejorar el elevado desajuste del mercado de trabajo, según el debate
analizado.
Con estos elementos, el contexto, representado en la Figura 1, refleja la
imbricación existente entre el sistema productivo y el laboral. El contexto,
por tanto, resulta complejo y claramente sometido a un proceso de cambio
que repercute sobre las distintas dimensiones de la organización social.
Ante este contexto, la capacidad de acción política puede verse muy con-
dicionada por él.
31
Se identifica otra familia referida a la definición de la situación. Esta fa-
milia cumple la función de mostrar qué elementos son empleados para de-
finir políticamente la situación en la que se genera el debate y regulación
de las PAE. Es una familia de escasa amplitud o densidad, ya que incluye
solo cuatro códigos. Representa la síntesis del contexto o, dicho de otro
modo, la materialización o manifestación del contexto descrito anterior-
mente. Además, dada la valoración de consecuencias o ciertas connota-
ciones de carácter negativo, en cierto modo, incorpora la definición del
problema. No obstante, esta familia implica una cualidad adicional y es el
nivel de consenso sobre los elementos por parte de las distintas fuerzas
políticas.
Los cambios en el contexto social y productivo son un núcleo fundamen-
tal de la vida social con elevadas repercusiones sociales. La incertidumbre
que generan estos cambios hace que la definición de cada coyuntura eco-
nómica y laboral sea compleja y susceptible de valoraciones, tanto positi-
vas como negativas, lo que dificulta el equilibrio que –en ocasiones– solo
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
Figura 1. Mapa conceptual del contexto socioeconómico y laboral
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32 STUDIA POLITICÆ
la perspectiva temporal puede confirmar. Esta dificultad provoca que se
realicen diagnósticos que permitan ofrecer una valoración de la situación
presente en la que se ha de intervenir y que, además, se ve acompañada
de distintos cambios sociales.
De este modo, la definición del problema parte, principalmente, de la di-
mensión del marco socioeconómico de las formas de organización social,
en coherencia con el contexto socioeconómico y laboral. Puede verse el
mapa conceptual en la siguiente Figura 2.
Figura 2. Mapa conceptual de la definición de la situación
33
Como tercera familia, de una amplitud media, se encuentran las causas o
determinantes inmediatos del proceso para la intervención por parte de
los poderes públicos, a través de un determinado marco regulador de las
PAE. Son, por tanto, los causantes más directos para el desarrollo del pro-
ceso de definición y regulación de estas políticas. La amplitud de esta fa-
milia es media y, en ella se encuentran códigos relacionados, principal-
mente, con el propio mercado de trabajo.
Estos determinantes son de carácter sociolaboral principalmente, ya que
están referidos al mercado de trabajo, aunque se podrían exceptuar a dos
que tienen una notoriedad particular desde el punto de vista político,
como son el conflicto político-institucional y el reconocimiento de la exis-
tencia de una pluralidad de mercados de trabajo asociados a realidades
sociolaborales diferentes dentro del territorio nacional.
El proceso de intervención del mercado de trabajo, a través de un deter-
minado marco regulador de las PAE, emerge ante la manifestación de una
serie de problemas socialmente visibles a lo largo del periodo, que obli-
gan a dicha intervención y que la legitiman desde el punto de vista de la
opinión pública. Entre estos, destacan:
– las dificultades de acceso al empleo que, con una visión acotada,
quedan reducidas a una falta de cualificación adecuada a las de-
mandas del mercado laboral o a la pertenencia a determinados co-
lectivos con mayores dificultades de inserción laboral,
– una realidad que emerge, de forma abrupta, en una coyuntura dada,
como es un intenso proceso inmigratorio,
– la cronificación del desempleo a través del paro de larga duración
que muestra su carácter más estructural, y,
– por la urgencia de “hacer algo” en situaciones de coyuntura muy
desfavorable.
Sin embargo, paralelamente, en clave política interna, se dan otros deter-
minantes que, son más de interés político, y es el conflicto político-insti-
tucional entre el Gobierno y los partidos de ámbito estatal frente a las
fuerzas políticas nacionalistas y determinados Gobiernos autonómicos,
que sobreponen criterios relativos a la asunción de competencias políticas
en el desarrollo de las PAE. Ello provoca que elementos de carácter socio-
laboral sean considerados desde una perspectiva más política e institucio-
nal, vinculada a la esfera del ejercicio del poder público. El mapa concep-
tual de esta familia se muestra en la Figura 3.
