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* Instituto de Humanidades (IDH), Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Tecnológicas (CONICET), Universidad Nacional de Córdoba (UNC).
** Instituto Federal de Gobierno, Universidad Católica de Córdoba (UCC).
*** Departamento de Sociología, Universidad Pablo de Olavide (UPO), España.
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2019.47.01
Editorial
Empleabilidad y políticas públicas
de Iberoamérica
Gonzalo Assusa *
María Gabriela Brandán Zehnder **
Federico Pozo Cuevas ***
L
A presencia de grandes masas de desempleados y la condición de
precariedad y flexibilización que revisten los empleos en el siglo
XXI parecen ser las notas distintivas de los mercados laborales del
mundo, tal y como se configuran tras la crisis del petróleo. Este escenario
ha planteado un nuevo contexto para las intervenciones políticas sobre el
mundo del trabajo: una estructura social reconfigurada, unas capacidades
estatales diluidas, unos modelos de producción renovados, unos modos de
regulación social adaptados a los tiempos que corren.
Una constante, sin embargo, atraviesa el conjunto de estas transforma-
ciones: el trabajo (ámbito de intervención que le da cuerpo a este dos-
STUDIA POLITICÆ Número 47 otoño 2019 – pág. 7-15
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
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sier) continúa siendo la principal vía de reproducción material y simbó-
lica para la grandísima mayoría de la población humana y, en este sen-
tido, constituye (por presencia o ausencia) el basamento fundamental
para la sociabilidad y las identificaciones, así como también para las ar-
ticulaciones políticas, la formación de esquemas culturales y visiones de
mundo.
En este nuevo contexto social, la noción de empleabilidad y su repertorio
de diagnósticos y soluciones han resultado el enfoque hegemónico en
cuanto al diseño e implementación de las políticas de empleo. Así, el pa-
radigma de la activación y –los supuestos socioculturales que moviliza–
ha logrado imponer una definición de la problemática que opera como
lente y brújula para orientar los cursos de acción que pretenden resolver
lo que, probablemente, sea la forma más difundida en la que cristaliza la
cuestión social contemporánea: la problemática del empleo.
De esta manera, con distintos matices, virajes y modulaciones, este diag-
nóstico ha puesto el acento en la dimensión subjetiva de los trabajadores
como la principal barrera de acceso al mercado laboral. Ya sea en la ver-
sión referida a la ausencia de capacidades técnicas, o bien respecto de las
carencias en actitudes y competencias transversales, los dispositivos de
empleabilidad han movilizado diversos repertorios culturales, desde frag-
mentos de la ética protestante, que alguna vez delineara Max Weber, has-
ta las más contemporáneas formas de meritocracia, economía neoclásica y
éticas posmodernas de cuidado del sí.
Luego de décadas de experiencias y de investigaciones en esta cuestión,
las preguntas no han dejado de acumularse: ¿Cómo han intervenido los
distintos actores de la sociedad civil en la regulación hegemónica del
diagnóstico sobre la problemática de la empleabilidad? ¿Qué herramien-
tas teóricas y conceptuales han movilizado? ¿Qué rol tienen los organis-
mos internacionales, sus mecanismos de evaluación y sus asistencias téc-
nico-financieras? ¿Qué vínculos pueden establecerse entre los marcos
culturales, las relaciones de fuerza y los debates políticos en la configura-
ción de dispositivos de intervención en políticas de empleo en cada for-
mación social? ¿Cómo intervienen las políticas de empleo en las relacio-
nes intergeneracionales? ¿Qué lugar tienen estas políticas en la
producción de condiciones juveniles y en la regulación de las transiciones
hacia la adultez? ¿Cuál es el peso de la categoría de capital humano en
estos diagnósticos? ¿Qué lugar posee la finalización de la escolaridad
obligatoria en la consecución de inserciones laborales estables y en el tipo
de dispositivos ofrecidos desde las políticas de empleo?
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A la exploración de este conjunto de interrogantes, signados por la diver-
sidad de contextos locales que incluye Iberoamérica, se dedica el presen-
te dossier de la revista.
Hacia una génesis de las políticas de empleabilidad
En las sociedades capitalistas contemporáneas, el mercado de trabajo
constituye uno de los principales motores de la desigualdad –junto al mer-
cado de capitales, de la tierra y del conocimiento (Pérez Sáinz, 2016)–.