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34 STUDIA POLITICÆ
Figura 3. Mapa conceptual de las causas inmediatas
35
Con la integración de todo lo expuesto (Figura 4), se puede advertir que
un elemento que se ha mostrado fundamental en el análisis realizado has-
ta ahora ha sido la globalización que, en su dimensión económica, se en-
cuentra muy vinculada al sistema productivo y laboral. La globalización
se vive como un proceso socioeconómico que genera grandes dosis de in-
certidumbre. Y una de sus principales manifestaciones materiales es la
crisis económica global, la cual genera enormes estragos en el funciona-
miento del mercado de trabajo nacional. Esta nueva realidad obliga tam-
bién a cambiar la perspectiva y el modo de pensar que, ahora, debe de in-
corporar esta nueva perspectiva global en el análisis y la toma de
decisiones. Pero, este marco global ofrece escasas certezas más allá del
impacto y la notable importancia de las nuevas tecnologías, la necesidad
de reformas estructurales y del incremento de la flexibilidad laboral. La
globalización, pues, se convierte en un concepto muy significativo desde
el punto de vista social y político, por la importancia que tiene en las es-
tructuras sociales y los cambios que produce en estas. En este sentido, la
incertidumbre que genera la globalización es un importante reto político
que, además, se intensifica durante los años de crisis económica, así como
sus efectos en la ineficacia del mercado de trabajo.
En este escenario de incertidumbre y crisis económica, el poder político
ha de intervenir con el fin de gestionar los posibles efectos en el bienestar
de la ciudadanía. Para ello, necesita realizar una “definición política” pre-
via de la realidad o problema a intervenir. Sin embargo, se encuentra con
una gran dificultad para realizar este diagnóstico, al menos, con un cierto
nivel de seguridad o certeza que permita garantizar la adecuación de las
medidas de intervención. La dificultad viene dada no sólo por la incerti-
dumbre señalada, sino –también– por los cambios derivados de la globali-
zación económica, los nuevos criterios de productividad económica, los
cambios sociales que arrastra y que, también, se manifiestan en la gestión
de la fuerza laboral del mercado de trabajo. En definitiva, cualquier ac-
ción política incorpora, intrínsecamente, una orientación al futuro, sin
embargo, se encuentran que la incertidumbre hace más compleja la deli-
mitación del problema a intervenir. De este modo, la capacidad de acción
política se ve condicionada por el contexto.
Los cambios provocados por el contexto no tienen espera ni pasan des-
apercibidos. Las situaciones problemáticas, como el desempleo, emergen,
se agravan y se visualizan en la sociedad, ya que se manifiestan en las
personas y en sus condiciones de bienestar. Esta manifestación de los pro-
blemas sociolaborales, en la individualidad de la ciudadanía, refuerza el
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
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36 STUDIA POLITICÆ
énfasis en la orientación micro de la intervención política. Esta situación
converge con cambios en la esfera política, con una situación de conflicto
político e institucional, en la que se definen nuevas reglas de distribución
del poder político y de la gestión política. Por tanto, en la gestión política
de las necesidades de las personas, se aúnan la problemática social con la
problemática política. En definitiva, se genera un escenario complejo que
promueve la acción de los poderes públicos a través de distintas políticas,
entre las que destacan, por su contenido y ámbito de actuación, las Políti-
cas Activas de Empleo.
¿Acaso somos los únicos a los que no nos afecta la globalización?
¿Acaso no necesitamos mejorar nuestra capacidad de competir? Lo ne-
cesita nuestra economía, nuestras empresas, nuestra mano de obra,
nuestros estudiantes, nuestra imagen. El mero hecho de no pasar inad-
vertidos en un mundo globalizado ya exige un gran esfuerzo. Este es
nuestro desafío más importante y lo es para todo el mundo, pero los de-
más ya se han dado cuenta y se preparan. La globalización será lo que
queramos: una oportunidad o un quebradero de cabeza. (DEN07; PP;
27/16).
. 1
Figura 4. Categoría analítica: ANTECEDENTES. Integración de hipótesis conceptuales
Globalización económica:
– Elevada Incertidumbre
– Crisis global
– Pensamiento global
– Impacto en el funcionamiento del
mercado de trabajo
Certezas:
– Impacto NNTT
– Reformas estructurales
– Flexibilidad laboral
Condicionamiento de la capacidad de acción
política
CONTEXTO SOCIO-
ECONÓMICO
1
El código de la cita textual hace referencia a: identificación del debate/emisor/número
de documento/página.
37
4.2 El marco cultural
Esta familia representa el marco sociocultural del proceso de debate y re-
gulación de las Políticas Activas de Empleo. Aglutina a siete códigos, por
lo que tiene una densidad media. Como el propio nombre indica, incluye
las creencias y normas sociales que son socialmente compartidas y que
sirven de referencia para las ideas y el comportamiento (Trinidad, Carrero
y Soriano, 2006).
De nuevo, se ha establecido una ordenación de los códigos recogidos en
esta familia que aglutina los elementos culturales, y diferencia entre nor-
mas sociales y valores sociales (ver Figura 5).
En primer lugar, cabe referirse a las normas sociales, es decir, como nor-
mas a las que debe de ajustarse la conducta y que pueden venir marcadas
como normas jurídicas. En este sentido, hay dos elementos que, durante
el proceso, han sufrido un proceso de mayores niveles de normalización
social y que se ha traducido en su correspondiente institucionalización
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
Definición política del contexto o problema:
– Dificultad de realizar diagnóstico
– Incertidumbre
Cambios sociales:
– Nueva economía productiva
– Cambios en la gestión del mercado de
trabajo
Orientación al futuro:
– Requiere diagnóstico
DEFINICIÓN DE LA
SITUACIÓN
Problemas sociolaborales:
– Dificultad de realizar diagnóstico
– Visualización
– Agravamiento
Énfasis en la orientación micro:
– Ciudadanía
Convergencia problemas sociolaborales y conflicto
político-institucional
DETERMINANTES
INMEDIATOS
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38 STUDIA POLITICÆ
jurídica,
2
y son la igualdad de género y la discapacidad. La discrimina-
ción por razón de género o discapacidad en cualquier esfera ha sido un
compromiso político y social y también ha sido incorporado al marco re-
gulador de las PAE.
Como norma social, se incluiría también el marco laboral. Ciertamente, el
marco laboral es de importancia notoria, de elevada complejidad y vincula-
do a una multitud de aspectos laborales, económicos y sociales. No obstan-
te, a efectos de este análisis es considerado como una norma social por la
función que cumple a la hora de determinar el comportamiento de los agen-
tes que participan en el mercado de trabajo. Refleja, a su vez, una defini-
ción sociocultural de este y contribuye, paralelamente, a su ideologización.
En segundo lugar, habría una serie de valores sociales, de carácter más
específico, en cuanto a políticas activas se refiere. Estos valores definen
cómo son las relaciones que tanto los poderes públicos, a través de los
Servicios Públicos de Empleo, y los usuarios aceptan en el desarrollo de
las PAE. Es decir, se establece como valor el “compromiso” y este carac-
teriza la relación que se establece entre ambos actores.
Figura 5. Mapa conceptual del marco cultural: valores y normas sociales
2
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hom-
bres y Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de
su Inclusión Social.
39
Hay otros dos aspectos, que son creados culturalmente y que suponen una
determinada definición valorativa. Son la visión sobre los trabajadores
desempleados y, en relación con ello, el tipo de seguimiento que hay que
realizar a estos trabajadores que participan de las políticas activas. En
este caso, las propias PAE promueven determinados valores sociales en
relación a las personas en búsqueda de empleo y que presionan para que
su comportamiento se ajuste a una determinada forma.
En definitiva, cualquier fenómeno tiene lugar en un determinado contexto
cultural, compuesto por determinadas creencias y normas sociales (Figura
6). El marco sociocultural tiene una relación de influencia mutua con los
actores que lo comparten, lo crean y lo modifican y, paralelamente, este
determina la actuación de sus actores.
En un proceso de imbricación, la interpretación cultural que ha rodeado
al desarrollo del marco regulador de las PAE, ha favorecido la integra-
ción de determinados colectivos (mujer, discapacidad, etc.), a la vez que
parece producirse una “desintegración” del colectivo de los desemplea-
dos en general, que tendría que ver con una nueva definición de ellos
como colectivo, y al que se le acompaña o asigna un comportamiento o
rol generado –también– culturalmente, con atribución de los correspon-
dientes derechos y deberes como “trabajadores desempleados”. Esta de-
limitación del colectivo es, sin duda, una diferenciación o marcaje den-
tro de la ciudadanía, al entender que, por su condición de desempleado,
ha de actuar de una determinada manera en relación a estas políticas.