Por ello, la política de empleo funciona como un regulador fundamental
de la conflictividad social (Ruiz, 2004: 77). Las políticas de intervención
sobre este mercado implican una interpretación de la cuestión social
(Castel, 1997:19; Serrano, 2009: 260-261), es decir, de aquel objeto de in-
quietud para una sociedad, en tanto que afecta su capacidad para mante-
ner las relaciones de interdependencia en las que se basa la “cohesión so-
cial”. Se trata del conjunto de conflictos que, en un determinado momento,
se consideran ilegítimos y que, por ello, se convierten en objeto de inter-
vención política.
En las denominadas “sociedades industriales”, la cuestión social se insti-
tucionalizó en torno al mundo del trabajo y la actividad laboral, más con-
cretamente, en relación a la falta de trabajo o al desempleo, definido
como problema público consecuencia de que el trabajo se convirtiera en
la experiencia central y acuñadora de identidades sociales (Prieto, 2007).
El “paro” como problema político se basa en la creencia de que la falta de
trabajo merece solidaridad y, por tanto, una respuesta colectiva en forma
de intervención pública. De acuerdo con Serrano y Fernández (2014), se
trata de respuestas organizadas sobre la base de una definición sociocultu-
ral de la problemática y de una particular mirada teórica. En esta construc-
ción influyen factores como la evolución del mercado de trabajo y, particu-
larmente, las relaciones de fuerza entre los actores que se dan cita en dicho
ámbito. A su vez, esta definición cristaliza en un determinado diagnóstico
con sus relativas asignaciones de causas, consecuencias y responsabilida-
des públicas y privadas, así como también el diseño de medidas para su
solución. Por esto, la institucionalización de determinados marcos acerca
de las causas del desempleo y el modo en el que debe solucionarse es tam-
bién resultado de cómo esté distribuida entre los actores la capacidad, bien
de acordar, bien de imponer dichos marcos, esto es, la forma de definirlo
como problema público (Serrano y Fernández, 2014: 17 y ss.).
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La literatura sobre políticas de empleo ha puesto de manifiesto los cam-
bios de marco de interpretación que se han ido produciendo y que están
detrás de la transformación de la intervención contra el paro. Así, algunos
autores (Serrano, 2009) señalan que el enfoque del problema del desem-
pleo y, en consonancia, de las acciones propuestas por los programas pú-
blicos que lo combatan puede reconstruirse a través de tres principios o
marcos.
A lo largo del siglo XX hasta la década de 1970, el enfoque característi-
co es el de la colocación. Este se basa en la consideración del desempleo
como efecto de un deficiente funcionamiento del mercado de trabajo,
que precisa de una ordenación jurídica, de una gestión intermediadora
(un servicio público que facilite el encuentro entre los puestos que se de-
mandan y la mano de obra que se ofrece) y de una provisión de protec-
ción en las situaciones de desempleo, pensadas como instancias transito-
rias o temporales (Muller, 1994).
A partir de la década de 1980, la crisis económica provoca altos niveles
de desempleo en una sociedad que ha cambiado y en el seno de la cual,
la falta de oportunidades de trabajo hace contraer nuevos riesgos socia-
les –diferentes de los riesgos tradicionales asociados a la vejez y la enfer-
medad y combatidos con las clásicas políticas de pensiones y de sanidad.
Estos nuevos riesgos ya no son colectivos, sino que se conciben asociados
a los individuos y se expresan a partir de la noción de exclusión social
(Moreno, 2007). En este contexto, surge el enfoque de la empleabilidad,
basado en la definición del desempleo como un problema que no afecta
de manera homogénea a toda la población por igual.
La cuestión pasa a ser definida en términos de distancia de los grupos
vulnerables respecto de los grupos “integrados” o centrales de la socie-
dad. La normalidad social se entiende en términos económicos, a través
del empleo, y su acceso es el mecanismo básico de integración social. La
noción de “exclusión social” y los factores que la provocan pasan a ocu-
par un lugar central en la comprensión de la nueva forma que asume la
cuestión social. Ya no se identifica a esta última con la pretensión de jus-
ticia como lógica y patrón de funcionamiento del mercado de trabajo. La
cuestión social se construye, esta vez, en el campo de las competencias
individuales, donde unos individuos son más vulnerables en su exposición
al desempleo. Unas personas están a mayor distancia de poderse integrar
laboralmente (o de ser capaces de hacerlo) y en ellos, debe centrarse la in-
tervención pública. Este formato de intervención asume, de este modo,
una base individualizadora: se actúa proporcionando a los individuos más
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vulnerables una serie de competencias transversales o actitudinales para
que gestionen ellos mismos su propia inserción (Serrano, 2016).