Por tanto, se produce una incorporación de determinados valores y nor-
mas sociales en las PAE, a la vez que se convierten en promotoras de
determinados valores sociales sobre el colectivo de desempleados.
Ello se traduce en ofrecer a los desempleados, bajo los principios
de igualdad de oportunidades, no-discriminación, transparencia,
gratuidad, efectividad y calidad en la prestación de servicios, una
atención preventiva y personalizada por los servicios públicos de
empleo, con especial atención a los colectivos desfavorecidos, entre
los cuales las personas con discapacidad ocupan un lugar preferen-
te. (LE; Texto; 13/2).
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40 STUDIA POLITICÆ
Figura 6. Categoría analítica: MARCO CULTURAL.
Integración de hipótesis conceptuales
5. Elementos de síntesis y discusión
Las Políticas Activas de Empleo se han visto reforzadas e impulsadas en
el nuevo modelo de sociedad informacional, que se desarrolla en las últi-
mas décadas y que ha generado una nueva forma de gestión de la fuerza
laboral, que se manifiesta tanto en la población ocupada como en la des-
empleada. Esta nueva forma de gestión de la fuerza laboral se ha visto
acompañada del correspondiente discurso sobre el desempleado y su rela-
ción con los poderes públicos, a través de los recursos que estos le ofre-
cen a cualquier persona, principalmente desempleada, mediante las PAE.
De este modo, estas políticas se han situado en el principal instrumento
político para atender los problemas que genera el desempleo y a los pro-
pios desempleados. A pesar de que su desarrollo no es suficiente o, inclu-
so, parece mostrar ciertas contradicciones con otros ámbitos también polí-
ticos, como la propia regulación del mercado de trabajo.
En el análisis de las políticas activas en España, éstas han sido objeto de
una revitalización y promoción como políticas de mejora de los resulta-
dos en los indicadores de empleo durante los últimos años, ante el tradi-
cional peso dado a las políticas pasivas. Prueba de ello es la aprobación
de la Ley 56/2003 de Empleo, lo que supone un cambio significativo en
la definición y regulación de estas políticas, pero que, de forma abrupta,
vuelve a darse en 2011 con la aprobación del Real Decreto-ley 3/2011 y
Real Decreto-ley 14/2011, dirigidos a su reforma. Los notables cambios
acaecidos en su regulación normativa finalmente han sido integrados en
el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo vigente.
A pesar de este intento de revitalización normativa de las PAE, en lo que a
recursos se refiere, el gasto ha sido inferior en las políticas activas frente
La integración de colectivos
La desintegración de los desempleados:
– Nueva definición del colectivo
– Deberes y derechos
CULTURA,
CREENCIAS Y
NORMAS
41
a las pasivas. Sigue una evolución muy irregular tanto en el gasto destina-
do como en los participantes en estas políticas durante el decenio conside-
rado. No obstante, sí se aprecia una tendencia en las medidas de políticas
activas financiadas. Así, cabe destacar un aumento significativo de recur-
sos para medidas de fomento del autoempleo, así como en medidas dirigi-
das a la integración laboral de personas con discapacidad. También las
medidas de formación salen reforzadas.
En definitiva, y en el caso de España, los esfuerzos por dar mayor peso a
estas políticas han estado muy sometidos a los escenarios político e insti-
tucional y a la situación socioeconómica, la que dificulta su posiciona-
miento como políticas de referencia en la intervención del mercado de
trabajo, y que sólo el modelo común de políticas de empleo promovido
por la Unión Europea parece haber logrado amortiguar.
En efecto, desde 1997, a través de la Estrategia Europea de Empleo y,
posteriormente a través de la Estrategia Europa 2020, las instituciones eu-
ropeas han promovido una política de empleo coordinada para sus Esta-
dos miembros, cuyas directrices, en el caso de España, han tenido su re-
flejo en los Planes de Acción Nacionales para el Empleo (PNAE) y,
posteriormente, en los denominados Planes Anuales de Política de Em-
pleo (PAPE). Una política europea de empleo muy orientada hacia políti-
cas activas, basadas en los conceptos de activación del desempleado y la
búsqueda de la empleabilidad. Así, el desarrollo de las políticas activas en
España, con algunas particularidades indicadas, ha seguido la tendencia
marcada por las políticas europeas, con su reforzamiento frente a las polí-
ticas pasivas y, con ello, con la incorporación del principio de la activa-
ción en su diseño.