El tercer enfoque, que viene a hibridarse con el de la empleabilidad, es el
de la activación. Este refuerza el componente individualizador. El desem-
pleo es un problema público en tanto que existen personas desempleadas.
Y dicha situación se explica por las carencias aptitudinales y actitudinales
de estas personas. Se sigue entendiendo que la participación en el merca-
do de trabajo es el patrón primordial por el que un individuo puede consi-
derarse integrado. Por ello, las personas deben activarse, volverse em-
pleables. A la individualización y al acento en la participación económica
como pilares del marco interpretativo de la activación, se añade la llama-
da contractualización (Moreno, 2007). El acceso a la oferta de servicios
de empleo se condiciona al hecho de que el individuo asuma un compro-
miso efectivo con su inserción laboral. Se trata de cumplir itinerarios,
acuerdos o contratos. El acceso de los ciudadanos a sus derechos pasa a
depender de su actitud, comportamiento y disponibilidad para la partici-
pación económica (laboral). La política de empleo pasa, así, de estar cen-
trada exclusivamente en la regulación protectora del trabajo, a intervenir
con un componente moralizador, en las conductas de las personas desem-
pleadas (Santos et al., 2004; Crespo y Serrano, 2013).
Este paradigma se consolida en el contexto de emergencia de toda una
nueva institucionalidad de mediación (Jacinto y Millenaar, 2009), propia
de los contextos de heterogeneización, desafiliación, desestabilización e
incertidumbre de los procesos de inserción laboral, y de una redefinición
global de la relación entre los individuos y el colectivo social (Serrano,
Fernández Rodríguez y Artiaga Leiras, 2012). Así, las políticas activas de
empleo como un conjunto de conceptualizaciones en torno al trabajo y los
trabajadores, y de estrategias y técnicas de intervención respecto del mer-
cado laboral, son un puntapié destacado para asir las aristas que condensa
el enfoque de la activación en las iniciativas estatales, como también, el
carácter actual que reviste el desempleo como problema social.
Las políticas activas contemporáneas, así como los diagnósticos que las
sustentan y orientan, se centran en los individuos, a quienes se les propor-
ciona una serie de instrumentos para que mejoren sus actitudes y aptitu-
des, su empleabilidad, es decir, sus posibilidades de lograr emplearse. La
provisión de dichos instrumentos, de recursos como la cualificación, la
información o la orientación laboral es pública, porque aún se considera
que el mercado no proporciona estos recursos por sí solo, ni eficaz ni
equitativamente entre los individuos. Como contracara, la posición, jerar-
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quía y poder en el mercado de trabajo sí que dependen de la cualificación
que se alcance y de los capitales que los individuos puedan invertir, apos-
tar y valorizar para emplearse (Garrell et al., 2000). El empleo y la parti-
cipación económica son los factores que confieren ciudadanía o integra-
ción social y, por lo tanto, mérito social (Moreno, 2007). Pero, a la vez, el
mercado de trabajo es ese ámbito en el que la intervención estatal se plan-
tea en retirada de la mano de la flexibilización de las relaciones laborales
(Lasierra, 2014).
Se asiste, por tanto, a toda una redefinición de la noción de seguridad vin-
culada al modelo de empleo tradicional (Miguelez y Prieto, 2009). La le-
gislación protectora del empleo, de la contratación y el despido implicaba
el convencimiento de que correspondía a los poderes públicos proporcio-
nar seguridad laboral colectiva, fundamentalmente a la parte más “vulne-
rable” de las relaciones laborales: el asalariado. Las nuevas políticas de
empleo se basan en el principio de que dicha seguridad es algo que deben
proporcionarse los individuos. La seguridad pasa a ser entendida como
autoaseguramiento. Uno debe procurarse su propia seguridad, entendida
como empleabilidad. Para ello debe hacerse responsable y aprovechar las
oportunidades que se ofrecen en materia de políticas activas. La seguridad
queda así desanclada de los dispositivos legales que protegen a los traba-
jadores contra el despido (Sanz, 2013: 238).
El dossier en sus artículos
El dossier se compone de contribuciones que atraviesan estas y otras in-
quietudes en torno al modelo de empleabilidad y las políticas activas de
empleo. Así, María Belén García-Palma en su artículo Políticas activas de
empleo en España: Antecedentes y marco cultural desde el análisis del
debate político, propone un análisis de estas políticas en España (2003-
2013) y aplica las herramientas y técnicas que ofrece la disciplina socio-
lógica. A partir del análisis de los principales textos normativos de un
conjunto de programas (Ley 56/2003) y la transcripción de los debates
que le acompañan para su aprobación en las Cortes Generales (Congreso
de Diputados y Senado), busca recrear los antecedentes y el marco cultu-
ral del proceso de debate y tramitación de la normativa relativa a la em-
pleabilidad. La investigación analiza el entorno en el que se desarrollan
estas intervenciones a través de distintas dimensiones interconectadas de
la organización social.
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Con el propósito de ampliar las preguntas respecto de las transformacio-
nes recientes y contemporáneas del mundo laboral, el artículo de Irene
Valero Oteo, La transformación del trabajo en España desde los años se-
tenta hasta hoy: una mirada generacional, propone analizar cómo ha
evolucionado el mercado de trabajo en el contexto español de los últimos
cuarenta años y atiende a sus principales transformaciones. Para ello, en
primer lugar, se propone una síntesis de las reformas laborales llevadas a
cabo en este país desde los inicios de la democracia con el fin de conocer
cuál ha sido el papel de los diferentes gobiernos en esta evolución. En se-
gundo lugar, se lleva a cabo un análisis de la evolución de la ocupación y
el paro en España, cuyo objetivo es averiguar cómo han cambiado sus ci-
fras en los últimos años, además de elaborar un análisis segmentado por
sexo y edad para conocer las diferencias entre los distintos grupos pobla-
cionales. Por último, se analiza una serie de entrevistas agrupadas por
edad de los entrevistados (jóvenes, adultos y mayores) para dar cuenta de
la opinión y valoración de los diferentes grupos respecto al mercado de
trabajo.
El artículo de Pablo Sanz de Miguel y Juan José Mediavilla Merino titula-
do El Semestre Europeo en la política de empleo española ¿Hacia un en-
foque con mayor contenido social?, aborda, a través de un análisis del
caso español durante el periodo 2011-2017, la discusión respecto al su-
puesto incremento del contenido social que asumen el Semestre Europeo
(SE), desde su creación en 2010, como una poderosa herramienta para re-
forzar la gobernanza y coordinación de la política de empleo a nivel euro-
peo. La denominada tesis sobre la “socialización” del SE se analiza desde
la perspectiva de los inputs, es decir, se centra en las orientaciones políti-
cas resultantes del proceso y su influencia en las políticas de empleo es-
pañolas, y de su gobernanza, a partir del estudio de los procesos de diálo-
go y concertación social, mediante los cuales se implementa el SE.
La preocupación respecto a las formas particulares que adopta este enfo-
que de políticas de empleo respecto de iniciativas públicas orientadas a
subgrupos poblacionales en el mercado de trabajo, es recogido en otras
contribuciones. Guillermo Rivera-Aguilera, Adela Bork y Cristian Nova
en su artículo El sector empresarial y su influencia en las políticas de em-
pleabilidad juvenil en Chile, describen el modo en el que el sector empre-
sarial influye en las políticas de empleo juvenil en Chile. Para esto se rea-
liza un análisis de medios, que toma como referencia la prensa escrita
entre 2014-2018. Los resultados dan cuenta de que en los últimos años,
los discursos del sector empresarial promueven intervenciones fundadas
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en la noción de capital humano, en la educación dual y la flexibilización
laboral, así como en un nuevo rol de las empresas en la problemática de
desempleo juvenil. Desde una perspectiva del análisis crítico del discurso,
que incorpora herramientas analíticas de políticas públicas, se analiza
cómo estos discursos empresariales generan prescripciones normativas
basadas en un binomio empresa-educación, cuyos efectos psicologizantes
permiten estrategias de regulación social del empleo juvenil.
Por su parte, María Andrea Voria y María Eugenia Míguez en su contribu-
ción titulada Controversias en torno a la terminalidad educativa y la em-
pleabilidad de mujeres destinatarias de programas sociales: Virajes de
gestión en torno al programa Hacemos Futuro, se proponen indagar acer-
ca de las controversias en clave de género en torno a la terminalidad edu-
cativa y la “empleabilidad” para las mujeres destinatarias de políticas so-
ciales del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (MDS), en
particular, del ex Programa Ingreso Social con Trabajo - Argentina Traba-
ja (PRIST-AT) (2009-2018) y su línea programática Ellas Hacen (EH)
(2013-2018), unificados bajo el programa Hacemos Futuro (HF) desde fe-
brero del 2018. El objetivo del artículo es problematizar, desde una pers-
pectiva de género, la terminalidad educativa y la “empleabilidad”, espe-
cialmente en el período bisagra entre el fin de la gestión kirchnerista y los
primeros años de gobierno de la Alianza Cambiemos.
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