Partiendo de este escenario, nos preguntábamos por los aspectos propios
en el caso de España, el tratar de identificar elementos de índole social,
económica, ideológica o política, que han sido incorporados en el debate
y regulación de estas políticas.
El debate político para la tramitación y aprobación del marco regulador
de las PAE, a través de la Ley 56/2003 de Empleo, parte de unos antece-
dentes que representan desafíos económicos, sociales, políticos e institu-
cionales, como son la globalización económica y la ineficiencia del mer-
cado de trabajo, pero –también– la falta de experiencia significativa del
país en gestión de PAE, así como la integración en la Unión Europea.
Todo esto implica reconocer y asumir, por parte de los poderes públicos,
la intervención en un problema social, caracterizado por la ineficiencia
MARÍA BELÉN GARCÍA-PALMA
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42 STUDIA POLITICÆ
del mercado de trabajo, manifestada en la segmentación del mercado la-
boral, las dificultades por acceder a un empleo por parte de determinados
colectivos, los cambios en los requerimientos del sistema productivo y las
repercusiones sociales que todo ello genera. Y el instrumento básico de
los poderes públicos para intervenir no es otro que la aprobación de un
marco regulador, en este caso de PAE, lo que contribuye al énfasis en la
justificación por que se adopten estas políticas.
La valoración de la ineficiencia del mercado de trabajo y el resto de pro-
blemáticas asociadas en el debate político sobre las PAE refleja la necesa-
ria consideración de elementos de carácter estructural. Sin embargo, esa
misma situación evidencia cierta incapacidad política para controlar su
curso y efectos. Así es como el marco cultural específico que rodea a esta
temática contribuye a dar un giro donde las PAE amoldan su configura-
ción a la realidad que tratan de intervenir.
La magnitud de los desafíos generados en el mercado de trabajo y la di-
ficultad de afrontarlos, la preeminencia de determinadas premisas ideo-
lógicas respecto a la intervención de los poderes públicos en él para al-
canzar el bienestar social, así como la emergencia de determinados
valores y normas sociales relacionados con determinados colectivos y el
consecuente reconocimiento de la diversidad incitan a fragmentar el pro-
blema en el que han de intervenir las políticas activas; se produce una
fragmentación del colectivo de desempleados y, por tanto, de la ciuda-
danía.
La individualización de la principal manifestación de la ineficiencia del
mercado de trabajo, el desempleo y los trabajadores desempleados favore-
ce establecer una relación basada en derechos y obligaciones con ellos
desde la aplicación de las PAE. De este modo, se desconecta el desempleo
de la categoría de problema social, a la vez que permite fijar nuevos dis-
cursos y comportamientos sobre los desempleados. De ahí que se estable-
ce como valor el “compromiso” y este caracteriza la relación que se esta-
blece entre los Servicios Públicos de Empleo, encargados de la ejecución
de las acciones de políticas activas, y los usuarios, lo que facilita generar
nuevos discursos y fijar comportamientos sobre los desempleados, en co-
herencia con el principio de la activación. Así, el marco regulador resul-
tante de las PAE se ha entroncado con elementos culturales y contribuye a
la promoción de determinados valores sociales sobre el colectivo de los
trabajadores desempleados.
En definitiva, el análisis del debate muestra una definición del contexto
socioeconómico, marcada por la globalización derivada del liberalismo
43
económico, cuyas recetas para la mejora de la ineficiencia del mercado de
trabajo son las reformas estructurales o la flexibilidad laboral. Asimismo,
se manifiesta una concepción del problema social del desempleo marcada
por la individualidad de la ciudadanía, la que refuerza la orientación mi-
cro de la intervención política en el mercado de trabajo.
Estos elementos confluyen en su marco regulador, ya que está implícito
que estas políticas han de estar en contingencia con el nuevo contexto,
para mantener su utilidad. Además, durante los años de crisis económica,
hacen que adquieran mayor presencia y profundidad en el debate polí-
tico.
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Fecha de recepción: 06/12/2018
Fecha de aceptación: 22/03/2019
